Sentencia Contencioso-Administrativo 85/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 531/2023 de 28 de enero del 2025

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso referido a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 18 de octubre de 2022 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 18 de octubre de 2022, que estimó el recurso contencioso-administrativo planteado por la representación procesal de la entidad CLN Incorpora S.L. contra la desestimación presunta de la reclamación 11 presentada el 18 de agosto de 2021 ante la Consejería de Derechos Sociales y Bienestar del Principado de Asturias, respecto del pago de facturas por importe de 28.807, 94 euros, que se anula por ser contraria a Derecho, reconociéndose el derecho de la entidad demandante al pago de la deuda principal más los intereses de demora calculados desde el 21 de diciembre de 2021 hasta la fecha en que conste realizado el pago.

La sentencia, impugnada, respecto de la liquidación de los intereses de demora, partiendo del hecho de que la reclamación del pago se presentó el 18 de agosto de 2021, considera procedente que se establezca como día inicial del computo de devengo de intereses el 21 de diciembre de 2021, tomando en consideración lo dispuesto en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, en los artículos 4 y 6 de la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, y en el artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, a la vista del expediente administrativo y las pruebas practicadas en relación con las facturas que sirven de soporte a la reclamación.

El recurso de casación se fundamenta en la infracción del artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en la redacción introducida por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estimulo del crecimiento y de la creación de empleo, así como de la doctrina jurisprudencial sentada en la sentencia de esta Sala de 28 de mayo de 2020 (RC 5223/2018), teniendo en cuenta el contexto en que se formula la reclamación de intereses monetarios referidos a un periodo en el que había terminado la relación contractual, y que el 21 de diciembre de 2021 no se había producido la convalidación del gasto por parte del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo que resuelta aplicable y acerca de la jurisprudencia.

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por la parte recurrente, procede reseñar el marco jurídico que resulta aplicable, así como recordar el contexto jurisprudencial que resulta relevante para resolver los presentes recursos de casación :

A) El Derecho Estatal

El artículo 216 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, bajo el epígrafe «Pago del precio», en su apartado 4, en la redacción introducida por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estimulo del crecimiento y de la creación de empleo, dispone:

«La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 222.4, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 222.4 y 235.1, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.»

El artículo 222 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, bajo el epígrafe «Cumplimiento de los contratos y recepción de la prestación», dispone

«1. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.

2. En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto, para su eventual asistencia en ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión.

3. En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supuestos en que se establezca otro plazo en esta Ley o en otras normas, quedará extinguida la responsabilidad del contratista. Se exceptúan del plazo de garantía aquellos contratos en que por su naturaleza o características no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamente en el expediente de contratación, consignándolo expresamente en el pliego.

4. Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 235, dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha del acta de recepción o conformidad, deberá acordarse y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato, y abonársele, en su caso, el saldo resultante. No obstante, si la Administración Pública recibe la factura con posterioridad a la fecha en que tiene lugar dicha recepción, el plazo de treinta días se contará desde que el contratista presente la citada factura en el registro correspondiente. Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 605/2020, de 20 de mayo de 2020 (RC 5223/2018), dijimos:

«Tras las consideraciones que hemos desarrollado en el fundamento anterior debemos responder a la cuestión en que el auto de admisión ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. A ese respecto, hemos de decir que el día inicial para el cómputo de los intereses de demora en los supuestos de prestaciones realizadas a solicitud de la Administración una vez finalizada la duración del contrato de servicios, es el siguiente al transcurso de los treinta días a que se refiere el artículo 216.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, a contar desde el siguiente a la convalidación del gasto.»

Y en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 427/2021, de 24 de marzo de 2021 (RC 6689/2019), fijamos la siguiente doctrina:

«3º Tales reglas se conjugan con las previsiones del artículo 216.4 de la LCSP 2011 y que reitera el vigente artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP 2017). Se prevé así que con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación, y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora y se inicia el devengo de intereses.

4º Incurso en mora, el cálculo de los intereses se efectúa sobre el total de la factura, esto es, sobre la cuantía referida a la contraprestación por el servicio prestado más el IVA devengado. Ahora bien, la inclusión de la cuota del impuesto dependerá de que el contratista haya declarado e ingresado el IVA sin previo abono de la factura, sólo así los intereses moratorios cumplen su fin resarcitorio (cfr. sentencia de esta Sala y Sección de 12 de julio de 2004, recurso de casación 8082/1999).»

TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , y la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se refiere en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 13 de mayo de 2021, consiste en determinar el día inicial para el cómputo de los intereses de demora en los supuestos en que la prestación de servicios continúe, a solicitud de la Administración, una vez finalizada la duración del contrato de servicios.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala, siguiendo los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia de esta Sala de 27 de enero de 2025 (RC 1289/2023), debe referir que en el ámbito de la contratación pública, el contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno, no puede verse perjudicado económicamente cuando la Administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva alguna; debiendo considerarse que la realización de aquellos servicios tiene origen contractual.

Asimismo, debe precisarse que para determinar si en tal caso procede el abono de intereses de demora hay que estar a las concretas circunstancias del caso, siendo un dato relevante, entre otros, que la Administración haya recibido los servicios sin efectuar ninguna reserva o protesta alguna.

En el caso que enjuiciamos, la Administración recurrente -Principado de Asturias- recibió los servicios prestados sin formular reserva o protesta; y sin hacer tampoco advertencia alguna a la entidad Integra de que para proceder al pago sería necesaria la previa convalidación del gasto (por estar los servicios fuera del contrato) o el cumplimiento de cualquier otro trámite o requisito.

Partiendo de las premisas que hemos expuestos, consideramos que en este caso debe reconocerse que procede el abono de intereses por demora en el pago, como efectivamente hizo la sentencia recurrida.

Queda por dilucidar, no obstante, cuándo se inicia el devengo de tales intereses, lo que nos lleva directamente a abordar la cuestión de interés casacional que, como vimos, consiste precisamente en determinar el día inicial para el cómputo de los intereses de demora en un supuesto, como el que aquí nos ocupa, en el que la prestación de servicios continuó, a solicitud de la Administración, una vez finalizada la duración del contrato de servicios.

Para abordar la cuestión suscitada es oportuno recordar lo que hemos declarado en ocasiones anteriores.

En nuestra sentencia núm-. 910/2023, de 4 de julio de 2023 (RC 5688/202) tuvimos ocasión de explicar lo siguiente (F.J. 3):

<< (...) La disposición final sexta del Real Decreto Ley 4/2013 modificó diferentes preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público y, entre ellos, el art. 216 con la finalidad, según explica su exposición de motivos, de precisar «el momento de devengo de los intereses de demora previstos en la Directiva por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, en función de los diversos supuestos de recepción y tratamiento de las facturas, de forma consistente con la regulación de la Directiva 2011/7/UE , de 16 de febrero de 2011. En la nueva Disposición adicional trigésima tercera se articula un nuevo itinerario de presentación de facturas ante el órgano administrativo con competencias en materia de contabilidad pública, a efectos de asegurar que la Administración tiene un conocimiento exacto de todas las deudas que tiene contraídas por la ejecución de los contratos».

De modo que el art. 216, tras la citada reforma legal, dispone: «La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el art. 222.4, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales»,pero a continuación añade «Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio».

En definitiva, la ley de contratos del sector público fue modificada en el 2013 introduciendo una disposición especial respecto al inicio del cómputo de los intereses de demora, vinculando su cómputo a la previa presentación por el contratista de las facturas correspondientes "en tiempo y forma". De modo que solo cuando el contratista cumpliese su obligación de presentar las facturas de forma correcta comienza el computo del devengo de los intereses. Es más, el precepto añadía más adelante «En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono»,lo que evidencia que la presentación de las facturas para su aprobación por la Administración se constituye como el elemento determinante para el inicio del devengo de los intereses. [...]>>.

En esa misma línea, nuestra reciente sentencia núm. 1880/2024, de 26 de noviembre de 2024 (RC 6115/2021) señala en su F.J. 3:

<< (...) una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala que se inicia en las sentencias de 19 de octubre de 2020 (RC 7382/2018 y RC 2258/2019), mantiene, en referencia a la determinación del dies a quodel devengo de intereses moratorios en los contratos púbicos, de conformidad con las previsiones del artículo 216.4 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, que reitera el vigente artículo 198.4 de la Ley 9/2017, que «con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora, y se inicia el devengo de intereses»,por lo que consideramos que, si bien fue pertinente que la Sala de instancia confirmar el pronunciamiento del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lugo que desestimó la pretensión de que el computo del devengo de intereses de demora se iniciara en la fecha en que el Director facultativo de la obra expidió la certificaciones de obra, tal como entendía la empresa contratista ***, no resulta admisible fijar el dies a quoal margen del transcurso de los plazos estipulados en la regulación contractual de que dispone la Administración para verificar la conformidad de la obra y efectuar el pago>>.

