Sentencia Contencioso-Administrativo 1360/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 892/2022 de 28 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019.

1. Pretensiones y alegaciones de la parte demandante

La parte demandante, tras sintetizar, en los hechos, algunas cuestiones que luego va a desarrollar, comienza realizando, ya en los fundamentos de Derecho, unas consideraciones preliminares en relación con el carácter esencial de la actividad de distribución eléctrica y la necesidad de que se cumpla el principio de suficiencia retributiva, especialmente para una distribuidora con menos de 100.000 clientes, como es la entidad actora

Entrando en los motivos de impugnación, los desarrolla en relación con: el ROMNLAE de 2017 reconocido a la sociedad, pues existen gastos en los que ha incurrido la demandante y no han sido tenidos en cuenta en la Orden impugnada; el IBO, en el que no se valoran las nuevas inversiones acreditadas en 2016 y en 2017; la falta de motivación y arbitrariedad de la Orden recurrida respecto de los dos conceptos anteriores; la necesidad de corregir errores materiales en las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017; la nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja; la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas; y la nulidad del cálculo de la penalización por lecturas; terminando con un razonamiento sobre la procedencia de la indemnización de daños y perjuicios.

Como consecuencia de todas sus alegaciones pretende que se anulen: los valores del ROMNLAE de 2017 y del IBO, nuevas inversiones, de 2016 y 2017, los valores de inversión de nuevas inversiones de los años 2016 y 2017, la RODT fijada en la Orden, al no incluir los clientes dados de baja antes del fin de cada ejercicio, la penalización por pérdidas, ya que se han considerado las pérdidas no técnicas, la penalización por lecturas, a fin de que no se omitan los CUPS catalogados como casas cerradas y se tengan en cuenta las particularidades de los equipos de medida con capacidad para telegestión. Finalmente, solicita que se declare el derecho de la recurrente a una indemnización conforme a la diferencia que exista en los parámetros que se aprueben por la Administración en ejecución de la sentencia que se dicte y los declarados nulos, incrementada en el interés legal correspondiente.

2. Pretensiones y alegaciones de la Administración demandada

La Administración demandada postula la desestimación del recurso contencioso-administrativo, al afirmar la conformidad a Derecho de la actuación impugnada.

A estos efectos, también comienza realizando unas indicaciones generales sobre la regulación de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica y la metodología del cálculo de dicha retribución, así como sobre el procedimiento seguido para la aprobación de la Orden recurrida.

Tras precisar las cuestiones planteadas en la demanda, argumenta en contra de las distintas vulneraciones denunciadas, comenzando por la relativa a la nulidad del ROMNLAE y siguiendo por las referidas a las nuevas inversiones 2016 y 2017, la falta de motivación y arbitrariedad en la determinación de este concepto, la corrección de errores materiales cometidos en las tablas de valor de inversión de nuevas inversiones, la nulidad del ROTD en cuanto a los clientes inactivos o dados de baja, la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas, la nulidad del cálculo de penalización por lecturas, finalizando con la oposición a la indemnización de daños y perjuicios.

SEGUNDO.- Marco jurídico

El artículo 14 de la ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), bajo el epígrafe "Retribución de las actividades",dispone en sus apartados 2, 3, 4 y 8:

"2. La retribución de las actividades se establecerá con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica de dichas actividades y la calidad del suministro eléctrico.

3. Para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional se considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español, sin perjuicio de las especificidades previstas para los territorios no peninsulares. Estos regímenes económicos permitirán la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo.

4. Los parámetros de retribución de las actividades de transporte, distribución, producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico y producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional, se fijarán teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía, de la demanda eléctrica y la rentabilidad adecuada para estas actividades por periodos regulatorios que tendrán una vigencia de seis años, salvo que una norma de derecho comunitario europeo establezca una vigencia del periodo regulatorio distinta.

Estos parámetros retributivos podrán revisarse para cada periodo regulatorio. Si no se llevara a cabo esta revisión antes del comienzo del periodo regulatorio se entenderán prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente, excepto en el caso del régimen retributivo específico cuya revisión podrá realizarse hasta el 28 de febrero del primer año de cada periodo regulatorio.

Para las actividades de transporte y distribución las tasas de retribución financiera aplicables serán fijadas, para cada periodo regulatorio, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

No obstante lo anterior, para cada periodo regulatorio se establecerá por ley el límite máximo de las tasas de retribución financiera aplicables a las actividades de transporte y distribución. Este límite máximo estará referenciado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario entre titulares de cuentas no segregados de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del año anterior al inicio del nuevo periodo regulatorio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación del límite máximo se entenderá prorrogado el límite máximo fijado para el periodo regulatorio anterior. Si este último no existiera, el límite máximo para el nuevo periodo tomará el valor de la tasa de retribución financiera del periodo anterior.

Para las actividades de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional podrá modificarse la tasa de retribución financiera aplicable a dichas actividades antes del inicio de cada periodo regulatorio. La tasa de retribución financiera establecida estará referenciada al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del anterior al del inicio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará, por Ley, para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación de la tasa de retribución financiera, se entenderá prorrogada la fijada para el periodo regulatorio anterior.

En el caso de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico la modificación de los parámetros de retribución se realizará de acuerdo con los siguientes criterios:

1.º En la revisión que corresponda a cada periodo regulatorio se podrán modificar todos los parámetros retributivos y, entre ellos el valor sobre el que girará la rentabilidad razonable en lo que reste de vida regulatoria de las instalaciones tipo que se fijará legalmente.

En ningún caso, una vez reconocida la vida útil regulatoria o el valor estándar de la inversión inicial de una instalación, se podrán revisar dichos valores.

2.º Cada tres años se revisarán las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada, valorada al precio del mercado de producción, en función de la evolución de los precios del mercado y las previsiones de horas de funcionamiento.

Asimismo, se podrán ajustar los parámetros retributivos en función de las desviaciones del precio del mercado respecto de las estimaciones realizadas para el semiperiodo regulatorio anterior. El método de ajuste se establecerá reglamentariamente y será de aplicación en lo que reste de vida útil de la instalación.

3.º Al menos anualmente se actualizarán los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.

[...]

8. Las metodologías de retribución de las actividades de transporte y distribución se establecerán atendiendo a los costes necesarios para construir, operar y mantener las instalaciones de acuerdo al principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema eléctrico según lo dispuesto en el artículo 1.1."

El artículo 40 de la misma LSE, dentro de las "Obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras",señala, en su apartado 3.a), que:

"3. Serán derechos de las empresas distribuidoras:

a) El reconocimiento por parte de la Administración y la percepción de una retribución adecuada por el ejercicio de su actividad dentro del sistema eléctrico en los términos establecidos en el título III de esta ley."

Por su lado, el artículo 6 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, bajo el epígrafe "Criterios generales de retribución de la actividad de distribución",dispone:

"1. La metodología desarrollada en el presente real decreto para la retribución de la actividad de distribución tendrá como finalidad establecer los criterios de remuneración de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de distribución, incentivando la mejora continua de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica, mejora de la calidad de suministro, la reducción de pérdidas y la disminución del fraude, todo ello, con criterios homogéneos para todo el territorio español y al menor coste posible para el sistema eléctrico.

2. La retribución de la actividad de distribución se determinará atendiendo a periodos regulatorios de seis años de duración.

3. Antes del 15 de julio del año anterior al del inicio de cada periodo regulatorio, el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, establecerá el conjunto de parámetros técnicos y económicos que se utilizarán para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución durante todo el periodo regulatorio.

A estos efectos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, remitirá un informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 15 de mayo del último año de cada periodo regulatorio. Dicho informe incluirá una propuesta del conjunto de parámetros para el cálculo de la retribución de acuerdo a la metodología establecida en el presente real decreto.

Entre los parámetros técnicos y económicos que podrán ser modificados antes del inicio de cada periodo regulatorio en la orden señalada se encontrarán:

a) Los valores unitarios de referencia de inversión y de operación y mantenimiento y las vidas útiles de las instalaciones de la red de distribución a que se hace referencia en el artículo 19 del capítulo V. En todo caso la vida útil regulatoria de una instalación y los valores unitarios de inversión a aplicar a una instalación serán los que establezca la orden que fije los valores unitarios de referencia para el periodo en que se obtuvo la autorización de explotación dicha instalación.

b) Los factores de eficiencia y los factores PIPC-I y PIPC-OM que intervienen en los índices de actualización de los valores unitarios de referencia que se recogen en el artículo 19 del capítulo V.

c) Los valores unitarios de referencia que se emplean en el cálculo de la retribución por otras tareas reguladas recogidas en el artículo 13 y a los que se hace referencia en el capítulo V.

d) El factor de eficiencia de la retribución por operación y mantenimiento no ligada a activos eléctricos recogidos en las unidades físicas a que se hace referencia en el artículo 12.1 denominado.

La tasa de retribución financiera del activo de distribución con derecho a retribución a cargo del sistema eléctrico, también será un parámetro que podrá ser modificado antes del inicio de cada periodo regulatorio en los términos previstos en el artículo 14.

4. Anualmente, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se establecerá la retribución reconocida a cada distribuidor, que se calculará de acuerdo con lo indicado en el Capítulo III y constará de los términos que se recogen en el artículo 10.2

5. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia elaborará un informe que contendrá un resumen estadístico de las instalaciones de distribución, del volumen de instalaciones financiadas y cedidas por terceros, del volumen de instalaciones que hayan superado su vida útil regulatoria o que hayan sido cerradas, los niveles de calidad y los niveles de pérdidas de cada una de las empresas distribuidoras, que será remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 1 de octubre de cada año."

Finalmente, hay que destacar la relevancia del artículo 12 del Real Decreto 1048/2013, citado, que, bajo el epígrafe "Cálculo del término de retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base",fija las fórmulas para la retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base y que continúan en servicio y siendo titularidad de dicha empresa (apartado 1), para la retribución a la inversión de una instalación de la red de distribución (apartado 2) y el valor de la inversión con derecho a retribución a cargo del sistema de determinados elementos (apartado 3).

TERCERO.- Análisis de las cuestiones y pretensiones planteadas en este proceso

Efectuaremos el examen de las cuestiones planteadas en este proceso y de las pretensiones que de ellas se siguen según han sido suscitadas en los escritos rectores de las partes.

1. Nulidad del ROMNLAE reconocido a la sociedad

A. Planteamiento general: el ROMNLAE

Se reseña en las sentencias de esta Sala, entre otras, las de 12 de mayo (recurso 866/2022) y de 26 de mayo (recurso 873/2022) de 2025, que el concepto de ROMNLAE viene delimitado en los artículos 11.3 y 12.1 del Real Decreto 1048/2013, y, en esencia, es la retribución por la operación y el mantenimiento del conjunto de los activos necesarios para el ejercicio de la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas y, en consecuencia, no retribuidos a través del término ROM, siendo necesario, en palabras de la sentencia de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022), que las partidas de gastos incluidas en el ROMNLAE se correspondan "a costes que se revelen necesarios y que resulten idóneos para la realización de las labores de operación y mantenimiento de modo que sean imputables al sistema".

También hemos advertido de que los gastos de ROMNLAE declarados deben estar asociados a alguno de los siguientes centros de costes (CECO): (i) costes relacionados con la inspección y el control de operación de la red (centro de coste C202); (ii) costes relacionados con la operación de los centros de control y la realización de la operación local (centro de coste C203); (iii) costes relacionados con la realización de mantenimiento preventivo de instalaciones (centro de coste C311); y (iv) costes relacionados con la realización del mantenimiento correctivo de instalaciones (centro de coste C321).

Pero, además de que para atribuir un gasto a ROMNLAE es necesario que esté asociado a uno de los centros de costes indicados, esta Sala, como se recoge, por todas, en la sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022), ha respaldado la consideración de la Administración de que los gastos reconocidos en el cálculo del término ROMNLAE deben estar acreditados por facturas que correspondan al ejercicio anual objeto de revisión, precisando, igualmente, que no es admisible la pretensión actora cuando su fundamento reside en la defensa de unos criterios técnicos o contables para el cálculo de unos u otros conceptos de la intrincada metodología retributiva de las empresas distribuidoras de electricidad, dado que la elección de tales criterios técnicos corresponde a la Administración dentro de las opciones razonables que admite la ley y los principios reguladores del régimen retributivo, de manera que la existencia de otros criterios de la misma entidad y validez, e incluso más convenientes, no son determinantes de un vicio de ilegalidad de la Orden.

B. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente, tras unas consideraciones generales sobre el ROMNLAE y la necesidad de que los gastos estén asociados a alguno de los centros de costes, expone que el informe pericial acompañado a la demanda constata, respecto de 2017, una serie de gastos declarados que deben ser retribuidos. Así, declarados inicialmente unos gastos por importe de 11.786€, en las alegaciones a la propuesta de Orden se entendieron justificados por la suma de 54.572€, mientras que la Orden los fijó en una cuantía de 10.773€, existiendo, por tanto, una diferencia de 43.797€, que, distinguiendo entre facturas y personal, es la que reclama, justificando la posibilidad de completar los gastos inicialmente consignados en la solicitud y apuntando a un cambio de criterio en la CNMC, en concreto, "en el cálculo del coeficiente de eficiencia",realizado de una manera contraria a la regulación e inconsistente técnicamente, lo que, para la parte, "ha provocado que los importes declarados por la Sociedad no se hayan tenido en cuenta, aunque estuvieran suficientemente justificados y amparados en la normativa vigente".

La demandada menciona la declaración inicial de la empresa por este concepto, incrementada en el trámite de alegaciones, analizándose por la Administración, según resulta de los documentos acompañados a la contestación, la nueva declaración de costes en la que se detallaron las partidas consideradas y las rechazadas, por no ser procedentes, como igualmente lo son gastos incluidos en el anexo IX del informe pericial: "Soporte PIC 2ºs", "Soporte STG", "Puntos frontera", "Medidas", "Limpieza Pisos y Oficina", "Saco Arena 25", "Filtro PLC".

C. Apreciación de la Sala

En primer término, debemos reparar en que la demanda se funda, esencialmente, en el informe pericial que acompaña y en el que se afirma que, respecto de 2017, "los gastos en ROMNLAE analizados y acreditados por importe de 43.797 euros, deben ser considerados a efectos del cálculo de la retribución de la actividad de distribución de la Sociedad para el Período de Análisis".Para llegar a esta conclusión, el dictamen diferencia los gastos "que incorporan el gasto en actividades de inspección, operación y mantenimiento soportado con facturas"y los "asociados al coste de personal incurrido por la Sociedad para la realización de las tareas de inspección, operación y mantenimiento; el cual es asignado mediante unos coeficientes de reparto",con el siguiente detalle: C202: 4.017€ (297€ facturas y 3.720€ personal); C203: 42.793€ (13.627€ facturas y 29.166€ personal); C311: 7.157€ (facturas); y C321: 605 (77€ facturas y 528€ personal), según la relación contenida en el anexo IX del informe, al que se remite.

Asumiendo el esquema del informe pericial, realizaremos un análisis diferenciado de los gastos ROMNLAE-facturas y ROMNLAE-personal en 2017, con una última indicación sobre el alegado en la demanda cambio de criterio de la CNMC en el cálculo del coeficiente de eficiencia.

- Sobre los gastos en ROMNLAE-facturas, el informe pericial precisa los gastos correspondientes a cada CECO, que considera soportados "con facturas o documentación soporte justificativa",remitiéndose al detalle del valor que consta en el anexo IX.

Sin embargo, acudiendo al cuadro 43 de este anexo IX, resulta que el "detalle"consiste en cinco columnas: la primera, el CECO; la segunda, "Descripción";la tercera, "Fecha";la cuarta, "Importe";y la quinta, el importe "Analizado y Soportado".En la "Descripción"consta la identificación de las facturas y unas mínimas referencias a sus motivos, por ejemplo: en C202, "Fra A17 34 Inspección"-la única que consta-; en C203, "Fra 3147 Soporte PIC 2º s"-que figura cuatro veces seguidas y con las mismas fechas e importes-, "Fra 29 Guardias realizada"-sic-, "Fra A17 34 Operación de c";en C311, en la relación más numerosa, "Productos limpieza Sup", "Itv y pesaje Mitsubitschi", "Limpieza horas Septiembre", "Productos de limpieza", "Limpieza Pisos y Oficina", "Fra A370163 Saco Arena 25", "FRA A17 42 Mantenimiento"-dos veces, con la misma fecha, pero diferente importe-; o en C321, "Fra 1689 Gasoil Alfonso J"y "Fra A17 42 Mantenimiento"-las dos únicas que se relacionan-.

Pues bien, habida cuenta de lo expuesto sobre el concepto ROMNLAE, no podemos considerar acreditada esta partida, al no haberse probado suficientemente que las menciones contenidas en el informe pericial en este apartado evidencien que se está ante activos necesarios para realizar actividades de operación y de mantenimiento en los términos exigibles, pues no se ha probado, con el detalle preciso y necesario, el concepto a que responde cada factura y, especialmente, su relación con el CECO en el que se incluye. En este sentido, no conocemos, por ejemplo, las características y, lo que es más importante, el uso de los vehículos a los que corresponden los impuestos o las ITV o a los que se destina el combustible -en este sentido, también a título meramente ilustrativo, en la sentencia de 26 de mayo de 2025, recurso 873/2022, ante la reclamación por el cambio de batería de un vehículo y la realización de una inspección al mismo se destacó la necesidad de acreditar "su uso para las actividades propias del ROMNLAE (en vez de las del mantenimiento de las unidades físicas eléctricas)"-,en qué ubicaciones se han realizado las tareas de limpieza o en qué consisten las "Medidas"contempladas en algunas facturas, y máxime cuando algunas facturas de, entre otras, "gasolina"o "ITV",se aceptaron por la Administración, según la relación contenida en el documento 3 acompañado a la contestación a la demanda, sin que sea labor de esta Sala efectuar un análisis detallado cuando la parte demandante no ha sido capaz de realizarlo, incumpliendo las reglas sobre la carga de la prueba.

De lo que se sigue el rechazo de esta reclamación.

- Los gastos en ROMNLAE-personal se asignan en el dictamen mediante "coeficientes de reparto en función de los tiempos empleados por los trabajadores de la Sociedad en la realización de dichas tareas",atendiendo, entre otra documentación, a las "declaraciones firmadas por cada uno de los trabajadores de la Sociedad"y a los "salarios percibidos".En el cuadro 44 del informe se detalla el reparto de estos gastos, "declarados por la Sociedad en las Alegaciones a la Circular del ejercicio 2017, separado por trabajador e indicando el importe debidamente soportado",ofreciendo cifras correspondientes a cinco trabajadores, salarios y resultados, siendo de señalar a estos últimos efectos que, de los cinco trabajadores, parte de los salarios de tres (porcentajes del 5% y del 6%) se atribuyen al CECO 202 -por "control del estado de la red de telecomunicaciones y sus parámetros", "actuaciones sobre el estado de la red de telecomunicaciones"y "restablecimiento del servicio en caso de incidencia o corte del suministro"-,parte de los cinco (porcentajes que van del 6% al 28%) se recogen en el CECO 203 -por "control en la calidad del suministro"y "operación de los elementos de control en la red eléctrica"-,ninguna mención hay en el C311 -mantenimiento preventivo "de concentradores y del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,y parte del de uno solo (porcentaje del 2%) al C321 -mantenimiento correctivo "de averías o problemas en los concentradores", "del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,con un resultado final de gasto analizado y soportado de 33.414€.

Pues bien, la metodología empleada para la elaboración del cuadro y sus resultados son comprensibles y aceptables, habida cuenta de que se trata de porcentajes y de valores que se encuentran entre los admitidos por la Sala en otras ocasiones (entre otras, sentencias de 15 de febrero de 2024 -recurso 900/2022- y de 27 de junio de 2025 -recurso 906/2022-, o la de 29 de enero de 2025 -recurso 872/2022-, en la que se consideró adecuado "el ajuste proporcional aplicado por la Inspección"en los costes de personal).

Luego debemos reconocer el derecho de la parte actora a la retribución de 33.414€.que por este concepto reclama.

- Finalmente, tenemos que añadir que no se comprenden bien las alegaciones que se hacen en la demanda sobre el "Informe 009"de la CNMC que, dice, "cambió de criterio en el cálculo del coeficiente de eficiencia",pues no extrae ninguna consecuencia precisa respecto al ROMNLAE.

2. Nuevas inversiones en 2016 y en 2017

A. Planteamiento general

Como se recuerda en las sentencias de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022) y de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) el IBO "es un término retributivo relativo a otros activos necesarios para la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas eléctricas".A este respecto, el artículo 38 de la LSE, mencionado en la demanda, establece que "se considerarán elementos constitutivos de la red de distribución todos aquellos activos de la red de comunicaciones, protecciones, control, servicios auxiliares, terrenos, edificaciones y demás elementos auxiliares, eléctricos o no, necesarios para el adecuado funcionamiento de las redes de distribución, incluidos los centros de control y todos los elementos que afecten a las instalaciones de distribución",y, por su lado, el artículo 12.1 del Real Decreto 1048/2013, citado, detalla el cálculo del término de retribución por inversión correspondiente a las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base.

La citada sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) analiza, en el caso, la consideración de determinados conceptos vinculados a instalaciones técnicas como IBO y diferencia entre esas inversiones que implican un incremento estructural en el valor de los activos, que han de reconocerse como IBO, y los "gastos de mantenimiento",que, "por su propia naturaleza, no cumplen con este criterio, ya que están destinados únicamente a preservar el funcionamiento de los activos existentes, sin incrementar su valor o capacidad".

B. Alegaciones de las partes

La sociedad actora afirma que están acreditadas nuevas inversiones en 2016 y en 2017 que no han sido recogidas en la Orden impugnada, pues, atendiendo al informe pericial que aporta, omite inversiones realizadas que son necesarias para el desarrollo de la actividad de distribución de energía eléctrica, alcanzando la diferencia las sumas de 210€ en el ejercicio de 2016 y de 19.267€ en el de 2017, estando correctamente registrados en la contabilidad de la recurrente, correspondiendo a conceptos asociados a nuevas inversiones y debidamente acreditados con documentación soporte. Sostiene la nulidad del IBO por no considerar la Orden recurrida determinados activos incluidos en su plan de inversiones.

La Administración demandada se opone a esta pretensión ya que, según las hojas de cálculo aportadas con la contestación, los conceptos rechazados no se pueden reconocer como valor inmovilizado de inversión por falta del oportuno reflejo en la contabilidad, de la factura o por no considerarse inversión activa, añadiendo que, en cualquier caso, no se hace una indicación concreta de los elementos reclamados como IBO, además de que en las alegaciones a la propuesta de Orden nada indicó la empresa sobre la retribución de las nuevas posiciones correspondientes a 2017.

C. Apreciación de la Sala

- En relación con la cantidad reclamada de 210€ en 2016, que se corresponden "con inversiones en utillaje",ya se consideró por la Administración, pero para descartar su inclusión, al tratarse, en concreto, de "brocas",es decir, de "material fungible",calificativo este último que es el adecuado, ya que se está ante herramientas de perforación que, por su composición, son susceptibles de ser reemplazadas tras un número de usos o por desgaste, por lo que, pese al destino que se le haya podido dar, no cumplen los requisitos para su retribución en los términos pretendidos.

En consecuencia, este concepto ha de rechazarse.

- La cantidad correspondiente a las inversiones en 2017, de 19.267€, responde a "posiciones"(9.924€) y a "Inversiones en IBO"(9.343€).

a) En cuanto a la inversión en "posiciones",corresponden, según el informe pericial, al CINI I28C2A1M, identificador 201.CCT.P200000015, habiendo sido alegadas ante la Administración, pero no aprobadas.

Aunque es evidente la falta de precisión sobre tales "posiciones",se infiere que se trata de "posiciones equipadas con interruptor en subestaciones",esto es, celdas de alta tensión en las que se ubican los interruptores automáticos que permiten cortar o restablecer el flujo de corriente eléctrica, y que, por tanto, reúnen, en principio, los requisitos para su consideración a efectos retributivos, sin que se haya probado otra cosa, como que fueran excedentarias (véase a este respecto la sentencia de 26 de febrero de 2024 -recurso 743/2022). De hecho, el único motivo de oposición de la Administración demandada a esta partida es que no se alegó en la vía administrativa y esta circunstancia quedó aclarada con motivo de la intervención del perito a presencia judicial y de las partes, en el sentido de que sí se había efectuado, como admite el propio Abogado del Estado en su escrito de conclusiones.

Por tanto, ha de reconocerse el derecho de la sociedad demandante a la retribución de 9.924€ que por este concepto reclama.

b) Sobre las otras inversiones en IBO, en el cuadro 40 del informe pericial se comprenden distintos identificadores en los CINI I2900100, I2900400, I2900600 e I2900700, de los que solo cuatro no habrían sido aprobados en la Orden recurrida, y, de ellos, únicamente dos se admiten en el dictamen pericial, correspondientes al CINI I2900100, con los identificadores 201.CON.APLI.000001 (no aprobados 9.302€ y analizados y soportados 9.078€) y 201.OIM.APLI.00001 (no aprobado y analizados y soportados 265€).

Siendo estos únicos los datos que se ofrecen a la Sala, difícilmente podemos dar por acreditado que se reúnan los requisitos necesarios para reconocer el derecho a la retribución, pues carecemos de los elementos básicos para ello al ignorar a qué concreto concepto responden, sin que en la demanda se realice precisión alguna al respecto, manteniendo que, basta con que en el informe pericial se constate el gasto para que debamos admitirlo, lo que no puede ser posible cuando, como aquí sucede, se omiten los más mínimos datos identificadores y de detalle -de hecho, en la sentencia de 2 de julio de 2024 (recurso 858/2022), que se invoca en la demanda, al referirse al informe pericial aportado en aquel proceso se dice que el mismo consigna datos correspondientes a cada elemento, incluyendo fotografías-, habida cuenta, además, de que no parece que existiera mucha dificultad para efectuar el detalle al tratarse de escasas partidas, siendo, por el contrario, innecesaria la reiteración de la pluralidad de conceptos que se alegaron y se recogieron en la Orden impugnada y se aprecia en el cuadro 40 del informe pericial.

- Finalmente, sobre la falta de consideración por la Orden recurrida de determinados activos incluidos en su plan de inversiones, las alegaciones de la demandante se sitúan en un plano general, sin que realice concreción alguna sobre las inversiones previstas y no tomadas en consideración, no siendo posible analizar el cumplimiento de los requisitos para su retribución en los genéricos términos que se desarrollan, por lo que esta alegación ha de ser rechazada por la Sala.

3. Falta de motivación y arbitrariedad en la determinación del ROMNLAE y del IBO

A. Alegaciones de las partes

Aduce la parte demandante que la Orden impugnada incurre en falta de motivación y en arbitrariedad, ya que no constan en el expediente administrativo las razones de no haber tenido en cuenta los importes declarados por la sociedad en concepto de ROMNLAE para el ejercicio 2017 con ocasión de las alegaciones a la propuesta o de haber reconocido una suma inferior a la declarada inicialmente, al igual que sucede con la retribución de nuevas inversiones, resaltando que la sociedad no fue objeto de ninguna inspección, sin que la exclusión de gastos pueda ampararse en la discrecionalidad técnica de la Administración.

La parte demandada niega que se haya producido indefensión material, por cuando la supuesta falta de motivación no ha impedido a la recurrente reclamar los conceptos retributivos que ha tenido por conveniente, invocando al efecto lo expuesto por esta Sala en las sentencias de 2 y de 8 de julio de 2024 ( recursos 858/2022 y 860/2022, respectivamente). Igualmente niega que la actuación administrativa impugnada haya incurrido en arbitrariedad, ya que la falta de reconocimiento de determinados costes o inversiones obedece, bien a que los conceptos reclamados no constituyen ROMNLAE o IBO, bien a que los mismos no han sido debidamente declarados.

B. Apreciación de la Sala

Sobre la denuncia relativa a la falta de motivación de la Orden TED/749/2022 ya nos hemos pronunciado en anteriores sentencias, en el sentido de que "una vez conocidas en el curso del proceso las razones que abonan la exclusión de los importes reclamados, la recurrente dispone de todos los medios a su alcance para desvirtuarlas, por lo que carecía de sentido aplicar la consecuencia natural del defecto de motivación retrotrayendo lo actuado para recibir la misma respuesta desestimatoria que la Administración ha sostenido en este procedimiento"( sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, que cita las de 26 de junio -recurso 743/2022- y de 2 de julio -recurso 858/2022- y de 8 de julio -recurso 860/2022- de 2024), y ello aunque no se haya practicado una inspección en la vía administrativa y, consiguientemente, no exista un acta que recoja el resultado -como aquí ocurre-, ya que la mera lectura de lo actuado en el proceso pone de relieve el conocimiento por la parte demandante del resultado de cada una de las partidas sujetas a retribución y de los elementos afectados por los ajustes finalmente incorporados a la Orden recurrida a la luz de las alegaciones que en su momento presentó al proyecto (en este sentido, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso 912/2022-, que menciona otras), todo ello clarificado por los documentos acompañados a la contestación a la demanda.

También hemos rechazado que puedan calificarse de arbitrarios unos criterios para el reconocimiento de gastos en los distintos conceptos previstos normativamente por la circunstancia de que puedan existir otros que, a juicio de la sociedad recurrente, resulten más aceptables, pues no resulta suficiente para que se sustituyan unos por otros (en este sentido, sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, citada).

Por lo que ha de rechazarse este motivo de impugnación.

4. Los errores materiales en las Tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017

A. Alegaciones de las partes

Para la parte recurrente, en la Orden impugnada no se han reproducido de forma correcta los datos que constan en relación con el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017",incurriendo en errores aritméticos y en discrepancias entre el título de la columna y el valor que se recoge en la misma, identificando estos errores:

- En la columna "Líneas At y Bt",subcolumna "VI",no se ha sumado el valor de las líneas de BT (es decir, únicamente incluye el valor de las líneas de AT en realidad).

- En la columna "Ibo"se reflejan en realidad los datos de Equipos de mejora.

- En la columna "Elementos de mejora"entiende que se reflejan los datos de Máquinas.

- En la columna "Posiciones"se recogen, parece, los datos de CT.

- En la columna "D. Extensión"hay valores que se reseñan en miles de euros, y otros en euros.

Apuntando que parece que, al volcar la información a esas tablas, se han desplazado hacia la derecha las columnas que incluyen las cifras correspondientes, debiendo efectuarse la oportuna corrección.

La parte demandada reconoce la comisión de un error en las tablas de los anexos V y VI de la Orden, consistente en que una serie de valores dentro de determinadas columnas "están desplazados respecto de la columna que les correspondería".Desplazamiento que "tuvo lugar al llevar a cabo el traslado de valores desde las hojas de cálculo que contienen el detalle de los parámetros y términos que intervienen en la retribución a las tablas del texto de la orden",lo que, no obstante, no afecta a los valores totales de nuevas inversiones en los años 2016 y 2017 ni a la retribución de los años 2018 y 2019, lo que es importante, dada la pretensión de la actora, sobre la que llama la atención, por lo que solo procedería "la corrección del error por desplazamiento de columnas que afecta a las tablas «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016» y al «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017» de los anexos V y VI de la orden impugnada, respectivamente, de manera que figuren en las mismas los valores correctos relativos a «Líneas At y Bt», «CT», «Posiciones», «Máquinas», «Elementos de Mejora», «IBO» y «D. Extensión»".

B. Apreciación de la Sala

Admitido por la Administración demandada el error denunciado por la otra parte y verificado el mismo, que consiste en el desplazamiento de columnas de las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017"de los anexos V y VI, respectivamente, de la Orden impugnada, debemos acordar su rectificación, en los términos señalados en la contestación a la demanda, de manera que figuren en aquellas tablas los valores correctos relativos a "Líneas At y Bt", "CT", "Posiciones", "Máquinas", "Elementos de Mejora", "IBO"y "D. Extensión",tal y como hemos dispuesto en otras sentencias anteriores (entre las últimas, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso número 912/2022).

5. Nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja

A. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente considera nula la Orden impugnada, ya que el parámetro ROTD se determina teniendo en cuenta el número de clientes activos de la empresa distribuidora a 31 de diciembre de cada ejercicio regulatorio, entendiendo que deberían incluirse también los clientes inactivos, pues pueden ser activados en cualquier momento y mantienen los derechos de extensión vigentes, así como los clientes dados de baja, que han generado gastos durante parte del ejercicio. A estos efectos, señala que el Real Decreto 1048/2013 se refiere tan solo a los clientes conectados a las redes de la distribuidora, sin distinguir entre activos e inactivos, advirtiendo de que lo contrario genera "un grave impacto para la sociedad".

La representación de la Administración demandada aduce que el marco normativo se refiere a los clientes conectados a final de año, no previendo ningún factor de ponderación que permita valorar el número de días al año en los que los clientes han generado el gasto que pretende retribuirse. Para fijar el número de clientes es necesario precisar un momento concreto, y el final del ejercicio resulta el más objetivo. Los clientes dados de baja en el curso del año no son tenidos en cuenta, pero tampoco el periodo de tiempo en que han estado de alta los nuevos clientes.

B. Apreciación de la Sala

Como se advierte, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo (recurso 880/2022) y de 7 de mayo (recurso 821/2022) de 2025, la cuestión planteada, como otras semejantes sobre la metodología retributiva, fue abordada en nuestra sentencia de 23 de julio de 2024 (recurso 863/2022), en la que, en lo que ahora interesa, dijimos:

"[...] Las objeciones [...] a la aplicación de la metodología retributiva no son por razón de legalidad, sino que constituyen propuestas alternativas a la propia metodología. Esto es, la parte hace críticas a la metodología aplicada, pero no porque su aplicación infrinja la norma que establece la metodología, el Real Decreto 1048/2013, sino porque considera que la propia metodología es inadecuada o conduce a resultados injustificados. Ya en reiteradas ocasiones hemos rechazado alegaciones semejantes, puesto que la Administración dispone de un amplio margen para regular una metodología retributiva, y no es posible admitir como críticas de legalidad lo que en puridad constituyen críticas técnicas o propuestas alternativas fundadas en razones técnicas o retributivas.

Por otra parte y como también hemos señalado con frecuencia, toda metodología de esta naturaleza se caracteriza por su generalidad, de tal manera que no es posible formular objeciones a aspectos particulares de la misma sin tomar en consideración si los elementos sometidos a examen tienen su contrapartida o complemento en otros, o si necesariamente hay que optar entre varias soluciones todas las cuales presentan ventajas e inconvenientes. Y por otro lado, la proyección genérica de una metodología retributiva requiere en muchos casos una estandarización inevitable que resulta necesaria para homogeneizar una gran diversidad de instalaciones y configuraciones.

Así, las cuatro críticas que sustentan esta alegación deben rechazarse en cuanto que no acreditan infracciones de la normativa reguladora de la metodología retributiva, sino que constituyen críticas a ésta. La no consideración de ciertas instalaciones o elementos de ellas compensado con un incremento del 25% de los costes unitarios de inversión podrá ser o no una opción adecuada en opinión de la entidad recurrente, pero es un criterio homogeneizador objetivo que no puede ser calificado de arbitrario o contrario a una concreta disposición regulatoria. La crítica al procedimiento de cálculo es una crítica técnica, considerando la asociación actora que las instalaciones o activos necesarios para la actividad deberían ser retribuidos, aunque la empresa no pueda adquirirlos en propiedad, debiendo el gasto incluirse a través del ROMNLAE independientemente de si la empresa tiene IBO. Tal crítica, con independencia de si la comparte o no la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, es una disyuntiva técnica, no una crítica de legalidad, que corresponde decidir a la Administración y respecto a la que este Tribunal no ha de pronunciarse. Y lo mismo ocurre con la exclusión de las interrupciones programadas para el cálculo del incentivo a la mejora de la calidad del suministro o el cómputo exclusivo de los clientes a 31 de diciembre, respecto al que no puede decirse que se contrario a la previsión del artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 sobre clientes conectados las redes. La existencia de alternativas razonables a las opciones retributivas adoptadas por la Administración aunque sean, en opinión de la recurrente, preferibles por razones técnicas o de mayor justicia retributiva, no suponen ilegalidad o invalidez jurídica."

Luego también ahora ha de rechazarse el motivo de impugnación.

6. Nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas

A. Alegaciones de las partes

La entidad recurrente critica que, para calcular el incentivo o la penalización para la reducción de pérdidas, la Orden no discrimine entre las pérdidas técnicas y las no técnicas, cuando estas últimas pueden suponer un porcentaje muy elevado y son debidas, esencialmente, a fraudes, así como a fenómenos naturales, hechos que escapan al control de las distribuidoras. Entiende que para calcular el incentivo deberían detraerse las pérdidas no técnicas, pues no hacerlo contraviene el artículo 14, apartados 2, 3 y 8 bis, de la LSE, dado que los criterios para determinar la retribución de una empresa deben ser eficaces para alcanzar el fin pretendido.

El Abogado del Estado, resaltando que no se ha acreditado que el valor haya sido incorrectamente determinado, opone a esos argumentos que las distribuidoras no son ajenas a las pérdidas eléctricas por fraude, sobre las que pueden adoptar medidas para evitarlas o minimizarlas, como la desconexión de determinadas instalaciones o la interrupción del suministro de forma inmediata en el caso de enganches directos, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 52.6. LSE y 87 a) del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, añadiendo argumentos sobre la proporcionalidad de la penalización en atención a la retribución.

B. Apreciación de la Sala

En relación con esta misma cuestión nos hemos pronunciado en las sentencias de 24 de marzo ( recurso 880/2022), de 7 de mayo ( recurso 821/2022) y de 19 de junio ( recurso 885/2022) de 2025, así como en las que las han seguido, exponiendo que:

"Considera esta Sala que nos encontramos otra vez ante una pretensión cuyo fundamento es la preferencia de un determinado criterio técnico sobre el empleado en la Orden, no sobre una concreta infracción legal pese a la cita en la demanda de la vulneración de las normas que contienen los principios generales de la metodología retributiva.

En efecto, los artículos 35, relativo a Definiciones de pérdidas a efectos del incentivo de reducción de pérdidas, y 36, relativo al Cálculo del valor del incentivo a la reducción de pérdidas, del Real Decreto 1048/2013 , no discriminan entre el origen de las pérdidas de energía, pero sí considera el tamaño de la distribuidora para adecuar económicamente el incentivo o penalización. De modo que, con independencia de cuál sea su origen, las pérdidas de energía son la diferencia entre la energía que entra y sale de una red, y la normativa en vigor que regula el cálculo del incentivo o penalización lo hace sin distinguir o excluir en función del concreto origen de las mismas.

Además, la prevención de las pérdidas por fraude no es extraña a los cometidos que asumen legalmente las distribuidoras. El art. 40.2 LSE dispone: «Los distribuidores como gestores de la red de distribución en las que operan, tendrán las siguientes funciones en el ámbito de las redes que gestionen: [ ] s) Poner en conocimiento de las autoridades públicas competentes y de los sujetos que pudieran verse afectados si los hubiere, las situaciones de fraude y otras situaciones anómalas».

Por otro lado, la disminución del fraude consiste en uno de los criterios que presiden la metodología retributiva, de acuerdo con el art. 6.1 del Real Decreto 1048/2013 , y las empresas distribuidoras cobran, al amparo del artículo 40 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre , un incentivo a la reducción del fraude. Se trata, por tanto, de un incentivo positivo.

En cualquier caso, la solicitud de la actora no podría asumirse en la medida en que no concreta la repercusión que supondría en su caso aplicar uno u otro criterio, por lo que resultaría inviable la condena a la Administración para que elimine del incentivo o penalización el importe proporcional a las pérdidas no técnicas.

Por todo ello, el motivo de impugnación no puede prosperar"( sentencia de 19 de junio de 2025).

Siendo esta misma la conclusión a la que ahora ha de llegarse.

7. Nulidad del cálculo de la penalización por lecturas

A. Alegaciones de las partes

La entidad demandante discrepa de la cuantificación de la retribución por lectura de contadores porque, a su entender, no se ha tenido en cuenta la imposibilidad a la que se enfrentan los distribuidores de poder realizar las lecturas de los equipos de medida ni el momento de integración de los equipos de medida en el sistema de telegestión. En cuanto a lo primero, advierte de casos en los que el distribuidor se ve impedido de acceder al contador en las segundas viviendas que están cerradas, una relación de las cuales remitió a la CNMC a tales efectos. También expone que la obligación de practicar mensualmente la lectura solo es exigible a partir de julio de 2015, cuando fue dictada la Resolución de 2 de junio de 2015, que definía los equipos integrados en los sistemas de telegestión. Por todo ello, no debería aplicarse este criterio para la penalización por lecturas del año 2015, que afecta a la retribución del año 2017.

El Abogado del Estado contesta a este motivo de impugnación advirtiendo de que la penalización por lectura, consistente en la reducción de la retribución por el incumplimiento de la obligación de lectura en los periodos determinados normativamente, es procedente incluso cuando la distribuidora no pueda acceder al contador; y que la fórmula de cálculo que aplica la CNMC dispone de la flexibilidad suficiente para absorber los casos de imposibilidad de acceso a los contadores, aplicando una metodología transparente y homogénea que beneficia a todos los distribuidores y no exige mayores pruebas por parte de estos.

B. Apreciación de la Sala

Esta alegación también ha sido estudiada por la Sala en ocasiones anteriores sin que la argumentación de las partes en este proceso la altere.

Así, en la sentencia de 7 de mayo de 2025 (recurso 821/2022), se razona lo que sigue:

"[...] la retribución por la lectura de contadores constituye uno de los componentes del término retributivo RODT, calculado sobre la base de valores unitarios de referencia por cliente, con determinadas correcciones. La obligación de lectura de contadores por parte de las distribuidoras tiene carácter obligatorio y periódico: bimestralmente, en general, y mensualmente cuando los suministros dispongan de equipos con capacidad de telemedida y telegestión, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre .

La denominada «penalización por lectura»» se traduce en una reducción en la retribución percibida por las distribuidoras, como consecuencia del incumplimiento de dicho deber de lectura. En concreto, el artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 establece que:

«RLi n: Retribución por la lectura de contadores y equipos de medida de los clientes conectados a sus redes percibida el año n derivada de las tareas realizadas el año n-2. (...) En el caso de que quede demostrada la existencia de incumplimiento del deber de lectura por parte del distribuidor a un cliente j, o de que ésta no se ajuste a las obligaciones establecidas por la normativa de aplicación, la retribución a percibir por la empresa distribuidora i por la lectura del cliente j se reducirá en un 50%».

Por tanto, la normativa establece de forma expresa que, ante el incumplimiento del deber de lectura conforme a las obligaciones legales, la retribución correspondiente se verá reducida en un 50% por cada cliente afectado.

Desde esta perspectiva, los argumentos esgrimidos por la demandante carecen del necesario desarrollo fáctico y probatorio. En ningún momento se aporta información concreta sobre el número de contadores presuntamente inaccesibles, los intentos infructuosos de lectura efectuados, ni datos verificables que permitan concluir que esos contadores se encuentran en viviendas desocupadas o de difícil acceso. Tampoco se justifica adecuadamente que, en su caso, se haya exigido la lectura mensual de contadores que no disponen aún de sistemas de telegestión operativos, lo que limitaría la obligación de lectura a la periodicidad bimestral.

Además, el regulador no ha sido ajeno a la problemática puntual del acceso a determinados contadores. En este sentido, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en su informe sobre la propuesta de Orden de retribución para el año 2017 (IPN/CNMC/048/17), ya contempló criterios orientados a compensar los casos en los que el distribuidor no pudiera acceder al contador por razones ajenas a su control. Así, se estableció una regla de exclusión que limita la aplicación de la penalización únicamente a aquellos casos en los que se registren menos de cinco lecturas bimestrales al año o menos de once mensuales. Según la CNMC:

«Se ha dejado margen suficiente para no penalizar a las empresas indebidamente. Así, se entiende que los equipos de medida a los que no se pueda acceder para efectuar la medida deberían representar un pequeño porcentaje del parque total de contadores, por lo que se considera que la flexibilidad contemplada en el cálculo es suficiente para equilibrar este tipo de situaciones».

En consecuencia, no se ha acreditado que el posible perjuicio económico derivado de la existencia de viviendas desocupadas o de difícil acceso no haya sido ya razonablemente paliado mediante la medida técnica establecida por la CNMC y recogida en la correspondiente Orden. La falta de precisión en los datos aportados, así como la ausencia de pruebas concretas que respalden la alegación de la recurrente, impide concluir que la penalización aplicada sea indebida o que se haya producido un trato injusto o desproporcionado en la aplicación del régimen retributivo."

Estos mismos razonamientos conducen a que, igualmente en este proceso, rechacemos esta alegación.

8. Indemnización por daños y perjuicios

Lo que se ha ido exponiendo conduce a la estimación parcial de algunas pretensiones de carácter económico de la entidad demandante, lo que, por sí mismo, constituye la indemnización por daños y perjuicios que se anuda a las mismas, sin que, en cuanto a las demás, al rechazarse, proceda resarcimiento alguno.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales

De cuanto antecede se sigue la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019, limitada dicha estimación al reconocimiento de la parte demandante de que en la retribución se tengan en cuenta 33.414€ por gastos en ROMNLAE y en 9.924€ por gastos en IBO por nuevas inversiones -según se indica en el tercer fundamento de derecho de esta sentencia, apartados 1, C, 2º guión, y 2, C, 2º guión, a), respectivamente-, así como a que se rectifiquen los anexos V y VI en los términos señalados en el apartado 4 del tercer fundamento de Derecho de esta sentencia, debiendo desestimarse la impugnación en todo lo demás.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes.

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019.

1. Pretensiones y alegaciones de la parte demandante

La parte demandante, tras sintetizar, en los hechos, algunas cuestiones que luego va a desarrollar, comienza realizando, ya en los fundamentos de Derecho, unas consideraciones preliminares en relación con el carácter esencial de la actividad de distribución eléctrica y la necesidad de que se cumpla el principio de suficiencia retributiva, especialmente para una distribuidora con menos de 100.000 clientes, como es la entidad actora

Entrando en los motivos de impugnación, los desarrolla en relación con: el ROMNLAE de 2017 reconocido a la sociedad, pues existen gastos en los que ha incurrido la demandante y no han sido tenidos en cuenta en la Orden impugnada; el IBO, en el que no se valoran las nuevas inversiones acreditadas en 2016 y en 2017; la falta de motivación y arbitrariedad de la Orden recurrida respecto de los dos conceptos anteriores; la necesidad de corregir errores materiales en las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017; la nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja; la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas; y la nulidad del cálculo de la penalización por lecturas; terminando con un razonamiento sobre la procedencia de la indemnización de daños y perjuicios.

Como consecuencia de todas sus alegaciones pretende que se anulen: los valores del ROMNLAE de 2017 y del IBO, nuevas inversiones, de 2016 y 2017, los valores de inversión de nuevas inversiones de los años 2016 y 2017, la RODT fijada en la Orden, al no incluir los clientes dados de baja antes del fin de cada ejercicio, la penalización por pérdidas, ya que se han considerado las pérdidas no técnicas, la penalización por lecturas, a fin de que no se omitan los CUPS catalogados como casas cerradas y se tengan en cuenta las particularidades de los equipos de medida con capacidad para telegestión. Finalmente, solicita que se declare el derecho de la recurrente a una indemnización conforme a la diferencia que exista en los parámetros que se aprueben por la Administración en ejecución de la sentencia que se dicte y los declarados nulos, incrementada en el interés legal correspondiente.

2. Pretensiones y alegaciones de la Administración demandada

La Administración demandada postula la desestimación del recurso contencioso-administrativo, al afirmar la conformidad a Derecho de la actuación impugnada.

A estos efectos, también comienza realizando unas indicaciones generales sobre la regulación de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica y la metodología del cálculo de dicha retribución, así como sobre el procedimiento seguido para la aprobación de la Orden recurrida.

Tras precisar las cuestiones planteadas en la demanda, argumenta en contra de las distintas vulneraciones denunciadas, comenzando por la relativa a la nulidad del ROMNLAE y siguiendo por las referidas a las nuevas inversiones 2016 y 2017, la falta de motivación y arbitrariedad en la determinación de este concepto, la corrección de errores materiales cometidos en las tablas de valor de inversión de nuevas inversiones, la nulidad del ROTD en cuanto a los clientes inactivos o dados de baja, la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas, la nulidad del cálculo de penalización por lecturas, finalizando con la oposición a la indemnización de daños y perjuicios.

SEGUNDO.- Marco jurídico

El artículo 14 de la ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), bajo el epígrafe "Retribución de las actividades",dispone en sus apartados 2, 3, 4 y 8:

"2. La retribución de las actividades se establecerá con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica de dichas actividades y la calidad del suministro eléctrico.

3. Para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional se considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español, sin perjuicio de las especificidades previstas para los territorios no peninsulares. Estos regímenes económicos permitirán la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo.

4. Los parámetros de retribución de las actividades de transporte, distribución, producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico y producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional, se fijarán teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía, de la demanda eléctrica y la rentabilidad adecuada para estas actividades por periodos regulatorios que tendrán una vigencia de seis años, salvo que una norma de derecho comunitario europeo establezca una vigencia del periodo regulatorio distinta.

Estos parámetros retributivos podrán revisarse para cada periodo regulatorio. Si no se llevara a cabo esta revisión antes del comienzo del periodo regulatorio se entenderán prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente, excepto en el caso del régimen retributivo específico cuya revisión podrá realizarse hasta el 28 de febrero del primer año de cada periodo regulatorio.

Para las actividades de transporte y distribución las tasas de retribución financiera aplicables serán fijadas, para cada periodo regulatorio, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

No obstante lo anterior, para cada periodo regulatorio se establecerá por ley el límite máximo de las tasas de retribución financiera aplicables a las actividades de transporte y distribución. Este límite máximo estará referenciado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario entre titulares de cuentas no segregados de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del año anterior al inicio del nuevo periodo regulatorio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación del límite máximo se entenderá prorrogado el límite máximo fijado para el periodo regulatorio anterior. Si este último no existiera, el límite máximo para el nuevo periodo tomará el valor de la tasa de retribución financiera del periodo anterior.

Para las actividades de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional podrá modificarse la tasa de retribución financiera aplicable a dichas actividades antes del inicio de cada periodo regulatorio. La tasa de retribución financiera establecida estará referenciada al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del anterior al del inicio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará, por Ley, para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación de la tasa de retribución financiera, se entenderá prorrogada la fijada para el periodo regulatorio anterior.

En el caso de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico la modificación de los parámetros de retribución se realizará de acuerdo con los siguientes criterios:

1.º En la revisión que corresponda a cada periodo regulatorio se podrán modificar todos los parámetros retributivos y, entre ellos el valor sobre el que girará la rentabilidad razonable en lo que reste de vida regulatoria de las instalaciones tipo que se fijará legalmente.

En ningún caso, una vez reconocida la vida útil regulatoria o el valor estándar de la inversión inicial de una instalación, se podrán revisar dichos valores.

2.º Cada tres años se revisarán las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada, valorada al precio del mercado de producción, en función de la evolución de los precios del mercado y las previsiones de horas de funcionamiento.

Asimismo, se podrán ajustar los parámetros retributivos en función de las desviaciones del precio del mercado respecto de las estimaciones realizadas para el semiperiodo regulatorio anterior. El método de ajuste se establecerá reglamentariamente y será de aplicación en lo que reste de vida útil de la instalación.

3.º Al menos anualmente se actualizarán los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.

[...]

8. Las metodologías de retribución de las actividades de transporte y distribución se establecerán atendiendo a los costes necesarios para construir, operar y mantener las instalaciones de acuerdo al principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema eléctrico según lo dispuesto en el artículo 1.1."

El artículo 40 de la misma LSE, dentro de las "Obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras",señala, en su apartado 3.a), que:

"3. Serán derechos de las empresas distribuidoras:

a) El reconocimiento por parte de la Administración y la percepción de una retribución adecuada por el ejercicio de su actividad dentro del sistema eléctrico en los términos establecidos en el título III de esta ley."

Por su lado, el artículo 6 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, bajo el epígrafe "Criterios generales de retribución de la actividad de distribución",dispone:

"1. La metodología desarrollada en el presente real decreto para la retribución de la actividad de distribución tendrá como finalidad establecer los criterios de remuneración de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de distribución, incentivando la mejora continua de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica, mejora de la calidad de suministro, la reducción de pérdidas y la disminución del fraude, todo ello, con criterios homogéneos para todo el territorio español y al menor coste posible para el sistema eléctrico.

2. La retribución de la actividad de distribución se determinará atendiendo a periodos regulatorios de seis años de duración.

3. Antes del 15 de julio del año anterior al del inicio de cada periodo regulatorio, el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, establecerá el conjunto de parámetros técnicos y económicos que se utilizarán para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución durante todo el periodo regulatorio.

A estos efectos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, remitirá un informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 15 de mayo del último año de cada periodo regulatorio. Dicho informe incluirá una propuesta del conjunto de parámetros para el cálculo de la retribución de acuerdo a la metodología establecida en el presente real decreto.

Entre los parámetros técnicos y económicos que podrán ser modificados antes del inicio de cada periodo regulatorio en la orden señalada se encontrarán:

a) Los valores unitarios de referencia de inversión y de operación y mantenimiento y las vidas útiles de las instalaciones de la red de distribución a que se hace referencia en el artículo 19 del capítulo V. En todo caso la vida útil regulatoria de una instalación y los valores unitarios de inversión a aplicar a una instalación serán los que establezca la orden que fije los valores unitarios de referencia para el periodo en que se obtuvo la autorización de explotación dicha instalación.

b) Los factores de eficiencia y los factores PIPC-I y PIPC-OM que intervienen en los índices de actualización de los valores unitarios de referencia que se recogen en el artículo 19 del capítulo V.

c) Los valores unitarios de referencia que se emplean en el cálculo de la retribución por otras tareas reguladas recogidas en el artículo 13 y a los que se hace referencia en el capítulo V.

d) El factor de eficiencia de la retribución por operación y mantenimiento no ligada a activos eléctricos recogidos en las unidades físicas a que se hace referencia en el artículo 12.1 denominado.

La tasa de retribución financiera del activo de distribución con derecho a retribución a cargo del sistema eléctrico, también será un parámetro que podrá ser modificado antes del inicio de cada periodo regulatorio en los términos previstos en el artículo 14.

4. Anualmente, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se establecerá la retribución reconocida a cada distribuidor, que se calculará de acuerdo con lo indicado en el Capítulo III y constará de los términos que se recogen en el artículo 10.2

5. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia elaborará un informe que contendrá un resumen estadístico de las instalaciones de distribución, del volumen de instalaciones financiadas y cedidas por terceros, del volumen de instalaciones que hayan superado su vida útil regulatoria o que hayan sido cerradas, los niveles de calidad y los niveles de pérdidas de cada una de las empresas distribuidoras, que será remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 1 de octubre de cada año."

Finalmente, hay que destacar la relevancia del artículo 12 del Real Decreto 1048/2013, citado, que, bajo el epígrafe "Cálculo del término de retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base",fija las fórmulas para la retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base y que continúan en servicio y siendo titularidad de dicha empresa (apartado 1), para la retribución a la inversión de una instalación de la red de distribución (apartado 2) y el valor de la inversión con derecho a retribución a cargo del sistema de determinados elementos (apartado 3).

TERCERO.- Análisis de las cuestiones y pretensiones planteadas en este proceso

Efectuaremos el examen de las cuestiones planteadas en este proceso y de las pretensiones que de ellas se siguen según han sido suscitadas en los escritos rectores de las partes.

1. Nulidad del ROMNLAE reconocido a la sociedad

A. Planteamiento general: el ROMNLAE

Se reseña en las sentencias de esta Sala, entre otras, las de 12 de mayo (recurso 866/2022) y de 26 de mayo (recurso 873/2022) de 2025, que el concepto de ROMNLAE viene delimitado en los artículos 11.3 y 12.1 del Real Decreto 1048/2013, y, en esencia, es la retribución por la operación y el mantenimiento del conjunto de los activos necesarios para el ejercicio de la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas y, en consecuencia, no retribuidos a través del término ROM, siendo necesario, en palabras de la sentencia de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022), que las partidas de gastos incluidas en el ROMNLAE se correspondan "a costes que se revelen necesarios y que resulten idóneos para la realización de las labores de operación y mantenimiento de modo que sean imputables al sistema".

También hemos advertido de que los gastos de ROMNLAE declarados deben estar asociados a alguno de los siguientes centros de costes (CECO): (i) costes relacionados con la inspección y el control de operación de la red (centro de coste C202); (ii) costes relacionados con la operación de los centros de control y la realización de la operación local (centro de coste C203); (iii) costes relacionados con la realización de mantenimiento preventivo de instalaciones (centro de coste C311); y (iv) costes relacionados con la realización del mantenimiento correctivo de instalaciones (centro de coste C321).

Pero, además de que para atribuir un gasto a ROMNLAE es necesario que esté asociado a uno de los centros de costes indicados, esta Sala, como se recoge, por todas, en la sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022), ha respaldado la consideración de la Administración de que los gastos reconocidos en el cálculo del término ROMNLAE deben estar acreditados por facturas que correspondan al ejercicio anual objeto de revisión, precisando, igualmente, que no es admisible la pretensión actora cuando su fundamento reside en la defensa de unos criterios técnicos o contables para el cálculo de unos u otros conceptos de la intrincada metodología retributiva de las empresas distribuidoras de electricidad, dado que la elección de tales criterios técnicos corresponde a la Administración dentro de las opciones razonables que admite la ley y los principios reguladores del régimen retributivo, de manera que la existencia de otros criterios de la misma entidad y validez, e incluso más convenientes, no son determinantes de un vicio de ilegalidad de la Orden.

B. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente, tras unas consideraciones generales sobre el ROMNLAE y la necesidad de que los gastos estén asociados a alguno de los centros de costes, expone que el informe pericial acompañado a la demanda constata, respecto de 2017, una serie de gastos declarados que deben ser retribuidos. Así, declarados inicialmente unos gastos por importe de 11.786€, en las alegaciones a la propuesta de Orden se entendieron justificados por la suma de 54.572€, mientras que la Orden los fijó en una cuantía de 10.773€, existiendo, por tanto, una diferencia de 43.797€, que, distinguiendo entre facturas y personal, es la que reclama, justificando la posibilidad de completar los gastos inicialmente consignados en la solicitud y apuntando a un cambio de criterio en la CNMC, en concreto, "en el cálculo del coeficiente de eficiencia",realizado de una manera contraria a la regulación e inconsistente técnicamente, lo que, para la parte, "ha provocado que los importes declarados por la Sociedad no se hayan tenido en cuenta, aunque estuvieran suficientemente justificados y amparados en la normativa vigente".

La demandada menciona la declaración inicial de la empresa por este concepto, incrementada en el trámite de alegaciones, analizándose por la Administración, según resulta de los documentos acompañados a la contestación, la nueva declaración de costes en la que se detallaron las partidas consideradas y las rechazadas, por no ser procedentes, como igualmente lo son gastos incluidos en el anexo IX del informe pericial: "Soporte PIC 2ºs", "Soporte STG", "Puntos frontera", "Medidas", "Limpieza Pisos y Oficina", "Saco Arena 25", "Filtro PLC".

C. Apreciación de la Sala

En primer término, debemos reparar en que la demanda se funda, esencialmente, en el informe pericial que acompaña y en el que se afirma que, respecto de 2017, "los gastos en ROMNLAE analizados y acreditados por importe de 43.797 euros, deben ser considerados a efectos del cálculo de la retribución de la actividad de distribución de la Sociedad para el Período de Análisis".Para llegar a esta conclusión, el dictamen diferencia los gastos "que incorporan el gasto en actividades de inspección, operación y mantenimiento soportado con facturas"y los "asociados al coste de personal incurrido por la Sociedad para la realización de las tareas de inspección, operación y mantenimiento; el cual es asignado mediante unos coeficientes de reparto",con el siguiente detalle: C202: 4.017€ (297€ facturas y 3.720€ personal); C203: 42.793€ (13.627€ facturas y 29.166€ personal); C311: 7.157€ (facturas); y C321: 605 (77€ facturas y 528€ personal), según la relación contenida en el anexo IX del informe, al que se remite.

Asumiendo el esquema del informe pericial, realizaremos un análisis diferenciado de los gastos ROMNLAE-facturas y ROMNLAE-personal en 2017, con una última indicación sobre el alegado en la demanda cambio de criterio de la CNMC en el cálculo del coeficiente de eficiencia.

- Sobre los gastos en ROMNLAE-facturas, el informe pericial precisa los gastos correspondientes a cada CECO, que considera soportados "con facturas o documentación soporte justificativa",remitiéndose al detalle del valor que consta en el anexo IX.

Sin embargo, acudiendo al cuadro 43 de este anexo IX, resulta que el "detalle"consiste en cinco columnas: la primera, el CECO; la segunda, "Descripción";la tercera, "Fecha";la cuarta, "Importe";y la quinta, el importe "Analizado y Soportado".En la "Descripción"consta la identificación de las facturas y unas mínimas referencias a sus motivos, por ejemplo: en C202, "Fra A17 34 Inspección"-la única que consta-; en C203, "Fra 3147 Soporte PIC 2º s"-que figura cuatro veces seguidas y con las mismas fechas e importes-, "Fra 29 Guardias realizada"-sic-, "Fra A17 34 Operación de c";en C311, en la relación más numerosa, "Productos limpieza Sup", "Itv y pesaje Mitsubitschi", "Limpieza horas Septiembre", "Productos de limpieza", "Limpieza Pisos y Oficina", "Fra A370163 Saco Arena 25", "FRA A17 42 Mantenimiento"-dos veces, con la misma fecha, pero diferente importe-; o en C321, "Fra 1689 Gasoil Alfonso J"y "Fra A17 42 Mantenimiento"-las dos únicas que se relacionan-.

Pues bien, habida cuenta de lo expuesto sobre el concepto ROMNLAE, no podemos considerar acreditada esta partida, al no haberse probado suficientemente que las menciones contenidas en el informe pericial en este apartado evidencien que se está ante activos necesarios para realizar actividades de operación y de mantenimiento en los términos exigibles, pues no se ha probado, con el detalle preciso y necesario, el concepto a que responde cada factura y, especialmente, su relación con el CECO en el que se incluye. En este sentido, no conocemos, por ejemplo, las características y, lo que es más importante, el uso de los vehículos a los que corresponden los impuestos o las ITV o a los que se destina el combustible -en este sentido, también a título meramente ilustrativo, en la sentencia de 26 de mayo de 2025, recurso 873/2022, ante la reclamación por el cambio de batería de un vehículo y la realización de una inspección al mismo se destacó la necesidad de acreditar "su uso para las actividades propias del ROMNLAE (en vez de las del mantenimiento de las unidades físicas eléctricas)"-,en qué ubicaciones se han realizado las tareas de limpieza o en qué consisten las "Medidas"contempladas en algunas facturas, y máxime cuando algunas facturas de, entre otras, "gasolina"o "ITV",se aceptaron por la Administración, según la relación contenida en el documento 3 acompañado a la contestación a la demanda, sin que sea labor de esta Sala efectuar un análisis detallado cuando la parte demandante no ha sido capaz de realizarlo, incumpliendo las reglas sobre la carga de la prueba.

De lo que se sigue el rechazo de esta reclamación.

- Los gastos en ROMNLAE-personal se asignan en el dictamen mediante "coeficientes de reparto en función de los tiempos empleados por los trabajadores de la Sociedad en la realización de dichas tareas",atendiendo, entre otra documentación, a las "declaraciones firmadas por cada uno de los trabajadores de la Sociedad"y a los "salarios percibidos".En el cuadro 44 del informe se detalla el reparto de estos gastos, "declarados por la Sociedad en las Alegaciones a la Circular del ejercicio 2017, separado por trabajador e indicando el importe debidamente soportado",ofreciendo cifras correspondientes a cinco trabajadores, salarios y resultados, siendo de señalar a estos últimos efectos que, de los cinco trabajadores, parte de los salarios de tres (porcentajes del 5% y del 6%) se atribuyen al CECO 202 -por "control del estado de la red de telecomunicaciones y sus parámetros", "actuaciones sobre el estado de la red de telecomunicaciones"y "restablecimiento del servicio en caso de incidencia o corte del suministro"-,parte de los cinco (porcentajes que van del 6% al 28%) se recogen en el CECO 203 -por "control en la calidad del suministro"y "operación de los elementos de control en la red eléctrica"-,ninguna mención hay en el C311 -mantenimiento preventivo "de concentradores y del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,y parte del de uno solo (porcentaje del 2%) al C321 -mantenimiento correctivo "de averías o problemas en los concentradores", "del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,con un resultado final de gasto analizado y soportado de 33.414€.

Pues bien, la metodología empleada para la elaboración del cuadro y sus resultados son comprensibles y aceptables, habida cuenta de que se trata de porcentajes y de valores que se encuentran entre los admitidos por la Sala en otras ocasiones (entre otras, sentencias de 15 de febrero de 2024 -recurso 900/2022- y de 27 de junio de 2025 -recurso 906/2022-, o la de 29 de enero de 2025 -recurso 872/2022-, en la que se consideró adecuado "el ajuste proporcional aplicado por la Inspección"en los costes de personal).

Luego debemos reconocer el derecho de la parte actora a la retribución de 33.414€.que por este concepto reclama.

- Finalmente, tenemos que añadir que no se comprenden bien las alegaciones que se hacen en la demanda sobre el "Informe 009"de la CNMC que, dice, "cambió de criterio en el cálculo del coeficiente de eficiencia",pues no extrae ninguna consecuencia precisa respecto al ROMNLAE.

2. Nuevas inversiones en 2016 y en 2017

A. Planteamiento general

Como se recuerda en las sentencias de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022) y de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) el IBO "es un término retributivo relativo a otros activos necesarios para la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas eléctricas".A este respecto, el artículo 38 de la LSE, mencionado en la demanda, establece que "se considerarán elementos constitutivos de la red de distribución todos aquellos activos de la red de comunicaciones, protecciones, control, servicios auxiliares, terrenos, edificaciones y demás elementos auxiliares, eléctricos o no, necesarios para el adecuado funcionamiento de las redes de distribución, incluidos los centros de control y todos los elementos que afecten a las instalaciones de distribución",y, por su lado, el artículo 12.1 del Real Decreto 1048/2013, citado, detalla el cálculo del término de retribución por inversión correspondiente a las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base.

La citada sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) analiza, en el caso, la consideración de determinados conceptos vinculados a instalaciones técnicas como IBO y diferencia entre esas inversiones que implican un incremento estructural en el valor de los activos, que han de reconocerse como IBO, y los "gastos de mantenimiento",que, "por su propia naturaleza, no cumplen con este criterio, ya que están destinados únicamente a preservar el funcionamiento de los activos existentes, sin incrementar su valor o capacidad".

B. Alegaciones de las partes

La sociedad actora afirma que están acreditadas nuevas inversiones en 2016 y en 2017 que no han sido recogidas en la Orden impugnada, pues, atendiendo al informe pericial que aporta, omite inversiones realizadas que son necesarias para el desarrollo de la actividad de distribución de energía eléctrica, alcanzando la diferencia las sumas de 210€ en el ejercicio de 2016 y de 19.267€ en el de 2017, estando correctamente registrados en la contabilidad de la recurrente, correspondiendo a conceptos asociados a nuevas inversiones y debidamente acreditados con documentación soporte. Sostiene la nulidad del IBO por no considerar la Orden recurrida determinados activos incluidos en su plan de inversiones.

La Administración demandada se opone a esta pretensión ya que, según las hojas de cálculo aportadas con la contestación, los conceptos rechazados no se pueden reconocer como valor inmovilizado de inversión por falta del oportuno reflejo en la contabilidad, de la factura o por no considerarse inversión activa, añadiendo que, en cualquier caso, no se hace una indicación concreta de los elementos reclamados como IBO, además de que en las alegaciones a la propuesta de Orden nada indicó la empresa sobre la retribución de las nuevas posiciones correspondientes a 2017.

C. Apreciación de la Sala

- En relación con la cantidad reclamada de 210€ en 2016, que se corresponden "con inversiones en utillaje",ya se consideró por la Administración, pero para descartar su inclusión, al tratarse, en concreto, de "brocas",es decir, de "material fungible",calificativo este último que es el adecuado, ya que se está ante herramientas de perforación que, por su composición, son susceptibles de ser reemplazadas tras un número de usos o por desgaste, por lo que, pese al destino que se le haya podido dar, no cumplen los requisitos para su retribución en los términos pretendidos.

En consecuencia, este concepto ha de rechazarse.

- La cantidad correspondiente a las inversiones en 2017, de 19.267€, responde a "posiciones"(9.924€) y a "Inversiones en IBO"(9.343€).

a) En cuanto a la inversión en "posiciones",corresponden, según el informe pericial, al CINI I28C2A1M, identificador 201.CCT.P200000015, habiendo sido alegadas ante la Administración, pero no aprobadas.

Aunque es evidente la falta de precisión sobre tales "posiciones",se infiere que se trata de "posiciones equipadas con interruptor en subestaciones",esto es, celdas de alta tensión en las que se ubican los interruptores automáticos que permiten cortar o restablecer el flujo de corriente eléctrica, y que, por tanto, reúnen, en principio, los requisitos para su consideración a efectos retributivos, sin que se haya probado otra cosa, como que fueran excedentarias (véase a este respecto la sentencia de 26 de febrero de 2024 -recurso 743/2022). De hecho, el único motivo de oposición de la Administración demandada a esta partida es que no se alegó en la vía administrativa y esta circunstancia quedó aclarada con motivo de la intervención del perito a presencia judicial y de las partes, en el sentido de que sí se había efectuado, como admite el propio Abogado del Estado en su escrito de conclusiones.

Por tanto, ha de reconocerse el derecho de la sociedad demandante a la retribución de 9.924€ que por este concepto reclama.

b) Sobre las otras inversiones en IBO, en el cuadro 40 del informe pericial se comprenden distintos identificadores en los CINI I2900100, I2900400, I2900600 e I2900700, de los que solo cuatro no habrían sido aprobados en la Orden recurrida, y, de ellos, únicamente dos se admiten en el dictamen pericial, correspondientes al CINI I2900100, con los identificadores 201.CON.APLI.000001 (no aprobados 9.302€ y analizados y soportados 9.078€) y 201.OIM.APLI.00001 (no aprobado y analizados y soportados 265€).

Siendo estos únicos los datos que se ofrecen a la Sala, difícilmente podemos dar por acreditado que se reúnan los requisitos necesarios para reconocer el derecho a la retribución, pues carecemos de los elementos básicos para ello al ignorar a qué concreto concepto responden, sin que en la demanda se realice precisión alguna al respecto, manteniendo que, basta con que en el informe pericial se constate el gasto para que debamos admitirlo, lo que no puede ser posible cuando, como aquí sucede, se omiten los más mínimos datos identificadores y de detalle -de hecho, en la sentencia de 2 de julio de 2024 (recurso 858/2022), que se invoca en la demanda, al referirse al informe pericial aportado en aquel proceso se dice que el mismo consigna datos correspondientes a cada elemento, incluyendo fotografías-, habida cuenta, además, de que no parece que existiera mucha dificultad para efectuar el detalle al tratarse de escasas partidas, siendo, por el contrario, innecesaria la reiteración de la pluralidad de conceptos que se alegaron y se recogieron en la Orden impugnada y se aprecia en el cuadro 40 del informe pericial.

- Finalmente, sobre la falta de consideración por la Orden recurrida de determinados activos incluidos en su plan de inversiones, las alegaciones de la demandante se sitúan en un plano general, sin que realice concreción alguna sobre las inversiones previstas y no tomadas en consideración, no siendo posible analizar el cumplimiento de los requisitos para su retribución en los genéricos términos que se desarrollan, por lo que esta alegación ha de ser rechazada por la Sala.

3. Falta de motivación y arbitrariedad en la determinación del ROMNLAE y del IBO

A. Alegaciones de las partes

Aduce la parte demandante que la Orden impugnada incurre en falta de motivación y en arbitrariedad, ya que no constan en el expediente administrativo las razones de no haber tenido en cuenta los importes declarados por la sociedad en concepto de ROMNLAE para el ejercicio 2017 con ocasión de las alegaciones a la propuesta o de haber reconocido una suma inferior a la declarada inicialmente, al igual que sucede con la retribución de nuevas inversiones, resaltando que la sociedad no fue objeto de ninguna inspección, sin que la exclusión de gastos pueda ampararse en la discrecionalidad técnica de la Administración.

La parte demandada niega que se haya producido indefensión material, por cuando la supuesta falta de motivación no ha impedido a la recurrente reclamar los conceptos retributivos que ha tenido por conveniente, invocando al efecto lo expuesto por esta Sala en las sentencias de 2 y de 8 de julio de 2024 ( recursos 858/2022 y 860/2022, respectivamente). Igualmente niega que la actuación administrativa impugnada haya incurrido en arbitrariedad, ya que la falta de reconocimiento de determinados costes o inversiones obedece, bien a que los conceptos reclamados no constituyen ROMNLAE o IBO, bien a que los mismos no han sido debidamente declarados.

B. Apreciación de la Sala

Sobre la denuncia relativa a la falta de motivación de la Orden TED/749/2022 ya nos hemos pronunciado en anteriores sentencias, en el sentido de que "una vez conocidas en el curso del proceso las razones que abonan la exclusión de los importes reclamados, la recurrente dispone de todos los medios a su alcance para desvirtuarlas, por lo que carecía de sentido aplicar la consecuencia natural del defecto de motivación retrotrayendo lo actuado para recibir la misma respuesta desestimatoria que la Administración ha sostenido en este procedimiento"( sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, que cita las de 26 de junio -recurso 743/2022- y de 2 de julio -recurso 858/2022- y de 8 de julio -recurso 860/2022- de 2024), y ello aunque no se haya practicado una inspección en la vía administrativa y, consiguientemente, no exista un acta que recoja el resultado -como aquí ocurre-, ya que la mera lectura de lo actuado en el proceso pone de relieve el conocimiento por la parte demandante del resultado de cada una de las partidas sujetas a retribución y de los elementos afectados por los ajustes finalmente incorporados a la Orden recurrida a la luz de las alegaciones que en su momento presentó al proyecto (en este sentido, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso 912/2022-, que menciona otras), todo ello clarificado por los documentos acompañados a la contestación a la demanda.

También hemos rechazado que puedan calificarse de arbitrarios unos criterios para el reconocimiento de gastos en los distintos conceptos previstos normativamente por la circunstancia de que puedan existir otros que, a juicio de la sociedad recurrente, resulten más aceptables, pues no resulta suficiente para que se sustituyan unos por otros (en este sentido, sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, citada).

Por lo que ha de rechazarse este motivo de impugnación.

4. Los errores materiales en las Tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017

A. Alegaciones de las partes

Para la parte recurrente, en la Orden impugnada no se han reproducido de forma correcta los datos que constan en relación con el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017",incurriendo en errores aritméticos y en discrepancias entre el título de la columna y el valor que se recoge en la misma, identificando estos errores:

- En la columna "Líneas At y Bt",subcolumna "VI",no se ha sumado el valor de las líneas de BT (es decir, únicamente incluye el valor de las líneas de AT en realidad).

- En la columna "Ibo"se reflejan en realidad los datos de Equipos de mejora.

- En la columna "Elementos de mejora"entiende que se reflejan los datos de Máquinas.

- En la columna "Posiciones"se recogen, parece, los datos de CT.

- En la columna "D. Extensión"hay valores que se reseñan en miles de euros, y otros en euros.

Apuntando que parece que, al volcar la información a esas tablas, se han desplazado hacia la derecha las columnas que incluyen las cifras correspondientes, debiendo efectuarse la oportuna corrección.

La parte demandada reconoce la comisión de un error en las tablas de los anexos V y VI de la Orden, consistente en que una serie de valores dentro de determinadas columnas "están desplazados respecto de la columna que les correspondería".Desplazamiento que "tuvo lugar al llevar a cabo el traslado de valores desde las hojas de cálculo que contienen el detalle de los parámetros y términos que intervienen en la retribución a las tablas del texto de la orden",lo que, no obstante, no afecta a los valores totales de nuevas inversiones en los años 2016 y 2017 ni a la retribución de los años 2018 y 2019, lo que es importante, dada la pretensión de la actora, sobre la que llama la atención, por lo que solo procedería "la corrección del error por desplazamiento de columnas que afecta a las tablas «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016» y al «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017» de los anexos V y VI de la orden impugnada, respectivamente, de manera que figuren en las mismas los valores correctos relativos a «Líneas At y Bt», «CT», «Posiciones», «Máquinas», «Elementos de Mejora», «IBO» y «D. Extensión»".

B. Apreciación de la Sala

Admitido por la Administración demandada el error denunciado por la otra parte y verificado el mismo, que consiste en el desplazamiento de columnas de las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017"de los anexos V y VI, respectivamente, de la Orden impugnada, debemos acordar su rectificación, en los términos señalados en la contestación a la demanda, de manera que figuren en aquellas tablas los valores correctos relativos a "Líneas At y Bt", "CT", "Posiciones", "Máquinas", "Elementos de Mejora", "IBO"y "D. Extensión",tal y como hemos dispuesto en otras sentencias anteriores (entre las últimas, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso número 912/2022).

5. Nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja

A. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente considera nula la Orden impugnada, ya que el parámetro ROTD se determina teniendo en cuenta el número de clientes activos de la empresa distribuidora a 31 de diciembre de cada ejercicio regulatorio, entendiendo que deberían incluirse también los clientes inactivos, pues pueden ser activados en cualquier momento y mantienen los derechos de extensión vigentes, así como los clientes dados de baja, que han generado gastos durante parte del ejercicio. A estos efectos, señala que el Real Decreto 1048/2013 se refiere tan solo a los clientes conectados a las redes de la distribuidora, sin distinguir entre activos e inactivos, advirtiendo de que lo contrario genera "un grave impacto para la sociedad".

La representación de la Administración demandada aduce que el marco normativo se refiere a los clientes conectados a final de año, no previendo ningún factor de ponderación que permita valorar el número de días al año en los que los clientes han generado el gasto que pretende retribuirse. Para fijar el número de clientes es necesario precisar un momento concreto, y el final del ejercicio resulta el más objetivo. Los clientes dados de baja en el curso del año no son tenidos en cuenta, pero tampoco el periodo de tiempo en que han estado de alta los nuevos clientes.

B. Apreciación de la Sala

Como se advierte, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo (recurso 880/2022) y de 7 de mayo (recurso 821/2022) de 2025, la cuestión planteada, como otras semejantes sobre la metodología retributiva, fue abordada en nuestra sentencia de 23 de julio de 2024 (recurso 863/2022), en la que, en lo que ahora interesa, dijimos:

"[...] Las objeciones [...] a la aplicación de la metodología retributiva no son por razón de legalidad, sino que constituyen propuestas alternativas a la propia metodología. Esto es, la parte hace críticas a la metodología aplicada, pero no porque su aplicación infrinja la norma que establece la metodología, el Real Decreto 1048/2013, sino porque considera que la propia metodología es inadecuada o conduce a resultados injustificados. Ya en reiteradas ocasiones hemos rechazado alegaciones semejantes, puesto que la Administración dispone de un amplio margen para regular una metodología retributiva, y no es posible admitir como críticas de legalidad lo que en puridad constituyen críticas técnicas o propuestas alternativas fundadas en razones técnicas o retributivas.

Por otra parte y como también hemos señalado con frecuencia, toda metodología de esta naturaleza se caracteriza por su generalidad, de tal manera que no es posible formular objeciones a aspectos particulares de la misma sin tomar en consideración si los elementos sometidos a examen tienen su contrapartida o complemento en otros, o si necesariamente hay que optar entre varias soluciones todas las cuales presentan ventajas e inconvenientes. Y por otro lado, la proyección genérica de una metodología retributiva requiere en muchos casos una estandarización inevitable que resulta necesaria para homogeneizar una gran diversidad de instalaciones y configuraciones.

Así, las cuatro críticas que sustentan esta alegación deben rechazarse en cuanto que no acreditan infracciones de la normativa reguladora de la metodología retributiva, sino que constituyen críticas a ésta. La no consideración de ciertas instalaciones o elementos de ellas compensado con un incremento del 25% de los costes unitarios de inversión podrá ser o no una opción adecuada en opinión de la entidad recurrente, pero es un criterio homogeneizador objetivo que no puede ser calificado de arbitrario o contrario a una concreta disposición regulatoria. La crítica al procedimiento de cálculo es una crítica técnica, considerando la asociación actora que las instalaciones o activos necesarios para la actividad deberían ser retribuidos, aunque la empresa no pueda adquirirlos en propiedad, debiendo el gasto incluirse a través del ROMNLAE independientemente de si la empresa tiene IBO. Tal crítica, con independencia de si la comparte o no la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, es una disyuntiva técnica, no una crítica de legalidad, que corresponde decidir a la Administración y respecto a la que este Tribunal no ha de pronunciarse. Y lo mismo ocurre con la exclusión de las interrupciones programadas para el cálculo del incentivo a la mejora de la calidad del suministro o el cómputo exclusivo de los clientes a 31 de diciembre, respecto al que no puede decirse que se contrario a la previsión del artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 sobre clientes conectados las redes. La existencia de alternativas razonables a las opciones retributivas adoptadas por la Administración aunque sean, en opinión de la recurrente, preferibles por razones técnicas o de mayor justicia retributiva, no suponen ilegalidad o invalidez jurídica."

Luego también ahora ha de rechazarse el motivo de impugnación.

6. Nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas

A. Alegaciones de las partes

La entidad recurrente critica que, para calcular el incentivo o la penalización para la reducción de pérdidas, la Orden no discrimine entre las pérdidas técnicas y las no técnicas, cuando estas últimas pueden suponer un porcentaje muy elevado y son debidas, esencialmente, a fraudes, así como a fenómenos naturales, hechos que escapan al control de las distribuidoras. Entiende que para calcular el incentivo deberían detraerse las pérdidas no técnicas, pues no hacerlo contraviene el artículo 14, apartados 2, 3 y 8 bis, de la LSE, dado que los criterios para determinar la retribución de una empresa deben ser eficaces para alcanzar el fin pretendido.

El Abogado del Estado, resaltando que no se ha acreditado que el valor haya sido incorrectamente determinado, opone a esos argumentos que las distribuidoras no son ajenas a las pérdidas eléctricas por fraude, sobre las que pueden adoptar medidas para evitarlas o minimizarlas, como la desconexión de determinadas instalaciones o la interrupción del suministro de forma inmediata en el caso de enganches directos, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 52.6. LSE y 87 a) del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, añadiendo argumentos sobre la proporcionalidad de la penalización en atención a la retribución.

B. Apreciación de la Sala

En relación con esta misma cuestión nos hemos pronunciado en las sentencias de 24 de marzo ( recurso 880/2022), de 7 de mayo ( recurso 821/2022) y de 19 de junio ( recurso 885/2022) de 2025, así como en las que las han seguido, exponiendo que:

"Considera esta Sala que nos encontramos otra vez ante una pretensión cuyo fundamento es la preferencia de un determinado criterio técnico sobre el empleado en la Orden, no sobre una concreta infracción legal pese a la cita en la demanda de la vulneración de las normas que contienen los principios generales de la metodología retributiva.

En efecto, los artículos 35, relativo a Definiciones de pérdidas a efectos del incentivo de reducción de pérdidas, y 36, relativo al Cálculo del valor del incentivo a la reducción de pérdidas, del Real Decreto 1048/2013 , no discriminan entre el origen de las pérdidas de energía, pero sí considera el tamaño de la distribuidora para adecuar económicamente el incentivo o penalización. De modo que, con independencia de cuál sea su origen, las pérdidas de energía son la diferencia entre la energía que entra y sale de una red, y la normativa en vigor que regula el cálculo del incentivo o penalización lo hace sin distinguir o excluir en función del concreto origen de las mismas.

Además, la prevención de las pérdidas por fraude no es extraña a los cometidos que asumen legalmente las distribuidoras. El art. 40.2 LSE dispone: «Los distribuidores como gestores de la red de distribución en las que operan, tendrán las siguientes funciones en el ámbito de las redes que gestionen: [ ] s) Poner en conocimiento de las autoridades públicas competentes y de los sujetos que pudieran verse afectados si los hubiere, las situaciones de fraude y otras situaciones anómalas».

Por otro lado, la disminución del fraude consiste en uno de los criterios que presiden la metodología retributiva, de acuerdo con el art. 6.1 del Real Decreto 1048/2013 , y las empresas distribuidoras cobran, al amparo del artículo 40 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre , un incentivo a la reducción del fraude. Se trata, por tanto, de un incentivo positivo.

En cualquier caso, la solicitud de la actora no podría asumirse en la medida en que no concreta la repercusión que supondría en su caso aplicar uno u otro criterio, por lo que resultaría inviable la condena a la Administración para que elimine del incentivo o penalización el importe proporcional a las pérdidas no técnicas.

Por todo ello, el motivo de impugnación no puede prosperar"( sentencia de 19 de junio de 2025).

Siendo esta misma la conclusión a la que ahora ha de llegarse.

7. Nulidad del cálculo de la penalización por lecturas

A. Alegaciones de las partes

La entidad demandante discrepa de la cuantificación de la retribución por lectura de contadores porque, a su entender, no se ha tenido en cuenta la imposibilidad a la que se enfrentan los distribuidores de poder realizar las lecturas de los equipos de medida ni el momento de integración de los equipos de medida en el sistema de telegestión. En cuanto a lo primero, advierte de casos en los que el distribuidor se ve impedido de acceder al contador en las segundas viviendas que están cerradas, una relación de las cuales remitió a la CNMC a tales efectos. También expone que la obligación de practicar mensualmente la lectura solo es exigible a partir de julio de 2015, cuando fue dictada la Resolución de 2 de junio de 2015, que definía los equipos integrados en los sistemas de telegestión. Por todo ello, no debería aplicarse este criterio para la penalización por lecturas del año 2015, que afecta a la retribución del año 2017.

El Abogado del Estado contesta a este motivo de impugnación advirtiendo de que la penalización por lectura, consistente en la reducción de la retribución por el incumplimiento de la obligación de lectura en los periodos determinados normativamente, es procedente incluso cuando la distribuidora no pueda acceder al contador; y que la fórmula de cálculo que aplica la CNMC dispone de la flexibilidad suficiente para absorber los casos de imposibilidad de acceso a los contadores, aplicando una metodología transparente y homogénea que beneficia a todos los distribuidores y no exige mayores pruebas por parte de estos.

B. Apreciación de la Sala

Esta alegación también ha sido estudiada por la Sala en ocasiones anteriores sin que la argumentación de las partes en este proceso la altere.

Así, en la sentencia de 7 de mayo de 2025 (recurso 821/2022), se razona lo que sigue:

"[...] la retribución por la lectura de contadores constituye uno de los componentes del término retributivo RODT, calculado sobre la base de valores unitarios de referencia por cliente, con determinadas correcciones. La obligación de lectura de contadores por parte de las distribuidoras tiene carácter obligatorio y periódico: bimestralmente, en general, y mensualmente cuando los suministros dispongan de equipos con capacidad de telemedida y telegestión, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre .

La denominada «penalización por lectura»» se traduce en una reducción en la retribución percibida por las distribuidoras, como consecuencia del incumplimiento de dicho deber de lectura. En concreto, el artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 establece que:

«RLi n: Retribución por la lectura de contadores y equipos de medida de los clientes conectados a sus redes percibida el año n derivada de las tareas realizadas el año n-2. (...) En el caso de que quede demostrada la existencia de incumplimiento del deber de lectura por parte del distribuidor a un cliente j, o de que ésta no se ajuste a las obligaciones establecidas por la normativa de aplicación, la retribución a percibir por la empresa distribuidora i por la lectura del cliente j se reducirá en un 50%».

Por tanto, la normativa establece de forma expresa que, ante el incumplimiento del deber de lectura conforme a las obligaciones legales, la retribución correspondiente se verá reducida en un 50% por cada cliente afectado.

Desde esta perspectiva, los argumentos esgrimidos por la demandante carecen del necesario desarrollo fáctico y probatorio. En ningún momento se aporta información concreta sobre el número de contadores presuntamente inaccesibles, los intentos infructuosos de lectura efectuados, ni datos verificables que permitan concluir que esos contadores se encuentran en viviendas desocupadas o de difícil acceso. Tampoco se justifica adecuadamente que, en su caso, se haya exigido la lectura mensual de contadores que no disponen aún de sistemas de telegestión operativos, lo que limitaría la obligación de lectura a la periodicidad bimestral.

Además, el regulador no ha sido ajeno a la problemática puntual del acceso a determinados contadores. En este sentido, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en su informe sobre la propuesta de Orden de retribución para el año 2017 (IPN/CNMC/048/17), ya contempló criterios orientados a compensar los casos en los que el distribuidor no pudiera acceder al contador por razones ajenas a su control. Así, se estableció una regla de exclusión que limita la aplicación de la penalización únicamente a aquellos casos en los que se registren menos de cinco lecturas bimestrales al año o menos de once mensuales. Según la CNMC:

«Se ha dejado margen suficiente para no penalizar a las empresas indebidamente. Así, se entiende que los equipos de medida a los que no se pueda acceder para efectuar la medida deberían representar un pequeño porcentaje del parque total de contadores, por lo que se considera que la flexibilidad contemplada en el cálculo es suficiente para equilibrar este tipo de situaciones».

En consecuencia, no se ha acreditado que el posible perjuicio económico derivado de la existencia de viviendas desocupadas o de difícil acceso no haya sido ya razonablemente paliado mediante la medida técnica establecida por la CNMC y recogida en la correspondiente Orden. La falta de precisión en los datos aportados, así como la ausencia de pruebas concretas que respalden la alegación de la recurrente, impide concluir que la penalización aplicada sea indebida o que se haya producido un trato injusto o desproporcionado en la aplicación del régimen retributivo."

Estos mismos razonamientos conducen a que, igualmente en este proceso, rechacemos esta alegación.

8. Indemnización por daños y perjuicios

Lo que se ha ido exponiendo conduce a la estimación parcial de algunas pretensiones de carácter económico de la entidad demandante, lo que, por sí mismo, constituye la indemnización por daños y perjuicios que se anuda a las mismas, sin que, en cuanto a las demás, al rechazarse, proceda resarcimiento alguno.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales

De cuanto antecede se sigue la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019, limitada dicha estimación al reconocimiento de la parte demandante de que en la retribución se tengan en cuenta 33.414€ por gastos en ROMNLAE y en 9.924€ por gastos en IBO por nuevas inversiones -según se indica en el tercer fundamento de derecho de esta sentencia, apartados 1, C, 2º guión, y 2, C, 2º guión, a), respectivamente-, así como a que se rectifiquen los anexos V y VI en los términos señalados en el apartado 4 del tercer fundamento de Derecho de esta sentencia, debiendo desestimarse la impugnación en todo lo demás.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes.

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019.

1. Pretensiones y alegaciones de la parte demandante

La parte demandante, tras sintetizar, en los hechos, algunas cuestiones que luego va a desarrollar, comienza realizando, ya en los fundamentos de Derecho, unas consideraciones preliminares en relación con el carácter esencial de la actividad de distribución eléctrica y la necesidad de que se cumpla el principio de suficiencia retributiva, especialmente para una distribuidora con menos de 100.000 clientes, como es la entidad actora

Entrando en los motivos de impugnación, los desarrolla en relación con: el ROMNLAE de 2017 reconocido a la sociedad, pues existen gastos en los que ha incurrido la demandante y no han sido tenidos en cuenta en la Orden impugnada; el IBO, en el que no se valoran las nuevas inversiones acreditadas en 2016 y en 2017; la falta de motivación y arbitrariedad de la Orden recurrida respecto de los dos conceptos anteriores; la necesidad de corregir errores materiales en las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017; la nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja; la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas; y la nulidad del cálculo de la penalización por lecturas; terminando con un razonamiento sobre la procedencia de la indemnización de daños y perjuicios.

Como consecuencia de todas sus alegaciones pretende que se anulen: los valores del ROMNLAE de 2017 y del IBO, nuevas inversiones, de 2016 y 2017, los valores de inversión de nuevas inversiones de los años 2016 y 2017, la RODT fijada en la Orden, al no incluir los clientes dados de baja antes del fin de cada ejercicio, la penalización por pérdidas, ya que se han considerado las pérdidas no técnicas, la penalización por lecturas, a fin de que no se omitan los CUPS catalogados como casas cerradas y se tengan en cuenta las particularidades de los equipos de medida con capacidad para telegestión. Finalmente, solicita que se declare el derecho de la recurrente a una indemnización conforme a la diferencia que exista en los parámetros que se aprueben por la Administración en ejecución de la sentencia que se dicte y los declarados nulos, incrementada en el interés legal correspondiente.

2. Pretensiones y alegaciones de la Administración demandada

La Administración demandada postula la desestimación del recurso contencioso-administrativo, al afirmar la conformidad a Derecho de la actuación impugnada.

A estos efectos, también comienza realizando unas indicaciones generales sobre la regulación de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica y la metodología del cálculo de dicha retribución, así como sobre el procedimiento seguido para la aprobación de la Orden recurrida.

Tras precisar las cuestiones planteadas en la demanda, argumenta en contra de las distintas vulneraciones denunciadas, comenzando por la relativa a la nulidad del ROMNLAE y siguiendo por las referidas a las nuevas inversiones 2016 y 2017, la falta de motivación y arbitrariedad en la determinación de este concepto, la corrección de errores materiales cometidos en las tablas de valor de inversión de nuevas inversiones, la nulidad del ROTD en cuanto a los clientes inactivos o dados de baja, la nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas, la nulidad del cálculo de penalización por lecturas, finalizando con la oposición a la indemnización de daños y perjuicios.

SEGUNDO.- Marco jurídico

El artículo 14 de la ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), bajo el epígrafe "Retribución de las actividades",dispone en sus apartados 2, 3, 4 y 8:

"2. La retribución de las actividades se establecerá con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica de dichas actividades y la calidad del suministro eléctrico.

3. Para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional se considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español, sin perjuicio de las especificidades previstas para los territorios no peninsulares. Estos regímenes económicos permitirán la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo.

4. Los parámetros de retribución de las actividades de transporte, distribución, producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico y producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional, se fijarán teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía, de la demanda eléctrica y la rentabilidad adecuada para estas actividades por periodos regulatorios que tendrán una vigencia de seis años, salvo que una norma de derecho comunitario europeo establezca una vigencia del periodo regulatorio distinta.

Estos parámetros retributivos podrán revisarse para cada periodo regulatorio. Si no se llevara a cabo esta revisión antes del comienzo del periodo regulatorio se entenderán prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente, excepto en el caso del régimen retributivo específico cuya revisión podrá realizarse hasta el 28 de febrero del primer año de cada periodo regulatorio.

Para las actividades de transporte y distribución las tasas de retribución financiera aplicables serán fijadas, para cada periodo regulatorio, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

No obstante lo anterior, para cada periodo regulatorio se establecerá por ley el límite máximo de las tasas de retribución financiera aplicables a las actividades de transporte y distribución. Este límite máximo estará referenciado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario entre titulares de cuentas no segregados de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del año anterior al inicio del nuevo periodo regulatorio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación del límite máximo se entenderá prorrogado el límite máximo fijado para el periodo regulatorio anterior. Si este último no existiera, el límite máximo para el nuevo periodo tomará el valor de la tasa de retribución financiera del periodo anterior.

Para las actividades de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional podrá modificarse la tasa de retribución financiera aplicable a dichas actividades antes del inicio de cada periodo regulatorio. La tasa de retribución financiera establecida estará referenciada al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del anterior al del inicio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará, por Ley, para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación de la tasa de retribución financiera, se entenderá prorrogada la fijada para el periodo regulatorio anterior.

En el caso de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico la modificación de los parámetros de retribución se realizará de acuerdo con los siguientes criterios:

1.º En la revisión que corresponda a cada periodo regulatorio se podrán modificar todos los parámetros retributivos y, entre ellos el valor sobre el que girará la rentabilidad razonable en lo que reste de vida regulatoria de las instalaciones tipo que se fijará legalmente.

En ningún caso, una vez reconocida la vida útil regulatoria o el valor estándar de la inversión inicial de una instalación, se podrán revisar dichos valores.

2.º Cada tres años se revisarán las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada, valorada al precio del mercado de producción, en función de la evolución de los precios del mercado y las previsiones de horas de funcionamiento.

Asimismo, se podrán ajustar los parámetros retributivos en función de las desviaciones del precio del mercado respecto de las estimaciones realizadas para el semiperiodo regulatorio anterior. El método de ajuste se establecerá reglamentariamente y será de aplicación en lo que reste de vida útil de la instalación.

3.º Al menos anualmente se actualizarán los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.

[...]

8. Las metodologías de retribución de las actividades de transporte y distribución se establecerán atendiendo a los costes necesarios para construir, operar y mantener las instalaciones de acuerdo al principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema eléctrico según lo dispuesto en el artículo 1.1."

El artículo 40 de la misma LSE, dentro de las "Obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras",señala, en su apartado 3.a), que:

"3. Serán derechos de las empresas distribuidoras:

a) El reconocimiento por parte de la Administración y la percepción de una retribución adecuada por el ejercicio de su actividad dentro del sistema eléctrico en los términos establecidos en el título III de esta ley."

Por su lado, el artículo 6 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, bajo el epígrafe "Criterios generales de retribución de la actividad de distribución",dispone:

"1. La metodología desarrollada en el presente real decreto para la retribución de la actividad de distribución tendrá como finalidad establecer los criterios de remuneración de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de distribución, incentivando la mejora continua de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica, mejora de la calidad de suministro, la reducción de pérdidas y la disminución del fraude, todo ello, con criterios homogéneos para todo el territorio español y al menor coste posible para el sistema eléctrico.

2. La retribución de la actividad de distribución se determinará atendiendo a periodos regulatorios de seis años de duración.

3. Antes del 15 de julio del año anterior al del inicio de cada periodo regulatorio, el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, establecerá el conjunto de parámetros técnicos y económicos que se utilizarán para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución durante todo el periodo regulatorio.

A estos efectos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, remitirá un informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 15 de mayo del último año de cada periodo regulatorio. Dicho informe incluirá una propuesta del conjunto de parámetros para el cálculo de la retribución de acuerdo a la metodología establecida en el presente real decreto.

Entre los parámetros técnicos y económicos que podrán ser modificados antes del inicio de cada periodo regulatorio en la orden señalada se encontrarán:

a) Los valores unitarios de referencia de inversión y de operación y mantenimiento y las vidas útiles de las instalaciones de la red de distribución a que se hace referencia en el artículo 19 del capítulo V. En todo caso la vida útil regulatoria de una instalación y los valores unitarios de inversión a aplicar a una instalación serán los que establezca la orden que fije los valores unitarios de referencia para el periodo en que se obtuvo la autorización de explotación dicha instalación.

b) Los factores de eficiencia y los factores PIPC-I y PIPC-OM que intervienen en los índices de actualización de los valores unitarios de referencia que se recogen en el artículo 19 del capítulo V.

c) Los valores unitarios de referencia que se emplean en el cálculo de la retribución por otras tareas reguladas recogidas en el artículo 13 y a los que se hace referencia en el capítulo V.

d) El factor de eficiencia de la retribución por operación y mantenimiento no ligada a activos eléctricos recogidos en las unidades físicas a que se hace referencia en el artículo 12.1 denominado.

La tasa de retribución financiera del activo de distribución con derecho a retribución a cargo del sistema eléctrico, también será un parámetro que podrá ser modificado antes del inicio de cada periodo regulatorio en los términos previstos en el artículo 14.

4. Anualmente, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se establecerá la retribución reconocida a cada distribuidor, que se calculará de acuerdo con lo indicado en el Capítulo III y constará de los términos que se recogen en el artículo 10.2

5. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia elaborará un informe que contendrá un resumen estadístico de las instalaciones de distribución, del volumen de instalaciones financiadas y cedidas por terceros, del volumen de instalaciones que hayan superado su vida útil regulatoria o que hayan sido cerradas, los niveles de calidad y los niveles de pérdidas de cada una de las empresas distribuidoras, que será remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 1 de octubre de cada año."

Finalmente, hay que destacar la relevancia del artículo 12 del Real Decreto 1048/2013, citado, que, bajo el epígrafe "Cálculo del término de retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base",fija las fórmulas para la retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base y que continúan en servicio y siendo titularidad de dicha empresa (apartado 1), para la retribución a la inversión de una instalación de la red de distribución (apartado 2) y el valor de la inversión con derecho a retribución a cargo del sistema de determinados elementos (apartado 3).

TERCERO.- Análisis de las cuestiones y pretensiones planteadas en este proceso

Efectuaremos el examen de las cuestiones planteadas en este proceso y de las pretensiones que de ellas se siguen según han sido suscitadas en los escritos rectores de las partes.

1. Nulidad del ROMNLAE reconocido a la sociedad

A. Planteamiento general: el ROMNLAE

Se reseña en las sentencias de esta Sala, entre otras, las de 12 de mayo (recurso 866/2022) y de 26 de mayo (recurso 873/2022) de 2025, que el concepto de ROMNLAE viene delimitado en los artículos 11.3 y 12.1 del Real Decreto 1048/2013, y, en esencia, es la retribución por la operación y el mantenimiento del conjunto de los activos necesarios para el ejercicio de la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas y, en consecuencia, no retribuidos a través del término ROM, siendo necesario, en palabras de la sentencia de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022), que las partidas de gastos incluidas en el ROMNLAE se correspondan "a costes que se revelen necesarios y que resulten idóneos para la realización de las labores de operación y mantenimiento de modo que sean imputables al sistema".

También hemos advertido de que los gastos de ROMNLAE declarados deben estar asociados a alguno de los siguientes centros de costes (CECO): (i) costes relacionados con la inspección y el control de operación de la red (centro de coste C202); (ii) costes relacionados con la operación de los centros de control y la realización de la operación local (centro de coste C203); (iii) costes relacionados con la realización de mantenimiento preventivo de instalaciones (centro de coste C311); y (iv) costes relacionados con la realización del mantenimiento correctivo de instalaciones (centro de coste C321).

Pero, además de que para atribuir un gasto a ROMNLAE es necesario que esté asociado a uno de los centros de costes indicados, esta Sala, como se recoge, por todas, en la sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022), ha respaldado la consideración de la Administración de que los gastos reconocidos en el cálculo del término ROMNLAE deben estar acreditados por facturas que correspondan al ejercicio anual objeto de revisión, precisando, igualmente, que no es admisible la pretensión actora cuando su fundamento reside en la defensa de unos criterios técnicos o contables para el cálculo de unos u otros conceptos de la intrincada metodología retributiva de las empresas distribuidoras de electricidad, dado que la elección de tales criterios técnicos corresponde a la Administración dentro de las opciones razonables que admite la ley y los principios reguladores del régimen retributivo, de manera que la existencia de otros criterios de la misma entidad y validez, e incluso más convenientes, no son determinantes de un vicio de ilegalidad de la Orden.

B. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente, tras unas consideraciones generales sobre el ROMNLAE y la necesidad de que los gastos estén asociados a alguno de los centros de costes, expone que el informe pericial acompañado a la demanda constata, respecto de 2017, una serie de gastos declarados que deben ser retribuidos. Así, declarados inicialmente unos gastos por importe de 11.786€, en las alegaciones a la propuesta de Orden se entendieron justificados por la suma de 54.572€, mientras que la Orden los fijó en una cuantía de 10.773€, existiendo, por tanto, una diferencia de 43.797€, que, distinguiendo entre facturas y personal, es la que reclama, justificando la posibilidad de completar los gastos inicialmente consignados en la solicitud y apuntando a un cambio de criterio en la CNMC, en concreto, "en el cálculo del coeficiente de eficiencia",realizado de una manera contraria a la regulación e inconsistente técnicamente, lo que, para la parte, "ha provocado que los importes declarados por la Sociedad no se hayan tenido en cuenta, aunque estuvieran suficientemente justificados y amparados en la normativa vigente".

La demandada menciona la declaración inicial de la empresa por este concepto, incrementada en el trámite de alegaciones, analizándose por la Administración, según resulta de los documentos acompañados a la contestación, la nueva declaración de costes en la que se detallaron las partidas consideradas y las rechazadas, por no ser procedentes, como igualmente lo son gastos incluidos en el anexo IX del informe pericial: "Soporte PIC 2ºs", "Soporte STG", "Puntos frontera", "Medidas", "Limpieza Pisos y Oficina", "Saco Arena 25", "Filtro PLC".

C. Apreciación de la Sala

En primer término, debemos reparar en que la demanda se funda, esencialmente, en el informe pericial que acompaña y en el que se afirma que, respecto de 2017, "los gastos en ROMNLAE analizados y acreditados por importe de 43.797 euros, deben ser considerados a efectos del cálculo de la retribución de la actividad de distribución de la Sociedad para el Período de Análisis".Para llegar a esta conclusión, el dictamen diferencia los gastos "que incorporan el gasto en actividades de inspección, operación y mantenimiento soportado con facturas"y los "asociados al coste de personal incurrido por la Sociedad para la realización de las tareas de inspección, operación y mantenimiento; el cual es asignado mediante unos coeficientes de reparto",con el siguiente detalle: C202: 4.017€ (297€ facturas y 3.720€ personal); C203: 42.793€ (13.627€ facturas y 29.166€ personal); C311: 7.157€ (facturas); y C321: 605 (77€ facturas y 528€ personal), según la relación contenida en el anexo IX del informe, al que se remite.

Asumiendo el esquema del informe pericial, realizaremos un análisis diferenciado de los gastos ROMNLAE-facturas y ROMNLAE-personal en 2017, con una última indicación sobre el alegado en la demanda cambio de criterio de la CNMC en el cálculo del coeficiente de eficiencia.

- Sobre los gastos en ROMNLAE-facturas, el informe pericial precisa los gastos correspondientes a cada CECO, que considera soportados "con facturas o documentación soporte justificativa",remitiéndose al detalle del valor que consta en el anexo IX.

Sin embargo, acudiendo al cuadro 43 de este anexo IX, resulta que el "detalle"consiste en cinco columnas: la primera, el CECO; la segunda, "Descripción";la tercera, "Fecha";la cuarta, "Importe";y la quinta, el importe "Analizado y Soportado".En la "Descripción"consta la identificación de las facturas y unas mínimas referencias a sus motivos, por ejemplo: en C202, "Fra A17 34 Inspección"-la única que consta-; en C203, "Fra 3147 Soporte PIC 2º s"-que figura cuatro veces seguidas y con las mismas fechas e importes-, "Fra 29 Guardias realizada"-sic-, "Fra A17 34 Operación de c";en C311, en la relación más numerosa, "Productos limpieza Sup", "Itv y pesaje Mitsubitschi", "Limpieza horas Septiembre", "Productos de limpieza", "Limpieza Pisos y Oficina", "Fra A370163 Saco Arena 25", "FRA A17 42 Mantenimiento"-dos veces, con la misma fecha, pero diferente importe-; o en C321, "Fra 1689 Gasoil Alfonso J"y "Fra A17 42 Mantenimiento"-las dos únicas que se relacionan-.

Pues bien, habida cuenta de lo expuesto sobre el concepto ROMNLAE, no podemos considerar acreditada esta partida, al no haberse probado suficientemente que las menciones contenidas en el informe pericial en este apartado evidencien que se está ante activos necesarios para realizar actividades de operación y de mantenimiento en los términos exigibles, pues no se ha probado, con el detalle preciso y necesario, el concepto a que responde cada factura y, especialmente, su relación con el CECO en el que se incluye. En este sentido, no conocemos, por ejemplo, las características y, lo que es más importante, el uso de los vehículos a los que corresponden los impuestos o las ITV o a los que se destina el combustible -en este sentido, también a título meramente ilustrativo, en la sentencia de 26 de mayo de 2025, recurso 873/2022, ante la reclamación por el cambio de batería de un vehículo y la realización de una inspección al mismo se destacó la necesidad de acreditar "su uso para las actividades propias del ROMNLAE (en vez de las del mantenimiento de las unidades físicas eléctricas)"-,en qué ubicaciones se han realizado las tareas de limpieza o en qué consisten las "Medidas"contempladas en algunas facturas, y máxime cuando algunas facturas de, entre otras, "gasolina"o "ITV",se aceptaron por la Administración, según la relación contenida en el documento 3 acompañado a la contestación a la demanda, sin que sea labor de esta Sala efectuar un análisis detallado cuando la parte demandante no ha sido capaz de realizarlo, incumpliendo las reglas sobre la carga de la prueba.

De lo que se sigue el rechazo de esta reclamación.

- Los gastos en ROMNLAE-personal se asignan en el dictamen mediante "coeficientes de reparto en función de los tiempos empleados por los trabajadores de la Sociedad en la realización de dichas tareas",atendiendo, entre otra documentación, a las "declaraciones firmadas por cada uno de los trabajadores de la Sociedad"y a los "salarios percibidos".En el cuadro 44 del informe se detalla el reparto de estos gastos, "declarados por la Sociedad en las Alegaciones a la Circular del ejercicio 2017, separado por trabajador e indicando el importe debidamente soportado",ofreciendo cifras correspondientes a cinco trabajadores, salarios y resultados, siendo de señalar a estos últimos efectos que, de los cinco trabajadores, parte de los salarios de tres (porcentajes del 5% y del 6%) se atribuyen al CECO 202 -por "control del estado de la red de telecomunicaciones y sus parámetros", "actuaciones sobre el estado de la red de telecomunicaciones"y "restablecimiento del servicio en caso de incidencia o corte del suministro"-,parte de los cinco (porcentajes que van del 6% al 28%) se recogen en el CECO 203 -por "control en la calidad del suministro"y "operación de los elementos de control en la red eléctrica"-,ninguna mención hay en el C311 -mantenimiento preventivo "de concentradores y del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,y parte del de uno solo (porcentaje del 2%) al C321 -mantenimiento correctivo "de averías o problemas en los concentradores", "del sistema de telegestión"y "de los vehículos industriales y herramientas"-,con un resultado final de gasto analizado y soportado de 33.414€.

Pues bien, la metodología empleada para la elaboración del cuadro y sus resultados son comprensibles y aceptables, habida cuenta de que se trata de porcentajes y de valores que se encuentran entre los admitidos por la Sala en otras ocasiones (entre otras, sentencias de 15 de febrero de 2024 -recurso 900/2022- y de 27 de junio de 2025 -recurso 906/2022-, o la de 29 de enero de 2025 -recurso 872/2022-, en la que se consideró adecuado "el ajuste proporcional aplicado por la Inspección"en los costes de personal).

Luego debemos reconocer el derecho de la parte actora a la retribución de 33.414€.que por este concepto reclama.

- Finalmente, tenemos que añadir que no se comprenden bien las alegaciones que se hacen en la demanda sobre el "Informe 009"de la CNMC que, dice, "cambió de criterio en el cálculo del coeficiente de eficiencia",pues no extrae ninguna consecuencia precisa respecto al ROMNLAE.

2. Nuevas inversiones en 2016 y en 2017

A. Planteamiento general

Como se recuerda en las sentencias de 20 de septiembre de 2024 (recurso 862/2022) y de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) el IBO "es un término retributivo relativo a otros activos necesarios para la actividad de distribución distintos de los activos eléctricos recogidos en las unidades físicas eléctricas".A este respecto, el artículo 38 de la LSE, mencionado en la demanda, establece que "se considerarán elementos constitutivos de la red de distribución todos aquellos activos de la red de comunicaciones, protecciones, control, servicios auxiliares, terrenos, edificaciones y demás elementos auxiliares, eléctricos o no, necesarios para el adecuado funcionamiento de las redes de distribución, incluidos los centros de control y todos los elementos que afecten a las instalaciones de distribución",y, por su lado, el artículo 12.1 del Real Decreto 1048/2013, citado, detalla el cálculo del término de retribución por inversión correspondiente a las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base.

La citada sentencia de 29 de enero de 2025 (recurso 872/2022) analiza, en el caso, la consideración de determinados conceptos vinculados a instalaciones técnicas como IBO y diferencia entre esas inversiones que implican un incremento estructural en el valor de los activos, que han de reconocerse como IBO, y los "gastos de mantenimiento",que, "por su propia naturaleza, no cumplen con este criterio, ya que están destinados únicamente a preservar el funcionamiento de los activos existentes, sin incrementar su valor o capacidad".

B. Alegaciones de las partes

La sociedad actora afirma que están acreditadas nuevas inversiones en 2016 y en 2017 que no han sido recogidas en la Orden impugnada, pues, atendiendo al informe pericial que aporta, omite inversiones realizadas que son necesarias para el desarrollo de la actividad de distribución de energía eléctrica, alcanzando la diferencia las sumas de 210€ en el ejercicio de 2016 y de 19.267€ en el de 2017, estando correctamente registrados en la contabilidad de la recurrente, correspondiendo a conceptos asociados a nuevas inversiones y debidamente acreditados con documentación soporte. Sostiene la nulidad del IBO por no considerar la Orden recurrida determinados activos incluidos en su plan de inversiones.

La Administración demandada se opone a esta pretensión ya que, según las hojas de cálculo aportadas con la contestación, los conceptos rechazados no se pueden reconocer como valor inmovilizado de inversión por falta del oportuno reflejo en la contabilidad, de la factura o por no considerarse inversión activa, añadiendo que, en cualquier caso, no se hace una indicación concreta de los elementos reclamados como IBO, además de que en las alegaciones a la propuesta de Orden nada indicó la empresa sobre la retribución de las nuevas posiciones correspondientes a 2017.

C. Apreciación de la Sala

- En relación con la cantidad reclamada de 210€ en 2016, que se corresponden "con inversiones en utillaje",ya se consideró por la Administración, pero para descartar su inclusión, al tratarse, en concreto, de "brocas",es decir, de "material fungible",calificativo este último que es el adecuado, ya que se está ante herramientas de perforación que, por su composición, son susceptibles de ser reemplazadas tras un número de usos o por desgaste, por lo que, pese al destino que se le haya podido dar, no cumplen los requisitos para su retribución en los términos pretendidos.

En consecuencia, este concepto ha de rechazarse.

- La cantidad correspondiente a las inversiones en 2017, de 19.267€, responde a "posiciones"(9.924€) y a "Inversiones en IBO"(9.343€).

a) En cuanto a la inversión en "posiciones",corresponden, según el informe pericial, al CINI I28C2A1M, identificador 201.CCT.P200000015, habiendo sido alegadas ante la Administración, pero no aprobadas.

Aunque es evidente la falta de precisión sobre tales "posiciones",se infiere que se trata de "posiciones equipadas con interruptor en subestaciones",esto es, celdas de alta tensión en las que se ubican los interruptores automáticos que permiten cortar o restablecer el flujo de corriente eléctrica, y que, por tanto, reúnen, en principio, los requisitos para su consideración a efectos retributivos, sin que se haya probado otra cosa, como que fueran excedentarias (véase a este respecto la sentencia de 26 de febrero de 2024 -recurso 743/2022). De hecho, el único motivo de oposición de la Administración demandada a esta partida es que no se alegó en la vía administrativa y esta circunstancia quedó aclarada con motivo de la intervención del perito a presencia judicial y de las partes, en el sentido de que sí se había efectuado, como admite el propio Abogado del Estado en su escrito de conclusiones.

Por tanto, ha de reconocerse el derecho de la sociedad demandante a la retribución de 9.924€ que por este concepto reclama.

b) Sobre las otras inversiones en IBO, en el cuadro 40 del informe pericial se comprenden distintos identificadores en los CINI I2900100, I2900400, I2900600 e I2900700, de los que solo cuatro no habrían sido aprobados en la Orden recurrida, y, de ellos, únicamente dos se admiten en el dictamen pericial, correspondientes al CINI I2900100, con los identificadores 201.CON.APLI.000001 (no aprobados 9.302€ y analizados y soportados 9.078€) y 201.OIM.APLI.00001 (no aprobado y analizados y soportados 265€).

Siendo estos únicos los datos que se ofrecen a la Sala, difícilmente podemos dar por acreditado que se reúnan los requisitos necesarios para reconocer el derecho a la retribución, pues carecemos de los elementos básicos para ello al ignorar a qué concreto concepto responden, sin que en la demanda se realice precisión alguna al respecto, manteniendo que, basta con que en el informe pericial se constate el gasto para que debamos admitirlo, lo que no puede ser posible cuando, como aquí sucede, se omiten los más mínimos datos identificadores y de detalle -de hecho, en la sentencia de 2 de julio de 2024 (recurso 858/2022), que se invoca en la demanda, al referirse al informe pericial aportado en aquel proceso se dice que el mismo consigna datos correspondientes a cada elemento, incluyendo fotografías-, habida cuenta, además, de que no parece que existiera mucha dificultad para efectuar el detalle al tratarse de escasas partidas, siendo, por el contrario, innecesaria la reiteración de la pluralidad de conceptos que se alegaron y se recogieron en la Orden impugnada y se aprecia en el cuadro 40 del informe pericial.

- Finalmente, sobre la falta de consideración por la Orden recurrida de determinados activos incluidos en su plan de inversiones, las alegaciones de la demandante se sitúan en un plano general, sin que realice concreción alguna sobre las inversiones previstas y no tomadas en consideración, no siendo posible analizar el cumplimiento de los requisitos para su retribución en los genéricos términos que se desarrollan, por lo que esta alegación ha de ser rechazada por la Sala.

3. Falta de motivación y arbitrariedad en la determinación del ROMNLAE y del IBO

A. Alegaciones de las partes

Aduce la parte demandante que la Orden impugnada incurre en falta de motivación y en arbitrariedad, ya que no constan en el expediente administrativo las razones de no haber tenido en cuenta los importes declarados por la sociedad en concepto de ROMNLAE para el ejercicio 2017 con ocasión de las alegaciones a la propuesta o de haber reconocido una suma inferior a la declarada inicialmente, al igual que sucede con la retribución de nuevas inversiones, resaltando que la sociedad no fue objeto de ninguna inspección, sin que la exclusión de gastos pueda ampararse en la discrecionalidad técnica de la Administración.

La parte demandada niega que se haya producido indefensión material, por cuando la supuesta falta de motivación no ha impedido a la recurrente reclamar los conceptos retributivos que ha tenido por conveniente, invocando al efecto lo expuesto por esta Sala en las sentencias de 2 y de 8 de julio de 2024 ( recursos 858/2022 y 860/2022, respectivamente). Igualmente niega que la actuación administrativa impugnada haya incurrido en arbitrariedad, ya que la falta de reconocimiento de determinados costes o inversiones obedece, bien a que los conceptos reclamados no constituyen ROMNLAE o IBO, bien a que los mismos no han sido debidamente declarados.

B. Apreciación de la Sala

Sobre la denuncia relativa a la falta de motivación de la Orden TED/749/2022 ya nos hemos pronunciado en anteriores sentencias, en el sentido de que "una vez conocidas en el curso del proceso las razones que abonan la exclusión de los importes reclamados, la recurrente dispone de todos los medios a su alcance para desvirtuarlas, por lo que carecía de sentido aplicar la consecuencia natural del defecto de motivación retrotrayendo lo actuado para recibir la misma respuesta desestimatoria que la Administración ha sostenido en este procedimiento"( sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, que cita las de 26 de junio -recurso 743/2022- y de 2 de julio -recurso 858/2022- y de 8 de julio -recurso 860/2022- de 2024), y ello aunque no se haya practicado una inspección en la vía administrativa y, consiguientemente, no exista un acta que recoja el resultado -como aquí ocurre-, ya que la mera lectura de lo actuado en el proceso pone de relieve el conocimiento por la parte demandante del resultado de cada una de las partidas sujetas a retribución y de los elementos afectados por los ajustes finalmente incorporados a la Orden recurrida a la luz de las alegaciones que en su momento presentó al proyecto (en este sentido, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso 912/2022-, que menciona otras), todo ello clarificado por los documentos acompañados a la contestación a la demanda.

También hemos rechazado que puedan calificarse de arbitrarios unos criterios para el reconocimiento de gastos en los distintos conceptos previstos normativamente por la circunstancia de que puedan existir otros que, a juicio de la sociedad recurrente, resulten más aceptables, pues no resulta suficiente para que se sustituyan unos por otros (en este sentido, sentencia de 24 de marzo de 2025 -recurso 880/2022-, citada).

Por lo que ha de rechazarse este motivo de impugnación.

4. Los errores materiales en las Tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones"de los años 2016 y 2017

A. Alegaciones de las partes

Para la parte recurrente, en la Orden impugnada no se han reproducido de forma correcta los datos que constan en relación con el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y el "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017",incurriendo en errores aritméticos y en discrepancias entre el título de la columna y el valor que se recoge en la misma, identificando estos errores:

- En la columna "Líneas At y Bt",subcolumna "VI",no se ha sumado el valor de las líneas de BT (es decir, únicamente incluye el valor de las líneas de AT en realidad).

- En la columna "Ibo"se reflejan en realidad los datos de Equipos de mejora.

- En la columna "Elementos de mejora"entiende que se reflejan los datos de Máquinas.

- En la columna "Posiciones"se recogen, parece, los datos de CT.

- En la columna "D. Extensión"hay valores que se reseñan en miles de euros, y otros en euros.

Apuntando que parece que, al volcar la información a esas tablas, se han desplazado hacia la derecha las columnas que incluyen las cifras correspondientes, debiendo efectuarse la oportuna corrección.

La parte demandada reconoce la comisión de un error en las tablas de los anexos V y VI de la Orden, consistente en que una serie de valores dentro de determinadas columnas "están desplazados respecto de la columna que les correspondería".Desplazamiento que "tuvo lugar al llevar a cabo el traslado de valores desde las hojas de cálculo que contienen el detalle de los parámetros y términos que intervienen en la retribución a las tablas del texto de la orden",lo que, no obstante, no afecta a los valores totales de nuevas inversiones en los años 2016 y 2017 ni a la retribución de los años 2018 y 2019, lo que es importante, dada la pretensión de la actora, sobre la que llama la atención, por lo que solo procedería "la corrección del error por desplazamiento de columnas que afecta a las tablas «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016» y al «Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017» de los anexos V y VI de la orden impugnada, respectivamente, de manera que figuren en las mismas los valores correctos relativos a «Líneas At y Bt», «CT», «Posiciones», «Máquinas», «Elementos de Mejora», «IBO» y «D. Extensión»".

B. Apreciación de la Sala

Admitido por la Administración demandada el error denunciado por la otra parte y verificado el mismo, que consiste en el desplazamiento de columnas de las tablas "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2016"y "Valor de inversión de nuevas inversiones del año 2017"de los anexos V y VI, respectivamente, de la Orden impugnada, debemos acordar su rectificación, en los términos señalados en la contestación a la demanda, de manera que figuren en aquellas tablas los valores correctos relativos a "Líneas At y Bt", "CT", "Posiciones", "Máquinas", "Elementos de Mejora", "IBO"y "D. Extensión",tal y como hemos dispuesto en otras sentencias anteriores (entre las últimas, sentencia de 16 de julio de 2025 -recurso número 912/2022).

5. Nulidad de la RODT por no considerar los clientes inactivos o dados de baja

A. Alegaciones de las partes

La sociedad recurrente considera nula la Orden impugnada, ya que el parámetro ROTD se determina teniendo en cuenta el número de clientes activos de la empresa distribuidora a 31 de diciembre de cada ejercicio regulatorio, entendiendo que deberían incluirse también los clientes inactivos, pues pueden ser activados en cualquier momento y mantienen los derechos de extensión vigentes, así como los clientes dados de baja, que han generado gastos durante parte del ejercicio. A estos efectos, señala que el Real Decreto 1048/2013 se refiere tan solo a los clientes conectados a las redes de la distribuidora, sin distinguir entre activos e inactivos, advirtiendo de que lo contrario genera "un grave impacto para la sociedad".

La representación de la Administración demandada aduce que el marco normativo se refiere a los clientes conectados a final de año, no previendo ningún factor de ponderación que permita valorar el número de días al año en los que los clientes han generado el gasto que pretende retribuirse. Para fijar el número de clientes es necesario precisar un momento concreto, y el final del ejercicio resulta el más objetivo. Los clientes dados de baja en el curso del año no son tenidos en cuenta, pero tampoco el periodo de tiempo en que han estado de alta los nuevos clientes.

B. Apreciación de la Sala

Como se advierte, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo (recurso 880/2022) y de 7 de mayo (recurso 821/2022) de 2025, la cuestión planteada, como otras semejantes sobre la metodología retributiva, fue abordada en nuestra sentencia de 23 de julio de 2024 (recurso 863/2022), en la que, en lo que ahora interesa, dijimos:

"[...] Las objeciones [...] a la aplicación de la metodología retributiva no son por razón de legalidad, sino que constituyen propuestas alternativas a la propia metodología. Esto es, la parte hace críticas a la metodología aplicada, pero no porque su aplicación infrinja la norma que establece la metodología, el Real Decreto 1048/2013, sino porque considera que la propia metodología es inadecuada o conduce a resultados injustificados. Ya en reiteradas ocasiones hemos rechazado alegaciones semejantes, puesto que la Administración dispone de un amplio margen para regular una metodología retributiva, y no es posible admitir como críticas de legalidad lo que en puridad constituyen críticas técnicas o propuestas alternativas fundadas en razones técnicas o retributivas.

Por otra parte y como también hemos señalado con frecuencia, toda metodología de esta naturaleza se caracteriza por su generalidad, de tal manera que no es posible formular objeciones a aspectos particulares de la misma sin tomar en consideración si los elementos sometidos a examen tienen su contrapartida o complemento en otros, o si necesariamente hay que optar entre varias soluciones todas las cuales presentan ventajas e inconvenientes. Y por otro lado, la proyección genérica de una metodología retributiva requiere en muchos casos una estandarización inevitable que resulta necesaria para homogeneizar una gran diversidad de instalaciones y configuraciones.

Así, las cuatro críticas que sustentan esta alegación deben rechazarse en cuanto que no acreditan infracciones de la normativa reguladora de la metodología retributiva, sino que constituyen críticas a ésta. La no consideración de ciertas instalaciones o elementos de ellas compensado con un incremento del 25% de los costes unitarios de inversión podrá ser o no una opción adecuada en opinión de la entidad recurrente, pero es un criterio homogeneizador objetivo que no puede ser calificado de arbitrario o contrario a una concreta disposición regulatoria. La crítica al procedimiento de cálculo es una crítica técnica, considerando la asociación actora que las instalaciones o activos necesarios para la actividad deberían ser retribuidos, aunque la empresa no pueda adquirirlos en propiedad, debiendo el gasto incluirse a través del ROMNLAE independientemente de si la empresa tiene IBO. Tal crítica, con independencia de si la comparte o no la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, es una disyuntiva técnica, no una crítica de legalidad, que corresponde decidir a la Administración y respecto a la que este Tribunal no ha de pronunciarse. Y lo mismo ocurre con la exclusión de las interrupciones programadas para el cálculo del incentivo a la mejora de la calidad del suministro o el cómputo exclusivo de los clientes a 31 de diciembre, respecto al que no puede decirse que se contrario a la previsión del artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 sobre clientes conectados las redes. La existencia de alternativas razonables a las opciones retributivas adoptadas por la Administración aunque sean, en opinión de la recurrente, preferibles por razones técnicas o de mayor justicia retributiva, no suponen ilegalidad o invalidez jurídica."

Luego también ahora ha de rechazarse el motivo de impugnación.

6. Nulidad del incentivo o penalización para la reducción de pérdidas

A. Alegaciones de las partes

La entidad recurrente critica que, para calcular el incentivo o la penalización para la reducción de pérdidas, la Orden no discrimine entre las pérdidas técnicas y las no técnicas, cuando estas últimas pueden suponer un porcentaje muy elevado y son debidas, esencialmente, a fraudes, así como a fenómenos naturales, hechos que escapan al control de las distribuidoras. Entiende que para calcular el incentivo deberían detraerse las pérdidas no técnicas, pues no hacerlo contraviene el artículo 14, apartados 2, 3 y 8 bis, de la LSE, dado que los criterios para determinar la retribución de una empresa deben ser eficaces para alcanzar el fin pretendido.

El Abogado del Estado, resaltando que no se ha acreditado que el valor haya sido incorrectamente determinado, opone a esos argumentos que las distribuidoras no son ajenas a las pérdidas eléctricas por fraude, sobre las que pueden adoptar medidas para evitarlas o minimizarlas, como la desconexión de determinadas instalaciones o la interrupción del suministro de forma inmediata en el caso de enganches directos, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 52.6. LSE y 87 a) del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, añadiendo argumentos sobre la proporcionalidad de la penalización en atención a la retribución.

B. Apreciación de la Sala

En relación con esta misma cuestión nos hemos pronunciado en las sentencias de 24 de marzo ( recurso 880/2022), de 7 de mayo ( recurso 821/2022) y de 19 de junio ( recurso 885/2022) de 2025, así como en las que las han seguido, exponiendo que:

"Considera esta Sala que nos encontramos otra vez ante una pretensión cuyo fundamento es la preferencia de un determinado criterio técnico sobre el empleado en la Orden, no sobre una concreta infracción legal pese a la cita en la demanda de la vulneración de las normas que contienen los principios generales de la metodología retributiva.

En efecto, los artículos 35, relativo a Definiciones de pérdidas a efectos del incentivo de reducción de pérdidas, y 36, relativo al Cálculo del valor del incentivo a la reducción de pérdidas, del Real Decreto 1048/2013 , no discriminan entre el origen de las pérdidas de energía, pero sí considera el tamaño de la distribuidora para adecuar económicamente el incentivo o penalización. De modo que, con independencia de cuál sea su origen, las pérdidas de energía son la diferencia entre la energía que entra y sale de una red, y la normativa en vigor que regula el cálculo del incentivo o penalización lo hace sin distinguir o excluir en función del concreto origen de las mismas.

Además, la prevención de las pérdidas por fraude no es extraña a los cometidos que asumen legalmente las distribuidoras. El art. 40.2 LSE dispone: «Los distribuidores como gestores de la red de distribución en las que operan, tendrán las siguientes funciones en el ámbito de las redes que gestionen: [ ] s) Poner en conocimiento de las autoridades públicas competentes y de los sujetos que pudieran verse afectados si los hubiere, las situaciones de fraude y otras situaciones anómalas».

Por otro lado, la disminución del fraude consiste en uno de los criterios que presiden la metodología retributiva, de acuerdo con el art. 6.1 del Real Decreto 1048/2013 , y las empresas distribuidoras cobran, al amparo del artículo 40 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre , un incentivo a la reducción del fraude. Se trata, por tanto, de un incentivo positivo.

En cualquier caso, la solicitud de la actora no podría asumirse en la medida en que no concreta la repercusión que supondría en su caso aplicar uno u otro criterio, por lo que resultaría inviable la condena a la Administración para que elimine del incentivo o penalización el importe proporcional a las pérdidas no técnicas.

Por todo ello, el motivo de impugnación no puede prosperar"( sentencia de 19 de junio de 2025).

Siendo esta misma la conclusión a la que ahora ha de llegarse.

7. Nulidad del cálculo de la penalización por lecturas

A. Alegaciones de las partes

La entidad demandante discrepa de la cuantificación de la retribución por lectura de contadores porque, a su entender, no se ha tenido en cuenta la imposibilidad a la que se enfrentan los distribuidores de poder realizar las lecturas de los equipos de medida ni el momento de integración de los equipos de medida en el sistema de telegestión. En cuanto a lo primero, advierte de casos en los que el distribuidor se ve impedido de acceder al contador en las segundas viviendas que están cerradas, una relación de las cuales remitió a la CNMC a tales efectos. También expone que la obligación de practicar mensualmente la lectura solo es exigible a partir de julio de 2015, cuando fue dictada la Resolución de 2 de junio de 2015, que definía los equipos integrados en los sistemas de telegestión. Por todo ello, no debería aplicarse este criterio para la penalización por lecturas del año 2015, que afecta a la retribución del año 2017.

El Abogado del Estado contesta a este motivo de impugnación advirtiendo de que la penalización por lectura, consistente en la reducción de la retribución por el incumplimiento de la obligación de lectura en los periodos determinados normativamente, es procedente incluso cuando la distribuidora no pueda acceder al contador; y que la fórmula de cálculo que aplica la CNMC dispone de la flexibilidad suficiente para absorber los casos de imposibilidad de acceso a los contadores, aplicando una metodología transparente y homogénea que beneficia a todos los distribuidores y no exige mayores pruebas por parte de estos.

B. Apreciación de la Sala

Esta alegación también ha sido estudiada por la Sala en ocasiones anteriores sin que la argumentación de las partes en este proceso la altere.

Así, en la sentencia de 7 de mayo de 2025 (recurso 821/2022), se razona lo que sigue:

"[...] la retribución por la lectura de contadores constituye uno de los componentes del término retributivo RODT, calculado sobre la base de valores unitarios de referencia por cliente, con determinadas correcciones. La obligación de lectura de contadores por parte de las distribuidoras tiene carácter obligatorio y periódico: bimestralmente, en general, y mensualmente cuando los suministros dispongan de equipos con capacidad de telemedida y telegestión, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre .

La denominada «penalización por lectura»» se traduce en una reducción en la retribución percibida por las distribuidoras, como consecuencia del incumplimiento de dicho deber de lectura. En concreto, el artículo 13 del Real Decreto 1048/2013 establece que:

«RLi n: Retribución por la lectura de contadores y equipos de medida de los clientes conectados a sus redes percibida el año n derivada de las tareas realizadas el año n-2. (...) En el caso de que quede demostrada la existencia de incumplimiento del deber de lectura por parte del distribuidor a un cliente j, o de que ésta no se ajuste a las obligaciones establecidas por la normativa de aplicación, la retribución a percibir por la empresa distribuidora i por la lectura del cliente j se reducirá en un 50%».

Por tanto, la normativa establece de forma expresa que, ante el incumplimiento del deber de lectura conforme a las obligaciones legales, la retribución correspondiente se verá reducida en un 50% por cada cliente afectado.

Desde esta perspectiva, los argumentos esgrimidos por la demandante carecen del necesario desarrollo fáctico y probatorio. En ningún momento se aporta información concreta sobre el número de contadores presuntamente inaccesibles, los intentos infructuosos de lectura efectuados, ni datos verificables que permitan concluir que esos contadores se encuentran en viviendas desocupadas o de difícil acceso. Tampoco se justifica adecuadamente que, en su caso, se haya exigido la lectura mensual de contadores que no disponen aún de sistemas de telegestión operativos, lo que limitaría la obligación de lectura a la periodicidad bimestral.

Además, el regulador no ha sido ajeno a la problemática puntual del acceso a determinados contadores. En este sentido, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en su informe sobre la propuesta de Orden de retribución para el año 2017 (IPN/CNMC/048/17), ya contempló criterios orientados a compensar los casos en los que el distribuidor no pudiera acceder al contador por razones ajenas a su control. Así, se estableció una regla de exclusión que limita la aplicación de la penalización únicamente a aquellos casos en los que se registren menos de cinco lecturas bimestrales al año o menos de once mensuales. Según la CNMC:

«Se ha dejado margen suficiente para no penalizar a las empresas indebidamente. Así, se entiende que los equipos de medida a los que no se pueda acceder para efectuar la medida deberían representar un pequeño porcentaje del parque total de contadores, por lo que se considera que la flexibilidad contemplada en el cálculo es suficiente para equilibrar este tipo de situaciones».

En consecuencia, no se ha acreditado que el posible perjuicio económico derivado de la existencia de viviendas desocupadas o de difícil acceso no haya sido ya razonablemente paliado mediante la medida técnica establecida por la CNMC y recogida en la correspondiente Orden. La falta de precisión en los datos aportados, así como la ausencia de pruebas concretas que respalden la alegación de la recurrente, impide concluir que la penalización aplicada sea indebida o que se haya producido un trato injusto o desproporcionado en la aplicación del régimen retributivo."

Estos mismos razonamientos conducen a que, igualmente en este proceso, rechacemos esta alegación.

8. Indemnización por daños y perjuicios

Lo que se ha ido exponiendo conduce a la estimación parcial de algunas pretensiones de carácter económico de la entidad demandante, lo que, por sí mismo, constituye la indemnización por daños y perjuicios que se anuda a las mismas, sin que, en cuanto a las demás, al rechazarse, proceda resarcimiento alguno.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales

De cuanto antecede se sigue la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019, limitada dicha estimación al reconocimiento de la parte demandante de que en la retribución se tengan en cuenta 33.414€ por gastos en ROMNLAE y en 9.924€ por gastos en IBO por nuevas inversiones -según se indica en el tercer fundamento de derecho de esta sentencia, apartados 1, C, 2º guión, y 2, C, 2º guión, a), respectivamente-, así como a que se rectifiquen los anexos V y VI en los términos señalados en el apartado 4 del tercer fundamento de Derecho de esta sentencia, debiendo desestimarse la impugnación en todo lo demás.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes.