Sentencia Contencioso-Administrativo 80/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5081/2023 de 29 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Dña. Tania contra la sentencia n.º 160/2023, de 28 de abril, dictada en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, formulado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la resolución de 11 de diciembre de 2018, dictada por el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, por la que se archiva la denuncia presentada contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y no resultan controvertidos, extraídos de las actuaciones.

Dña. Tania presentó una denuncia contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia el 28 de septiembre de 2018, que tenía por causa determinadas actuaciones de sus miembros en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario seguido contra aquella por incumplimiento de horarios de farmacia de atención al público, que finalizó con una resolución sancionadora de 23 de enero de 2018. Esta resolución fue anulada posteriormente al estimarse el recurso de reposición interpuesto por la sancionada, con fundamento en la imposición de otra sanción por los mismos hechos a la interesada por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Valenciana.

La denuncia fue presentada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, que dio traslado de la misma al Consejo Valenciano de Farmacéuticos, y en la misma se atribuían a los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comportamientos que se calificaban por la denunciante, resumidamente, como: (i) indefensión y falta de seguridad jurídica, al carecer la Junta de Gobierno de competencia para incoar el procedimiento sancionador y sancionar a la denunciante por incumplimiento de horarios de farmacia, por corresponder a la Consejería de Sanidad de la Generalitat, lo que provocó la apertura de dos expedientes sancionadores, invadiendo el Colegio de Farmacéuticos competencias propias de la Generalitat, con infracción del principio non bis in idem; (ii); incongruencia y desproporcionalidad en la calificación de los hechos, al considerarlos infracción grave mientras que la Consejería de Sanidad los calificó como infracción leve; (iii) irregularidades en la tramitación del expediente disciplinario, concretamente en la obtención de pruebas sobre la conducta sancionada, calificadas como abuso de poder, y (iv) falta de imparcialidad e independencia de la Junta de Gobierno al pertenecer a la misma y a su Comisión Deontológica la farmacéutica que denunció el incumplimiento de horarios, además de ser titular de una farmacia vecina. Concluía su escrito de denuncia solicitando la incoación de expediente indagatorio y, en su caso, tras las necesarias diligencias, el oportuno expediente disciplinario contra los miembros de la Junta de Gobierno que resulten responsables.

La denuncia fue objeto de una resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba su archivo por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Dña. Tania interpuso recurso contencioso-administrativo contra esta resolución que fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en sentencia de fecha 27 de enero de 2020 en el recurso contencioso-administrativo n.º 28/2019.

Recurrida en apelación la sentencia del Juzgado, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia n.º 160/2023, de fecha 28 de abril (recurso de apelación 294/2020), desestimatoria.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso. En síntesis, se basa en que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos no tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, destacando que la competencia que asume el Consejo sobre los miembros de la Junta de Gobierno es la que se recoge en el régimen disciplinario de los Estatutos de cada Colegio, en este caso el de Valencia. La sentencia razona que la competencia sancionadora se ejerce respecto de las infracciones deontológicas cometidas por los miembros de la Junta de Gobierno y que estén tipificadas en los arts. 70 a 72 de los Estatutos del Colegio de Valencia, lo cual implica que se trata de infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados". De modo que esa competencia no se extiende a actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como Administración Corporativa, en el ejercicio de la potestad disciplinaria, puesto que en este caso se ejerce una competencia colegial propia y no se da la relación especial de sujeción de orden profesional y colegiada que determina la competencia del Consejo de Colegios.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la recurrente, Dña. Tania, aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

A/ Infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

La sentencia recurrida infringe la dicción literal del precepto, y su correcta interpretación a la luz del aforismo "donde la ley no distingue no debe distinguir el intérprete", de la que se desprende que los Consejos Generales de los Colegios tienen competencia para "Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo", pues no circunscribe la función disciplinaria del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos"), estrictamente a las "infracciones de deberes profesionales o corporativos como colegiados", como entiende la sentencia recurrida.

Además, el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos de España mediante un acto administrativo expreso (oficio de fecha 3 de octubre de 2018) estimó que la competencia para la tramitación de la denuncia era del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, dado que le remitió la denuncia invocando el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, lo que constituye un acto propio que le vincula.

El artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018, tipifica la conducta de los denunciados en la esfera corporativa actuando como miembros de la Junta de Gobierno del Colegio, pues prevé los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial.

B/ Infracción del artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018.

Si negásemos la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios (como determina la sentencia recurrida), no tendría ningún sentido la existencia del referido artículo 40 del Código Deontológico, toda vez que devendría inaplicable en lo que respecta a una de las esferas más importantes de la actividad de los órganos de gobierno de los colegios, como son las "resoluciones, decisiones, y acuerdos" disciplinarios.

Además, en tal caso esa actividad disciplinaria escaparía de cualquier control administrativo sancionador, con lo cual podrían darse abusos de poder totalmente impunes, y los colegiados estarían abocados a la más absoluta indefensión - art. 24 CE, puesto que no habría órgano administrativo competente para el conocimiento de los posibles abusos e infracciones cometidos en el ejercicio de la actividad disciplinaria y que atenten a los deberes contemplados en dicho articulado.

C/ Infracción del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido".

En el presente asunto se ha cercenado el derecho de la actora "al procedimiento debido", y por tanto el derecho que ostenta todo particular al acceso a un procedimiento administrativo tramitado con todas las garantías y en legal forma, y a la obligación de la Administración de resolver -derecho recogido en el artículo 21 de la Ley 39/2015-, estrechamente relacionado con el principio in dubio pro actione,aplicable al procedimiento administrativo, que propugna la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y conlleva que las causas de inadmisión deban ser interpretadas restrictivamente.

La interpretación que debe hacerse del art. 9.1 g) de la Ley 2/1974, en consideración al principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido" debe ser favorable a la admisión de la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la queja/denuncia presentada por la actora.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ Inexistencia de infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

Este precepto debe ponerse en relación con el artículo 68 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pues en ellos se tipifican las infracciones de sus colegiados, como determina el artículo 6.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y exige el principio de legalidad, y como se deduce del ATC 59/2004 y de las SSTC 219/1989 y 93/1992, que se han pronunciado sobre la imposición de sanciones disciplinarias a un profesional basándose en los Estatutos del Colegio Profesional.

Además, en las relaciones de sujeción especial, como son las que unen a los colegiados con los órganos de gobierno de sus respectivos colegios profesionales, el principio de legalidad permite la tipificación reglamentaria de las infracciones, como declara la STS de 8 de marzo de 1994 (Rec. 1249/1991).

El Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España no ha reconocido expresamente la competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos, pues se limitó a remitir a este la denuncia presentada a los efectos oportunos, con fundamento en el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pero sin realizar valoración alguna sobre la competencia. Y ello, sin perjuicio de que la alegación de vinculación a los propios actos excede del escrito de preparación del recurso de casación y no fue esgrimida en el recurso contencioso-administrativo ni en el recurso de apelación, lo que vulnera el artículo 92.a) de la LJCA.

La interpretación de la sentencia recurrida, a la que se adhiere, no hace que los miembros de la Junta de Gobierno cuando ejercen funciones ajenas a su profesión de farmacéutico escapen de cualquier tipo de control, pues dentro del procedimiento sancionador cabe recusar al instructor y secretario, es posible acudir a la vía contencioso-administrativa frente al acto administrativo gravoso, acudir al Síndic de Greuges (Síndico de Agravios) e incluso a la vía penal.

B/ Inexistencia de tipificación. El artículo 40 del Código Deontológico de la profesión farmacéutica no puede aplicarse mientras no exista un artículo de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia que lo recoja para no vulnerar el principio de legalidad y el principio de tipicidad ( artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015).

Las normas del Código Deontológico quedan sujetas a las normas disciplinarias previstas en los Estatutos de los Colegios que integran el Consejo, pues la potestad disciplinaria de los Colegios encuentra su fundamento en la Ley 2/74 de Colegios Profesionales, que alude en su artículo 5.i) a la potestad disciplinaria que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos Colegiales ( STS de 8 de marzo de 1996), inscribibles en un Registro Público y publicados en el Boletín Autonómico Oficial o Diario Provincial, a diferencia del Código Deontológico.

C/ Respeto del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido", puesto que el Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos dictó una resolución expresa y debidamente motivada sobre la queja presentada, apreciando su falta de competencia, lo que no constituye una mera formalidad, por lo que no podía tramitar la queja.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 10 de octubre de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, a efectos de aclarar si el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El auto identifica la norma jurídica que ha de ser objeto de interpretación: artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo aplicable.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable.

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales,dispone lo siguiente:

«Artículo 5.

Corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial:

(...)

i) Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

«Artículo 6.

1. Los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior.

2. Los Consejos Generales elaborarán, para lodos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional.

3. Los Estatutos generales regularán las siguientes materias:

(...)

g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario.

(...)

4. Los Colegios elaborarán, asimismo, sus estatutos particulares para regular su funcionamiento. Serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General.

(...)».

«Artículo 9.

1. Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones:

(...)

g) Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

(...)».

Los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia(MICOF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución de 4 de noviembre de 2009 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6154, el 27 de noviembre de 2009), establecen:

«Artículo 67. La responsabilidad disciplinaria

1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto.

2. La cuantía de las sanciones se fijará en atención a las cuotas anuales de colegiación

3. En el caso de las Sociedades Profesionales habrá que tener en cuenta lo siguiente:

a) El ejercicio de la potestad disciplinaria no se verá obstaculizado cuando el colegiado sea una Sociedad Profesional. Sin perjuicio de la responsabilidad de la persona física que hubiera cometido alguna infracción disciplinaria en el ejercicio de su actividad, la Sociedad Profesional también podrá ser sancionada cuando cometa alguna infracción.

b) Con independencia de que sean o no socios, las personas físicas colegiadas que se integren en una Sociedad Profesional o colaboren con ella, seguirán sujetos a la responsabilidad disciplinaria que les pudiera corresponder como tales personas físicas.

4. La responsabilidad disciplinaria derivada del ejercicio de actos o actuaciones profesionales por una Sociedad que no esté debidamente constituida e inscrita en el Registro del Colegio, será imputable, con carácter solidario, a los socios que estén colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.».

«Artículo 68. La competencia para ejercer la potestad disciplinaria

1. La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos.

2. La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.».

«Artículo 69. Las infracciones

Las infracciones se clasifican en:

a) Faltas leves

b) Faltas graves.

c) Faltas muy graves.».

«Artículo 70. Las faltas leves

Tendrán carácter de faltas leves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. El mero retraso en satisfacer las cuotas y, en general, ingresos al Colegio.

2ª. Ausentarse de la oficina de farmacia por tiempo superior al determinado por el ordenamiento vigente o por el tiempo previsto sin cumplimentar los requisitos legales y reglamentarios de las ausencias.

3ª. El incumplimiento, sin perjuicio material ni moral para la profesión o para el Colegio, de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio.

4ª. La infracción del régimen de turnos y horarios.

5ª. Cualquier tipo de publicidad no autorizada por el Colegio, dentro del marco legal vigente.».

«Artículo 71. Las faltas graves

Tendrán carácter de faltas graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas leves dentro del plazo de un año a contar de la fecha de imposición de la primera sanción.

2ª. El incumplimiento de preceptos legales, estatutarios o reglamentarios o de los acuerdos del Colegio, cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio.

3ª. El incumplimiento voluntario y rebelde de las obligaciones económicas con el Colegio.

4ª. La desconsideración ofensiva grave con los compañeros.

5ª. Verificar descuentos en el precio oficial de las especialidades o incurrir en cualquier forma de competencia desleal o ilícita.

6ª. La canalización y captación de recetas.».

«Artículo 72. Las faltas muy graves

Tendrán carácter de faltas muy graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Cualesquiera hechos constitutivos de delito, que afecten a la ética profesional.

2ª. El encubrimiento del intrusismo profesional o, en general, encubrir o amparar el ejercicio ilegal de la profesión en cualquiera de sus modalidades.

3ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas

graves dentro del plazo de dos años.».

«Artículo 73. Las faltas continuadas

Comete una falta continuada quien, con un mismo propósito o aprovechando idéntica ocasión, realice una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo precepto legal o estatutario, o preceptos de igual o semejante naturaleza.

Tanto las de carácter leve, como las graves o muy graves pueden ser faltas continuadas, que con arreglo a la calificación que les corresponda, se sancionarán en su grado máximo, salvo que se entendiere que la infracción no reviste notoria gravedad, o no ha perjudicado a una generalidad de personas.».

«Artículo 74. Las sanciones

a) Las faltas serán corregidas con las siguientes sanciones:

1ª. Apercibimiento.

2ª. Amonestación privada.

3ª. Amonestación por y ante la Junta de Gobierno.

4ª. Amonestación pública ante la Asamblea General o mediante publicación en el tablón de anuncios del Colegio.

5ª. Multa por una cuantía que oscile, entre el múltiplo de cinco, y de cincuenta cuotas, establecidas en el último presupuesto del Colegio, para el tipo de ejercicio profesional (o falta de ejercicio) del interesado, al tiempo de dictarse la resolución correspondiente.

6ª. Privación del derecho a ostentar cargos corporativos por plazo de hasta seis años.

7ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo que no exceda de tres meses.

8ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo de tres meses y un día a dos años.

9ª. Expulsión del Colegio, con baja definitiva en el mismo y suspensión indefinida del ejercicio de la profesión.

b) Las sanciones 1ª y 2ª sólo se impondrán por faltas leves.

c) Las sanciones 3ª, 4ª y la 5ª, sólo se impondrán por faltas leves o por faltas graves.

d) Las sanciones 6ª y 7ª sólo se impondrán por faltas graves o muy graves.

e) Las sanciones 8ª y 9ª sólo se impondrán por faltas muy graves.

f) Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las sanciones se impondrán proporcionadamente a la importancia y gravedad de la falta, al perjuicio de ella derivado para la profesión y para el Colegio y a la reiteración del autor.».

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos(CVCF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución del 9 de febrero de 2010 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6214, el 25 de febrero de 2010), establecen:

«Artículo 31

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados. Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

Cuando se diera la circunstancia de que se planteara el enjuiciamiento de alguna conducta que fuera constitutiva de falta, a uno o varios farmacéuticos, por parte del Consejo, se aplicarán al presunto infractor, a efectos de tipificación, graduación, sanción a imponer y procedimiento a aplicar, las normas que establezcan los Estatutos del Colegio de su inscripción.».

La Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana,establece:

«Artículo 21. Infracciones y sanciones disciplinarias.

1. Se considera infracción la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales.

Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.

(...)».

SEXTO.- Consideraciones generales sobre la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, para abordar la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia resulta necesario hacer algunas consideraciones preliminares de carácter general sobre distintos aspectos de las organizaciones corporativas colegiales y su potestad disciplinaria, que estimamos de utilidad.

1.- Los colegios profesionales y la relación de sujeción especial que les une con sus colegiados.

Comenzaremos señalando que el artículo 36 de la Constitución dispone lo siguiente: «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos».

Esta previsión constitucional deja un amplio margen de decisión al legislador para configurar los colegios profesionales de muy variadas formas y también para ordenar el ejercicio de las profesiones tituladas, pues el precepto constitucional no impone un único modelo de colegio profesional ( STC 330/1994, de 15 de diciembre).

El legislador ha hecho uso de ese margen de apreciación en la configuración de los colegios profesionales que hace en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

Los colegios profesionales son corporaciones de derecho público, entes públicos, de base asociativa y creación legal, dotadas de personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que ejercen funciones públicas de ordenación del ejercicio profesional en atención al interés general, sin integrarse orgánicamente en la Administración Pública, pero actuando como Administración pública en sentido funcional cuando ejercen potestades públicas.

Por tanto, los entes colegiales presentan una dimensión pública evidente que les hace merecedores de la condición de Poder Público en cuanto ejercen funciones públicas y son beneficiarios de las atribuciones típicas de los poderes públicos, entre las que se encuentran las potestades disciplinarias.

En verdad, la naturaleza de los colegios profesionales es mixta o bifronte, pública y privada, en la medida que tienen una dimensión pública que se manifiesta cuando ejercen funciones públicas atribuidas por la ley, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria, la representación institucional de la profesión y la colaboración con las Administraciones públicas, y una dimensión privada o corporativa en cuanto se ocupan de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados.

Esta calificación se encuentra expresamente reconocida en el artículo 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y reiteradamente afirmada por el Tribunal Constitucional.

Tal y como declara la STC 76/2003, de 23 de abril, reiterando la doctrina de la STC 89/1989, de 11 de mayo: «los Colegios Profesionales constituyen una típica especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no solo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión --que constituye un servicio al común-- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado el propio Estado con la expedición de título habilitante».Y continúa: «No son por tanto --afirmó-- los fines relacionados con los intereses corporativos integrantes del Colegio --fines que como acaba de recordarse, podrían alcanzarse mediante una asociación--, los que justifican la legitimación de la opción del legislador por la colegiación obligatoria, sino esos otros "fines específicos, determinados por la profesión titulada, de indudable interés público (disciplina profesional, normas deontológicas, sanciones penales o administrativas, recursos procesales, etc.)"».Doctrina que ha sido reiterada por otras muchas sentencias, que resuelven recursos de amparo con idéntico objeto, entre las más recientes la STC 200/2005, de 18 de julio.

Resulta oportuno añadir que todas las Comunidades Autónomas han asumido estatutariamente competencias en materia de Colegios Profesionales y ejercicio de funciones tituladas, con la aparición de los Consejos autonómicos de Colegios que, en términos generales, asumen respecto de sus colegios competencias análogas a las que el artículo 9 de la Ley estatal atribuye a los Consejos Generales y otras de nuevo cuño.

Atendida la naturaleza de estas corporaciones y la función que cumplen, se aprecia la existencia de una relación de especial sujeción de los profesionales con respecto al correspondiente colegio profesional, al que se ha encomendado legalmente velar por la ética y dignidad profesional y ejercer la facultad disciplinaria, como ha reconocido expresamente la jurisprudencia constitucional: ( SSTC 153/1996, de 30 de septiembre; 286/1993, de 4 de octubre, y 219/1989, de 21 de diciembre), que recuerda el ATC 141/2004, de 26 de abril, donde se transcribe de la última sentencia citada lo siguiente: «la relación de los profesionales colegiados con los Colegios Profesionales es una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución , esto es, una relación de sujeción especial».

2.- El principio de legalidad en el régimen sancionador. Relaciones de especial sujeción.

En la exposición de la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad en materia sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 CE, que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege,basta con hacer un resumen de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 184/2025, de 2 de diciembre, que cita numerosos precedentes, destacando que aquel principio comprende una doble garantía objeto de modulación en el régimen sancionador:

La primera, la garantía formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas constitutivas de infracción administrativa y las sanciones que llevan aparejadas, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 CE (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada).

Esta garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Para el caso concreto de las normas sancionadoras preconstitucionales, el Tribunal Constitucional ha subrayado que no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones [sancionadoras] respecto de las cuales esa exigencia formal no existía de acuerdo con el Derecho anterior [a la Constitución]. No obstante, tras examinar la evolución que ha experimentado la doctrina constitucional sobre la materia, afirma que «resulta contrario a la garantía formal del art. 25.1 CE que un régimen sancionador contenido en un reglamento preconstitucional pueda mantenerse en el tiempo, sin la necesaria cobertura legal, mediante su reiteración, reproducción o refundición en normas reglamentarias posteriores a la Constitución. A fortiori infringirá dicha garantía un precepto reglamentario postcontitucional que, yendo más allá, innove o modifique de cualquier manera el cuadro de infracciones o de sanciones que estaba en vigor antes de aprobarse la Constitución».

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando abundante jurisprudencia constitucional, que la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

La segunda, la garantía material, contiene un doble mandato:

(i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren con el máximo esfuerzo posible para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando numerosa jurisprudencia constitucional, que se trata de la exigencia de lex certaque afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas; de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Ahora bien, ello no supone que el principio de legalidad penal quede infringido en los supuestos en que la definición del tipo incorpore conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación, o conceptos jurídicos indeterminados, que por su propia naturaleza no pueden alcanzar una claridad y precisión absolutas, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que, reiteramos, expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

(ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora, lo cual exige que la administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. Así, junto a la predeterminación normativa de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras, el principio de tipicidad impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. No obstante, se acepta que esta identificación pueda hacerse de forma implícita e incontrovertida.

Sentado lo anterior, debemos señalar que en las llamadas "relaciones de sujeción especial", categoría de cuño doctrinal, donde también rige el principio de legalidad, tiene lugar una cierta relativización de este principio a través de la posibilidad de colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora, que en todo caso habrá de producirse de modo proporcional a la intensidad de la sujeción, con fundamento en las amplias facultades autoorganizativas propias de esas relaciones, lo que es enfatizado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 184/2025.

En la STC 184/2025, de 2 de diciembre, cuya doctrina estamos exponiendo de forma resumida, se hacen algunas afirmaciones relevantes sobre estas relaciones de sujeción especial, también denominadas "de poder especial", que es oportuno destacar:

- Se trata de una noción ajena por completo al texto de la Constitución -no es una norma constitucional- y en creciente desuso, que no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano.

- Alude a ciertos supuestos de vínculos intensificados y continuados de determinados tipos de sujetos con la administración, en cuyo seno esta precisa de cierta flexibilidad para adaptarse a situaciones del día a día que difícilmente pueden preverse de antemano mediante normas generales y abstractas.

- Representa la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos, si bien esa reducción de las garantías propias del Estado de Derecho en determinados ámbitos de actuación administrativa, solo es admisible a través de la ponderación como método de interpretación constitucional, que exige la adecuada identificación y nivelación de los principios constitucionales en juego en cada tipo de relación entre administración y ciudadano.

Respecto de estas relaciones de sujeción especial y la relativización del principio de legalidad, dice el Tribunal Constitucional: «"[e]s posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de «especial sujeción», «de poder especial», o simplemente «especiales». Lo importante ahora es afirmar que la categoría «relación especial de sujeción» no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos". Hay que recordar que, precisamente, uno de los derechos modulables en una relación administrativa especial es el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE . Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales»( STC 132/2001, con cita en el ATC 59/2004, de 24 de febrero).

Continuando con el examen de la relativización del principio de reserva de ley en estas singulares relaciones de especial sujeción, se ha justificado la remisión de la ley al reglamento, En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE tiene un alcance diferente cuando se trata de la determinación de contravenciones, en el seno de una relación de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendigenérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación, admitiendo en estos casos que existe base normativa legal y, por ende, se cumple el principio de reserva de ley cuando la ley se remite, concretando la especificación y gradación de las infracciones, a normas inferiores, puesto que tal mecanismo permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley ( SSTC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1), como afirma el ATC 59/2004, de 24 de febrero.

Nuestra jurisprudencia se ha hecho eco de la doctrina constitucional expuesta sobre las relaciones de sujeción especial, que permite una matización o flexibilización del principio de legalidad. Entre otras, en sentencias de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024), 16 de octubre de 2023 (Rec. 5068/2022), 30 de marzo de 2017 (Rec. 3300/2017), 24 de julio de 2012 (Rec. 934/2010), 8 de noviembre de 2010 (Rec. 4943/2009), 20 de abril de 2006 (Rec. 3265/2002) y 30 de marzo de 2005 (Rec. 5179/2002).

Expuestos resumidamente los rasgos fundamentales de la aplicación del principio de legalidad al ordenamiento jurídico sancionador y, en particular, a las relaciones de sujeción especial, destacamos que cuando estas se desarrollan en un marco asociativo o corporativo, el fundamento de la relativización de dicho principio en estas relaciones, reside en su propia naturaleza como manifestación de la capacidad de autoodenación de los sujetos que participan del fenómeno asociativo o corporativo, donde la exigencia de una concreción exhaustiva del tipo se encuentra modulada porque sus miembros pueden conocer de antemano las obligaciones y, en concreto, las consecuencias que tendría la actuación del sujeto pasivo por su incumplimiento.

3.- La relativización del principio de legalidad en la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

La atribución de la potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales tiene lugar mediante el artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que faculta a los mismos para «ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial»,precepto que cubre garantía formal de reserva de ley deducible del art. 25.1 de la Constitución, aunque contiene una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, vacía de todo contenido sancionador material propio.

Igualmente, el artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, atribuye a los Consejos Generales de los Colegios «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo»,precepto que se ha de poner en relación con el artículo 5.i), pues se refiere a las funciones disciplinarias propias de la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

Como se observa, la atribución de esa potestad disciplinaria se limita al "orden profesional y colegial" pues el precepto legal la concreta en ese ámbito. Volveremos sobre esto más adelante.

A ello se añade que el art. 6.3.g), tras disponer que los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y establecer su procedimiento de aprobación, prevé que: «Los Estatutos generales regularán las siguientes materias: (...) g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario (..)"».

Tal y como afirma el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989 de 21 de diciembre de 1989: «si tal tipo de remisión resulta manifiestamente contrario a las exigencias del art. 25.1 de la Constitución , cuando se trata de las relaciones de sujeción general ( SSTC 42/1987 y 29/1989 mencionadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial ( SSTC 2/1987, de 21 Ene ., y 69/1989, de 20 Abr )».Y ello se debe a que en el caso de sanciones impuestas por los Colegios Profesionales nos hallamos ante una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución, lo que justifica la relatividad del alcance de la reserva de ley en materia disciplinaria [en la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2022 (Rec. 159/2021) acogemos y aplicamos esta doctrina constitucional].

En coherencia con la condición de "entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales" ( STC 219/1989, FJ 3) que tienen los colegios profesionales, sus estatutos están llamados a regir la vida de estas corporaciones que gozan de naturaleza pública, en cuanto ejercen funciones atribuidas por la Ley o delegadas por la Administración, por lo que sus normas rectoras presentan una evidente función normativa y pueden ser incluidas en la categoría de las disposiciones generales ( ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004).

El artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales distingue entre los estatutos generales, elaborados para todos los colegios de una misma profesión, que deben recoger, entre otras materias, el régimen disciplinario (artículo 6.3.g), los estatutos particulares cuyo objeto es establecer las reglas de funcionamiento de cada colegio territorial en particular, y los reglamentos de régimen interior, destinados a desarrollar los estatutos particulares en lo que atañe a la organización, estructura y funcionamiento de los colegios territoriales, previéndose un procedimiento de aprobación diferente para cada uno de ellos.

De ahí que al llevarse a cabo la regulación del régimen disciplinario a través de los estatutos de los colegios profesionales, no sea inusual que se tipifique como infracción el incumplimiento de deberes profesionales o legales relacionados con la profesión, mediante una mención genérica relativa al incumplimiento de normas legales, estatutarias, reglamentos y acuerdos colegiales, lo que implica su remisión a los deberes recogidos en las normas deontológicas de actuación profesional, entre otras. De este modo, es usual que los códigos deontológicos integren los tipos infractores disciplinarios, aunque, en si mismos, no contengan un catálogo de infracciones y sanciones, correspondientes al incumplimiento de los deberes profesionales que imponen.

Con relación al cumplimiento de la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas en esa forma de describir las infracciones, ha declarado el Tribunal Constitucional que «no vulnera la exigencia de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión.»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Así, refiriéndose a tipificaciones de esa naturaleza, ha reconocido que una descripción tan abstracta e indeterminada de las conductas objeto de corrección disciplinaria no satisface, por sí misma, con carácter general, las garantías materiales de predeterminación normativa. Pero a continuación matiza que en el ámbito específico de las relaciones especiales de sujeción de orden profesional y colegial «la remisión a los Acuerdos de las Juntas definidores de los «deberes sociales, profesionales o legales relacionados con la profesión» debe entenderse referida, muy especialmente, a las Normas Deontológicas que dichas Juntas puedan aprobar y se hallen vigentes en cada momento»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Añade la STC 219/1989, de 21 de diciembre, que: «las normas de deontología profesional aprobadas por los Colegios profesionales o sus respectivos Consejos Superiores u órganos equivalentes no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados y responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios para «ordenar... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares» [ art. 5 i) de la Ley de Colegios Profesionales ], potestades a las que el mismo precepto legal añade, con evidente conexión lógica, la de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Es generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una mas que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales. Y, en último extremo, este mismo criterio por el que se considera el incumplimiento de dichas normas como merecedor de las sanciones previstas en el ordenamiento corporativo es el que viene manteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo».

Esta doctrina constitucional sobre la naturaleza de las normas deontológicas es recogida y aplicada por nuestra jurisprudencia en sentencias de 9 de julio de 2001 (Rec. 2759/1997) y 24 de noviembre de 2025 (Rec. 5191/2022).

En efecto, los códigos deontológicos incorporan obligaciones que deben ser respetadas y cumplidas por los colegiados en cuanto determinan su adecuado comportamiento en su actuación profesional, pues contienen reglas y principios que rigen las conductas del profesional vinculadas al ejercicio de su profesión y la pertenencia a la Corporación. De manera que estos códigos deontológicos responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de los colegios profesionales para ordenar la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y la dignidad profesional.

De ahí que cuando existen unas normas deontológicas que definen con precisión los deberes profesionales de los colegiados, aprobadas por los órganos colegiales competentes y plenamente en vigor, el incumplimiento de dichas normas deba entenderse incorporado o subsumido en la abstracta definición que los estatutos realizan de las conductas sancionables en la forma expresada -por remisión a los deberes relacionados con la profesión-.

Por ello, el Tribunal Constitucional califica como "manifiesta" la previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, y priva de relieve «la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».( STC 219/1989, de 21 de diciembre).

En consecuencia, de conformidad con la doctrina constitucional expuesta, entendemos que la aplicación de las normas deontológicas colegiales a efectos de calificar como infracción las conductas que infringen los deberes profesionales en ellas recogidos, en conexión con el precepto de los estatutos colegiales que tipifica las infracciones disciplinarias por remisión a su incumplimiento, incluso refiriéndose genéricamente al incumplimiento de los acuerdos colegiales, no vulnera el art. 25.1 de la Constitución, «sin perjuicio de la conveniencia de que los órganos competentes refuercen el nivel de previsibilidad del ordenamiento disciplinario corporativo, mediante las refundiciones o modificaciones normativas a que haya lugar»,como aconseja el Tribunal Constitucional.

Precisamente, en la sentencia de esta Sala de 29 de enero de 2003, Rec. 3962/1997, rechazábamos la infracción del principio de tipicidad con sustento en esta doctrina constitucional, en relación con preceptos estatutarios sancionadores que se integraban con las normas deontológicas.

Igualmente, la relativización de las garantías constitucionales en las relaciones de sujeción especial como la colegial, se proyecta también sobre la publicidad de las normas. Y así, la STC 219/1989, afirma que: «Frente a esta manifiesta previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, carece de relieve la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».

Por último, resulta oportuno poner de relieve que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, en su artículo 21.1 considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,a lo que añade que «Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves».

En relación con este precepto legal autonómico, el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004, con motivo de la inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad relativa a dicho precepto, ha declarado que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, porque no efectúa una deslegalización del régimen sancionador, sino una remisión, constitucionalmente legítima, para que sean los estatutos de cada colegio profesional los que especifiquen los cuadros de infracciones y sanciones que integren el régimen disciplinario de los respectivos colegiados.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre el ámbito de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.

La cuestión de interés casacional objetivo que se formula gira en torno al ámbito o extensión de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. Recordamos que la pregunta se concreta en si tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El examen de esta cuestión exige partir de la atribución normativa de potestad disciplinaria que se hace en la Ley de Colegios Profesionales en favor de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales para delimitar su extensión -como sugiere el auto de admisión con la cita del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales- y, a continuación, verificar si comprende la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Como expondremos a continuación, en esta tarea interpretativa delimitadora de potestades corporativas no es posible prescindir de la normativa autonómica y de los estatutos colegiales aplicables al caso.

1.- Consideraciones preliminares de carácter conceptual.

Antes de adentrarnos en el examen de la potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales, y dados los términos en que se formula la cuestión de interés casacional objetivo, conviene abordar algunas cuestiones conceptuales.

Las potestades administrativas constituyen poderes jurídicos abstractos que la ley atribuye a las Administraciones para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos en atención a la satisfacción de intereses generales. Las potestades administrativas son indisponibles e irrenunciables, deben respetar los límites constitucionales y se encuentran sujetas al control jurisdiccional.

Las potestades administrativas se definen por un contenido material propio y un ámbito subjetivo de aplicación -los ciudadanos en general o determinados sujetos integrados en una relación de especial sujeción-, así como por el procedimiento a través del cual se ejercitan, que comprende la asignación del órgano competente para su ejercicio.

Así, la competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano y mediante la misma se determina qué órgano de la Administración pública está habilitado para ejercer una concreta potestad administrativa, por lo que constituye tan solo una técnica de distribución interna del poder, previamente conferido mediante la atribución de la potestad. Dicho de otra forma, la competencia es el conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás.

Refiriéndonos a las Corporaciones de Derecho público, la potestad disciplinaria es una potestad administrativa de naturaleza pública que la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de Colegios (artículos 5 y 9), mientras que la competencia para ejercer las funciones propias de la potestad en el seno de la Corporación corresponderá al órgano designado, legal o estatutariamente.

Por ello, cuando afirmamos la competencia de un órgano colegial para ejercer la potestad disciplinaria o para exigir responsabilidad disciplinaria le reconocemos la facultad de iniciar, instruir y resolver procedimientos disciplinarios, actuando válidamente en nombre de la Corporación de Derecho público titular de dicha potestad, dentro de los límites materiales, funcionales y procedimentales legal o estatutariamente establecidos.

2.- La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales.

El artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, establece las funciones de los Consejos Generales de los Colegios y entre ellas la de: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».Previamente, el artículo 5 de esta Ley atribuye a los Colegios Profesionales la función de: «Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

Debemos destacar que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana se manifiesta en términos análogos a la ley estatal, al recoger en su artículo 5.a) entre las funciones propias de los colegios profesionales, asignadas para el cumplimiento de sus fines esenciales, la de «Ordenar, en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los/las colegiados/as; velar por la ética, deontología y dignidad profesional, así como por el respeto debido a los derechos de los particulares contratantes de sus servicios, y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial».

Como es natural, la razón de la atribución de determinadas funciones a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso, los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como la disciplinaria, es el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación.

Los fines esenciales de los Colegios Profesionales se establecen en el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, del siguiente modo: «Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial».

Asimismo, la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, los identifica para estos en su artículo 4, en términos más amplios, diciendo:

«Son fines esenciales de estas corporaciones:

a) La ordenación de la profesión, dentro del marco legal respectivo, en el ámbito de su competencia en beneficio tanto de la sociedad a la que sirven como de los intereses generales que les son propios.

b) Vigilar el ejercicio de la profesión, facilitando el conocimiento y cumplimiento de todo tipo de disposiciones legales que afecten a cada una y haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas que le sean específicamente propias, así como velar por el adecuado nivel de calidad de las prestaciones profesionales de los/las colegiados/as; para ello se promoverá la formación y perfeccionamiento de éstos.

c) La defensa de los intereses profesionales de los/las colegiados/as y la representación exclusiva del ejercicio de la profesión.».

La normativa expuesta recoge una habilitación legal de la potestad disciplinaria, que es objeto de regulación detallada en la normativa reglamentaria de origen corporativo aplicable a cada organización colegial profesional en particular.

Sentado lo anterior, volvemos sobre una afirmación hecha anteriormente que enfatizamos ahora: la atribución de esa potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales y a los Consejos Generales de Colegios se constriñe al "orden profesional y colegial", pues el precepto legal la concreta en ese ámbito.

Dicho esto, entendemos que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que se nos ha formulado requiere delimitar con precisión el alcance de la función disciplinaria atribuida a los Consejos Generales de Colegios y, por ende, a los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales, sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, dado que sus límites definen el ámbito material propio de la potestad disciplinaria colegial.

La expresión "orden profesional y colegial" encierra un concepto jurídico determinado que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria y comprende dos términos unidos por la conjunción "y" con un alcance semántico diferenciado y cumulativo. Por un lado, hace referencia a los deberes profesionales y deontológicos que disciplinan el ejercicio de la profesión regulada de que se trate -profesional-, y, por otro lado, incorpora el conjunto de deberes derivados de la pertenencia y sujeción al colegio profesional y la participación en su organización y funcionamiento en cuanto Corporación de derecho público -colegial-.

Definido así el ámbito material de la potestad disciplinaria colegial, resulta oportuno volver ahora sobre la posición jurídica adoptada por las partes en este recurso de casación. La parte recurrente hace una interpretación amplia de esa función disciplinaria, entendiendo que recae sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto si cometen infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como si se trata de actuaciones de esos órganos corporativos, sin matices, incluido el ejercicio de la potestad disciplinaria.

Por el contrario, la parte recurrida, en sintonía con el criterio establecido por la sentencia de instancia, considera que la función disciplinaria así configurada limita la competencia disciplinaria a las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como profesionales farmacéuticos "colegiados", pero no cuando lo hacen como integrantes de los órganos de la Administración Corporativa, por lo que no comprendería su intervención en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios.

Anticipamos que no compartimos íntegramente ninguna de ambas interpretaciones.

Esta es una cuestión compleja que, además, debemos abordar con relación a la función disciplinaria atribuida, en particular, al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, cuya respuesta requiere considerar, además de lo hasta ahora expuesto, algunos aspectos de la regulación de la potestad disciplinaria del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia y del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos previstos en los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, así como ciertas previsiones del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica.

El artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la responsabilidad disciplinaria, establece que: «1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto».A continuación, en su apartado tercero, prevé también la responsabilidad disciplinaria de los colegiados, aunque se integren en sociedades profesionales, y la de estas.

El artículo 68 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la competencia para ejercer la potestad disciplinaria, tras establecer en su apartado primero que: «La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos»;en el apartado segundo dispone que: «La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos».

Asimismo, entre las faltas que tipifican los Estatutos se contempla: «El incumplimiento....de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio»,que constituirá falta grave «cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio» (artículo 71), y falta leve si no se produce tal perjuicio (artículo 70).

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos (CVCF), en su artículo 31, tras establecer que: «El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados», dispone: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».

Por otro lado, el Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, que contiene los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad, según establece su artículo 1.2, aplicable ratione temporis,dispone que: «El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos de los diferentes Colegios Oficiales de Farmacéuticos, de los Consejos Autonómicos de Colegios Oficiales y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos»(artículo 3).

Concretamente, en su artículo 40 se establecen los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial, del modo siguiente:

«Los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de Gobierno de la organización farmacéutica colegial deberán:

a) Actuar en todo momento con plena observancia de las normas legales, estatutarias y deontológicas de aplicación, ajustando sus resoluciones, decisiones y acuerdos a las mismas, así como a mostrar una conducta ejemplar en todas sus actuaciones y a promover, bajo los principios de eficacia y eficiencia, el interés común de la organización farmacéutica colegial, de la profesión y de todos los colegiados.

b) Ser respetuosos con el funcionamiento democrático de ésta, por lo que no obstruirán de forma alguna las legítimas actuaciones de las Juntas o Asambleas, ni impedirán el ejercicio libre y responsable del derecho a decidir los asuntos por votación. Asimismo, tendrán en cuenta y serán respetuosos con las opiniones de las minorías colegiales.

c) Preservar como secreta la información y documentación relacionada con las cuestiones deontológicas de los colegiados y guardar secreto sobre cualquier asunto que hayan conocido como consecuencia del ejercicio de su cargo.

d) Abstenerse de utilizar los cargos colegiales con fines ajenos al interés institucional y rendirán cuentas de su gestión ante las Asambleas Generales de sus corporaciones con el mayor rigor y transparencia.

e) Mantener una conducta acorde con los objetivos del cargo que desempeñan, por lo que deben subordinar a los mismos cualquier otra conveniencia o interés particular, aun siendo legítimos. Su comportamiento nunca implicará abuso de poder y ni siquiera infundirán sospecha de ello.

f) Manifestar la existencia de cualquier tipo de conflicto de interés que pudiera afectarles, habiendo de abstenerse de intervenir en las deliberaciones y decisiones a que se refiera el conflicto o pudiera verse comprometida su objetividad.

g) Evitar, en su relación con los medios de comunicación, la confusión de sus opiniones personales con las de la corporación que representan.»

Recordemos ahora también que, como hemos dicho, el artículo 21 de la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,previsión legal que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, según ha declarado el Tribunal Constitucional en el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004.

Resulta evidente, por cuanto hemos expuesto, que el incumplimiento de las normas de este código deontológico es susceptible de constituir falta disciplinaria por infracción de la deontología profesional, con la correspondiente sanción por la organización colegial, conforme al régimen disciplinario establecido en sus estatutos.

Naturalmente, debemos completar la afirmación anterior con la condición ineludible de que la responsabilidad disciplinaria regulada en los estatutos colegiales cumpla las exigencias que derivan del artículo 25.1 de la Constitución, por lo que respecta al principio de legalidad en materia sancionadora y, en particular, en el seno de relaciones de especial sujeción.

Pues bien, conforme a lo hasta ahora razonado y expuesto, esta Sala entiende que no cabe duda de que la función disciplinaria que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Consejos Generales de los Colegios sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, que tiene fiel reflejo en el artículo 3 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y en el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, comprende las actuaciones personales de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en este caso, como farmacéuticos colegiados-.

Sin embargo, resulta polémico si comprende también las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo cuando actúan como órganos de la Corporación, desempeñando sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales y ejerciendo las competencias colegiales que le son propias.

En relación con extremo controvertido, cabría considerar, como hace la sentencia de instancia y sostiene la Corporación recurrida, que la potestad disciplinaria colegial se proyecta solamente sobre las infracciones cometidas incumpliendo deberes profesionales o corporativos como "colegiados", dejando al margen cualesquiera actuaciones de los miembros de las Juntas de Gobierno de los colegios profesionales en ejercicio de las competencias que tienen atribuidas estatutariamente, con independencia de que su conducta supusiera la infracción de normas deontológicas de la profesión. Resulta clarificadora la resolución administrativa recurrida en la instancia -confirmada por la sentencia recurrida en casación- sobre la interpretación que hace de la función disciplinaria colegial cuando afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos para valorar la actuación de los denunciados -miembros de las Juntas de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia- en la tramitación de un procedimiento disciplinario colegial, simple y llanamente, porque no actuaban como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales.

En sentido opuesto, cabría considerar, como hace la parte recurrente, que los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio profesional responden disciplinariamente por cualquier actuación que lleven a cabo en el ejercicio de las funciones corporativas de gobierno que tienen encomendadas.

Sin embargo, reiteramos, esta Sala no comparte ni uno ni otro criterio, y ello por las siguientes razones:

En primer lugar, la dicción literal del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales que contiene una habilitación o atribución legal expresa de potestad disciplinaria en favor del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos") no circunscribe expresamente la función disciplinaria a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados" en el desempeño de su profesión. Tampoco lo hacen el artículo 31 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos ni el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Además, la referencia que hace a los "colegiados" el artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, no permite deducir la exclusión de los cargos de los órganos colegiales, en particular, los miembros de la Junta de Gobierno.

Más bien, al contrario, las normas indicadas se refieren de forma genérica al ejercicio de «funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo», por lo que la interpretación del precepto según el sentido propio de sus palabras, conforme al artículo 3.1 del Código Civil, conduce a negar la acotación de la función disciplinaria a las actividades de ejercicio de la profesión colegiada. No obstante, dicho esto, resulta relevante delimitar el alcance material de esa habilitación legal para evitar su extensión a ámbitos ajenos a su naturaleza y función, como veremos más adelante.

En segundo lugar, entendemos que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales debe interpretarse en relación con el contenido del artículo 5.i) de la misma ley, que atribuye a los Colegios Profesionales la función de ordenación de la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y, a continuación, se refiere al ejercicio de la «facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Pero ello no supone que esta función disciplinaria se encuentre restringida por disposición legal a las conductas propias del ejercicio de la profesión correspondiente por los colegiados o, empleando las expresiones de la sentencia recurrida, a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados", excluyendo cualesquiera otras de los colegiados cuando actúan como miembros de los órganos corporativos -la Junta de Gobierno y el Consejo- y con motivo u ocasión del desempeño de sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales pudieran incurrir en infracción disciplinaria.

La interpretación que hemos hecho de ese concepto jurídico indeterminado -orden profesional y colegial- que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria, respalda la anterior consideración.

Además, el hecho de que la atribución de la función disciplinaria a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como ocurre con las restantes funciones, tenga por finalidad el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación, recogidos en el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales y en el artículo 4 de la Ley de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, no impide alcanzar la conclusión expresada, dada la amplitud con la que se configuran en torno a la ordenación de la profesión en beneficio de la sociedad y de los intereses generales que le son propios, haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas propias, entre otros fines.

Destacamos, también, que entre la potestad de «ordenar ... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares»,a que se refiere el precepto, y la que añade de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial»que se enuncia a continuación, existe una evidente conexión lógica, que conduce a considerar las normas de deontología profesional como fuente de obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados pues responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios en la ordenación de la profesión. De ahí que las transgresiones de las normas de deontología profesional constituyan, por lo general, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales, como declara el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989, de 21 de diciembre, y ha reiterado nuestra jurisprudencia.

En tercer lugar, como continuación del razonamiento anterior, considerando que las normas deontológicas de las profesiones tienen por objeto expresar los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad de que se trate, resulta evidente que pueden, incluso deben, establecer también los deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial, como ocurre en el ámbito de la profesión farmacéutica ( artículo 40 del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica).

Por tanto, debemos aceptar que el incumplimiento de esos deberes podría constituir una infracción disciplinaria, sancionable por la organización colegial, cuando así se estableciera en las normas disciplinarias de sus estatutos, y que tal previsión sancionadora no rebasaría los contornos que delimitan la potestad disciplinaria reconocida a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales.

Es más, el propio Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, avala esta afirmación cuando en su artículo 3, más arriba transcrito, afirma que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en ese Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos.

En cuarto lugar, negar la competencia disciplinaria de los Consejos Generales de Colegios Profesionales sobre los miembros de las Juntas de Gobierno o de los Consejos por las actuaciones realizadas en su seno como miembros del órgano colegial, sin matización alguna, supondría reconocer un espacio de impunidad en el ámbito disciplinario para conductas que pudieran vulnerar las normas deontológicas de la Corporación profesional en perjuicio de la profesión o del Colegio, que resultaría incompatible con el principio de responsabilidad en el ejercicio de funciones públicas o corporativas, cuyo interés público es inherente a la propia existencia de la Corporación, así como con los postulados del artículos 9, apartados 1 y 3, (principios de legalidad y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad) y 103.1 de la Constitución (sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho).

Así es, quienes ejercen funciones públicas deben estar sujetos a responsabilidad por los actos u omisiones realizados en el ejercicio de dichas funciones, cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico, como ocurre con la responsabilidad disciplinaria por la comisión de infracciones sancionables de tal naturaleza, pues el desempeño de funciones públicas no ampara actuaciones contrarias a los deberes inherentes del cargo.

En particular, en cuanto corporaciones de Derecho público que ejercen potestades públicas por habilitación legal -la potestad disciplinaria encarna una función pública-, quienes ejercen funciones públicas corporativas en los colegios profesionales quedan plenamente sometidos al principio de responsabilidad, por lo que los integrantes de sus órganos de gobierno deben responder disciplinariamente por el incumplimiento de los deberes inherentes al cargo tipificados como infracción disciplinaria.

En quinto lugar, no cabe afirmar que los miembros de los órganos de gobierno de los colegios profesionales no se encuentren vinculados con la Corporación mediante una relación de especial sujeción, frente a lo afirmado por la sentencia recurrida. Al contrario, se encuentran sujetos a una relación de "poder especial" que la Corporación ejerce sobre los mismos, en la medida que cabe apreciar en esa relación una vinculación jurídica intensa y cualificada que les une con la Corporación, como consecuencia de la cual quedan sometidos a un régimen jurídico especial, claramente diferenciado de las relaciones de sujeción general -común a todos los ciudadanos- y caracterizado por una mayor intensidad de deberes, una modulación de derechos fundamentales y la existencia de potestades administrativas reforzadas, especialmente en el ámbito disciplinario, que tiene como fundamento último garantizar el correcto y eficaz funcionamiento de la Corporación, su prestigio y la confianza de los colegiados y los ciudadanos en la misma.

En efecto, la naturaleza de los Colegios Profesionales como entes de derecho público y la existencia de esa relación de especial sujeción que vincula a los profesionales colegiados -en este caso también miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Profesional- con la organización colegial en que se integran opera como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y justifica un régimen específico de deberes, infracciones y sanciones, con la que se pretende garantizar el correcto funcionamiento y prestigio de la Corporación y preservar la dignidad y el adecuado ejercicio de la profesión, así como los derechos de los destinatarios de los servicios profesionales, lo que implica la observancia de los deberes deontológicos.

En sexto lugar, en nuestra jurisprudencia encontramos precedentes en los que se enjuician sanciones disciplinarias impuestas por Consejos Generales a los miembros de las Juntas de Gobierno u otros cargos colegiales, sin cuestionar la competencia de aquellos para ejercer dicha función disciplinaria. Sirvan de ejemplo:

- La sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2014 (Rec. 2807/2011) se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de 25 de junio de 2009, del Consejo Rector de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria por la que impuso a los recurrentes la sanción de privación definitiva de la condición de colegiados, con expulsión del Colegio, por hechos cometidos en el ejercicio de sus respectivos cargos de Presidente y vocales de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria -COAPI- de Navarra. Aunque el recurso de casación es estimado, anulándose una de las dos sanciones impuestas, no se cuestiona la potestad disciplinaria del Consejo General nacional sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial, cuando actúan en ejercicio de sus funciones corporativas, cuya competencia disciplinaria resulta incontrovertida (se discutía la competencia del Consejo General nacional para decidir sobre las colegiaciones controvertidas).

- Las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2003, (Rec. 4291/2000) y de 4 de octubre de 2002 (Rec. 7128/1998) se pronuncian sobre sendos recursos de casación interpuestos contra sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relativas a la Resolución 20/97 del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería por la que se impone una sanción de suspensión para el desempeño de cargos colegiales de 5 años a quien ostentaba el cargo de Secretario General de dicha organización profesional.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios -en nuestro caso, el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en nuestro caso, farmacéuticos-, como cuando formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

Ahora bien, esta delimitación de la potestad disciplinaria de los Consejos Generales requiere dos matizaciones importantes. La primera, ante la evidencia de que el ejercicio de esa potestad disciplinaria exigirá, además de la atribución legal que hace el precepto legal citado en favor de los Consejos Generales de los Colegios en los términos expresados, el cumplimiento de las exigencias propias del principio de legalidad en el ordenamiento jurídico sancionador en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, lo que implica, por lo que ahora nos interesa, la predeterminación normativa con el suficiente grado de certeza de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras en los Estatutos del Colegio Profesional, aunque pueda hacerse por remisión a otras normas que impongan deberes y obligaciones concretas de ineludible cumplimiento cuya transgresión configure la infracción sancionable, como las normas de deontología profesional, tal y como autoriza la doctrina constitucional y nuestra jurisprudencia, antes expuestas.

La segunda, por cuanto la potestad disciplinaria prevista en la Ley de Colegios Profesionales no se configura como una potestad disciplinaria general sobre la actuación institucional o de gobierno de los órganos colegiales, más concretamente, sobre las actuaciones corporativas de las Juntas de Gobierno, ni permite un control disciplinario de las actuaciones de sus miembros en el ejercicio de las competencias que le son propias más allá de lo que supusiera el incumplimiento de deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial constitutivos de infracción disciplinaria.

En efecto, la potestad disciplinaria de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimiento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales. De modo que las infracciones disciplinarias colegiales se encuentran en conexión con el incumplimiento de deberes profesionales o colegiales cualificados que derivan de la condición de colegiado y/o la integración en los órganos de gobierno de la Corporación.

Desde esta perspectiva, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Ese control no puede articularse a través del régimen disciplinario profesional, sin incurrir en una inaceptable confusión entre potestad disciplinaria y los mecanismos de control corporativo de la legalidad que se articulan por los cauces y procedimientos establecidos en los Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior.

En relación con esta cuestión, debemos recordar que tanto los Colegios Profesionales como los Consejos Generales y los Consejos Autonómicos son corporaciones de derecho público, creadas por ley, con personalidad jurídica propia y ejercicio de funciones públicas ( artículo 36 CE y artículos 1 y 9 y disposición adicional tercera de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales) que cuando son de la misma profesión conforman una única organización colegial que se articula en diferentes niveles.

La disposición adicional tercera de la Ley de Colegios Profesionales dispone:

«1. Se entiende por organización colegial el conjunto de corporaciones colegiales de una determinada profesión.

2. Son corporaciones colegiales el Consejo General o Superior de Colegios, los Colegios de ámbito estatal, los Consejos Autonómicos de Colegios y los Colegios Profesionales.».

En términos generales, podemos decir que los Colegios Profesionales territoriales ocupan una posición originaria -no derivada de los Consejos Generales o Autonómicos- y, básicamente, ostentan la competencia primaria y directa sobre los colegiados y ejercen funciones públicas diversas, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria sobre los colegiados y representación institucional en su ámbito territorial, gozando de autonomía funcional y organizativa, dentro del marco legal y estatutario.

Por su parte, los Consejos Generales, así como los Consejos Autonómicos, ocupan una posición supra-colegial, pero no jerárquica, y actúan como órganos de coordinación, integración, representación y vertebración del conjunto de Colegios Profesionales territoriales en la organización colegial que conforman. En síntesis, representan a la profesión en su ámbito territorial -ante la Administración General del Estado y ante organismos internacionales en el caso de los Consejos Generales- y ejercen funciones de coordinación intercolegial, elaboración de estatutos generales y resolución de conflictos entre Colegios.

Por tanto, la relación entre los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales o los Consejos Autonómicos no es jerárquica, sino de coordinación institucional y representación supra-colegial entre corporaciones de derecho público dotadas de autonomía que ejercen competencias propias atribuidas directamente por la ley, sin perjuicio del control limitado que suponen las competencias de los Consejos Generales para dirimir los conflictos que puedan suscitarse entre los distintos Colegios o resolver los recursos que se interpongan contra los actos de los Colegios, cuando así se prevea estatutariamente.

En definitiva, los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales, incluidos los Consejos autonómicos, de una misma profesión operan sin subordinación orgánica o funcional en la estructura corporativa de derecho público -organización corporativa común- de la que forman parte.

En este sentido, esta Sala ha declarado que: «La propia configuración normativa de los Colegios Profesionales y de su Consejo General, contenida en las normas ya citadas, permite afirmar que no existe una verdadera relación de jerarquía entre ambos órganos, sino que, como ya advierte la Sala Territorial, la relación entre el Consejo General y los Colegios Profesionales es una relación estatutaria en que el rango supremo corresponde al Consejo General. Es más, así lo declaró la sentencia de esta Sala Tercera de 20 junio 2001 (recurso contencioso administrativo 291/1999 ). Esa relación estatutaria se desenvuelve en el marco de las competencias que los distintos órganos tienen encomendadas legal y estatutariamente y, en todo caso, difícilmente podría hablarse de una subordinación del órgano supremo frente a los demás»( STS de 20 de febrero de 2019, Rec. 1537/2016).

En definitiva, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

Así es, las decisiones adoptadas por los órganos colegiales en el ejercicio de las funciones atribuidas por la ley y los Estatutos del Colegio Profesional, con carácter general, son objeto de control de legalidad mediante las vías impugnatorias propias del Derecho Administrativo y a través de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando al margen del régimen disciplinario colegial, debiendo diferenciarse, como hace la Ley de Colegios Profesionales, entre el ejercicio de la potestad disciplinaria por el incumplimiento de deberes profesionales o corporativos y el régimen de funcionamiento de los Colegios y el control administrativo de sus actos, sin perjuicio de la responsabilidad civil o, incluso, penal en que se pudiera incurrir.

3.- La competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Las consideraciones que hemos realizado sobre la relación entre los Consejos Generales y los Colegios Profesionales territoriales son plenamente aplicables a la existente entre estos y los Consejos Autonómicos.

Asimismo, la delimitación del ámbito material de la potestad disciplinaria sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del Consejo que se atribuye en el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales al Consejo General, resulta también predicable del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, al que se atribuye la función disciplinaria sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Con arreglo al ámbito material y subjetivo de la potestad disciplinaria de los Colegios y los Consejos Generales -aplicable al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- que hemos delimitado, afirmamos la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia, aunque limitada, por un lado, a aquellas actuaciones que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" y, por otro lado, a su conducta con motivo u ocasión del ejercicio de funciones que le son propias, cuando con sus actuaciones pudieran infringir deberes deontológicos inherentes al cargo que desempeñan.

Por consiguiente, con arreglo a las consideraciones realizadas en el fundamento de derecho anterior, esta Sala considera que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, si bien el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracciones en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

En consecuencia, no compartimos el criterio sostenido por el Tribunal de apelación, que afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando actúan en el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues se sustenta en una delimitación errónea del ámbito de la potestad disciplinaria colegial, conforme hemos razonado.

OCTAVO.- Formación de jurisprudencia en respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, planteada en este recurso de casación, en interpretación del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, declara lo siguiente:

La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el Colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales.

La potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida en que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como cuando, formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción disciplinaria en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

No obstante, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Por ello, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina fijada en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Tania, contra la sentencia n.º 160/2023, dictada el 28 de abril en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, presentado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, debiendo quedar anulada y sin efecto.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Jurisdiccional y situados en la posición del Tribunal de apelación, con arreglo a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, debemos estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y anular el acto administrativo recurrido en primera instancia, concretamente la resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba el archivo de la denuncia o queja por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

La resolución administrativa declara la incompetencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y acuerda el archivo de la queja presentada por la ahora recurrente por entender que la denuncia se refiere a las actuaciones realizadas en el desarrollo de un procedimiento disciplinario por los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, y no como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales, circunstancia que, a su parecer, implicaba su falta de competencia para entrar a valorar su actuación en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho y la jurisprudencia fijada en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo formulada en el auto de admisión del recurso de casación, entendemos que esa resolución administrativa es contraria a Derecho, dado que la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comprende su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo pueda recaer sobre las actuaciones personales de sus miembros, llevadas a cabo en ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción en sus Estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

Por tanto, afirmada la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos en los términos señalados debió proceder a tramitar la queja presentada y, en su caso, iniciar y proseguir el procedimiento disciplinario hasta su terminación, con arreglo a lo previsto en los artículos 54 a 90 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, normativa a la que se remite el artículo 75 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia (aunque la cita se hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y al Procedimiento Administrativo Común y en el reglamento establecido por el Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, ya derogadas) y pleno respeto a los principios de la potestad sancionadora recogidos en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Y ello, sin perjuicio de que para el caso de que se entendiera que los hechos denunciados no son constitutivos de infracción disciplinaria, de modo manifiesto, pueda acordarse la no iniciación del procedimiento disciplinario.

DÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas causadas en el recurso de apelación y en el procedimiento seguido en primera la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, como se deduce de la complejidad de la cuestión jurídica controvertida.

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Dña. Tania contra la sentencia n.º 160/2023, de 28 de abril, dictada en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, formulado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la resolución de 11 de diciembre de 2018, dictada por el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, por la que se archiva la denuncia presentada contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y no resultan controvertidos, extraídos de las actuaciones.

Dña. Tania presentó una denuncia contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia el 28 de septiembre de 2018, que tenía por causa determinadas actuaciones de sus miembros en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario seguido contra aquella por incumplimiento de horarios de farmacia de atención al público, que finalizó con una resolución sancionadora de 23 de enero de 2018. Esta resolución fue anulada posteriormente al estimarse el recurso de reposición interpuesto por la sancionada, con fundamento en la imposición de otra sanción por los mismos hechos a la interesada por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Valenciana.

La denuncia fue presentada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, que dio traslado de la misma al Consejo Valenciano de Farmacéuticos, y en la misma se atribuían a los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comportamientos que se calificaban por la denunciante, resumidamente, como: (i) indefensión y falta de seguridad jurídica, al carecer la Junta de Gobierno de competencia para incoar el procedimiento sancionador y sancionar a la denunciante por incumplimiento de horarios de farmacia, por corresponder a la Consejería de Sanidad de la Generalitat, lo que provocó la apertura de dos expedientes sancionadores, invadiendo el Colegio de Farmacéuticos competencias propias de la Generalitat, con infracción del principio non bis in idem; (ii); incongruencia y desproporcionalidad en la calificación de los hechos, al considerarlos infracción grave mientras que la Consejería de Sanidad los calificó como infracción leve; (iii) irregularidades en la tramitación del expediente disciplinario, concretamente en la obtención de pruebas sobre la conducta sancionada, calificadas como abuso de poder, y (iv) falta de imparcialidad e independencia de la Junta de Gobierno al pertenecer a la misma y a su Comisión Deontológica la farmacéutica que denunció el incumplimiento de horarios, además de ser titular de una farmacia vecina. Concluía su escrito de denuncia solicitando la incoación de expediente indagatorio y, en su caso, tras las necesarias diligencias, el oportuno expediente disciplinario contra los miembros de la Junta de Gobierno que resulten responsables.

La denuncia fue objeto de una resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba su archivo por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Dña. Tania interpuso recurso contencioso-administrativo contra esta resolución que fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en sentencia de fecha 27 de enero de 2020 en el recurso contencioso-administrativo n.º 28/2019.

Recurrida en apelación la sentencia del Juzgado, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia n.º 160/2023, de fecha 28 de abril (recurso de apelación 294/2020), desestimatoria.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso. En síntesis, se basa en que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos no tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, destacando que la competencia que asume el Consejo sobre los miembros de la Junta de Gobierno es la que se recoge en el régimen disciplinario de los Estatutos de cada Colegio, en este caso el de Valencia. La sentencia razona que la competencia sancionadora se ejerce respecto de las infracciones deontológicas cometidas por los miembros de la Junta de Gobierno y que estén tipificadas en los arts. 70 a 72 de los Estatutos del Colegio de Valencia, lo cual implica que se trata de infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados". De modo que esa competencia no se extiende a actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como Administración Corporativa, en el ejercicio de la potestad disciplinaria, puesto que en este caso se ejerce una competencia colegial propia y no se da la relación especial de sujeción de orden profesional y colegiada que determina la competencia del Consejo de Colegios.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la recurrente, Dña. Tania, aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

A/ Infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

La sentencia recurrida infringe la dicción literal del precepto, y su correcta interpretación a la luz del aforismo "donde la ley no distingue no debe distinguir el intérprete", de la que se desprende que los Consejos Generales de los Colegios tienen competencia para "Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo", pues no circunscribe la función disciplinaria del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos"), estrictamente a las "infracciones de deberes profesionales o corporativos como colegiados", como entiende la sentencia recurrida.

Además, el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos de España mediante un acto administrativo expreso (oficio de fecha 3 de octubre de 2018) estimó que la competencia para la tramitación de la denuncia era del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, dado que le remitió la denuncia invocando el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, lo que constituye un acto propio que le vincula.

El artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018, tipifica la conducta de los denunciados en la esfera corporativa actuando como miembros de la Junta de Gobierno del Colegio, pues prevé los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial.

B/ Infracción del artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018.

Si negásemos la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios (como determina la sentencia recurrida), no tendría ningún sentido la existencia del referido artículo 40 del Código Deontológico, toda vez que devendría inaplicable en lo que respecta a una de las esferas más importantes de la actividad de los órganos de gobierno de los colegios, como son las "resoluciones, decisiones, y acuerdos" disciplinarios.

Además, en tal caso esa actividad disciplinaria escaparía de cualquier control administrativo sancionador, con lo cual podrían darse abusos de poder totalmente impunes, y los colegiados estarían abocados a la más absoluta indefensión - art. 24 CE, puesto que no habría órgano administrativo competente para el conocimiento de los posibles abusos e infracciones cometidos en el ejercicio de la actividad disciplinaria y que atenten a los deberes contemplados en dicho articulado.

C/ Infracción del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido".

En el presente asunto se ha cercenado el derecho de la actora "al procedimiento debido", y por tanto el derecho que ostenta todo particular al acceso a un procedimiento administrativo tramitado con todas las garantías y en legal forma, y a la obligación de la Administración de resolver -derecho recogido en el artículo 21 de la Ley 39/2015-, estrechamente relacionado con el principio in dubio pro actione,aplicable al procedimiento administrativo, que propugna la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y conlleva que las causas de inadmisión deban ser interpretadas restrictivamente.

La interpretación que debe hacerse del art. 9.1 g) de la Ley 2/1974, en consideración al principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido" debe ser favorable a la admisión de la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la queja/denuncia presentada por la actora.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ Inexistencia de infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

Este precepto debe ponerse en relación con el artículo 68 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pues en ellos se tipifican las infracciones de sus colegiados, como determina el artículo 6.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y exige el principio de legalidad, y como se deduce del ATC 59/2004 y de las SSTC 219/1989 y 93/1992, que se han pronunciado sobre la imposición de sanciones disciplinarias a un profesional basándose en los Estatutos del Colegio Profesional.

Además, en las relaciones de sujeción especial, como son las que unen a los colegiados con los órganos de gobierno de sus respectivos colegios profesionales, el principio de legalidad permite la tipificación reglamentaria de las infracciones, como declara la STS de 8 de marzo de 1994 (Rec. 1249/1991).

El Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España no ha reconocido expresamente la competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos, pues se limitó a remitir a este la denuncia presentada a los efectos oportunos, con fundamento en el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pero sin realizar valoración alguna sobre la competencia. Y ello, sin perjuicio de que la alegación de vinculación a los propios actos excede del escrito de preparación del recurso de casación y no fue esgrimida en el recurso contencioso-administrativo ni en el recurso de apelación, lo que vulnera el artículo 92.a) de la LJCA.

La interpretación de la sentencia recurrida, a la que se adhiere, no hace que los miembros de la Junta de Gobierno cuando ejercen funciones ajenas a su profesión de farmacéutico escapen de cualquier tipo de control, pues dentro del procedimiento sancionador cabe recusar al instructor y secretario, es posible acudir a la vía contencioso-administrativa frente al acto administrativo gravoso, acudir al Síndic de Greuges (Síndico de Agravios) e incluso a la vía penal.

B/ Inexistencia de tipificación. El artículo 40 del Código Deontológico de la profesión farmacéutica no puede aplicarse mientras no exista un artículo de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia que lo recoja para no vulnerar el principio de legalidad y el principio de tipicidad ( artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015).

Las normas del Código Deontológico quedan sujetas a las normas disciplinarias previstas en los Estatutos de los Colegios que integran el Consejo, pues la potestad disciplinaria de los Colegios encuentra su fundamento en la Ley 2/74 de Colegios Profesionales, que alude en su artículo 5.i) a la potestad disciplinaria que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos Colegiales ( STS de 8 de marzo de 1996), inscribibles en un Registro Público y publicados en el Boletín Autonómico Oficial o Diario Provincial, a diferencia del Código Deontológico.

C/ Respeto del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido", puesto que el Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos dictó una resolución expresa y debidamente motivada sobre la queja presentada, apreciando su falta de competencia, lo que no constituye una mera formalidad, por lo que no podía tramitar la queja.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 10 de octubre de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, a efectos de aclarar si el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El auto identifica la norma jurídica que ha de ser objeto de interpretación: artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo aplicable.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable.

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales,dispone lo siguiente:

«Artículo 5.

Corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial:

(...)

i) Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

«Artículo 6.

1. Los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior.

2. Los Consejos Generales elaborarán, para lodos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional.

3. Los Estatutos generales regularán las siguientes materias:

(...)

g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario.

(...)

4. Los Colegios elaborarán, asimismo, sus estatutos particulares para regular su funcionamiento. Serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General.

(...)».

«Artículo 9.

1. Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones:

(...)

g) Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

(...)».

Los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia(MICOF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución de 4 de noviembre de 2009 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6154, el 27 de noviembre de 2009), establecen:

«Artículo 67. La responsabilidad disciplinaria

1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto.

2. La cuantía de las sanciones se fijará en atención a las cuotas anuales de colegiación

3. En el caso de las Sociedades Profesionales habrá que tener en cuenta lo siguiente:

a) El ejercicio de la potestad disciplinaria no se verá obstaculizado cuando el colegiado sea una Sociedad Profesional. Sin perjuicio de la responsabilidad de la persona física que hubiera cometido alguna infracción disciplinaria en el ejercicio de su actividad, la Sociedad Profesional también podrá ser sancionada cuando cometa alguna infracción.

b) Con independencia de que sean o no socios, las personas físicas colegiadas que se integren en una Sociedad Profesional o colaboren con ella, seguirán sujetos a la responsabilidad disciplinaria que les pudiera corresponder como tales personas físicas.

4. La responsabilidad disciplinaria derivada del ejercicio de actos o actuaciones profesionales por una Sociedad que no esté debidamente constituida e inscrita en el Registro del Colegio, será imputable, con carácter solidario, a los socios que estén colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.».

«Artículo 68. La competencia para ejercer la potestad disciplinaria

1. La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos.

2. La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.».

«Artículo 69. Las infracciones

Las infracciones se clasifican en:

a) Faltas leves

b) Faltas graves.

c) Faltas muy graves.».

«Artículo 70. Las faltas leves

Tendrán carácter de faltas leves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. El mero retraso en satisfacer las cuotas y, en general, ingresos al Colegio.

2ª. Ausentarse de la oficina de farmacia por tiempo superior al determinado por el ordenamiento vigente o por el tiempo previsto sin cumplimentar los requisitos legales y reglamentarios de las ausencias.

3ª. El incumplimiento, sin perjuicio material ni moral para la profesión o para el Colegio, de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio.

4ª. La infracción del régimen de turnos y horarios.

5ª. Cualquier tipo de publicidad no autorizada por el Colegio, dentro del marco legal vigente.».

«Artículo 71. Las faltas graves

Tendrán carácter de faltas graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas leves dentro del plazo de un año a contar de la fecha de imposición de la primera sanción.

2ª. El incumplimiento de preceptos legales, estatutarios o reglamentarios o de los acuerdos del Colegio, cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio.

3ª. El incumplimiento voluntario y rebelde de las obligaciones económicas con el Colegio.

4ª. La desconsideración ofensiva grave con los compañeros.

5ª. Verificar descuentos en el precio oficial de las especialidades o incurrir en cualquier forma de competencia desleal o ilícita.

6ª. La canalización y captación de recetas.».

«Artículo 72. Las faltas muy graves

Tendrán carácter de faltas muy graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Cualesquiera hechos constitutivos de delito, que afecten a la ética profesional.

2ª. El encubrimiento del intrusismo profesional o, en general, encubrir o amparar el ejercicio ilegal de la profesión en cualquiera de sus modalidades.

3ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas

graves dentro del plazo de dos años.».

«Artículo 73. Las faltas continuadas

Comete una falta continuada quien, con un mismo propósito o aprovechando idéntica ocasión, realice una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo precepto legal o estatutario, o preceptos de igual o semejante naturaleza.

Tanto las de carácter leve, como las graves o muy graves pueden ser faltas continuadas, que con arreglo a la calificación que les corresponda, se sancionarán en su grado máximo, salvo que se entendiere que la infracción no reviste notoria gravedad, o no ha perjudicado a una generalidad de personas.».

«Artículo 74. Las sanciones

a) Las faltas serán corregidas con las siguientes sanciones:

1ª. Apercibimiento.

2ª. Amonestación privada.

3ª. Amonestación por y ante la Junta de Gobierno.

4ª. Amonestación pública ante la Asamblea General o mediante publicación en el tablón de anuncios del Colegio.

5ª. Multa por una cuantía que oscile, entre el múltiplo de cinco, y de cincuenta cuotas, establecidas en el último presupuesto del Colegio, para el tipo de ejercicio profesional (o falta de ejercicio) del interesado, al tiempo de dictarse la resolución correspondiente.

6ª. Privación del derecho a ostentar cargos corporativos por plazo de hasta seis años.

7ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo que no exceda de tres meses.

8ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo de tres meses y un día a dos años.

9ª. Expulsión del Colegio, con baja definitiva en el mismo y suspensión indefinida del ejercicio de la profesión.

b) Las sanciones 1ª y 2ª sólo se impondrán por faltas leves.

c) Las sanciones 3ª, 4ª y la 5ª, sólo se impondrán por faltas leves o por faltas graves.

d) Las sanciones 6ª y 7ª sólo se impondrán por faltas graves o muy graves.

e) Las sanciones 8ª y 9ª sólo se impondrán por faltas muy graves.

f) Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las sanciones se impondrán proporcionadamente a la importancia y gravedad de la falta, al perjuicio de ella derivado para la profesión y para el Colegio y a la reiteración del autor.».

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos(CVCF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución del 9 de febrero de 2010 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6214, el 25 de febrero de 2010), establecen:

«Artículo 31

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados. Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

Cuando se diera la circunstancia de que se planteara el enjuiciamiento de alguna conducta que fuera constitutiva de falta, a uno o varios farmacéuticos, por parte del Consejo, se aplicarán al presunto infractor, a efectos de tipificación, graduación, sanción a imponer y procedimiento a aplicar, las normas que establezcan los Estatutos del Colegio de su inscripción.».

La Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana,establece:

«Artículo 21. Infracciones y sanciones disciplinarias.

1. Se considera infracción la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales.

Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.

(...)».

SEXTO.- Consideraciones generales sobre la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, para abordar la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia resulta necesario hacer algunas consideraciones preliminares de carácter general sobre distintos aspectos de las organizaciones corporativas colegiales y su potestad disciplinaria, que estimamos de utilidad.

1.- Los colegios profesionales y la relación de sujeción especial que les une con sus colegiados.

Comenzaremos señalando que el artículo 36 de la Constitución dispone lo siguiente: «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos».

Esta previsión constitucional deja un amplio margen de decisión al legislador para configurar los colegios profesionales de muy variadas formas y también para ordenar el ejercicio de las profesiones tituladas, pues el precepto constitucional no impone un único modelo de colegio profesional ( STC 330/1994, de 15 de diciembre).

El legislador ha hecho uso de ese margen de apreciación en la configuración de los colegios profesionales que hace en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

Los colegios profesionales son corporaciones de derecho público, entes públicos, de base asociativa y creación legal, dotadas de personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que ejercen funciones públicas de ordenación del ejercicio profesional en atención al interés general, sin integrarse orgánicamente en la Administración Pública, pero actuando como Administración pública en sentido funcional cuando ejercen potestades públicas.

Por tanto, los entes colegiales presentan una dimensión pública evidente que les hace merecedores de la condición de Poder Público en cuanto ejercen funciones públicas y son beneficiarios de las atribuciones típicas de los poderes públicos, entre las que se encuentran las potestades disciplinarias.

En verdad, la naturaleza de los colegios profesionales es mixta o bifronte, pública y privada, en la medida que tienen una dimensión pública que se manifiesta cuando ejercen funciones públicas atribuidas por la ley, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria, la representación institucional de la profesión y la colaboración con las Administraciones públicas, y una dimensión privada o corporativa en cuanto se ocupan de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados.

Esta calificación se encuentra expresamente reconocida en el artículo 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y reiteradamente afirmada por el Tribunal Constitucional.

Tal y como declara la STC 76/2003, de 23 de abril, reiterando la doctrina de la STC 89/1989, de 11 de mayo: «los Colegios Profesionales constituyen una típica especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no solo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión --que constituye un servicio al común-- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado el propio Estado con la expedición de título habilitante».Y continúa: «No son por tanto --afirmó-- los fines relacionados con los intereses corporativos integrantes del Colegio --fines que como acaba de recordarse, podrían alcanzarse mediante una asociación--, los que justifican la legitimación de la opción del legislador por la colegiación obligatoria, sino esos otros "fines específicos, determinados por la profesión titulada, de indudable interés público (disciplina profesional, normas deontológicas, sanciones penales o administrativas, recursos procesales, etc.)"».Doctrina que ha sido reiterada por otras muchas sentencias, que resuelven recursos de amparo con idéntico objeto, entre las más recientes la STC 200/2005, de 18 de julio.

Resulta oportuno añadir que todas las Comunidades Autónomas han asumido estatutariamente competencias en materia de Colegios Profesionales y ejercicio de funciones tituladas, con la aparición de los Consejos autonómicos de Colegios que, en términos generales, asumen respecto de sus colegios competencias análogas a las que el artículo 9 de la Ley estatal atribuye a los Consejos Generales y otras de nuevo cuño.

Atendida la naturaleza de estas corporaciones y la función que cumplen, se aprecia la existencia de una relación de especial sujeción de los profesionales con respecto al correspondiente colegio profesional, al que se ha encomendado legalmente velar por la ética y dignidad profesional y ejercer la facultad disciplinaria, como ha reconocido expresamente la jurisprudencia constitucional: ( SSTC 153/1996, de 30 de septiembre; 286/1993, de 4 de octubre, y 219/1989, de 21 de diciembre), que recuerda el ATC 141/2004, de 26 de abril, donde se transcribe de la última sentencia citada lo siguiente: «la relación de los profesionales colegiados con los Colegios Profesionales es una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución , esto es, una relación de sujeción especial».

2.- El principio de legalidad en el régimen sancionador. Relaciones de especial sujeción.

En la exposición de la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad en materia sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 CE, que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege,basta con hacer un resumen de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 184/2025, de 2 de diciembre, que cita numerosos precedentes, destacando que aquel principio comprende una doble garantía objeto de modulación en el régimen sancionador:

La primera, la garantía formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas constitutivas de infracción administrativa y las sanciones que llevan aparejadas, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 CE (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada).

Esta garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Para el caso concreto de las normas sancionadoras preconstitucionales, el Tribunal Constitucional ha subrayado que no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones [sancionadoras] respecto de las cuales esa exigencia formal no existía de acuerdo con el Derecho anterior [a la Constitución]. No obstante, tras examinar la evolución que ha experimentado la doctrina constitucional sobre la materia, afirma que «resulta contrario a la garantía formal del art. 25.1 CE que un régimen sancionador contenido en un reglamento preconstitucional pueda mantenerse en el tiempo, sin la necesaria cobertura legal, mediante su reiteración, reproducción o refundición en normas reglamentarias posteriores a la Constitución. A fortiori infringirá dicha garantía un precepto reglamentario postcontitucional que, yendo más allá, innove o modifique de cualquier manera el cuadro de infracciones o de sanciones que estaba en vigor antes de aprobarse la Constitución».

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando abundante jurisprudencia constitucional, que la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

La segunda, la garantía material, contiene un doble mandato:

(i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren con el máximo esfuerzo posible para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando numerosa jurisprudencia constitucional, que se trata de la exigencia de lex certaque afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas; de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Ahora bien, ello no supone que el principio de legalidad penal quede infringido en los supuestos en que la definición del tipo incorpore conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación, o conceptos jurídicos indeterminados, que por su propia naturaleza no pueden alcanzar una claridad y precisión absolutas, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que, reiteramos, expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

(ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora, lo cual exige que la administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. Así, junto a la predeterminación normativa de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras, el principio de tipicidad impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. No obstante, se acepta que esta identificación pueda hacerse de forma implícita e incontrovertida.

Sentado lo anterior, debemos señalar que en las llamadas "relaciones de sujeción especial", categoría de cuño doctrinal, donde también rige el principio de legalidad, tiene lugar una cierta relativización de este principio a través de la posibilidad de colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora, que en todo caso habrá de producirse de modo proporcional a la intensidad de la sujeción, con fundamento en las amplias facultades autoorganizativas propias de esas relaciones, lo que es enfatizado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 184/2025.

En la STC 184/2025, de 2 de diciembre, cuya doctrina estamos exponiendo de forma resumida, se hacen algunas afirmaciones relevantes sobre estas relaciones de sujeción especial, también denominadas "de poder especial", que es oportuno destacar:

- Se trata de una noción ajena por completo al texto de la Constitución -no es una norma constitucional- y en creciente desuso, que no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano.

- Alude a ciertos supuestos de vínculos intensificados y continuados de determinados tipos de sujetos con la administración, en cuyo seno esta precisa de cierta flexibilidad para adaptarse a situaciones del día a día que difícilmente pueden preverse de antemano mediante normas generales y abstractas.

- Representa la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos, si bien esa reducción de las garantías propias del Estado de Derecho en determinados ámbitos de actuación administrativa, solo es admisible a través de la ponderación como método de interpretación constitucional, que exige la adecuada identificación y nivelación de los principios constitucionales en juego en cada tipo de relación entre administración y ciudadano.

Respecto de estas relaciones de sujeción especial y la relativización del principio de legalidad, dice el Tribunal Constitucional: «"[e]s posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de «especial sujeción», «de poder especial», o simplemente «especiales». Lo importante ahora es afirmar que la categoría «relación especial de sujeción» no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos". Hay que recordar que, precisamente, uno de los derechos modulables en una relación administrativa especial es el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE . Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales»( STC 132/2001, con cita en el ATC 59/2004, de 24 de febrero).

Continuando con el examen de la relativización del principio de reserva de ley en estas singulares relaciones de especial sujeción, se ha justificado la remisión de la ley al reglamento, En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE tiene un alcance diferente cuando se trata de la determinación de contravenciones, en el seno de una relación de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendigenérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación, admitiendo en estos casos que existe base normativa legal y, por ende, se cumple el principio de reserva de ley cuando la ley se remite, concretando la especificación y gradación de las infracciones, a normas inferiores, puesto que tal mecanismo permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley ( SSTC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1), como afirma el ATC 59/2004, de 24 de febrero.

Nuestra jurisprudencia se ha hecho eco de la doctrina constitucional expuesta sobre las relaciones de sujeción especial, que permite una matización o flexibilización del principio de legalidad. Entre otras, en sentencias de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024), 16 de octubre de 2023 (Rec. 5068/2022), 30 de marzo de 2017 (Rec. 3300/2017), 24 de julio de 2012 (Rec. 934/2010), 8 de noviembre de 2010 (Rec. 4943/2009), 20 de abril de 2006 (Rec. 3265/2002) y 30 de marzo de 2005 (Rec. 5179/2002).

Expuestos resumidamente los rasgos fundamentales de la aplicación del principio de legalidad al ordenamiento jurídico sancionador y, en particular, a las relaciones de sujeción especial, destacamos que cuando estas se desarrollan en un marco asociativo o corporativo, el fundamento de la relativización de dicho principio en estas relaciones, reside en su propia naturaleza como manifestación de la capacidad de autoodenación de los sujetos que participan del fenómeno asociativo o corporativo, donde la exigencia de una concreción exhaustiva del tipo se encuentra modulada porque sus miembros pueden conocer de antemano las obligaciones y, en concreto, las consecuencias que tendría la actuación del sujeto pasivo por su incumplimiento.

3.- La relativización del principio de legalidad en la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

La atribución de la potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales tiene lugar mediante el artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que faculta a los mismos para «ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial»,precepto que cubre garantía formal de reserva de ley deducible del art. 25.1 de la Constitución, aunque contiene una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, vacía de todo contenido sancionador material propio.

Igualmente, el artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, atribuye a los Consejos Generales de los Colegios «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo»,precepto que se ha de poner en relación con el artículo 5.i), pues se refiere a las funciones disciplinarias propias de la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

Como se observa, la atribución de esa potestad disciplinaria se limita al "orden profesional y colegial" pues el precepto legal la concreta en ese ámbito. Volveremos sobre esto más adelante.

A ello se añade que el art. 6.3.g), tras disponer que los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y establecer su procedimiento de aprobación, prevé que: «Los Estatutos generales regularán las siguientes materias: (...) g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario (..)"».

Tal y como afirma el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989 de 21 de diciembre de 1989: «si tal tipo de remisión resulta manifiestamente contrario a las exigencias del art. 25.1 de la Constitución , cuando se trata de las relaciones de sujeción general ( SSTC 42/1987 y 29/1989 mencionadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial ( SSTC 2/1987, de 21 Ene ., y 69/1989, de 20 Abr )».Y ello se debe a que en el caso de sanciones impuestas por los Colegios Profesionales nos hallamos ante una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución, lo que justifica la relatividad del alcance de la reserva de ley en materia disciplinaria [en la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2022 (Rec. 159/2021) acogemos y aplicamos esta doctrina constitucional].

En coherencia con la condición de "entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales" ( STC 219/1989, FJ 3) que tienen los colegios profesionales, sus estatutos están llamados a regir la vida de estas corporaciones que gozan de naturaleza pública, en cuanto ejercen funciones atribuidas por la Ley o delegadas por la Administración, por lo que sus normas rectoras presentan una evidente función normativa y pueden ser incluidas en la categoría de las disposiciones generales ( ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004).

El artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales distingue entre los estatutos generales, elaborados para todos los colegios de una misma profesión, que deben recoger, entre otras materias, el régimen disciplinario (artículo 6.3.g), los estatutos particulares cuyo objeto es establecer las reglas de funcionamiento de cada colegio territorial en particular, y los reglamentos de régimen interior, destinados a desarrollar los estatutos particulares en lo que atañe a la organización, estructura y funcionamiento de los colegios territoriales, previéndose un procedimiento de aprobación diferente para cada uno de ellos.

De ahí que al llevarse a cabo la regulación del régimen disciplinario a través de los estatutos de los colegios profesionales, no sea inusual que se tipifique como infracción el incumplimiento de deberes profesionales o legales relacionados con la profesión, mediante una mención genérica relativa al incumplimiento de normas legales, estatutarias, reglamentos y acuerdos colegiales, lo que implica su remisión a los deberes recogidos en las normas deontológicas de actuación profesional, entre otras. De este modo, es usual que los códigos deontológicos integren los tipos infractores disciplinarios, aunque, en si mismos, no contengan un catálogo de infracciones y sanciones, correspondientes al incumplimiento de los deberes profesionales que imponen.

Con relación al cumplimiento de la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas en esa forma de describir las infracciones, ha declarado el Tribunal Constitucional que «no vulnera la exigencia de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión.»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Así, refiriéndose a tipificaciones de esa naturaleza, ha reconocido que una descripción tan abstracta e indeterminada de las conductas objeto de corrección disciplinaria no satisface, por sí misma, con carácter general, las garantías materiales de predeterminación normativa. Pero a continuación matiza que en el ámbito específico de las relaciones especiales de sujeción de orden profesional y colegial «la remisión a los Acuerdos de las Juntas definidores de los «deberes sociales, profesionales o legales relacionados con la profesión» debe entenderse referida, muy especialmente, a las Normas Deontológicas que dichas Juntas puedan aprobar y se hallen vigentes en cada momento»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Añade la STC 219/1989, de 21 de diciembre, que: «las normas de deontología profesional aprobadas por los Colegios profesionales o sus respectivos Consejos Superiores u órganos equivalentes no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados y responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios para «ordenar... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares» [ art. 5 i) de la Ley de Colegios Profesionales ], potestades a las que el mismo precepto legal añade, con evidente conexión lógica, la de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Es generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una mas que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales. Y, en último extremo, este mismo criterio por el que se considera el incumplimiento de dichas normas como merecedor de las sanciones previstas en el ordenamiento corporativo es el que viene manteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo».

Esta doctrina constitucional sobre la naturaleza de las normas deontológicas es recogida y aplicada por nuestra jurisprudencia en sentencias de 9 de julio de 2001 (Rec. 2759/1997) y 24 de noviembre de 2025 (Rec. 5191/2022).

En efecto, los códigos deontológicos incorporan obligaciones que deben ser respetadas y cumplidas por los colegiados en cuanto determinan su adecuado comportamiento en su actuación profesional, pues contienen reglas y principios que rigen las conductas del profesional vinculadas al ejercicio de su profesión y la pertenencia a la Corporación. De manera que estos códigos deontológicos responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de los colegios profesionales para ordenar la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y la dignidad profesional.

De ahí que cuando existen unas normas deontológicas que definen con precisión los deberes profesionales de los colegiados, aprobadas por los órganos colegiales competentes y plenamente en vigor, el incumplimiento de dichas normas deba entenderse incorporado o subsumido en la abstracta definición que los estatutos realizan de las conductas sancionables en la forma expresada -por remisión a los deberes relacionados con la profesión-.

Por ello, el Tribunal Constitucional califica como "manifiesta" la previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, y priva de relieve «la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».( STC 219/1989, de 21 de diciembre).

En consecuencia, de conformidad con la doctrina constitucional expuesta, entendemos que la aplicación de las normas deontológicas colegiales a efectos de calificar como infracción las conductas que infringen los deberes profesionales en ellas recogidos, en conexión con el precepto de los estatutos colegiales que tipifica las infracciones disciplinarias por remisión a su incumplimiento, incluso refiriéndose genéricamente al incumplimiento de los acuerdos colegiales, no vulnera el art. 25.1 de la Constitución, «sin perjuicio de la conveniencia de que los órganos competentes refuercen el nivel de previsibilidad del ordenamiento disciplinario corporativo, mediante las refundiciones o modificaciones normativas a que haya lugar»,como aconseja el Tribunal Constitucional.

Precisamente, en la sentencia de esta Sala de 29 de enero de 2003, Rec. 3962/1997, rechazábamos la infracción del principio de tipicidad con sustento en esta doctrina constitucional, en relación con preceptos estatutarios sancionadores que se integraban con las normas deontológicas.

Igualmente, la relativización de las garantías constitucionales en las relaciones de sujeción especial como la colegial, se proyecta también sobre la publicidad de las normas. Y así, la STC 219/1989, afirma que: «Frente a esta manifiesta previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, carece de relieve la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».

Por último, resulta oportuno poner de relieve que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, en su artículo 21.1 considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,a lo que añade que «Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves».

En relación con este precepto legal autonómico, el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004, con motivo de la inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad relativa a dicho precepto, ha declarado que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, porque no efectúa una deslegalización del régimen sancionador, sino una remisión, constitucionalmente legítima, para que sean los estatutos de cada colegio profesional los que especifiquen los cuadros de infracciones y sanciones que integren el régimen disciplinario de los respectivos colegiados.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre el ámbito de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.

La cuestión de interés casacional objetivo que se formula gira en torno al ámbito o extensión de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. Recordamos que la pregunta se concreta en si tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El examen de esta cuestión exige partir de la atribución normativa de potestad disciplinaria que se hace en la Ley de Colegios Profesionales en favor de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales para delimitar su extensión -como sugiere el auto de admisión con la cita del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales- y, a continuación, verificar si comprende la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Como expondremos a continuación, en esta tarea interpretativa delimitadora de potestades corporativas no es posible prescindir de la normativa autonómica y de los estatutos colegiales aplicables al caso.

1.- Consideraciones preliminares de carácter conceptual.

Antes de adentrarnos en el examen de la potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales, y dados los términos en que se formula la cuestión de interés casacional objetivo, conviene abordar algunas cuestiones conceptuales.

Las potestades administrativas constituyen poderes jurídicos abstractos que la ley atribuye a las Administraciones para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos en atención a la satisfacción de intereses generales. Las potestades administrativas son indisponibles e irrenunciables, deben respetar los límites constitucionales y se encuentran sujetas al control jurisdiccional.

Las potestades administrativas se definen por un contenido material propio y un ámbito subjetivo de aplicación -los ciudadanos en general o determinados sujetos integrados en una relación de especial sujeción-, así como por el procedimiento a través del cual se ejercitan, que comprende la asignación del órgano competente para su ejercicio.

Así, la competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano y mediante la misma se determina qué órgano de la Administración pública está habilitado para ejercer una concreta potestad administrativa, por lo que constituye tan solo una técnica de distribución interna del poder, previamente conferido mediante la atribución de la potestad. Dicho de otra forma, la competencia es el conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás.

Refiriéndonos a las Corporaciones de Derecho público, la potestad disciplinaria es una potestad administrativa de naturaleza pública que la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de Colegios (artículos 5 y 9), mientras que la competencia para ejercer las funciones propias de la potestad en el seno de la Corporación corresponderá al órgano designado, legal o estatutariamente.

Por ello, cuando afirmamos la competencia de un órgano colegial para ejercer la potestad disciplinaria o para exigir responsabilidad disciplinaria le reconocemos la facultad de iniciar, instruir y resolver procedimientos disciplinarios, actuando válidamente en nombre de la Corporación de Derecho público titular de dicha potestad, dentro de los límites materiales, funcionales y procedimentales legal o estatutariamente establecidos.

2.- La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales.

El artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, establece las funciones de los Consejos Generales de los Colegios y entre ellas la de: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».Previamente, el artículo 5 de esta Ley atribuye a los Colegios Profesionales la función de: «Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

Debemos destacar que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana se manifiesta en términos análogos a la ley estatal, al recoger en su artículo 5.a) entre las funciones propias de los colegios profesionales, asignadas para el cumplimiento de sus fines esenciales, la de «Ordenar, en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los/las colegiados/as; velar por la ética, deontología y dignidad profesional, así como por el respeto debido a los derechos de los particulares contratantes de sus servicios, y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial».

Como es natural, la razón de la atribución de determinadas funciones a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso, los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como la disciplinaria, es el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación.

Los fines esenciales de los Colegios Profesionales se establecen en el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, del siguiente modo: «Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial».

Asimismo, la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, los identifica para estos en su artículo 4, en términos más amplios, diciendo:

«Son fines esenciales de estas corporaciones:

a) La ordenación de la profesión, dentro del marco legal respectivo, en el ámbito de su competencia en beneficio tanto de la sociedad a la que sirven como de los intereses generales que les son propios.

b) Vigilar el ejercicio de la profesión, facilitando el conocimiento y cumplimiento de todo tipo de disposiciones legales que afecten a cada una y haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas que le sean específicamente propias, así como velar por el adecuado nivel de calidad de las prestaciones profesionales de los/las colegiados/as; para ello se promoverá la formación y perfeccionamiento de éstos.

c) La defensa de los intereses profesionales de los/las colegiados/as y la representación exclusiva del ejercicio de la profesión.».

La normativa expuesta recoge una habilitación legal de la potestad disciplinaria, que es objeto de regulación detallada en la normativa reglamentaria de origen corporativo aplicable a cada organización colegial profesional en particular.

Sentado lo anterior, volvemos sobre una afirmación hecha anteriormente que enfatizamos ahora: la atribución de esa potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales y a los Consejos Generales de Colegios se constriñe al "orden profesional y colegial", pues el precepto legal la concreta en ese ámbito.

Dicho esto, entendemos que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que se nos ha formulado requiere delimitar con precisión el alcance de la función disciplinaria atribuida a los Consejos Generales de Colegios y, por ende, a los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales, sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, dado que sus límites definen el ámbito material propio de la potestad disciplinaria colegial.

La expresión "orden profesional y colegial" encierra un concepto jurídico determinado que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria y comprende dos términos unidos por la conjunción "y" con un alcance semántico diferenciado y cumulativo. Por un lado, hace referencia a los deberes profesionales y deontológicos que disciplinan el ejercicio de la profesión regulada de que se trate -profesional-, y, por otro lado, incorpora el conjunto de deberes derivados de la pertenencia y sujeción al colegio profesional y la participación en su organización y funcionamiento en cuanto Corporación de derecho público -colegial-.

Definido así el ámbito material de la potestad disciplinaria colegial, resulta oportuno volver ahora sobre la posición jurídica adoptada por las partes en este recurso de casación. La parte recurrente hace una interpretación amplia de esa función disciplinaria, entendiendo que recae sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto si cometen infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como si se trata de actuaciones de esos órganos corporativos, sin matices, incluido el ejercicio de la potestad disciplinaria.

Por el contrario, la parte recurrida, en sintonía con el criterio establecido por la sentencia de instancia, considera que la función disciplinaria así configurada limita la competencia disciplinaria a las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como profesionales farmacéuticos "colegiados", pero no cuando lo hacen como integrantes de los órganos de la Administración Corporativa, por lo que no comprendería su intervención en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios.

Anticipamos que no compartimos íntegramente ninguna de ambas interpretaciones.

Esta es una cuestión compleja que, además, debemos abordar con relación a la función disciplinaria atribuida, en particular, al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, cuya respuesta requiere considerar, además de lo hasta ahora expuesto, algunos aspectos de la regulación de la potestad disciplinaria del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia y del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos previstos en los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, así como ciertas previsiones del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica.

El artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la responsabilidad disciplinaria, establece que: «1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto».A continuación, en su apartado tercero, prevé también la responsabilidad disciplinaria de los colegiados, aunque se integren en sociedades profesionales, y la de estas.

El artículo 68 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la competencia para ejercer la potestad disciplinaria, tras establecer en su apartado primero que: «La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos»;en el apartado segundo dispone que: «La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos».

Asimismo, entre las faltas que tipifican los Estatutos se contempla: «El incumplimiento....de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio»,que constituirá falta grave «cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio» (artículo 71), y falta leve si no se produce tal perjuicio (artículo 70).

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos (CVCF), en su artículo 31, tras establecer que: «El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados», dispone: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».

Por otro lado, el Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, que contiene los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad, según establece su artículo 1.2, aplicable ratione temporis,dispone que: «El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos de los diferentes Colegios Oficiales de Farmacéuticos, de los Consejos Autonómicos de Colegios Oficiales y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos»(artículo 3).

Concretamente, en su artículo 40 se establecen los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial, del modo siguiente:

«Los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de Gobierno de la organización farmacéutica colegial deberán:

a) Actuar en todo momento con plena observancia de las normas legales, estatutarias y deontológicas de aplicación, ajustando sus resoluciones, decisiones y acuerdos a las mismas, así como a mostrar una conducta ejemplar en todas sus actuaciones y a promover, bajo los principios de eficacia y eficiencia, el interés común de la organización farmacéutica colegial, de la profesión y de todos los colegiados.

b) Ser respetuosos con el funcionamiento democrático de ésta, por lo que no obstruirán de forma alguna las legítimas actuaciones de las Juntas o Asambleas, ni impedirán el ejercicio libre y responsable del derecho a decidir los asuntos por votación. Asimismo, tendrán en cuenta y serán respetuosos con las opiniones de las minorías colegiales.

c) Preservar como secreta la información y documentación relacionada con las cuestiones deontológicas de los colegiados y guardar secreto sobre cualquier asunto que hayan conocido como consecuencia del ejercicio de su cargo.

d) Abstenerse de utilizar los cargos colegiales con fines ajenos al interés institucional y rendirán cuentas de su gestión ante las Asambleas Generales de sus corporaciones con el mayor rigor y transparencia.

e) Mantener una conducta acorde con los objetivos del cargo que desempeñan, por lo que deben subordinar a los mismos cualquier otra conveniencia o interés particular, aun siendo legítimos. Su comportamiento nunca implicará abuso de poder y ni siquiera infundirán sospecha de ello.

f) Manifestar la existencia de cualquier tipo de conflicto de interés que pudiera afectarles, habiendo de abstenerse de intervenir en las deliberaciones y decisiones a que se refiera el conflicto o pudiera verse comprometida su objetividad.

g) Evitar, en su relación con los medios de comunicación, la confusión de sus opiniones personales con las de la corporación que representan.»

Recordemos ahora también que, como hemos dicho, el artículo 21 de la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,previsión legal que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, según ha declarado el Tribunal Constitucional en el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004.

Resulta evidente, por cuanto hemos expuesto, que el incumplimiento de las normas de este código deontológico es susceptible de constituir falta disciplinaria por infracción de la deontología profesional, con la correspondiente sanción por la organización colegial, conforme al régimen disciplinario establecido en sus estatutos.

Naturalmente, debemos completar la afirmación anterior con la condición ineludible de que la responsabilidad disciplinaria regulada en los estatutos colegiales cumpla las exigencias que derivan del artículo 25.1 de la Constitución, por lo que respecta al principio de legalidad en materia sancionadora y, en particular, en el seno de relaciones de especial sujeción.

Pues bien, conforme a lo hasta ahora razonado y expuesto, esta Sala entiende que no cabe duda de que la función disciplinaria que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Consejos Generales de los Colegios sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, que tiene fiel reflejo en el artículo 3 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y en el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, comprende las actuaciones personales de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en este caso, como farmacéuticos colegiados-.

Sin embargo, resulta polémico si comprende también las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo cuando actúan como órganos de la Corporación, desempeñando sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales y ejerciendo las competencias colegiales que le son propias.

En relación con extremo controvertido, cabría considerar, como hace la sentencia de instancia y sostiene la Corporación recurrida, que la potestad disciplinaria colegial se proyecta solamente sobre las infracciones cometidas incumpliendo deberes profesionales o corporativos como "colegiados", dejando al margen cualesquiera actuaciones de los miembros de las Juntas de Gobierno de los colegios profesionales en ejercicio de las competencias que tienen atribuidas estatutariamente, con independencia de que su conducta supusiera la infracción de normas deontológicas de la profesión. Resulta clarificadora la resolución administrativa recurrida en la instancia -confirmada por la sentencia recurrida en casación- sobre la interpretación que hace de la función disciplinaria colegial cuando afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos para valorar la actuación de los denunciados -miembros de las Juntas de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia- en la tramitación de un procedimiento disciplinario colegial, simple y llanamente, porque no actuaban como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales.

En sentido opuesto, cabría considerar, como hace la parte recurrente, que los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio profesional responden disciplinariamente por cualquier actuación que lleven a cabo en el ejercicio de las funciones corporativas de gobierno que tienen encomendadas.

Sin embargo, reiteramos, esta Sala no comparte ni uno ni otro criterio, y ello por las siguientes razones:

En primer lugar, la dicción literal del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales que contiene una habilitación o atribución legal expresa de potestad disciplinaria en favor del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos") no circunscribe expresamente la función disciplinaria a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados" en el desempeño de su profesión. Tampoco lo hacen el artículo 31 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos ni el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Además, la referencia que hace a los "colegiados" el artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, no permite deducir la exclusión de los cargos de los órganos colegiales, en particular, los miembros de la Junta de Gobierno.

Más bien, al contrario, las normas indicadas se refieren de forma genérica al ejercicio de «funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo», por lo que la interpretación del precepto según el sentido propio de sus palabras, conforme al artículo 3.1 del Código Civil, conduce a negar la acotación de la función disciplinaria a las actividades de ejercicio de la profesión colegiada. No obstante, dicho esto, resulta relevante delimitar el alcance material de esa habilitación legal para evitar su extensión a ámbitos ajenos a su naturaleza y función, como veremos más adelante.

En segundo lugar, entendemos que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales debe interpretarse en relación con el contenido del artículo 5.i) de la misma ley, que atribuye a los Colegios Profesionales la función de ordenación de la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y, a continuación, se refiere al ejercicio de la «facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Pero ello no supone que esta función disciplinaria se encuentre restringida por disposición legal a las conductas propias del ejercicio de la profesión correspondiente por los colegiados o, empleando las expresiones de la sentencia recurrida, a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados", excluyendo cualesquiera otras de los colegiados cuando actúan como miembros de los órganos corporativos -la Junta de Gobierno y el Consejo- y con motivo u ocasión del desempeño de sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales pudieran incurrir en infracción disciplinaria.

La interpretación que hemos hecho de ese concepto jurídico indeterminado -orden profesional y colegial- que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria, respalda la anterior consideración.

Además, el hecho de que la atribución de la función disciplinaria a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como ocurre con las restantes funciones, tenga por finalidad el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación, recogidos en el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales y en el artículo 4 de la Ley de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, no impide alcanzar la conclusión expresada, dada la amplitud con la que se configuran en torno a la ordenación de la profesión en beneficio de la sociedad y de los intereses generales que le son propios, haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas propias, entre otros fines.

Destacamos, también, que entre la potestad de «ordenar ... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares»,a que se refiere el precepto, y la que añade de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial»que se enuncia a continuación, existe una evidente conexión lógica, que conduce a considerar las normas de deontología profesional como fuente de obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados pues responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios en la ordenación de la profesión. De ahí que las transgresiones de las normas de deontología profesional constituyan, por lo general, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales, como declara el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989, de 21 de diciembre, y ha reiterado nuestra jurisprudencia.

En tercer lugar, como continuación del razonamiento anterior, considerando que las normas deontológicas de las profesiones tienen por objeto expresar los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad de que se trate, resulta evidente que pueden, incluso deben, establecer también los deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial, como ocurre en el ámbito de la profesión farmacéutica ( artículo 40 del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica).

Por tanto, debemos aceptar que el incumplimiento de esos deberes podría constituir una infracción disciplinaria, sancionable por la organización colegial, cuando así se estableciera en las normas disciplinarias de sus estatutos, y que tal previsión sancionadora no rebasaría los contornos que delimitan la potestad disciplinaria reconocida a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales.

Es más, el propio Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, avala esta afirmación cuando en su artículo 3, más arriba transcrito, afirma que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en ese Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos.

En cuarto lugar, negar la competencia disciplinaria de los Consejos Generales de Colegios Profesionales sobre los miembros de las Juntas de Gobierno o de los Consejos por las actuaciones realizadas en su seno como miembros del órgano colegial, sin matización alguna, supondría reconocer un espacio de impunidad en el ámbito disciplinario para conductas que pudieran vulnerar las normas deontológicas de la Corporación profesional en perjuicio de la profesión o del Colegio, que resultaría incompatible con el principio de responsabilidad en el ejercicio de funciones públicas o corporativas, cuyo interés público es inherente a la propia existencia de la Corporación, así como con los postulados del artículos 9, apartados 1 y 3, (principios de legalidad y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad) y 103.1 de la Constitución (sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho).

Así es, quienes ejercen funciones públicas deben estar sujetos a responsabilidad por los actos u omisiones realizados en el ejercicio de dichas funciones, cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico, como ocurre con la responsabilidad disciplinaria por la comisión de infracciones sancionables de tal naturaleza, pues el desempeño de funciones públicas no ampara actuaciones contrarias a los deberes inherentes del cargo.

En particular, en cuanto corporaciones de Derecho público que ejercen potestades públicas por habilitación legal -la potestad disciplinaria encarna una función pública-, quienes ejercen funciones públicas corporativas en los colegios profesionales quedan plenamente sometidos al principio de responsabilidad, por lo que los integrantes de sus órganos de gobierno deben responder disciplinariamente por el incumplimiento de los deberes inherentes al cargo tipificados como infracción disciplinaria.

En quinto lugar, no cabe afirmar que los miembros de los órganos de gobierno de los colegios profesionales no se encuentren vinculados con la Corporación mediante una relación de especial sujeción, frente a lo afirmado por la sentencia recurrida. Al contrario, se encuentran sujetos a una relación de "poder especial" que la Corporación ejerce sobre los mismos, en la medida que cabe apreciar en esa relación una vinculación jurídica intensa y cualificada que les une con la Corporación, como consecuencia de la cual quedan sometidos a un régimen jurídico especial, claramente diferenciado de las relaciones de sujeción general -común a todos los ciudadanos- y caracterizado por una mayor intensidad de deberes, una modulación de derechos fundamentales y la existencia de potestades administrativas reforzadas, especialmente en el ámbito disciplinario, que tiene como fundamento último garantizar el correcto y eficaz funcionamiento de la Corporación, su prestigio y la confianza de los colegiados y los ciudadanos en la misma.

En efecto, la naturaleza de los Colegios Profesionales como entes de derecho público y la existencia de esa relación de especial sujeción que vincula a los profesionales colegiados -en este caso también miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Profesional- con la organización colegial en que se integran opera como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y justifica un régimen específico de deberes, infracciones y sanciones, con la que se pretende garantizar el correcto funcionamiento y prestigio de la Corporación y preservar la dignidad y el adecuado ejercicio de la profesión, así como los derechos de los destinatarios de los servicios profesionales, lo que implica la observancia de los deberes deontológicos.

En sexto lugar, en nuestra jurisprudencia encontramos precedentes en los que se enjuician sanciones disciplinarias impuestas por Consejos Generales a los miembros de las Juntas de Gobierno u otros cargos colegiales, sin cuestionar la competencia de aquellos para ejercer dicha función disciplinaria. Sirvan de ejemplo:

- La sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2014 (Rec. 2807/2011) se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de 25 de junio de 2009, del Consejo Rector de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria por la que impuso a los recurrentes la sanción de privación definitiva de la condición de colegiados, con expulsión del Colegio, por hechos cometidos en el ejercicio de sus respectivos cargos de Presidente y vocales de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria -COAPI- de Navarra. Aunque el recurso de casación es estimado, anulándose una de las dos sanciones impuestas, no se cuestiona la potestad disciplinaria del Consejo General nacional sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial, cuando actúan en ejercicio de sus funciones corporativas, cuya competencia disciplinaria resulta incontrovertida (se discutía la competencia del Consejo General nacional para decidir sobre las colegiaciones controvertidas).

- Las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2003, (Rec. 4291/2000) y de 4 de octubre de 2002 (Rec. 7128/1998) se pronuncian sobre sendos recursos de casación interpuestos contra sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relativas a la Resolución 20/97 del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería por la que se impone una sanción de suspensión para el desempeño de cargos colegiales de 5 años a quien ostentaba el cargo de Secretario General de dicha organización profesional.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios -en nuestro caso, el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en nuestro caso, farmacéuticos-, como cuando formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

Ahora bien, esta delimitación de la potestad disciplinaria de los Consejos Generales requiere dos matizaciones importantes. La primera, ante la evidencia de que el ejercicio de esa potestad disciplinaria exigirá, además de la atribución legal que hace el precepto legal citado en favor de los Consejos Generales de los Colegios en los términos expresados, el cumplimiento de las exigencias propias del principio de legalidad en el ordenamiento jurídico sancionador en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, lo que implica, por lo que ahora nos interesa, la predeterminación normativa con el suficiente grado de certeza de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras en los Estatutos del Colegio Profesional, aunque pueda hacerse por remisión a otras normas que impongan deberes y obligaciones concretas de ineludible cumplimiento cuya transgresión configure la infracción sancionable, como las normas de deontología profesional, tal y como autoriza la doctrina constitucional y nuestra jurisprudencia, antes expuestas.

La segunda, por cuanto la potestad disciplinaria prevista en la Ley de Colegios Profesionales no se configura como una potestad disciplinaria general sobre la actuación institucional o de gobierno de los órganos colegiales, más concretamente, sobre las actuaciones corporativas de las Juntas de Gobierno, ni permite un control disciplinario de las actuaciones de sus miembros en el ejercicio de las competencias que le son propias más allá de lo que supusiera el incumplimiento de deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial constitutivos de infracción disciplinaria.

En efecto, la potestad disciplinaria de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimiento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales. De modo que las infracciones disciplinarias colegiales se encuentran en conexión con el incumplimiento de deberes profesionales o colegiales cualificados que derivan de la condición de colegiado y/o la integración en los órganos de gobierno de la Corporación.

Desde esta perspectiva, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Ese control no puede articularse a través del régimen disciplinario profesional, sin incurrir en una inaceptable confusión entre potestad disciplinaria y los mecanismos de control corporativo de la legalidad que se articulan por los cauces y procedimientos establecidos en los Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior.

En relación con esta cuestión, debemos recordar que tanto los Colegios Profesionales como los Consejos Generales y los Consejos Autonómicos son corporaciones de derecho público, creadas por ley, con personalidad jurídica propia y ejercicio de funciones públicas ( artículo 36 CE y artículos 1 y 9 y disposición adicional tercera de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales) que cuando son de la misma profesión conforman una única organización colegial que se articula en diferentes niveles.

La disposición adicional tercera de la Ley de Colegios Profesionales dispone:

«1. Se entiende por organización colegial el conjunto de corporaciones colegiales de una determinada profesión.

2. Son corporaciones colegiales el Consejo General o Superior de Colegios, los Colegios de ámbito estatal, los Consejos Autonómicos de Colegios y los Colegios Profesionales.».

En términos generales, podemos decir que los Colegios Profesionales territoriales ocupan una posición originaria -no derivada de los Consejos Generales o Autonómicos- y, básicamente, ostentan la competencia primaria y directa sobre los colegiados y ejercen funciones públicas diversas, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria sobre los colegiados y representación institucional en su ámbito territorial, gozando de autonomía funcional y organizativa, dentro del marco legal y estatutario.

Por su parte, los Consejos Generales, así como los Consejos Autonómicos, ocupan una posición supra-colegial, pero no jerárquica, y actúan como órganos de coordinación, integración, representación y vertebración del conjunto de Colegios Profesionales territoriales en la organización colegial que conforman. En síntesis, representan a la profesión en su ámbito territorial -ante la Administración General del Estado y ante organismos internacionales en el caso de los Consejos Generales- y ejercen funciones de coordinación intercolegial, elaboración de estatutos generales y resolución de conflictos entre Colegios.

Por tanto, la relación entre los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales o los Consejos Autonómicos no es jerárquica, sino de coordinación institucional y representación supra-colegial entre corporaciones de derecho público dotadas de autonomía que ejercen competencias propias atribuidas directamente por la ley, sin perjuicio del control limitado que suponen las competencias de los Consejos Generales para dirimir los conflictos que puedan suscitarse entre los distintos Colegios o resolver los recursos que se interpongan contra los actos de los Colegios, cuando así se prevea estatutariamente.

En definitiva, los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales, incluidos los Consejos autonómicos, de una misma profesión operan sin subordinación orgánica o funcional en la estructura corporativa de derecho público -organización corporativa común- de la que forman parte.

En este sentido, esta Sala ha declarado que: «La propia configuración normativa de los Colegios Profesionales y de su Consejo General, contenida en las normas ya citadas, permite afirmar que no existe una verdadera relación de jerarquía entre ambos órganos, sino que, como ya advierte la Sala Territorial, la relación entre el Consejo General y los Colegios Profesionales es una relación estatutaria en que el rango supremo corresponde al Consejo General. Es más, así lo declaró la sentencia de esta Sala Tercera de 20 junio 2001 (recurso contencioso administrativo 291/1999 ). Esa relación estatutaria se desenvuelve en el marco de las competencias que los distintos órganos tienen encomendadas legal y estatutariamente y, en todo caso, difícilmente podría hablarse de una subordinación del órgano supremo frente a los demás»( STS de 20 de febrero de 2019, Rec. 1537/2016).

En definitiva, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

Así es, las decisiones adoptadas por los órganos colegiales en el ejercicio de las funciones atribuidas por la ley y los Estatutos del Colegio Profesional, con carácter general, son objeto de control de legalidad mediante las vías impugnatorias propias del Derecho Administrativo y a través de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando al margen del régimen disciplinario colegial, debiendo diferenciarse, como hace la Ley de Colegios Profesionales, entre el ejercicio de la potestad disciplinaria por el incumplimiento de deberes profesionales o corporativos y el régimen de funcionamiento de los Colegios y el control administrativo de sus actos, sin perjuicio de la responsabilidad civil o, incluso, penal en que se pudiera incurrir.

3.- La competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Las consideraciones que hemos realizado sobre la relación entre los Consejos Generales y los Colegios Profesionales territoriales son plenamente aplicables a la existente entre estos y los Consejos Autonómicos.

Asimismo, la delimitación del ámbito material de la potestad disciplinaria sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del Consejo que se atribuye en el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales al Consejo General, resulta también predicable del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, al que se atribuye la función disciplinaria sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Con arreglo al ámbito material y subjetivo de la potestad disciplinaria de los Colegios y los Consejos Generales -aplicable al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- que hemos delimitado, afirmamos la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia, aunque limitada, por un lado, a aquellas actuaciones que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" y, por otro lado, a su conducta con motivo u ocasión del ejercicio de funciones que le son propias, cuando con sus actuaciones pudieran infringir deberes deontológicos inherentes al cargo que desempeñan.

Por consiguiente, con arreglo a las consideraciones realizadas en el fundamento de derecho anterior, esta Sala considera que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, si bien el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracciones en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

En consecuencia, no compartimos el criterio sostenido por el Tribunal de apelación, que afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando actúan en el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues se sustenta en una delimitación errónea del ámbito de la potestad disciplinaria colegial, conforme hemos razonado.

OCTAVO.- Formación de jurisprudencia en respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, planteada en este recurso de casación, en interpretación del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, declara lo siguiente:

La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el Colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales.

La potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida en que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como cuando, formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción disciplinaria en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

No obstante, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Por ello, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina fijada en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Tania, contra la sentencia n.º 160/2023, dictada el 28 de abril en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, presentado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, debiendo quedar anulada y sin efecto.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Jurisdiccional y situados en la posición del Tribunal de apelación, con arreglo a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, debemos estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y anular el acto administrativo recurrido en primera instancia, concretamente la resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba el archivo de la denuncia o queja por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

La resolución administrativa declara la incompetencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y acuerda el archivo de la queja presentada por la ahora recurrente por entender que la denuncia se refiere a las actuaciones realizadas en el desarrollo de un procedimiento disciplinario por los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, y no como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales, circunstancia que, a su parecer, implicaba su falta de competencia para entrar a valorar su actuación en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho y la jurisprudencia fijada en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo formulada en el auto de admisión del recurso de casación, entendemos que esa resolución administrativa es contraria a Derecho, dado que la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comprende su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo pueda recaer sobre las actuaciones personales de sus miembros, llevadas a cabo en ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción en sus Estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

Por tanto, afirmada la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos en los términos señalados debió proceder a tramitar la queja presentada y, en su caso, iniciar y proseguir el procedimiento disciplinario hasta su terminación, con arreglo a lo previsto en los artículos 54 a 90 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, normativa a la que se remite el artículo 75 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia (aunque la cita se hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y al Procedimiento Administrativo Común y en el reglamento establecido por el Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, ya derogadas) y pleno respeto a los principios de la potestad sancionadora recogidos en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Y ello, sin perjuicio de que para el caso de que se entendiera que los hechos denunciados no son constitutivos de infracción disciplinaria, de modo manifiesto, pueda acordarse la no iniciación del procedimiento disciplinario.

DÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas causadas en el recurso de apelación y en el procedimiento seguido en primera la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, como se deduce de la complejidad de la cuestión jurídica controvertida.

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Dña. Tania contra la sentencia n.º 160/2023, de 28 de abril, dictada en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, formulado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la resolución de 11 de diciembre de 2018, dictada por el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, por la que se archiva la denuncia presentada contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y no resultan controvertidos, extraídos de las actuaciones.

Dña. Tania presentó una denuncia contra la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia el 28 de septiembre de 2018, que tenía por causa determinadas actuaciones de sus miembros en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario seguido contra aquella por incumplimiento de horarios de farmacia de atención al público, que finalizó con una resolución sancionadora de 23 de enero de 2018. Esta resolución fue anulada posteriormente al estimarse el recurso de reposición interpuesto por la sancionada, con fundamento en la imposición de otra sanción por los mismos hechos a la interesada por parte de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Valenciana.

La denuncia fue presentada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, que dio traslado de la misma al Consejo Valenciano de Farmacéuticos, y en la misma se atribuían a los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comportamientos que se calificaban por la denunciante, resumidamente, como: (i) indefensión y falta de seguridad jurídica, al carecer la Junta de Gobierno de competencia para incoar el procedimiento sancionador y sancionar a la denunciante por incumplimiento de horarios de farmacia, por corresponder a la Consejería de Sanidad de la Generalitat, lo que provocó la apertura de dos expedientes sancionadores, invadiendo el Colegio de Farmacéuticos competencias propias de la Generalitat, con infracción del principio non bis in idem; (ii); incongruencia y desproporcionalidad en la calificación de los hechos, al considerarlos infracción grave mientras que la Consejería de Sanidad los calificó como infracción leve; (iii) irregularidades en la tramitación del expediente disciplinario, concretamente en la obtención de pruebas sobre la conducta sancionada, calificadas como abuso de poder, y (iv) falta de imparcialidad e independencia de la Junta de Gobierno al pertenecer a la misma y a su Comisión Deontológica la farmacéutica que denunció el incumplimiento de horarios, además de ser titular de una farmacia vecina. Concluía su escrito de denuncia solicitando la incoación de expediente indagatorio y, en su caso, tras las necesarias diligencias, el oportuno expediente disciplinario contra los miembros de la Junta de Gobierno que resulten responsables.

La denuncia fue objeto de una resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba su archivo por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Dña. Tania interpuso recurso contencioso-administrativo contra esta resolución que fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en sentencia de fecha 27 de enero de 2020 en el recurso contencioso-administrativo n.º 28/2019.

Recurrida en apelación la sentencia del Juzgado, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia n.º 160/2023, de fecha 28 de abril (recurso de apelación 294/2020), desestimatoria.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso. En síntesis, se basa en que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos no tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, destacando que la competencia que asume el Consejo sobre los miembros de la Junta de Gobierno es la que se recoge en el régimen disciplinario de los Estatutos de cada Colegio, en este caso el de Valencia. La sentencia razona que la competencia sancionadora se ejerce respecto de las infracciones deontológicas cometidas por los miembros de la Junta de Gobierno y que estén tipificadas en los arts. 70 a 72 de los Estatutos del Colegio de Valencia, lo cual implica que se trata de infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados". De modo que esa competencia no se extiende a actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como Administración Corporativa, en el ejercicio de la potestad disciplinaria, puesto que en este caso se ejerce una competencia colegial propia y no se da la relación especial de sujeción de orden profesional y colegiada que determina la competencia del Consejo de Colegios.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la recurrente, Dña. Tania, aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

A/ Infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

La sentencia recurrida infringe la dicción literal del precepto, y su correcta interpretación a la luz del aforismo "donde la ley no distingue no debe distinguir el intérprete", de la que se desprende que los Consejos Generales de los Colegios tienen competencia para "Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo", pues no circunscribe la función disciplinaria del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos"), estrictamente a las "infracciones de deberes profesionales o corporativos como colegiados", como entiende la sentencia recurrida.

Además, el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos de España mediante un acto administrativo expreso (oficio de fecha 3 de octubre de 2018) estimó que la competencia para la tramitación de la denuncia era del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, dado que le remitió la denuncia invocando el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, lo que constituye un acto propio que le vincula.

El artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018, tipifica la conducta de los denunciados en la esfera corporativa actuando como miembros de la Junta de Gobierno del Colegio, pues prevé los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial.

B/ Infracción del artículo 40 del Código Deontológico de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España el 7 de marzo de 2018.

Si negásemos la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios (como determina la sentencia recurrida), no tendría ningún sentido la existencia del referido artículo 40 del Código Deontológico, toda vez que devendría inaplicable en lo que respecta a una de las esferas más importantes de la actividad de los órganos de gobierno de los colegios, como son las "resoluciones, decisiones, y acuerdos" disciplinarios.

Además, en tal caso esa actividad disciplinaria escaparía de cualquier control administrativo sancionador, con lo cual podrían darse abusos de poder totalmente impunes, y los colegiados estarían abocados a la más absoluta indefensión - art. 24 CE, puesto que no habría órgano administrativo competente para el conocimiento de los posibles abusos e infracciones cometidos en el ejercicio de la actividad disciplinaria y que atenten a los deberes contemplados en dicho articulado.

C/ Infracción del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido".

En el presente asunto se ha cercenado el derecho de la actora "al procedimiento debido", y por tanto el derecho que ostenta todo particular al acceso a un procedimiento administrativo tramitado con todas las garantías y en legal forma, y a la obligación de la Administración de resolver -derecho recogido en el artículo 21 de la Ley 39/2015-, estrechamente relacionado con el principio in dubio pro actione,aplicable al procedimiento administrativo, que propugna la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y conlleva que las causas de inadmisión deban ser interpretadas restrictivamente.

La interpretación que debe hacerse del art. 9.1 g) de la Ley 2/1974, en consideración al principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido" debe ser favorable a la admisión de la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la queja/denuncia presentada por la actora.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ Inexistencia de infracción del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

Este precepto debe ponerse en relación con el artículo 68 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pues en ellos se tipifican las infracciones de sus colegiados, como determina el artículo 6.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y exige el principio de legalidad, y como se deduce del ATC 59/2004 y de las SSTC 219/1989 y 93/1992, que se han pronunciado sobre la imposición de sanciones disciplinarias a un profesional basándose en los Estatutos del Colegio Profesional.

Además, en las relaciones de sujeción especial, como son las que unen a los colegiados con los órganos de gobierno de sus respectivos colegios profesionales, el principio de legalidad permite la tipificación reglamentaria de las infracciones, como declara la STS de 8 de marzo de 1994 (Rec. 1249/1991).

El Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España no ha reconocido expresamente la competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos, pues se limitó a remitir a este la denuncia presentada a los efectos oportunos, con fundamento en el artículo 68.2 de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, pero sin realizar valoración alguna sobre la competencia. Y ello, sin perjuicio de que la alegación de vinculación a los propios actos excede del escrito de preparación del recurso de casación y no fue esgrimida en el recurso contencioso-administrativo ni en el recurso de apelación, lo que vulnera el artículo 92.a) de la LJCA.

La interpretación de la sentencia recurrida, a la que se adhiere, no hace que los miembros de la Junta de Gobierno cuando ejercen funciones ajenas a su profesión de farmacéutico escapen de cualquier tipo de control, pues dentro del procedimiento sancionador cabe recusar al instructor y secretario, es posible acudir a la vía contencioso-administrativa frente al acto administrativo gravoso, acudir al Síndic de Greuges (Síndico de Agravios) e incluso a la vía penal.

B/ Inexistencia de tipificación. El artículo 40 del Código Deontológico de la profesión farmacéutica no puede aplicarse mientras no exista un artículo de los Estatutos del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia que lo recoja para no vulnerar el principio de legalidad y el principio de tipicidad ( artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015).

Las normas del Código Deontológico quedan sujetas a las normas disciplinarias previstas en los Estatutos de los Colegios que integran el Consejo, pues la potestad disciplinaria de los Colegios encuentra su fundamento en la Ley 2/74 de Colegios Profesionales, que alude en su artículo 5.i) a la potestad disciplinaria que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos Colegiales ( STS de 8 de marzo de 1996), inscribibles en un Registro Público y publicados en el Boletín Autonómico Oficial o Diario Provincial, a diferencia del Código Deontológico.

C/ Respeto del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 24 de la CE, en relación con el principio in dubio pro actioney del derecho del administrado al "procedimiento debido", puesto que el Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos dictó una resolución expresa y debidamente motivada sobre la queja presentada, apreciando su falta de competencia, lo que no constituye una mera formalidad, por lo que no podía tramitar la queja.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 10 de octubre de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, a efectos de aclarar si el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El auto identifica la norma jurídica que ha de ser objeto de interpretación: artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo aplicable.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable.

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales,dispone lo siguiente:

«Artículo 5.

Corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial:

(...)

i) Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

«Artículo 6.

1. Los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior.

2. Los Consejos Generales elaborarán, para lodos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional.

3. Los Estatutos generales regularán las siguientes materias:

(...)

g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario.

(...)

4. Los Colegios elaborarán, asimismo, sus estatutos particulares para regular su funcionamiento. Serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General.

(...)».

«Artículo 9.

1. Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones:

(...)

g) Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

(...)».

Los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia(MICOF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución de 4 de noviembre de 2009 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6154, el 27 de noviembre de 2009), establecen:

«Artículo 67. La responsabilidad disciplinaria

1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto.

2. La cuantía de las sanciones se fijará en atención a las cuotas anuales de colegiación

3. En el caso de las Sociedades Profesionales habrá que tener en cuenta lo siguiente:

a) El ejercicio de la potestad disciplinaria no se verá obstaculizado cuando el colegiado sea una Sociedad Profesional. Sin perjuicio de la responsabilidad de la persona física que hubiera cometido alguna infracción disciplinaria en el ejercicio de su actividad, la Sociedad Profesional también podrá ser sancionada cuando cometa alguna infracción.

b) Con independencia de que sean o no socios, las personas físicas colegiadas que se integren en una Sociedad Profesional o colaboren con ella, seguirán sujetos a la responsabilidad disciplinaria que les pudiera corresponder como tales personas físicas.

4. La responsabilidad disciplinaria derivada del ejercicio de actos o actuaciones profesionales por una Sociedad que no esté debidamente constituida e inscrita en el Registro del Colegio, será imputable, con carácter solidario, a los socios que estén colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.».

«Artículo 68. La competencia para ejercer la potestad disciplinaria

1. La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos.

2. La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.».

«Artículo 69. Las infracciones

Las infracciones se clasifican en:

a) Faltas leves

b) Faltas graves.

c) Faltas muy graves.».

«Artículo 70. Las faltas leves

Tendrán carácter de faltas leves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. El mero retraso en satisfacer las cuotas y, en general, ingresos al Colegio.

2ª. Ausentarse de la oficina de farmacia por tiempo superior al determinado por el ordenamiento vigente o por el tiempo previsto sin cumplimentar los requisitos legales y reglamentarios de las ausencias.

3ª. El incumplimiento, sin perjuicio material ni moral para la profesión o para el Colegio, de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio.

4ª. La infracción del régimen de turnos y horarios.

5ª. Cualquier tipo de publicidad no autorizada por el Colegio, dentro del marco legal vigente.».

«Artículo 71. Las faltas graves

Tendrán carácter de faltas graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas leves dentro del plazo de un año a contar de la fecha de imposición de la primera sanción.

2ª. El incumplimiento de preceptos legales, estatutarios o reglamentarios o de los acuerdos del Colegio, cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio.

3ª. El incumplimiento voluntario y rebelde de las obligaciones económicas con el Colegio.

4ª. La desconsideración ofensiva grave con los compañeros.

5ª. Verificar descuentos en el precio oficial de las especialidades o incurrir en cualquier forma de competencia desleal o ilícita.

6ª. La canalización y captación de recetas.».

«Artículo 72. Las faltas muy graves

Tendrán carácter de faltas muy graves las siguientes acciones u omisiones:

1ª. Cualesquiera hechos constitutivos de delito, que afecten a la ética profesional.

2ª. El encubrimiento del intrusismo profesional o, en general, encubrir o amparar el ejercicio ilegal de la profesión en cualquiera de sus modalidades.

3ª. Haber dado lugar a la imposición de tres sanciones por faltas

graves dentro del plazo de dos años.».

«Artículo 73. Las faltas continuadas

Comete una falta continuada quien, con un mismo propósito o aprovechando idéntica ocasión, realice una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo precepto legal o estatutario, o preceptos de igual o semejante naturaleza.

Tanto las de carácter leve, como las graves o muy graves pueden ser faltas continuadas, que con arreglo a la calificación que les corresponda, se sancionarán en su grado máximo, salvo que se entendiere que la infracción no reviste notoria gravedad, o no ha perjudicado a una generalidad de personas.».

«Artículo 74. Las sanciones

a) Las faltas serán corregidas con las siguientes sanciones:

1ª. Apercibimiento.

2ª. Amonestación privada.

3ª. Amonestación por y ante la Junta de Gobierno.

4ª. Amonestación pública ante la Asamblea General o mediante publicación en el tablón de anuncios del Colegio.

5ª. Multa por una cuantía que oscile, entre el múltiplo de cinco, y de cincuenta cuotas, establecidas en el último presupuesto del Colegio, para el tipo de ejercicio profesional (o falta de ejercicio) del interesado, al tiempo de dictarse la resolución correspondiente.

6ª. Privación del derecho a ostentar cargos corporativos por plazo de hasta seis años.

7ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo que no exceda de tres meses.

8ª. Suspensión del ejercicio de la profesión por plazo de tres meses y un día a dos años.

9ª. Expulsión del Colegio, con baja definitiva en el mismo y suspensión indefinida del ejercicio de la profesión.

b) Las sanciones 1ª y 2ª sólo se impondrán por faltas leves.

c) Las sanciones 3ª, 4ª y la 5ª, sólo se impondrán por faltas leves o por faltas graves.

d) Las sanciones 6ª y 7ª sólo se impondrán por faltas graves o muy graves.

e) Las sanciones 8ª y 9ª sólo se impondrán por faltas muy graves.

f) Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las sanciones se impondrán proporcionadamente a la importancia y gravedad de la falta, al perjuicio de ella derivado para la profesión y para el Colegio y a la reiteración del autor.».

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos(CVCF), cuya inscripción y publicación se acordó por Resolución del 9 de febrero de 2010 del Director General de Justicia y Menor de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas (Diari Oficial de la Comunitat Valenciana con nº 6214, el 25 de febrero de 2010), establecen:

«Artículo 31

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados. Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo.

Cuando se diera la circunstancia de que se planteara el enjuiciamiento de alguna conducta que fuera constitutiva de falta, a uno o varios farmacéuticos, por parte del Consejo, se aplicarán al presunto infractor, a efectos de tipificación, graduación, sanción a imponer y procedimiento a aplicar, las normas que establezcan los Estatutos del Colegio de su inscripción.».

La Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana,establece:

«Artículo 21. Infracciones y sanciones disciplinarias.

1. Se considera infracción la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales.

Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.

(...)».

SEXTO.- Consideraciones generales sobre la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, para abordar la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia resulta necesario hacer algunas consideraciones preliminares de carácter general sobre distintos aspectos de las organizaciones corporativas colegiales y su potestad disciplinaria, que estimamos de utilidad.

1.- Los colegios profesionales y la relación de sujeción especial que les une con sus colegiados.

Comenzaremos señalando que el artículo 36 de la Constitución dispone lo siguiente: «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos».

Esta previsión constitucional deja un amplio margen de decisión al legislador para configurar los colegios profesionales de muy variadas formas y también para ordenar el ejercicio de las profesiones tituladas, pues el precepto constitucional no impone un único modelo de colegio profesional ( STC 330/1994, de 15 de diciembre).

El legislador ha hecho uso de ese margen de apreciación en la configuración de los colegios profesionales que hace en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

Los colegios profesionales son corporaciones de derecho público, entes públicos, de base asociativa y creación legal, dotadas de personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que ejercen funciones públicas de ordenación del ejercicio profesional en atención al interés general, sin integrarse orgánicamente en la Administración Pública, pero actuando como Administración pública en sentido funcional cuando ejercen potestades públicas.

Por tanto, los entes colegiales presentan una dimensión pública evidente que les hace merecedores de la condición de Poder Público en cuanto ejercen funciones públicas y son beneficiarios de las atribuciones típicas de los poderes públicos, entre las que se encuentran las potestades disciplinarias.

En verdad, la naturaleza de los colegios profesionales es mixta o bifronte, pública y privada, en la medida que tienen una dimensión pública que se manifiesta cuando ejercen funciones públicas atribuidas por la ley, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria, la representación institucional de la profesión y la colaboración con las Administraciones públicas, y una dimensión privada o corporativa en cuanto se ocupan de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados.

Esta calificación se encuentra expresamente reconocida en el artículo 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y reiteradamente afirmada por el Tribunal Constitucional.

Tal y como declara la STC 76/2003, de 23 de abril, reiterando la doctrina de la STC 89/1989, de 11 de mayo: «los Colegios Profesionales constituyen una típica especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no solo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión --que constituye un servicio al común-- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado el propio Estado con la expedición de título habilitante».Y continúa: «No son por tanto --afirmó-- los fines relacionados con los intereses corporativos integrantes del Colegio --fines que como acaba de recordarse, podrían alcanzarse mediante una asociación--, los que justifican la legitimación de la opción del legislador por la colegiación obligatoria, sino esos otros "fines específicos, determinados por la profesión titulada, de indudable interés público (disciplina profesional, normas deontológicas, sanciones penales o administrativas, recursos procesales, etc.)"».Doctrina que ha sido reiterada por otras muchas sentencias, que resuelven recursos de amparo con idéntico objeto, entre las más recientes la STC 200/2005, de 18 de julio.

Resulta oportuno añadir que todas las Comunidades Autónomas han asumido estatutariamente competencias en materia de Colegios Profesionales y ejercicio de funciones tituladas, con la aparición de los Consejos autonómicos de Colegios que, en términos generales, asumen respecto de sus colegios competencias análogas a las que el artículo 9 de la Ley estatal atribuye a los Consejos Generales y otras de nuevo cuño.

Atendida la naturaleza de estas corporaciones y la función que cumplen, se aprecia la existencia de una relación de especial sujeción de los profesionales con respecto al correspondiente colegio profesional, al que se ha encomendado legalmente velar por la ética y dignidad profesional y ejercer la facultad disciplinaria, como ha reconocido expresamente la jurisprudencia constitucional: ( SSTC 153/1996, de 30 de septiembre; 286/1993, de 4 de octubre, y 219/1989, de 21 de diciembre), que recuerda el ATC 141/2004, de 26 de abril, donde se transcribe de la última sentencia citada lo siguiente: «la relación de los profesionales colegiados con los Colegios Profesionales es una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución , esto es, una relación de sujeción especial».

2.- El principio de legalidad en el régimen sancionador. Relaciones de especial sujeción.

En la exposición de la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad en materia sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 CE, que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege,basta con hacer un resumen de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 184/2025, de 2 de diciembre, que cita numerosos precedentes, destacando que aquel principio comprende una doble garantía objeto de modulación en el régimen sancionador:

La primera, la garantía formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas constitutivas de infracción administrativa y las sanciones que llevan aparejadas, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 CE (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada).

Esta garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Para el caso concreto de las normas sancionadoras preconstitucionales, el Tribunal Constitucional ha subrayado que no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones [sancionadoras] respecto de las cuales esa exigencia formal no existía de acuerdo con el Derecho anterior [a la Constitución]. No obstante, tras examinar la evolución que ha experimentado la doctrina constitucional sobre la materia, afirma que «resulta contrario a la garantía formal del art. 25.1 CE que un régimen sancionador contenido en un reglamento preconstitucional pueda mantenerse en el tiempo, sin la necesaria cobertura legal, mediante su reiteración, reproducción o refundición en normas reglamentarias posteriores a la Constitución. A fortiori infringirá dicha garantía un precepto reglamentario postcontitucional que, yendo más allá, innove o modifique de cualquier manera el cuadro de infracciones o de sanciones que estaba en vigor antes de aprobarse la Constitución».

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando abundante jurisprudencia constitucional, que la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

La segunda, la garantía material, contiene un doble mandato:

(i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren con el máximo esfuerzo posible para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

Añadimos que esta Sala ha declarado, citando numerosa jurisprudencia constitucional, que se trata de la exigencia de lex certaque afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas; de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Ahora bien, ello no supone que el principio de legalidad penal quede infringido en los supuestos en que la definición del tipo incorpore conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación, o conceptos jurídicos indeterminados, que por su propia naturaleza no pueden alcanzar una claridad y precisión absolutas, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia [en este sentido, nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024) que, reiteramos, expone exhaustivamente la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia].

(ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora, lo cual exige que la administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. Así, junto a la predeterminación normativa de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras, el principio de tipicidad impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. No obstante, se acepta que esta identificación pueda hacerse de forma implícita e incontrovertida.

Sentado lo anterior, debemos señalar que en las llamadas "relaciones de sujeción especial", categoría de cuño doctrinal, donde también rige el principio de legalidad, tiene lugar una cierta relativización de este principio a través de la posibilidad de colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora, que en todo caso habrá de producirse de modo proporcional a la intensidad de la sujeción, con fundamento en las amplias facultades autoorganizativas propias de esas relaciones, lo que es enfatizado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 184/2025.

En la STC 184/2025, de 2 de diciembre, cuya doctrina estamos exponiendo de forma resumida, se hacen algunas afirmaciones relevantes sobre estas relaciones de sujeción especial, también denominadas "de poder especial", que es oportuno destacar:

- Se trata de una noción ajena por completo al texto de la Constitución -no es una norma constitucional- y en creciente desuso, que no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano.

- Alude a ciertos supuestos de vínculos intensificados y continuados de determinados tipos de sujetos con la administración, en cuyo seno esta precisa de cierta flexibilidad para adaptarse a situaciones del día a día que difícilmente pueden preverse de antemano mediante normas generales y abstractas.

- Representa la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos, si bien esa reducción de las garantías propias del Estado de Derecho en determinados ámbitos de actuación administrativa, solo es admisible a través de la ponderación como método de interpretación constitucional, que exige la adecuada identificación y nivelación de los principios constitucionales en juego en cada tipo de relación entre administración y ciudadano.

Respecto de estas relaciones de sujeción especial y la relativización del principio de legalidad, dice el Tribunal Constitucional: «"[e]s posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de «especial sujeción», «de poder especial», o simplemente «especiales». Lo importante ahora es afirmar que la categoría «relación especial de sujeción» no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos". Hay que recordar que, precisamente, uno de los derechos modulables en una relación administrativa especial es el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE . Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales»( STC 132/2001, con cita en el ATC 59/2004, de 24 de febrero).

Continuando con el examen de la relativización del principio de reserva de ley en estas singulares relaciones de especial sujeción, se ha justificado la remisión de la ley al reglamento, En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE tiene un alcance diferente cuando se trata de la determinación de contravenciones, en el seno de una relación de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendigenérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación, admitiendo en estos casos que existe base normativa legal y, por ende, se cumple el principio de reserva de ley cuando la ley se remite, concretando la especificación y gradación de las infracciones, a normas inferiores, puesto que tal mecanismo permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley ( SSTC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1), como afirma el ATC 59/2004, de 24 de febrero.

Nuestra jurisprudencia se ha hecho eco de la doctrina constitucional expuesta sobre las relaciones de sujeción especial, que permite una matización o flexibilización del principio de legalidad. Entre otras, en sentencias de 3 de diciembre de 2025 (Rec. 4955/2024), 16 de octubre de 2023 (Rec. 5068/2022), 30 de marzo de 2017 (Rec. 3300/2017), 24 de julio de 2012 (Rec. 934/2010), 8 de noviembre de 2010 (Rec. 4943/2009), 20 de abril de 2006 (Rec. 3265/2002) y 30 de marzo de 2005 (Rec. 5179/2002).

Expuestos resumidamente los rasgos fundamentales de la aplicación del principio de legalidad al ordenamiento jurídico sancionador y, en particular, a las relaciones de sujeción especial, destacamos que cuando estas se desarrollan en un marco asociativo o corporativo, el fundamento de la relativización de dicho principio en estas relaciones, reside en su propia naturaleza como manifestación de la capacidad de autoodenación de los sujetos que participan del fenómeno asociativo o corporativo, donde la exigencia de una concreción exhaustiva del tipo se encuentra modulada porque sus miembros pueden conocer de antemano las obligaciones y, en concreto, las consecuencias que tendría la actuación del sujeto pasivo por su incumplimiento.

3.- La relativización del principio de legalidad en la potestad disciplinaria de los colegios profesionales.

La atribución de la potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales tiene lugar mediante el artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que faculta a los mismos para «ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial»,precepto que cubre garantía formal de reserva de ley deducible del art. 25.1 de la Constitución, aunque contiene una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, vacía de todo contenido sancionador material propio.

Igualmente, el artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, atribuye a los Consejos Generales de los Colegios «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo»,precepto que se ha de poner en relación con el artículo 5.i), pues se refiere a las funciones disciplinarias propias de la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

Como se observa, la atribución de esa potestad disciplinaria se limita al "orden profesional y colegial" pues el precepto legal la concreta en ese ámbito. Volveremos sobre esto más adelante.

A ello se añade que el art. 6.3.g), tras disponer que los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y establecer su procedimiento de aprobación, prevé que: «Los Estatutos generales regularán las siguientes materias: (...) g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario (..)"».

Tal y como afirma el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989 de 21 de diciembre de 1989: «si tal tipo de remisión resulta manifiestamente contrario a las exigencias del art. 25.1 de la Constitución , cuando se trata de las relaciones de sujeción general ( SSTC 42/1987 y 29/1989 mencionadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial ( SSTC 2/1987, de 21 Ene ., y 69/1989, de 20 Abr )».Y ello se debe a que en el caso de sanciones impuestas por los Colegios Profesionales nos hallamos ante una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución, lo que justifica la relatividad del alcance de la reserva de ley en materia disciplinaria [en la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2022 (Rec. 159/2021) acogemos y aplicamos esta doctrina constitucional].

En coherencia con la condición de "entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales" ( STC 219/1989, FJ 3) que tienen los colegios profesionales, sus estatutos están llamados a regir la vida de estas corporaciones que gozan de naturaleza pública, en cuanto ejercen funciones atribuidas por la Ley o delegadas por la Administración, por lo que sus normas rectoras presentan una evidente función normativa y pueden ser incluidas en la categoría de las disposiciones generales ( ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004).

El artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales distingue entre los estatutos generales, elaborados para todos los colegios de una misma profesión, que deben recoger, entre otras materias, el régimen disciplinario (artículo 6.3.g), los estatutos particulares cuyo objeto es establecer las reglas de funcionamiento de cada colegio territorial en particular, y los reglamentos de régimen interior, destinados a desarrollar los estatutos particulares en lo que atañe a la organización, estructura y funcionamiento de los colegios territoriales, previéndose un procedimiento de aprobación diferente para cada uno de ellos.

De ahí que al llevarse a cabo la regulación del régimen disciplinario a través de los estatutos de los colegios profesionales, no sea inusual que se tipifique como infracción el incumplimiento de deberes profesionales o legales relacionados con la profesión, mediante una mención genérica relativa al incumplimiento de normas legales, estatutarias, reglamentos y acuerdos colegiales, lo que implica su remisión a los deberes recogidos en las normas deontológicas de actuación profesional, entre otras. De este modo, es usual que los códigos deontológicos integren los tipos infractores disciplinarios, aunque, en si mismos, no contengan un catálogo de infracciones y sanciones, correspondientes al incumplimiento de los deberes profesionales que imponen.

Con relación al cumplimiento de la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas en esa forma de describir las infracciones, ha declarado el Tribunal Constitucional que «no vulnera la exigencia de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión.»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Así, refiriéndose a tipificaciones de esa naturaleza, ha reconocido que una descripción tan abstracta e indeterminada de las conductas objeto de corrección disciplinaria no satisface, por sí misma, con carácter general, las garantías materiales de predeterminación normativa. Pero a continuación matiza que en el ámbito específico de las relaciones especiales de sujeción de orden profesional y colegial «la remisión a los Acuerdos de las Juntas definidores de los «deberes sociales, profesionales o legales relacionados con la profesión» debe entenderse referida, muy especialmente, a las Normas Deontológicas que dichas Juntas puedan aprobar y se hallen vigentes en cada momento»( STC 219/1989 de 21 de diciembre).

Añade la STC 219/1989, de 21 de diciembre, que: «las normas de deontología profesional aprobadas por los Colegios profesionales o sus respectivos Consejos Superiores u órganos equivalentes no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados y responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios para «ordenar... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares» [ art. 5 i) de la Ley de Colegios Profesionales ], potestades a las que el mismo precepto legal añade, con evidente conexión lógica, la de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Es generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una mas que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales. Y, en último extremo, este mismo criterio por el que se considera el incumplimiento de dichas normas como merecedor de las sanciones previstas en el ordenamiento corporativo es el que viene manteniendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo».

Esta doctrina constitucional sobre la naturaleza de las normas deontológicas es recogida y aplicada por nuestra jurisprudencia en sentencias de 9 de julio de 2001 (Rec. 2759/1997) y 24 de noviembre de 2025 (Rec. 5191/2022).

En efecto, los códigos deontológicos incorporan obligaciones que deben ser respetadas y cumplidas por los colegiados en cuanto determinan su adecuado comportamiento en su actuación profesional, pues contienen reglas y principios que rigen las conductas del profesional vinculadas al ejercicio de su profesión y la pertenencia a la Corporación. De manera que estos códigos deontológicos responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de los colegios profesionales para ordenar la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y la dignidad profesional.

De ahí que cuando existen unas normas deontológicas que definen con precisión los deberes profesionales de los colegiados, aprobadas por los órganos colegiales competentes y plenamente en vigor, el incumplimiento de dichas normas deba entenderse incorporado o subsumido en la abstracta definición que los estatutos realizan de las conductas sancionables en la forma expresada -por remisión a los deberes relacionados con la profesión-.

Por ello, el Tribunal Constitucional califica como "manifiesta" la previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, y priva de relieve «la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».( STC 219/1989, de 21 de diciembre).

En consecuencia, de conformidad con la doctrina constitucional expuesta, entendemos que la aplicación de las normas deontológicas colegiales a efectos de calificar como infracción las conductas que infringen los deberes profesionales en ellas recogidos, en conexión con el precepto de los estatutos colegiales que tipifica las infracciones disciplinarias por remisión a su incumplimiento, incluso refiriéndose genéricamente al incumplimiento de los acuerdos colegiales, no vulnera el art. 25.1 de la Constitución, «sin perjuicio de la conveniencia de que los órganos competentes refuercen el nivel de previsibilidad del ordenamiento disciplinario corporativo, mediante las refundiciones o modificaciones normativas a que haya lugar»,como aconseja el Tribunal Constitucional.

Precisamente, en la sentencia de esta Sala de 29 de enero de 2003, Rec. 3962/1997, rechazábamos la infracción del principio de tipicidad con sustento en esta doctrina constitucional, en relación con preceptos estatutarios sancionadores que se integraban con las normas deontológicas.

Igualmente, la relativización de las garantías constitucionales en las relaciones de sujeción especial como la colegial, se proyecta también sobre la publicidad de las normas. Y así, la STC 219/1989, afirma que: «Frente a esta manifiesta previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, carece de relieve la circunstancia de que las Normas Deontológicas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos, o que éstos y la regulación de la escala de sanciones aplicables se contengan en distintos textos normativos e, incluso, en última instancia, que las Normas Deontológicas no hayan sido objeto de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados».

Por último, resulta oportuno poner de relieve que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, en su artículo 21.1 considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,a lo que añade que «Los estatutos de cada profesión especificarán el cuadro de infracciones, que se clasifican en faltas muy graves, graves y leves».

En relación con este precepto legal autonómico, el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004, con motivo de la inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad relativa a dicho precepto, ha declarado que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, porque no efectúa una deslegalización del régimen sancionador, sino una remisión, constitucionalmente legítima, para que sean los estatutos de cada colegio profesional los que especifiquen los cuadros de infracciones y sanciones que integren el régimen disciplinario de los respectivos colegiados.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre el ámbito de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos.

La cuestión de interés casacional objetivo que se formula gira en torno al ámbito o extensión de la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. Recordamos que la pregunta se concreta en si tiene competencia para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

El examen de esta cuestión exige partir de la atribución normativa de potestad disciplinaria que se hace en la Ley de Colegios Profesionales en favor de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales para delimitar su extensión -como sugiere el auto de admisión con la cita del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales- y, a continuación, verificar si comprende la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Como expondremos a continuación, en esta tarea interpretativa delimitadora de potestades corporativas no es posible prescindir de la normativa autonómica y de los estatutos colegiales aplicables al caso.

1.- Consideraciones preliminares de carácter conceptual.

Antes de adentrarnos en el examen de la potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales, y dados los términos en que se formula la cuestión de interés casacional objetivo, conviene abordar algunas cuestiones conceptuales.

Las potestades administrativas constituyen poderes jurídicos abstractos que la ley atribuye a las Administraciones para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos en atención a la satisfacción de intereses generales. Las potestades administrativas son indisponibles e irrenunciables, deben respetar los límites constitucionales y se encuentran sujetas al control jurisdiccional.

Las potestades administrativas se definen por un contenido material propio y un ámbito subjetivo de aplicación -los ciudadanos en general o determinados sujetos integrados en una relación de especial sujeción-, así como por el procedimiento a través del cual se ejercitan, que comprende la asignación del órgano competente para su ejercicio.

Así, la competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano y mediante la misma se determina qué órgano de la Administración pública está habilitado para ejercer una concreta potestad administrativa, por lo que constituye tan solo una técnica de distribución interna del poder, previamente conferido mediante la atribución de la potestad. Dicho de otra forma, la competencia es el conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás.

Refiriéndonos a las Corporaciones de Derecho público, la potestad disciplinaria es una potestad administrativa de naturaleza pública que la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de Colegios (artículos 5 y 9), mientras que la competencia para ejercer las funciones propias de la potestad en el seno de la Corporación corresponderá al órgano designado, legal o estatutariamente.

Por ello, cuando afirmamos la competencia de un órgano colegial para ejercer la potestad disciplinaria o para exigir responsabilidad disciplinaria le reconocemos la facultad de iniciar, instruir y resolver procedimientos disciplinarios, actuando válidamente en nombre de la Corporación de Derecho público titular de dicha potestad, dentro de los límites materiales, funcionales y procedimentales legal o estatutariamente establecidos.

2.- La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales y los Consejos Generales de los Colegios Profesionales.

El artículo 9.1.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, establece las funciones de los Consejos Generales de los Colegios y entre ellas la de: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».Previamente, el artículo 5 de esta Ley atribuye a los Colegios Profesionales la función de: «Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.».

Debemos destacar que la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana se manifiesta en términos análogos a la ley estatal, al recoger en su artículo 5.a) entre las funciones propias de los colegios profesionales, asignadas para el cumplimiento de sus fines esenciales, la de «Ordenar, en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los/las colegiados/as; velar por la ética, deontología y dignidad profesional, así como por el respeto debido a los derechos de los particulares contratantes de sus servicios, y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial».

Como es natural, la razón de la atribución de determinadas funciones a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso, los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como la disciplinaria, es el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación.

Los fines esenciales de los Colegios Profesionales se establecen en el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, del siguiente modo: «Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial».

Asimismo, la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, los identifica para estos en su artículo 4, en términos más amplios, diciendo:

«Son fines esenciales de estas corporaciones:

a) La ordenación de la profesión, dentro del marco legal respectivo, en el ámbito de su competencia en beneficio tanto de la sociedad a la que sirven como de los intereses generales que les son propios.

b) Vigilar el ejercicio de la profesión, facilitando el conocimiento y cumplimiento de todo tipo de disposiciones legales que afecten a cada una y haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas que le sean específicamente propias, así como velar por el adecuado nivel de calidad de las prestaciones profesionales de los/las colegiados/as; para ello se promoverá la formación y perfeccionamiento de éstos.

c) La defensa de los intereses profesionales de los/las colegiados/as y la representación exclusiva del ejercicio de la profesión.».

La normativa expuesta recoge una habilitación legal de la potestad disciplinaria, que es objeto de regulación detallada en la normativa reglamentaria de origen corporativo aplicable a cada organización colegial profesional en particular.

Sentado lo anterior, volvemos sobre una afirmación hecha anteriormente que enfatizamos ahora: la atribución de esa potestad disciplinaria a los Colegios Profesionales y a los Consejos Generales de Colegios se constriñe al "orden profesional y colegial", pues el precepto legal la concreta en ese ámbito.

Dicho esto, entendemos que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que se nos ha formulado requiere delimitar con precisión el alcance de la función disciplinaria atribuida a los Consejos Generales de Colegios y, por ende, a los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales, sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, dado que sus límites definen el ámbito material propio de la potestad disciplinaria colegial.

La expresión "orden profesional y colegial" encierra un concepto jurídico determinado que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria y comprende dos términos unidos por la conjunción "y" con un alcance semántico diferenciado y cumulativo. Por un lado, hace referencia a los deberes profesionales y deontológicos que disciplinan el ejercicio de la profesión regulada de que se trate -profesional-, y, por otro lado, incorpora el conjunto de deberes derivados de la pertenencia y sujeción al colegio profesional y la participación en su organización y funcionamiento en cuanto Corporación de derecho público -colegial-.

Definido así el ámbito material de la potestad disciplinaria colegial, resulta oportuno volver ahora sobre la posición jurídica adoptada por las partes en este recurso de casación. La parte recurrente hace una interpretación amplia de esa función disciplinaria, entendiendo que recae sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto si cometen infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como si se trata de actuaciones de esos órganos corporativos, sin matices, incluido el ejercicio de la potestad disciplinaria.

Por el contrario, la parte recurrida, en sintonía con el criterio establecido por la sentencia de instancia, considera que la función disciplinaria así configurada limita la competencia disciplinaria a las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando están actuando como profesionales farmacéuticos "colegiados", pero no cuando lo hacen como integrantes de los órganos de la Administración Corporativa, por lo que no comprendería su intervención en la tramitación y resolución de expedientes disciplinarios.

Anticipamos que no compartimos íntegramente ninguna de ambas interpretaciones.

Esta es una cuestión compleja que, además, debemos abordar con relación a la función disciplinaria atribuida, en particular, al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, cuya respuesta requiere considerar, además de lo hasta ahora expuesto, algunos aspectos de la regulación de la potestad disciplinaria del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia y del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos previstos en los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, así como ciertas previsiones del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica.

El artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la responsabilidad disciplinaria, establece que: «1. Los colegiados en el Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, incurrirán en responsabilidad disciplinaria en los supuestos y circunstancias establecidas en este Estatuto».A continuación, en su apartado tercero, prevé también la responsabilidad disciplinaria de los colegiados, aunque se integren en sociedades profesionales, y la de estas.

El artículo 68 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, al regular la competencia para ejercer la potestad disciplinaria, tras establecer en su apartado primero que: «La Junta de Gobierno del Colegio sancionará a los colegiados por los actos y omisiones que resulten constitutivos de infracción culpable de los deberes profesionales o corporativos o que sean contrarios al prestigio o a la honorabilidad de la profesión, o al respeto debido a los compañeros, conforme a los presentes Estatutos»;en el apartado segundo dispone que: «La potestad disciplinaria respecto de los miembros de la Junta de Gobierno corresponderá al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos».

Asimismo, entre las faltas que tipifican los Estatutos se contempla: «El incumplimiento....de los preceptos legales, estatutarios y reglamentarios, y de los acuerdos del Colegio»,que constituirá falta grave «cuando ocasione perjuicio material o moral para la profesión o para el Colegio» (artículo 71), y falta leve si no se produce tal perjuicio (artículo 70).

Los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos (CVCF), en su artículo 31, tras establecer que: «El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos asume como régimen disciplinario el establecido en los Estatutos de cada Colegio para sus colegiados», dispone: «Ejercer las funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo».

Por otro lado, el Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, que contiene los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad, según establece su artículo 1.2, aplicable ratione temporis,dispone que: «El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos de los diferentes Colegios Oficiales de Farmacéuticos, de los Consejos Autonómicos de Colegios Oficiales y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos»(artículo 3).

Concretamente, en su artículo 40 se establecen los deberes deontológicos de los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización farmacéutica colegial, del modo siguiente:

«Los farmacéuticos que ostenten cargos directivos en los órganos de Gobierno de la organización farmacéutica colegial deberán:

a) Actuar en todo momento con plena observancia de las normas legales, estatutarias y deontológicas de aplicación, ajustando sus resoluciones, decisiones y acuerdos a las mismas, así como a mostrar una conducta ejemplar en todas sus actuaciones y a promover, bajo los principios de eficacia y eficiencia, el interés común de la organización farmacéutica colegial, de la profesión y de todos los colegiados.

b) Ser respetuosos con el funcionamiento democrático de ésta, por lo que no obstruirán de forma alguna las legítimas actuaciones de las Juntas o Asambleas, ni impedirán el ejercicio libre y responsable del derecho a decidir los asuntos por votación. Asimismo, tendrán en cuenta y serán respetuosos con las opiniones de las minorías colegiales.

c) Preservar como secreta la información y documentación relacionada con las cuestiones deontológicas de los colegiados y guardar secreto sobre cualquier asunto que hayan conocido como consecuencia del ejercicio de su cargo.

d) Abstenerse de utilizar los cargos colegiales con fines ajenos al interés institucional y rendirán cuentas de su gestión ante las Asambleas Generales de sus corporaciones con el mayor rigor y transparencia.

e) Mantener una conducta acorde con los objetivos del cargo que desempeñan, por lo que deben subordinar a los mismos cualquier otra conveniencia o interés particular, aun siendo legítimos. Su comportamiento nunca implicará abuso de poder y ni siquiera infundirán sospecha de ello.

f) Manifestar la existencia de cualquier tipo de conflicto de interés que pudiera afectarles, habiendo de abstenerse de intervenir en las deliberaciones y decisiones a que se refiera el conflicto o pudiera verse comprometida su objetividad.

g) Evitar, en su relación con los medios de comunicación, la confusión de sus opiniones personales con las de la corporación que representan.»

Recordemos ahora también que, como hemos dicho, el artículo 21 de la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, considera infracción disciplinaria «la vulneración de las normas deontológicas de la profesión y de las normas colegiales»,previsión legal que respeta las exigencias que, en cuanto a la reserva de ley, se derivan del art. 25.1 CE, según ha declarado el Tribunal Constitucional en el ATC 59/2004 de 24 de febrero de 2004.

Resulta evidente, por cuanto hemos expuesto, que el incumplimiento de las normas de este código deontológico es susceptible de constituir falta disciplinaria por infracción de la deontología profesional, con la correspondiente sanción por la organización colegial, conforme al régimen disciplinario establecido en sus estatutos.

Naturalmente, debemos completar la afirmación anterior con la condición ineludible de que la responsabilidad disciplinaria regulada en los estatutos colegiales cumpla las exigencias que derivan del artículo 25.1 de la Constitución, por lo que respecta al principio de legalidad en materia sancionadora y, en particular, en el seno de relaciones de especial sujeción.

Pues bien, conforme a lo hasta ahora razonado y expuesto, esta Sala entiende que no cabe duda de que la función disciplinaria que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Consejos Generales de los Colegios sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, que tiene fiel reflejo en el artículo 3 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y en el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, comprende las actuaciones personales de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en este caso, como farmacéuticos colegiados-.

Sin embargo, resulta polémico si comprende también las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo cuando actúan como órganos de la Corporación, desempeñando sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales y ejerciendo las competencias colegiales que le son propias.

En relación con extremo controvertido, cabría considerar, como hace la sentencia de instancia y sostiene la Corporación recurrida, que la potestad disciplinaria colegial se proyecta solamente sobre las infracciones cometidas incumpliendo deberes profesionales o corporativos como "colegiados", dejando al margen cualesquiera actuaciones de los miembros de las Juntas de Gobierno de los colegios profesionales en ejercicio de las competencias que tienen atribuidas estatutariamente, con independencia de que su conducta supusiera la infracción de normas deontológicas de la profesión. Resulta clarificadora la resolución administrativa recurrida en la instancia -confirmada por la sentencia recurrida en casación- sobre la interpretación que hace de la función disciplinaria colegial cuando afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios Farmacéuticos para valorar la actuación de los denunciados -miembros de las Juntas de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia- en la tramitación de un procedimiento disciplinario colegial, simple y llanamente, porque no actuaban como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales.

En sentido opuesto, cabría considerar, como hace la parte recurrente, que los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio profesional responden disciplinariamente por cualquier actuación que lleven a cabo en el ejercicio de las funciones corporativas de gobierno que tienen encomendadas.

Sin embargo, reiteramos, esta Sala no comparte ni uno ni otro criterio, y ello por las siguientes razones:

En primer lugar, la dicción literal del artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales que contiene una habilitación o atribución legal expresa de potestad disciplinaria en favor del Consejo General de los Colegios (en nuestro caso el "Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos") no circunscribe expresamente la función disciplinaria a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados" en el desempeño de su profesión. Tampoco lo hacen el artículo 31 de los Estatutos del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos ni el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Además, la referencia que hace a los "colegiados" el artículo 67.1 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, no permite deducir la exclusión de los cargos de los órganos colegiales, en particular, los miembros de la Junta de Gobierno.

Más bien, al contrario, las normas indicadas se refieren de forma genérica al ejercicio de «funciones disciplinarias con respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo», por lo que la interpretación del precepto según el sentido propio de sus palabras, conforme al artículo 3.1 del Código Civil, conduce a negar la acotación de la función disciplinaria a las actividades de ejercicio de la profesión colegiada. No obstante, dicho esto, resulta relevante delimitar el alcance material de esa habilitación legal para evitar su extensión a ámbitos ajenos a su naturaleza y función, como veremos más adelante.

En segundo lugar, entendemos que el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales debe interpretarse en relación con el contenido del artículo 5.i) de la misma ley, que atribuye a los Colegios Profesionales la función de ordenación de la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y, a continuación, se refiere al ejercicio de la «facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial». Pero ello no supone que esta función disciplinaria se encuentre restringida por disposición legal a las conductas propias del ejercicio de la profesión correspondiente por los colegiados o, empleando las expresiones de la sentencia recurrida, a las infracciones de deberes profesionales o corporativos de los "colegiados", excluyendo cualesquiera otras de los colegiados cuando actúan como miembros de los órganos corporativos -la Junta de Gobierno y el Consejo- y con motivo u ocasión del desempeño de sus funciones como integrantes de tales órganos colegiales pudieran incurrir en infracción disciplinaria.

La interpretación que hemos hecho de ese concepto jurídico indeterminado -orden profesional y colegial- que opera como cláusula delimitadora del ámbito material de la potestad disciplinaria, respalda la anterior consideración.

Además, el hecho de que la atribución de la función disciplinaria a los Colegios profesionales y a los Consejos Generales de Colegios Profesionales -en nuestro caso los Consejos Valencianos de Colegios Profesionales-, como ocurre con las restantes funciones, tenga por finalidad el cumplimiento de los fines esenciales de la Corporación, recogidos en el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales y en el artículo 4 de la Ley de Consejos y Colegios Profesionales de la Comunidad Valenciana, no impide alcanzar la conclusión expresada, dada la amplitud con la que se configuran en torno a la ordenación de la profesión en beneficio de la sociedad y de los intereses generales que le son propios, haciendo cumplir la ética profesional y las normas deontológicas propias, entre otros fines.

Destacamos, también, que entre la potestad de «ordenar ... la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares»,a que se refiere el precepto, y la que añade de «ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial»que se enuncia a continuación, existe una evidente conexión lógica, que conduce a considerar las normas de deontología profesional como fuente de obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados pues responden a las potestades públicas que la Ley delega en favor de los Colegios en la ordenación de la profesión. De ahí que las transgresiones de las normas de deontología profesional constituyan, por lo general, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales, como declara el Tribunal Constitucional en su sentencia 219/1989, de 21 de diciembre, y ha reiterado nuestra jurisprudencia.

En tercer lugar, como continuación del razonamiento anterior, considerando que las normas deontológicas de las profesiones tienen por objeto expresar los principios y reglas básicos inherentes a la ética profesional en el desarrollo de su actividad de que se trate, resulta evidente que pueden, incluso deben, establecer también los deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial, como ocurre en el ámbito de la profesión farmacéutica ( artículo 40 del Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica).

Por tanto, debemos aceptar que el incumplimiento de esos deberes podría constituir una infracción disciplinaria, sancionable por la organización colegial, cuando así se estableciera en las normas disciplinarias de sus estatutos, y que tal previsión sancionadora no rebasaría los contornos que delimitan la potestad disciplinaria reconocida a los Colegios Profesionales y los Consejos Generales.

Es más, el propio Código de Deontología de la Profesión Farmacéutica, aprobado por la Asamblea General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos el 7 de marzo de 2018, avala esta afirmación cuando en su artículo 3, más arriba transcrito, afirma que el incumplimiento de las obligaciones contenidas en ese Código constituye una falta deontológica susceptible de ser corregida de acuerdo a los procedimientos y normas disciplinarias establecidas en los respectivos Estatutos.

En cuarto lugar, negar la competencia disciplinaria de los Consejos Generales de Colegios Profesionales sobre los miembros de las Juntas de Gobierno o de los Consejos por las actuaciones realizadas en su seno como miembros del órgano colegial, sin matización alguna, supondría reconocer un espacio de impunidad en el ámbito disciplinario para conductas que pudieran vulnerar las normas deontológicas de la Corporación profesional en perjuicio de la profesión o del Colegio, que resultaría incompatible con el principio de responsabilidad en el ejercicio de funciones públicas o corporativas, cuyo interés público es inherente a la propia existencia de la Corporación, así como con los postulados del artículos 9, apartados 1 y 3, (principios de legalidad y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad) y 103.1 de la Constitución (sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho).

Así es, quienes ejercen funciones públicas deben estar sujetos a responsabilidad por los actos u omisiones realizados en el ejercicio de dichas funciones, cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico, como ocurre con la responsabilidad disciplinaria por la comisión de infracciones sancionables de tal naturaleza, pues el desempeño de funciones públicas no ampara actuaciones contrarias a los deberes inherentes del cargo.

En particular, en cuanto corporaciones de Derecho público que ejercen potestades públicas por habilitación legal -la potestad disciplinaria encarna una función pública-, quienes ejercen funciones públicas corporativas en los colegios profesionales quedan plenamente sometidos al principio de responsabilidad, por lo que los integrantes de sus órganos de gobierno deben responder disciplinariamente por el incumplimiento de los deberes inherentes al cargo tipificados como infracción disciplinaria.

En quinto lugar, no cabe afirmar que los miembros de los órganos de gobierno de los colegios profesionales no se encuentren vinculados con la Corporación mediante una relación de especial sujeción, frente a lo afirmado por la sentencia recurrida. Al contrario, se encuentran sujetos a una relación de "poder especial" que la Corporación ejerce sobre los mismos, en la medida que cabe apreciar en esa relación una vinculación jurídica intensa y cualificada que les une con la Corporación, como consecuencia de la cual quedan sometidos a un régimen jurídico especial, claramente diferenciado de las relaciones de sujeción general -común a todos los ciudadanos- y caracterizado por una mayor intensidad de deberes, una modulación de derechos fundamentales y la existencia de potestades administrativas reforzadas, especialmente en el ámbito disciplinario, que tiene como fundamento último garantizar el correcto y eficaz funcionamiento de la Corporación, su prestigio y la confianza de los colegiados y los ciudadanos en la misma.

En efecto, la naturaleza de los Colegios Profesionales como entes de derecho público y la existencia de esa relación de especial sujeción que vincula a los profesionales colegiados -en este caso también miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Profesional- con la organización colegial en que se integran opera como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y justifica un régimen específico de deberes, infracciones y sanciones, con la que se pretende garantizar el correcto funcionamiento y prestigio de la Corporación y preservar la dignidad y el adecuado ejercicio de la profesión, así como los derechos de los destinatarios de los servicios profesionales, lo que implica la observancia de los deberes deontológicos.

En sexto lugar, en nuestra jurisprudencia encontramos precedentes en los que se enjuician sanciones disciplinarias impuestas por Consejos Generales a los miembros de las Juntas de Gobierno u otros cargos colegiales, sin cuestionar la competencia de aquellos para ejercer dicha función disciplinaria. Sirvan de ejemplo:

- La sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2014 (Rec. 2807/2011) se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de 25 de junio de 2009, del Consejo Rector de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria por la que impuso a los recurrentes la sanción de privación definitiva de la condición de colegiados, con expulsión del Colegio, por hechos cometidos en el ejercicio de sus respectivos cargos de Presidente y vocales de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria -COAPI- de Navarra. Aunque el recurso de casación es estimado, anulándose una de las dos sanciones impuestas, no se cuestiona la potestad disciplinaria del Consejo General nacional sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial, cuando actúan en ejercicio de sus funciones corporativas, cuya competencia disciplinaria resulta incontrovertida (se discutía la competencia del Consejo General nacional para decidir sobre las colegiaciones controvertidas).

- Las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2003, (Rec. 4291/2000) y de 4 de octubre de 2002 (Rec. 7128/1998) se pronuncian sobre sendos recursos de casación interpuestos contra sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relativas a la Resolución 20/97 del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería por la que se impone una sanción de suspensión para el desempeño de cargos colegiales de 5 años a quien ostentaba el cargo de Secretario General de dicha organización profesional.

Por todo lo expuesto, esta Sala considera que la potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios -en nuestro caso, el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" -en nuestro caso, farmacéuticos-, como cuando formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

Ahora bien, esta delimitación de la potestad disciplinaria de los Consejos Generales requiere dos matizaciones importantes. La primera, ante la evidencia de que el ejercicio de esa potestad disciplinaria exigirá, además de la atribución legal que hace el precepto legal citado en favor de los Consejos Generales de los Colegios en los términos expresados, el cumplimiento de las exigencias propias del principio de legalidad en el ordenamiento jurídico sancionador en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, lo que implica, por lo que ahora nos interesa, la predeterminación normativa con el suficiente grado de certeza de las infracciones, las sanciones y la relación entre unas y otras en los Estatutos del Colegio Profesional, aunque pueda hacerse por remisión a otras normas que impongan deberes y obligaciones concretas de ineludible cumplimiento cuya transgresión configure la infracción sancionable, como las normas de deontología profesional, tal y como autoriza la doctrina constitucional y nuestra jurisprudencia, antes expuestas.

La segunda, por cuanto la potestad disciplinaria prevista en la Ley de Colegios Profesionales no se configura como una potestad disciplinaria general sobre la actuación institucional o de gobierno de los órganos colegiales, más concretamente, sobre las actuaciones corporativas de las Juntas de Gobierno, ni permite un control disciplinario de las actuaciones de sus miembros en el ejercicio de las competencias que le son propias más allá de lo que supusiera el incumplimiento de deberes deontológicos de los colegiados que ostenten cargos directivos en los órganos de gobierno de la organización colegial constitutivos de infracción disciplinaria.

En efecto, la potestad disciplinaria de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimiento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales. De modo que las infracciones disciplinarias colegiales se encuentran en conexión con el incumplimiento de deberes profesionales o colegiales cualificados que derivan de la condición de colegiado y/o la integración en los órganos de gobierno de la Corporación.

Desde esta perspectiva, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Ese control no puede articularse a través del régimen disciplinario profesional, sin incurrir en una inaceptable confusión entre potestad disciplinaria y los mecanismos de control corporativo de la legalidad que se articulan por los cauces y procedimientos establecidos en los Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior.

En relación con esta cuestión, debemos recordar que tanto los Colegios Profesionales como los Consejos Generales y los Consejos Autonómicos son corporaciones de derecho público, creadas por ley, con personalidad jurídica propia y ejercicio de funciones públicas ( artículo 36 CE y artículos 1 y 9 y disposición adicional tercera de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales) que cuando son de la misma profesión conforman una única organización colegial que se articula en diferentes niveles.

La disposición adicional tercera de la Ley de Colegios Profesionales dispone:

«1. Se entiende por organización colegial el conjunto de corporaciones colegiales de una determinada profesión.

2. Son corporaciones colegiales el Consejo General o Superior de Colegios, los Colegios de ámbito estatal, los Consejos Autonómicos de Colegios y los Colegios Profesionales.».

En términos generales, podemos decir que los Colegios Profesionales territoriales ocupan una posición originaria -no derivada de los Consejos Generales o Autonómicos- y, básicamente, ostentan la competencia primaria y directa sobre los colegiados y ejercen funciones públicas diversas, como la ordenación del ejercicio profesional, la potestad disciplinaria sobre los colegiados y representación institucional en su ámbito territorial, gozando de autonomía funcional y organizativa, dentro del marco legal y estatutario.

Por su parte, los Consejos Generales, así como los Consejos Autonómicos, ocupan una posición supra-colegial, pero no jerárquica, y actúan como órganos de coordinación, integración, representación y vertebración del conjunto de Colegios Profesionales territoriales en la organización colegial que conforman. En síntesis, representan a la profesión en su ámbito territorial -ante la Administración General del Estado y ante organismos internacionales en el caso de los Consejos Generales- y ejercen funciones de coordinación intercolegial, elaboración de estatutos generales y resolución de conflictos entre Colegios.

Por tanto, la relación entre los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales o los Consejos Autonómicos no es jerárquica, sino de coordinación institucional y representación supra-colegial entre corporaciones de derecho público dotadas de autonomía que ejercen competencias propias atribuidas directamente por la ley, sin perjuicio del control limitado que suponen las competencias de los Consejos Generales para dirimir los conflictos que puedan suscitarse entre los distintos Colegios o resolver los recursos que se interpongan contra los actos de los Colegios, cuando así se prevea estatutariamente.

En definitiva, los Colegios Profesionales territoriales y los Consejos Generales, incluidos los Consejos autonómicos, de una misma profesión operan sin subordinación orgánica o funcional en la estructura corporativa de derecho público -organización corporativa común- de la que forman parte.

En este sentido, esta Sala ha declarado que: «La propia configuración normativa de los Colegios Profesionales y de su Consejo General, contenida en las normas ya citadas, permite afirmar que no existe una verdadera relación de jerarquía entre ambos órganos, sino que, como ya advierte la Sala Territorial, la relación entre el Consejo General y los Colegios Profesionales es una relación estatutaria en que el rango supremo corresponde al Consejo General. Es más, así lo declaró la sentencia de esta Sala Tercera de 20 junio 2001 (recurso contencioso administrativo 291/1999 ). Esa relación estatutaria se desenvuelve en el marco de las competencias que los distintos órganos tienen encomendadas legal y estatutariamente y, en todo caso, difícilmente podría hablarse de una subordinación del órgano supremo frente a los demás»( STS de 20 de febrero de 2019, Rec. 1537/2016).

En definitiva, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

Así es, las decisiones adoptadas por los órganos colegiales en el ejercicio de las funciones atribuidas por la ley y los Estatutos del Colegio Profesional, con carácter general, son objeto de control de legalidad mediante las vías impugnatorias propias del Derecho Administrativo y a través de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando al margen del régimen disciplinario colegial, debiendo diferenciarse, como hace la Ley de Colegios Profesionales, entre el ejercicio de la potestad disciplinaria por el incumplimiento de deberes profesionales o corporativos y el régimen de funcionamiento de los Colegios y el control administrativo de sus actos, sin perjuicio de la responsabilidad civil o, incluso, penal en que se pudiera incurrir.

3.- La competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos. para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario.

Las consideraciones que hemos realizado sobre la relación entre los Consejos Generales y los Colegios Profesionales territoriales son plenamente aplicables a la existente entre estos y los Consejos Autonómicos.

Asimismo, la delimitación del ámbito material de la potestad disciplinaria sobre los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios y del Consejo que se atribuye en el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales al Consejo General, resulta también predicable del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos, al que se atribuye la función disciplinaria sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por el artículo 68.2 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia.

Con arreglo al ámbito material y subjetivo de la potestad disciplinaria de los Colegios y los Consejos Generales -aplicable al Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos- que hemos delimitado, afirmamos la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia, aunque limitada, por un lado, a aquellas actuaciones que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados" y, por otro lado, a su conducta con motivo u ocasión del ejercicio de funciones que le son propias, cuando con sus actuaciones pudieran infringir deberes deontológicos inherentes al cargo que desempeñan.

Por consiguiente, con arreglo a las consideraciones realizadas en el fundamento de derecho anterior, esta Sala considera que el Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, si bien el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracciones en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

En consecuencia, no compartimos el criterio sostenido por el Tribunal de apelación, que afirma la falta de competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio cuando actúan en el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues se sustenta en una delimitación errónea del ámbito de la potestad disciplinaria colegial, conforme hemos razonado.

OCTAVO.- Formación de jurisprudencia en respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, planteada en este recurso de casación, en interpretación del artículo 9.1 g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, declara lo siguiente:

La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales se encuentra funcionalmente vinculada al fin específico que justifica su atribución legal, el control sobre la actividad profesional de los colegiados y el cumplimento por estos de sus deberes profesionales, colegiales y deontológicos, inherentes al ejercicio profesional y su condición de "colegiado", a su relación con el Colegio y a su participación en los órganos de gobierno colegiales.

La potestad o función disciplinaria que establece el artículo 9.1.g) de la Ley de Colegios Profesionales en favor de Consejos Generales de los Colegios recae sobre las actuaciones de los miembros de la Junta de Gobierno de los Colegios y del propio Consejo, tanto en la medida en que pudieran suponer infracciones de deberes profesionales o corporativos como "colegiados", como cuando, formando parte de esos órganos de la Corporación, con motivo u ocasión del desempeño de las funciones que le son propias, llevan a cabo actuaciones que pudieran incurrir en infracciones disciplinarias.

El Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos es competente para conocer de la responsabilidad disciplinaria de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia por su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo puede recaer sobre las actuaciones de sus miembros, llevadas a cabo con motivo u ocasión del ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción disciplinaria en sus estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

No obstante, esta potestad disciplinaria no puede erigirse en un instrumento de control de legalidad sobre las actuaciones realizadas por los miembros de la Junta de Gobierno o del Consejo en el ámbito de la toma de decisiones o la adopción de acuerdos propios de su función de gestión corporativa o del ejercicio de potestades públicas colegiales, es decir, en ejercicio de funciones públicas corporativas, atribuidas directamente por la ley y los estatutos colegiales. Por ello, la potestad disciplinaria colegial no habilita para sancionar decisiones, criterios o actuaciones institucionales adoptadas por los órganos de gobierno colegiales, es decir, actuaciones institucionales imputables al órgano colegial por el hecho de que tales actuaciones puedan ser cuestionables desde el punto de vista jurídico o, incluso, contrarias a la legalidad.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina fijada en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Tania, contra la sentencia n.º 160/2023, dictada el 28 de abril en el recurso de apelación nº 294/2020 por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, presentado frente a la Sentencia de fecha 27 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 28/2019, debiendo quedar anulada y sin efecto.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Jurisdiccional y situados en la posición del Tribunal de apelación, con arreglo a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, debemos estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y anular el acto administrativo recurrido en primera instancia, concretamente la resolución del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos de fecha 11 de diciembre de 2018, en la que se acordaba el archivo de la denuncia o queja por entender que no era competente para valorar la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

La resolución administrativa declara la incompetencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos y acuerda el archivo de la queja presentada por la ahora recurrente por entender que la denuncia se refiere a las actuaciones realizadas en el desarrollo de un procedimiento disciplinario por los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, y no como farmacéuticos colegiados en el desempeño de sus labores profesionales, circunstancia que, a su parecer, implicaba su falta de competencia para entrar a valorar su actuación en la tramitación de un procedimiento disciplinario en su propio colegio.

Conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho y la jurisprudencia fijada en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo formulada en el auto de admisión del recurso de casación, entendemos que esa resolución administrativa es contraria a Derecho, dado que la potestad disciplinaria del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos sobre los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Valencia comprende su actuación en la tramitación y resolución de un expediente disciplinario, aunque el ejercicio de su potestad disciplinaria solo pueda recaer sobre las actuaciones personales de sus miembros, llevadas a cabo en ejercicio de sus funciones, tipificadas como infracción en sus Estatutos, cumpliendo las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.

Por tanto, afirmada la competencia del Consejo Valenciano de Colegios de Farmacéuticos en los términos señalados debió proceder a tramitar la queja presentada y, en su caso, iniciar y proseguir el procedimiento disciplinario hasta su terminación, con arreglo a lo previsto en los artículos 54 a 90 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, normativa a la que se remite el artículo 75 de los Estatutos del Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia (aunque la cita se hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y al Procedimiento Administrativo Común y en el reglamento establecido por el Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, ya derogadas) y pleno respeto a los principios de la potestad sancionadora recogidos en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Y ello, sin perjuicio de que para el caso de que se entendiera que los hechos denunciados no son constitutivos de infracción disciplinaria, de modo manifiesto, pueda acordarse la no iniciación del procedimiento disciplinario.

DÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas causadas en el recurso de apelación y en el procedimiento seguido en primera la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, como se deduce de la complejidad de la cuestión jurídica controvertida.