Las consideraciones expuestas en las sentencias de esta Sala que acabamos de reseñar, aun estando referidas a contratos de obra y no a un contrato de servicios, son enteramente trasladables, por identidad de razón, al caso que nos ocupa.

El Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias sostiene que no son aplicables al caso los preceptos de la legislación de contratos que invoca la sentencia recurrida - artículo 216.4 del Texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y artículo 198.4 de la actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público- pues las prestaciones a las que se refiere la controversia no traen causa de un contrato válidamente celebrado y fiscalizado sino que realizaron una vez finalizada la duración del contrato de servicios. Y además -añade la representación del Principado-, la reclamación de pago se formuló cuando el gasto no había sido convalidado aún. Pues bien, tales alegaciones carecen de virtualidad.

En primer lugar, ya hemos señalado que, en el ámbito de la contratación pública, el contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno, no puede resultar perjudicado económicamente cuando la Administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva alguna; y que en tales casos debe considerarse que la realización de aquellos servicios tiene origen contractual.

No ignoramos que esta Sala, Sección 4ª, dio una respuesta en apariencia diferente en sentencia de la nº 605/2020 de 28 de mayo de 2020 (casación 5223/2018), en la que también se abordaba la cuestión relativa al cómputo de los intereses de demora en un supuesto en el que la prestación de los servicios había continuado, a solicitud de la Administración, una vez finalizada la duración del contrato de servicios. Sin embargo, las circunstancias fácticas concurrentes en aquel litigio eran bien distintas a las del caso que ahora nos ocupa pues allí no concurría la secuencia de continuidad, sin modificación alguna, entre la prestación del servicio prevista en el contrato y la realizada con posterioridad, como sucede en el caso que estamos examinando. En aquel caso, como explica la citada sentencia de 28 de mayo de 2020 (F.J.4), el contrato preexistente <<(...) es claro que expiró sin ser prorrogado y la base de la relación posterior entre CLECE, S.A. y la Comunidad de Madrid es diferente: lo constituyen el encargo en cuestión y las condiciones que convinieron>>.Bien distinto a lo sucedido en el caso al que se refiere la presente controversia, donde, insistimos, se trata de un contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno. Y es la concurrencia de estas circunstancias la que lleva a considerar que la situación de continuidad en la prestación de los servicios tiene origen contractual.

En consecuencia, resulta de aplicación al caso lo dispuesto en el citado artículo 216.4 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y demás preceptos concordantes de la legislación de contratos que antes hemos reseñado.

Por otra parte, en relación con esta cuestión relativa al inicio del cómputo de intereses de demora procede que hagamos una precisión: partiendo de que sobre la cantidad reclamada como deuda principal (28.807,94 euros) no existe controversia, la sentencia recurrida (F.J. 5) admite que no hay constancia documental en el expediente administrativo ni en las actuaciones procesales de la presentación a la Administración de las facturas cuyo importe total asciende a esa cantidad, a parte de la presentación de la reclamación de pago el 18 de agosto de 2021; pero, a efectos del devengo de intereses, la propia sentencia señala que esa falta de constancia documental carece en realidad de relevancia pues la presentación de las facturas es un hecho no controvertido, al haber aceptado la Administración la fecha de presentación de las facturas alegada por la empresa.

En fin, según el Principado de Asturias el inicio del plazo para computar el abono de intereses estaría subordinado a la convalidación formal del gasto. Sin embargo, la sentencia núm. 1880/2024, de 26 de noviembre de 2024 (RC 6115/2021), a la que antes nos hemos referido viene a recordar que, de conformidad con las previsiones del artículo 216.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, luego reiteradas en el artículo 198.4 de la Ley 9/2017, resulta que con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación; y si transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora y se inicia el devengo de intereses, dejando establecido la citada sentencia que no resulta admisible fijar el dies a quoal margen del transcurso de los citados plazos.

CUARTO.- Sobre la formación de jurisprudencia respecto del artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público .

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia declara que:

En el ámbito de la contratación pública, el contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno, no puede resultar perjudicado económicamente cuando la Administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva alguna, debiendo considerarse que la realización de aquellos servicios tiene origen contractual. En consecuencia, a efectos de devengo de intereses de demora, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 216.4 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (actual artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) y demás preceptos concordantes de la normativa reguladora de la contratación administrativa. Y, no existiendo controversia en cuanto a que las facturas fueron efectivamente presentadas, el cómputo de los intereses de demora se inicia por el transcurso de treinta días desde que se formula la reclamación sin que la Administración haya procedido al pago del principal.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 18 de octubre de 2022.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación.