Sentencia Contencioso-Administrativo 1363/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1293/2025 de 29 de octubre del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El recurso de casación se interpone por la representación procesal de don Felipe contra los autos dictados por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en la pieza separada de medidas cautelares n.º 1024/2024, de 17 de octubre de 2024, por el que se deniegan las medidas cautelares solicitadas y, contra el de 29 de noviembre de 2024, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra aquel.

En relación con la suspensión de la publicación de la sanción, el auto de 17 de octubre 2024, que desestima esta pretensión, en su razonamiento jurídico cuarto b), sostiene:

"esta Sección ya se ha pronunciado sobre la procedencia de su suspensión cautelar, como en el auto de 21 de julio de 2021 -recurso 1521/2021-, invocado por el Abogado del Estado en sus alegaciones, y confirmado por auto de 22 de septiembre siguiente, debiendo hacerse notar que, preparado recurso de casación, fue inadmitido por auto del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2022 -casación 8405/2021 -, por carencia de interés casacional.

En autos precedentes de esta Sección (entre otros, de 22 de enero - recurso 1300/2020-, de 18 de febrero - recurso 1298/2020 - o de 9 de abril - recurso 1295/2020 - de 2021) , se ha recordado que, respecto de las medidas cautelares relacionadas con la publicación de acuerdos sancionadores, tiene declarado el Tribunal Supremo que concurre un evidente interés público en publicitar las sanciones impuestas, con el objeto de preservar y salvaguardar de forma efectiva el principio de transparencia de la actividad bancaria, que comporta que deban ponerse en conocimiento de los mercados financieros y del público en general aquellos hechos o datos que puedan calificarse de relevantes por afectar al cumplimiento de las obligaciones legalmente exigibles (autos de 17 de febrero de 2010 -recurso ordinario 613/2009-, de 15 de febrero de 2012 recurso ordinario 753/2011-, de 17 de diciembre de 2013 recurso ordinario 472/2013- o de 2 de octubre de 2015 -recurso ordinario 1003/2015-) , doctrina referida a la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, pero que se estima aplicable también a las impuestas al amparo de la Ley 10/2014 -al igual que para las impuestas al amparo de la Ley del Mercado de Valores (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero casación 5560/2006 - o de 14 de mayo -casación 3562/2007 - de 2008), máxime cuando se destaca que la Administración Pública actúa en un régimen de publicidad de sus actos con carácter general y, de modo específico, tanto más cuanto así lo establezcan las normas reguladoras de cada sector del ordenamiento ( auto del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2015 -recurso ordinario 73/2015 -) , como, en el caso, ocurre con el artículo 115 de la Ley 10/2014 (en este sentido, autos de esta misma Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2017 -recurso 813/2017 - y de 11 de diciembre de 2018 -recurso 524/2018 -) .

En el supuesto de autos, la alegación relativa a los efectos derivados de la publicación de la sanción carece, en el sentir de la Sección, de entidad suficiente para acordar la medida cautelar de suspensión, sacrificando el interés público subyacente en aquella publicación, que conecta con los intereses de los clientes, actuales y potenciales, y del mercado, a los que ha de darse prevalencia, pese a que deba reconocerse la incidencia negativa que la publicación puede llegar a tener en la imagen del recurrente.

Sin embargo, a este último respecto, esas consecuencias negativas quedan paliadas, sin duda, por la circunstancia de que, como se advierte por el Banco de España en sus alegaciones, el apartado 7 del artículo 115 de la Ley 10/2014 , citada, no solo impone la obligación de la publicación de "las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves" en la página electrónica de dicha entidad (primer párrafo) , sino que dispone que "Cuando se interponga recurso en vía judicial contra la decisión de imponer una sanción o medida, el Banco de España también publicará de inmediato en su sitio web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al resultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida (párrafo segundo)".

Resulta, por tanto, que la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de acuerdo con sus propios precedentes y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, desestima la solicitud de suspensión cautelar de la publicación de la sanción impuesta que acordaba el acto impugnado, al apreciar, por una parte, que existe un "evidente interés público en publicitar las sanciones impuestas" con el fin de preservar y salvaguardar el principio de transparencia de la actividad bancaria, al considerar que este conocimiento es relevante para los mercados financieros y el público en general, ya que afecta a los intereses de los clientes actuales y potenciales; y, por otra, por entender que las posibles consecuencias negativas derivadas de la publicación quedan paliadas por lo dispuesto en el artículo 115.7 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que obliga al Banco de España a publicar de inmediato en su sitio web oficial la interposición del recurso en vía judicial, así como toda información posterior relativa al resultado de dicho recurso.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

a) El recurrente señala, en primer lugar, que la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2008, cuya doctrina se propone revisar o matizar, conforme al Auto de admisión, se dictó en aplicación de una normativa ya derogada -la Ley 19/1988, de Auditoría de Cuentas, en su redacción anterior a la reforma introducida por la Ley 44/2002- y referida a un ámbito sectorial distinto del que ahora se examina. En concreto, el artículo 18 de dicha ley disponía la publicación de las sanciones exclusivamente en el Boletín Oficial del Instituto de Auditoría de Cuentas, lo que limita significativamente su alcance y efectos reputacionales. Se pone de manifiesto que el presente recurso se refiere a la aplicación del artículo 115 de la Ley 10/2014, que establece un régimen de publicidad más amplio y gravoso, dado que no solo contempla la publicación de la sanción en la página web del Banco de España (apartado 7), sino también en el Boletín Oficial del Estado (apartado 5), una plataforma de acceso universal, perpetuo e inalterable.

b) En el recurso se aduce que, dada la naturaleza del Boletín Oficial del Estado -de acceso universal, perpetuo, con garantía de autenticidad e inalterabilidad- la publicación de una sanción que no es firme, por encontrarse pendiente de revisión judicial, causa un daño reputacional y una lesión del contenido esencial del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal que es irreversible, incluso aunque la sanción fuera anulada posteriormente.

c) Junto a ello se alega también que la norma aplicada no ha efectuado una correcta transposición del Derecho de la Unión Europea. El recurrente considera que el artículo 115 de la ley 10/2014, que ha transpuesto al Derecho español la Directiva 2013/36/UE, se aparta de lo dispuesto en el artículo 68 de la citada Directiva. A su juicio, la contradicción con lo establecido en la norma europea se produce porque la Ley 10/2014 impone la publicación de la sanción una vez que esta es firme en vía administrativa, sin conceder margen de apreciación a la autoridad competente, lo que, a su juicio, no se compadece con el espíritu de la Directiva. Alega que los considerandos 37 y 38 de la referida norma exigen que las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias concurrentes y persigan una finalidad disuasoria y, sin embargo, la norma española no lo permite.

d) Se sostiene, además, que la Directiva establece que la publicación de las sanciones se realizará en el "sitio web oficial" de la autoridad competente y que la legislación española va más allá y exige una doble publicación: en la página web del Banco de España y, adicionalmente, en el Boletín Oficial del Estado. Esta duplicidad, según se afirma en el recurso, no solo excede de lo exigido por la Directiva, sino que, además, la inclusión en el BOE somete los datos personales a un régimen de publicidad perpetua.

e) Se afirma también que la publicación en el Boletín Oficial del Estado no respeta ni lo dispuesto en el artículo 68.3 de la Directiva 2013/36/UE, que establece que los datos personales se mantengan "solamente durante el periodo de tiempo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables", ni los principios que establece el Reglamento General de Protección de Datos, específicamente el principio de minimización de datos [artículo 5.1.c)], que exige que los datos sean limitados a lo necesario para los fines del tratamiento, y el principio de limitación del plazo de conservación o temporalidad [artículo 5.1.e)], que prohíbe mantener los datos personales de forma identificable por más tiempo del necesario.

f) Por otra parte, se aduce que el apartado 5 del artículo 115 de la Ley 10/2014, que ordena la publicación de la sanción en el BOE infringe el derecho fundamental a la protección de datos personales ( artículo 18.4 CE) , tal como ha sido interpretado por la doctrina constitucional en la STC 292/2000, FJ 10, y en la STC 76/2019, FFJJ 6 y 8. Considera que de la doctrina contenida en estas sentencias se deriva la inconstitucionalidad del artículo 115.5 de la ley 10/2014, ya que esta norma no establece expresamente ninguna garantía que salvaguarde el contenido esencial del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal, pues no prevé un plazo determinado y, además, por la propia configuración normativa de la publicación en el BOE, la publicidad es indeleble y perpetua.

g) Se alega, asimismo, que el derecho al olvido no es suficiente para corregir la infracción de los principios de minimización y temporalidad que conlleva la publicación de una sanción en el Boletín Oficial del Estado. En opinión de esta parte procesal, la STC 23/2022, de 21 de febrero, no es aplicable a este caso porque el presente recurso se encuentra en un incidente cautelar (donde la sanción podría ser anulada) y no sobre el fondo. Afirma, asimismo, que la STC 23/2022 "no respeta el canon de control específico sobre el derecho reconocido por el artículo 18.1 CE [sic]"

También sostiene que el derecho al olvido, reconocido por el TJUE (Sentencia Google Spain,2014) y regulado en la ley orgánica 3/2018 para búsquedas por internet, solo obliga al gestor del motor de búsqueda a eliminar vínculos a páginas web a partir de la búsqueda por nombre. A su juicio, este derecho es insuficiente porque, aunque podría evitar que la publicación en el BOE aparezca al buscar por el nombre del recurrente, no puede eliminar ni hacer desaparecer el hecho ya producido de la publicación. La sanción, una vez publicada conforme al Artículo 115.5 de la Ley 10/2014, permanece de forma indefinida y continuará siendo accesible por otros criterios de búsqueda, incumpliendo el objetivo del Reglamento General de Protección de Datos de que los datos sean borrados o anonimizados una vez alcanzada la finalidad.

h) Se descarta que en el presente caso resulte aplicable la Sentencia del Tribunal General (STG) de 8 de julio de 2020, en el asunto VQ v ECB(T-203/18 ), aunque trate sobre la publicación de sanciones a entidades de crédito. El asunto VQ v ECBtenía como objeto una sanción impuesta por el BCE a la entidad VQpor infracciones del Reglamento (UE) núm. 575/2013 (operaciones de recompra de acciones sin autorización), donde la entidad persistió en su conducta pese a los requerimientos. La principal diferencia con el caso del que trae causa el presente recurso es que en el asunto VQ v ECBno existían datos personales en juego, ya que la sancionada era exclusivamente una entidad de crédito.

i) La parte recurrente se opone a los criterios en los que los autos recurridos fundamentan la desestimación de las medidas cautelares solicitadas. Considera que, en contra de lo que se sostiene en las referidas resoluciones, la suspensión solicitada no causa ningún perjuicio a los intereses generales. Contrasta la supuesta urgencia en la ejecución de la sanción para proteger los "intereses generales" con la notable dilación del propio procedimiento sancionador. Los hechos objeto de inspección se refieren al 30 de junio de 2021, pero el supervisor no puso fin al procedimiento sancionador hasta el 26 de junio de 2023, y el recurso de alzada no fue desestimado hasta el 4 de junio de 2024. Se argumenta que, si existiera un riesgo real e inminente para los intereses generales, la Administración no habría demorado tanto tiempo la tramitación del expediente. Esta dilación evidencia, a juicio del recurrente, una escasa o nula afectación real de dichos intereses.

Asimismo, se reprocha a la Sala de instancia haber priorizado un "evidente interés público" en publicitar la sanción sin valorar adecuadamente la magnitud del perjuicio, a la vez, irreparable y permanente, que la publicación en el BOE ocasionaría a los derechos fundamentales del recurrente al honor, a la propia imagen y a la protección de sus datos personales y el daño reputacional, también irreparable, que se ocasionaría si se publicara la resolución sancionadora. Se señala que esta falta de ponderación resulta especialmente grave en un contexto cautelar, donde la sanción aún no goza de firmeza judicial y podría ser anulada en el futuro, momento en el cual el daño ya sería irreversible.

j) El recurrente concluye su escrito solicitando la estimación del recurso de casación, que se otorguen las medidas cautelares solicitadas, tanto la relativa a la suspensión de la sanción como la de la suspensión de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, y que se declare, para la formación de jurisprudencia que "estando las resoluciones administrativas pendientes de revisión judicial, la ejecución de las resoluciones provoca un perjuicio irreparable en los derechos fundamentales al honor, imagen y protección de datos de carácter personal, así como un daño reputacional asimismo irreparable".

Solicita, además, que se plantee cuestión prejudicial de interpretación del artículo 68 y los considerandos 37 y 38 de la Directiva 2013/36/UE, de 26 de junio, ex artículo 267 TFUE, por ser la Sala el órgano judicial cuyas resoluciones no son susceptibles de ulterior recurso ( apartado 3º del artículo 267), en relación con la transposición realizada por el legislador nacional a través la disposición final 6ª del Real Decreto-Ley 19/2018, de 23 de noviembre, que modificó la redacción del artículo 115, apartados 5, 6 y 7 de la citada Ley 10/2014, de 26 de junio. En concreto, se proponen las siguientes tres preguntas para ser elevadas al TJUE:

"1. ¿Es conforme con la finalidad disuasoria de la publicación de las sanciones (considerando 38) y con el mandato de ponderación de todas las circunstancias pertinentes (considerando 37), previstos en la Directiva 2013/36/CE, el automatismo de la publicación de las sanciones dispuesto por la Ley 10/2014, de 26 de junio, ex art. 115, apartados 5 , 6 y 7 ?

2. ¿Es conforme con el art. 5.1, letras c) y e), y los considerandos 39 y 45 del REGLAMENTO GENERAL DE PROTECCIÓN DE DATOS, así como con el principio de proporcionalidad que rige la limitación del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal ex art. 52.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, el apartado 5 del art. 115 de la Ley 10/2014 , que impone la publicación en el BOE de las sanciones de forma automática sin las garantías y limitaciones (entre ellas, las temporales) adecuadas para salvaguardar el contenido esencial del derecho fundamental?

3. ¿Son conformes con la finalidad disuasoria de la publicación de las sanciones prevista en la Directiva 2013/36/CE , (considerando 38), y la obligación que impone el considerando 37 de ponderar todas las circunstancias concurrentes a la hora de imponer no sólo sanciones, sino también otras medidas administrativas (publicación), las resoluciones administrativas impugnadas que, por aplicación del art. 115, apartados 5 , 6 y 7 de la Ley 10/2014 han impuesto la publicación de las sanciones firmes en vía administrativa con carácter general y de forma automática, incluso aquellas impuestas en su grado mínimo?

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

A) Alegaciones del Abogado del Estado

El escrito de oposición del Abogado del Estado comienza recordando que el auto de admisión delimita el interés casacional objetivo en dos cuestiones: (i) la posible irreparabilidad del perjuicio reputacional derivado de la publicación de una sanción que pudiera ser anulada judicialmente, y (ii) la pertinencia del planteamiento de una cuestión prejudicial sobre la compatibilidad del artículo 115 de la Ley 10/2014 con la Directiva 2013/36/UE y el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

En cuanto a los antecedentes, se expone que el recurrente impugnó la resolución del Ministro de Economía que desestimó el recurso de alzada contra dos resoluciones del Banco de España: una que imponía una multa de 40.000 euros por infracción grave del artículo 93.p) de la Ley 10/2014, y otra que ordenaba su publicación en el BOE y en la web del Banco de España. El recurrente solicitó la suspensión cautelar de ambas resoluciones, que fue denegada por la Audiencia Nacional mediante auto de 16 de octubre de 2024, confirmado en reposición el 21 de noviembre de 2024.

El Abogado del Estado sostiene que la doctrina del Tribunal Supremo en materia de medidas cautelares es clara y consolidada, y que no procede su revisión. Recuerda que la publicación de sanciones responde a un interés público relevante, vinculado a la transparencia del mercado financiero y a la protección de los consumidores, y que el daño reputacional que pudiera derivarse de dicha publicación no reviste, por sí solo, el carácter de irreparable que justificaría la suspensión cautelar.

Se cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente la STS de 23 de enero de 2008 (recurso núm. 5560/2006), que establece que la publicación de sanciones no genera automáticamente un perjuicio irreparable, y que debe valorarse caso por caso. Se destaca que el ordenamiento jurídico ya prevé mecanismos correctores, como la publicación de la interposición del recurso y de su resultado en la web del Banco de España ( art. 115.7 de la Ley 10/2014), lo que permite neutralizar los efectos reputacionales negativos.

En relación con la alegación de que el artículo 115.5 de la Ley 10/2014 impone un automatismo contrario a la Directiva 2013/36/UE, el Abogado del Estado lo niega. Sostiene que el apartado 6 del mismo artículo permite excepciones a la publicación (anonimato, aplazamiento), y que, en el caso concreto, el Banco de España valoró expresamente la proporcionalidad de la publicación, descartando razonadamente la solicitud de anonimato.

Respecto de la alegada infracción del Reglamento General de Protección de Datos aduce que la publicación en el Boletín Oficial del Estado no vulnera ni el principio de minimización ni el de limitación temporal del tratamiento de datos. Se argumenta que los datos publicados son los estrictamente necesarios y que la permanencia de la publicación se ve compensada por la posibilidad de ejercer el derecho al olvido, conforme al artículo 17 del RGPD y al artículo 93 de la LOPDGDD. Se invoca, en este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional, especialmente la STC 23/2022, que valida la compatibilidad entre la publicación en el BOE y el derecho fundamental a la protección de datos del artículo 18.4 CE.

El Abogado del Estado subraya que el derecho al olvido constituye una garantía suficiente para proteger los derechos del afectado, incluso cuando no sea posible suprimir el contenido del BOE por razones de autenticidad e integridad documental. Añade que la desindexación de los datos personales en buscadores es una medida eficaz para evitar la difusión lesiva de la información.

En cuanto al planteamiento de cuestión prejudicial, se considera que no procede en sede cautelar, ya que no existe una duda razonable sobre la interpretación del Derecho de la Unión que exija su planteamiento en esta fase procesal. En todo caso, se afirma que la normativa nacional es plenamente compatible con la Directiva 2013/36/UE, tanto en su finalidad disuasoria como en la ponderación de los derechos fundamentales afectados.

Finalmente, el Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de casación, la confirmación de los autos impugnados y el mantenimiento de la doctrina jurisprudencial vigente sobre la publicación de sanciones administrativas en el ámbito financiero.

B) Alegaciones de la representación procesal del Banco de España

La representación procesal del Banco de España comienza su escrito de oposición alegando que el criterio establecido por la STS 23 de enero de 2008, según el cual la publicación de una sanción firme en vía administrativa no genera perjuicios irreparables, debe mantenerse. Dicha jurisprudencia ha sido reiterada por el Tribunal Supremo en múltiples resoluciones posteriores, y se fundamenta en que la publicación de un eventual fallo estimatorio o la indicación de que la sanción es recurrible bastan para evitar los efectos irreversibles que se alegan. Además, se destaca que el artículo 115 de la Ley 10/2014 contempla expresamente la publicación de las resoluciones judiciales que anulen o condonen sanciones, lo que permite reparar el eventual daño reputacional.

Se subraya que la publicación de sanciones responde a un interés público prevalente, vinculado a la transparencia del sistema financiero y a la protección de los mercados y consumidores. En este sentido, se recuerda que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado de forma constante que debe prevalecer el interés general frente al interés particular del sancionado, especialmente en sectores sensibles como el bancario.

En cuanto a los autos recurridos, se señala que la Audiencia Nacional desestimó la solicitud de medidas cautelares por considerar que no concurrían los requisitos exigidos para su adopción, ni respecto de la sanción ni de su publicación. La Sala de instancia aplicó el criterio jurisprudencial consolidado, destacando el interés público en la difusión de las sanciones impuestas por las autoridades supervisoras, y la existencia de mecanismos normativos que permiten paliar los efectos negativos de dicha publicación.

El Banco de España dedica un apartado específico a la jurisprudencia sobre el carácter reparable del daño reputacional derivado de la publicación de sanciones. Se citan diversos autos del Tribunal Supremo que han reiterado que la publicación no priva de sentido al proceso judicial, ni genera efectos irreversibles y que el afectado puede difundir su versión de los hechos. Asimismo, se destaca que la publicación oficial, acompañada de la indicación de que la sanción ha sido recurrida, permite situar la gravedad de la infracción en sus justos términos. A su juicio, no existe fundamento para alterar la jurisprudencia consolidada de la Sala. El carácter irreversible de la publicación en el Boletín Oficial del Estado, inherente a su naturaleza, no implica que el eventual daño reputacional derivado de dicha publicación sea igualmente irreversible. Son cuestiones distintas. La normativa vigente contempla mecanismos para mitigar los efectos negativos de la publicación, y a ellos se suma el ejercicio del derecho al olvido, que permite limitar el acceso a los datos personales a través de motores de búsqueda. Esta garantía ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como suficiente para preservar el principio de temporalidad en el tratamiento de datos personales, incluso cuando la publicación permanece accesible en el BOE.

En su escrito de oposición el Banco de España rebate los argumentos del recurrente, quien pretende desvincular su caso de la doctrina de la STS 23.01.2008, alegando diferencias normativas y de soporte de publicación (BOIAC frente a BOE). El escrito sostiene que tales diferencias no afectan a la reparabilidad del daño, y que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha aplicado el mismo criterio en supuestos regulados por otras normas que también prevén la publicación en el BOE.

Se defiende la correcta transposición del artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE en el artículo 115 de la Ley 10/2014, señalando que la Directiva establece una armonización mínima y permite a los Estados miembros ampliar las obligaciones de publicación. El legislador español ha optado por reforzar el efecto disuasorio de las sanciones mediante su publicación anticipada y en medios oficiales, sin contravenir la normativa europea.

Respecto a la alegada vulneración del Reglamento General de Protección de Datos y del derecho fundamental a la protección de datos personales, el Banco de España sostiene que la publicación en el Boletín Oficial del Estado no infringe dichos preceptos. Se invoca la doctrina del Tribunal Constitucional, en particular la STC 23/2022, que valida la compatibilidad entre la publicación de sanciones y el principio de temporalidad, mediante el ejercicio del derecho al olvido. Se destaca que, aunque la publicación en el BOE no puede eliminarse, sí puede limitarse su accesibilidad mediante mecanismos previstos en la normativa de protección de datos.

El escrito concluye que el eventual perjuicio reputacional derivado de la publicación de sanciones debe considerarse reparable, en tanto que la normativa prevé salvaguardas suficientes para mitigar sus efectos. Además, se señala que la identidad de los sancionados ya es pública por otros medios, como los repositorios jurisprudenciales y la propia página web de la entidad sancionada, lo que refuerza la tesis de que la publicación en el BOE no genera un daño irreparable.

En cuanto a la ponderación de intereses, se reitera que debe prevalecer el interés público en la transparencia del sistema financiero frente al interés privado del recurrente. Se argumenta que la reputación del sancionado no merece una protección superior a la de los usuarios del sistema financiero, especialmente cuando la conducta sancionada se ha desarrollado en el ámbito profesional y afecta a millones de clientes.

Finalmente, se rechaza la procedencia de plantear cuestión prejudicial al TJUE, invocando la doctrina del "acto claro" y la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo, que avalan la compatibilidad de la normativa nacional con el Derecho de la Unión. Se concluye que el recurso de casación debe ser desestimado, y que la jurisprudencia vigente puede ser completada, pero no modificada para incluir la referencia expresa a la compatibilidad de la publicación en el BOE con el derecho a la protección de datos personales.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente quinto, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 2 de abril de 2025 sostiene que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste "en aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar, la doctrina ya fijada por esta Sala, entre otras en STS de 23 de enero de 2008 (recurso de casación n.º 5560/2006 ), en relación con el perjuicio reputacional irreparable en el caso de que se anulase la sanción en sede contencioso-administrativa, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora".

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; el artículo 68 y los considerandos 37 y 38 de la Directiva 2013/36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, y el artículo 5.1.c) del Reglamento UE 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo y jurisprudencia aplicable.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A) Marco normativo

a) Artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

"[...]

5. Las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el "Boletín Oficial del Estado" una vez que sean firmes en la vía administrativa. La publicación deberá incluir, por lo menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma.

6. En relación con lo previsto en el apartado anterior, excepcionalmente, el Banco de España podrá, o bien retrasar la publicación hasta el momento en que dejen de existir los motivos que justifiquen tal retraso, o bien publicar la sanción impuesta de forma anónima, cuando a su criterio se produzca alguna de las circunstancias siguientes:

a) Cuando la sanción se imponga a una persona física y, tras una evaluación previa, la publicación de los datos personales resulte ser desproporcionada.

b) Cuando la publicación pudiera poner en peligro la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal en curso.

c) Cuando la publicación pudiera causar un daño desproporcionado a las entidades o personas físicas implicadas, en la medida en que se pueda determinar el daño.

7. Las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves deberán asimismo ser publicadas en la página web del Banco de España, en un plazo máximo de 15 días hábiles desde que la sanción o amonestación sea firme en vía administrativa, con el contenido de la información a la que se hace referencia en el apartado 5, pudiendo adoptarse las medidas contempladas en el apartado 6 en los supuestos en él previstos.

Cuando se interponga recurso en vía judicial contra la decisión de imponer una sanción o medida, el Banco de España también publicará de inmediato en su sitio web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al resultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida.

El Banco de España mantendrá publicada toda la información a que se refieren los apartados anteriores en su sitio web oficial durante cinco años, como mínimo, tras su publicación".

b) Artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Artículo 129.

"1. Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

2. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda".

Artículo 130.

"1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".

c) Directiva 2013/36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE

Considerandos 37 y 38

"(37) A fin de que las sanciones administrativas u otras medidas administrativas se apliquen de manera coherente en los diferentes Estados miembros, estos deben velar por que, a la hora de determinar el tipo de sanción administrativa u otra medida administrativa y el nivel de las sanciones pecuniarias administrativas, las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes.

(38) A fin de que las sanciones administrativas tengan un efecto disuasorio, deben publicarse en principio, excepto en circunstancias bien definidas".

Artículo 68 Publicación de las sanciones administrativas

1. Los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes publiquen en su sitio web oficial, al menos las sanciones administrativas no recurribles e impuestas por el incumplimiento de las disposiciones nacionales de transposición de la presente Directiva o del Reglamento (UE) no 575/2013 , con inclusión de información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de la persona física o jurídica sobre la que recaiga la sanción, sin demora injustificada una vez se haya informado de dichas sanciones a esa persona.

Cuando los Estados miembros permitan la publicación de las sanciones recurridas, las autoridades competentes publicarán también en su sitio web oficial, sin demora injustificada, información sobre el estado en que se encuentra el recurso y el resultado del mismo.

2. Las autoridades competentes publicarán las sanciones de manera anónima de un modo que sea conforme a las disposiciones del Derecho nacional, en cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) cuando la sanción se imponga a una persona física y, tras una evaluación previa obligatoria, la publicación de los datos personales resulte ser desproporcionada;

b) cuando la publicación pudiera poner en peligro la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal en curso;

c) cuando la publicación pudiera causar un daño desproporcionado a las entidades personas físicas implicadas, en la medida en que se pueda determinar el daño. De modo alternativo, la publicación de los datos en virtud del apartado 1 podrá aplazarse por un periodo razonable de tiempo, si en el transcurso de ese periodo es probable que desaparezcan las circunstancias mencionadas en el párrafo primero.

3. Las autoridades competentes garantizarán que toda la información publicada en virtud de los apartados 1 y 2 permanezca en su sitio web oficial durante cinco años como mínimo.

Los datos personales se mantendrán en el sitio web oficial de la autoridad competente solamente durante el periodo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables.

4. A más tardar el 18 de julio de 2015, la ABE presentará un informe a la Comisión sobre la publicación de sanciones por los Estados miembros de manera anónima según lo establecido en el apartado 2, en particular cuando se hayan observado divergencias significativas al respecto entre unos y otros Estados miembros. Además, la ABE presentará un informe a la Comisión sobre cualquier divergencia significativa en la duración de la publicación de sanciones conforme a la normativa nacional".

d) Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos).

Artículo 5. Principios relativos al tratamiento.

"1. Los datos personales serán:

[...]

c) adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados («minimización de datos»);

[...]

e) mantenidos de forma que se permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario para los fines del tratamiento de los datos personales; los datos personales podrán conservarse durante períodos más largos siempre que se traten exclusivamente con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos, de conformidad con el artículo 89, apartado 1, sin perjuicio de la aplicación de las medidas técnicas y organizativas apropiadas que impone el presente Reglamento a fin de proteger los derechos y libertades del interesado («limitación del plazo de conservación»).

[...]"

B) Jurisprudencia aplicable

STC 23/2022, de 21 de febrero, FJ 3.

STS 191/2008, de 23 de enero de 2008 (recurso de casación n.º 5560/2006).

SEXTO.- Criterio de la Sala sobre la cuestión que reviste interés casacional objetivo. Consideraciones preliminares

A) La doctrina tradicional de esta Sala, recogida, entre otras, en la Sentencia de 23 de enero de 2008 (recurso núm. 5560/2006), sostiene que la publicación de una sanción no firme no genera por sí sola un daño irreparable que justifique la suspensión cautelar. Se ha entendido que el perjuicio reputacional o de imagen forma parte de los efectos normales de la ejecución de una sanción, y que el interés público en la transparencia prevalece sobre el interés particular del sancionado. De acuerdo con nuestra jurisprudencia, el eventual daño reputacional puede ser compensado o atenuado ex post,y que, por tanto, no concurre el periculum in moraexigido por el artículo 130 LJCA para poder acordar la suspensión de su eficacia.

Como se ha indicado, el presente recurso de casación fue admitido para valorar si esta doctrina se debe "aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar"a la vista del nuevo marco normativo introducido por la Ley 10/2014, que impone una doble modalidad de publicidad -en la web del Banco de España y en el Boletín Oficial del Estado- y confiere a esta última, dada la naturaleza de esta publicación, una vocación de permanencia, lo que obliga a examinar si, en determinados supuestos, esa publicación puede generar un daño de carácter irreparable.

La parte recurrente, sostiene, en síntesis, que la publicación inmediata de la sanción, antes de su revisión judicial, causa un daño reputacional irreparable, contrario al derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE) y a los principios de proporcionalidad y minimización de datos del Derecho de la Unión Europea. Afirma que el carácter universal, auténtico y permanente del Boletín Oficial del Estado hace que la publicación adquiera una intensidad lesiva desproporcionada, y que el régimen español -al imponer la publicación en el BOE además de la prevista en el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE- excede el margen permitido por el Derecho de la Unión Europea. Alega, además, que el perjuicio reputacional resultante no puede neutralizarse mediante la publicación del resultado del recurso ni con eventuales correcciones posteriores, por lo que solicita la suspensión cautelar de la publicación y el planteamiento de cuestión prejudicial sobre la compatibilidad del artículo 115 de la Ley 10/2014 con el artículo 68 la Directiva 2013/36 UE y con el Reglamento General de Protección de Datos.

La Abogacía del Estado y la defensa letrada del Banco de España, como se ha expuesto con más detalle en el fundamento de Derecho tercero, se oponen a ambas pretensiones. Sostienen que el perjuicio reputacional no es irreparable per se,que la publicidad de las sanciones cumple una finalidad legítima y de interés público esencial, como es la transparencia del mercado financiero y la confianza de los inversores, y que el artículo 115 de la Ley 10/2014 incorpora garantías suficientes para evitar perjuicios desproporcionados, al permitir el retraso o la anonimización de la publicación (apartado 6) y exigir la publicación del estado y el resultado del recurso (apartado 7).

Aducen que la Directiva 2013/36/UE configura una armonización mínima, que permite a los Estados reforzar la publicidad, y que la validez de la norma o su eventual disconformidad con el Derecho de la Unión no pueden examinarse en la pieza cautelar, reservándose esa cuestión para la resolución de fondo.

B) Como se ha indicado en los antecedentes y en el fundamento de Derecho primero, el objeto de nuestro enjuiciamiento es el auto por el que se deniegan las medidas cautelares solicitadas en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente impugnando la sanción que le impuso Banco de España, así como la resolución por la que se acordó su publicación. Nos encontramos, por tanto, ante la revisión de la denegación de medidas cautelares.

C) En relación con la ejecutividad de los actos administrativos, es doctrina constitucional reiterada, que, en principio, este privilegio de la Administración se encuentra amparado por el principio de eficacia que garantiza el artículo 103 CE, SSTC (22/1984, 66/1984, 148/1993, 341/1993, 199/1998) y que el derecho a la tutela judicial se satisface, "facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión"( SSTC 66/1984, 78/1996, entre otras muchas). Por ello, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la tutela cautelar conlleva que, como regla general, la petición de suspensión impide a la Administración ejecutar el acto cuya suspensión se ha solicitado mientras el órgano judicial no se haya pronunciado sobre la suspensión solicitada ( STC 78/1996), pues ello podría privar de efectividad a la resolución judicial que recaiga en el proceso.

SÉPTIMO.- Análisis del artículo 115 de la Ley 10/2014 y su conformidad con el derecho fundamental a la tutela cautelar

A) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sostenido que el derecho a la tutela judicial cautelar forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En su sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C-432/05 ),apartado 37, el Tribunal de Justicia afirma que dicho principio constituye un principio general del Derecho de la Unión Europea, derivado de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En el apartado 80 de la misma resolución, se establece que dicho principio exige que el ordenamiento jurídico nacional permita la adopción de medidas provisionales cuando sean necesarias para garantizar la plena eficacia de la resolución que deba dictarse sobre la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la Unión Europea. Esta doctrina se encuentra asimismo consolidada en la sentencia Factortame(C-213/89 ), apartado 21, en la que el Tribunal afirmó que debe inaplicarse toda disposición interna que impida al juez nacional conceder medidas cautelares dirigidas a preservar los derechos conferidos por el ordenamiento comunitario.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha establecido de forma reiterada que "la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso"( SSTC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 7; 218/1994, de 18 de julio, FJ 3 y 137/2025, de 26 de junio, FJ 15.1.2). El derecho a la tutela cautelar es una vertiente del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por ello, el legislador no puede excluir de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares, en particular la suspensión. Esta doctrina se ha establecido en diversas sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de preceptos legales que impedían, sin excepción, la suspensión de actos administrativos. La STC 115/1987 anuló el artículo 34 de la Ley Orgánica 7/1985 por excluir la suspensión de resoluciones administrativas, y en la STC 238/1992, se declaró inconstitucional el artículo 6.2 de la Ley 34/1979 por impedir la suspensión del decreto que calificaba una finca como "manifiestamente mejorable".

De igual modo, la doctrina de esta Sala ha establecido que el derecho a la tutela cautelar se encuentra inserto en el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE. Así lo afirmó en el Auto de 20 de diciembre de 1990 (RJ\1990\1042) cuya doctrina ha sido reiterada en innumerables ocasiones, entre otras muchas, por la STS 15540/2024, al señalar que "existe un verdadero 'derecho a la tutela cautelar', lo que, visto por su envés, implica el deber de la Administración y de los órganos jurisdiccionales de acordar la medida cautelar que sea necesaria para asegurar la plena efectividad del acto terminal, ya sea una resolución administrativa o judicial."Según hemos sostenido reiteradamente "la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón" [ ATS 15006/2024, de 4 de diciembre 2024, (recurso núm.660/2024)]

Esta jurisprudencia nos obliga a analizar si la previsión contenida en el artículo 115 de la Ley 10/2014, al imponer como regla general la publicación de las sanciones muy graves y graves, tanto en la página web del Banco de España como en el Boletín Oficial del Estado,y limitar a los supuestos expresamente tasados de su apartado 6 la posibilidad de diferirla o anonimizarla, implícitamente, está sustrayendo del control judicial la ejecutividad a este tipo de actos. Si esta interpretación fuera posible podrían suscitarse dudas de constitucionalidad, pues una restricción de tal alcance podría vulnerar el artículo 24 CE, al impedir el control judicial de la ejecutividad de este tipo de actos.

No cabe, sin embargo, interpretar el artículo 115 de la Ley 10/2014 en tal sentido. Este precepto ni prohíbe expresamente que los órganos judiciales puedan ejercer un control sobre su ejecutividad ni de su contenido puede deducirse esta prohibición. El control judicial de la ejecutividad de este tipo de actos se rige por la normativa que regula con carácter general las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo (los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

B) La publicación de sanciones administrativas, cuando aparecen identificados los responsables, puede generar, como sostiene el auto impugnado, un perjuicio reputacional relevante. Sin embargo, este tipo de daño no siempre puede ser calificado como irreparable. De la jurisprudencia de esta Sala -en particular, las sentencias de 23 de enero de 2008 ( ECLI:ES:TS:2008:191) y de 14 de mayo de 2008 ( ECLI:ES:TS:2008:2491), así como de los autos de 15 de febrero de 2012, 2 de octubre de 2015 y 6 de abril de 2022 puede deducirse una distinción conceptual relevante entre daño irreversible y daño irreparable. El primero se refiere a un perjuicio fáctico que no puede eliminarse materialmente, como ocurre con una publicación ya difundida. El segundo, en cambio, alude a un daño que el ordenamiento jurídico no puede compensar ni restituir de forma adecuada.

Como acaba de indicarse, la publicación de una sanción puede considerarse irreversible -por su difusión inmediata y sus efectos sobre la imagen del sancionado- pero no necesariamente es irreparable. El ordenamiento jurídico ofrece mecanismos suficientes para mitigar o reparar sus consecuencias: la posibilidad de publicar la interposición del recurso y su resultado ( artículo 115.7 de la Ley 10/2014), la difusión de la eventual anulación del acto sancionador ( artículo 107 LJCA) , o, incluso, la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos.

Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que si se considerase que todo acto cuya ejecución tiene efectos irreversibles debe ser suspendido se estaría privando de eficacia a la previsión legal que, con carácter general, impone su ejecutividad. Si se entendiera que la mera existencia de un daño reputacional derivado de la publicación de una sanción exige, en todo caso, su suspensión cautelar se estaría vaciando de contenido el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, que prevé expresamente la ejecutividad de dicha publicación una vez alcanzada la firmeza administrativa

La tutela cautelar no tiene como finalidad impedir en todo caso que la ejecutividad del acto impugnado pueda producir un daño irreparable sino garantizar que, el órgano judicial, ponderando todas las circunstancias del caso pueda suspender su eficacia o, por el contrario, mantener su ejecutividad si ello fuera necesario para evitar una grave perturbación de los intereses generales o de los de terceros.

OCTAVO.- Sobre la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014 al Derecho de la Unión Europea en el incidente cautelar

A) Tal y como se ha reiterado, el objeto del presente recurso se circunscribe al examen de la denegación de la medida cautelar solicitada por el recurrente consistente en la suspensión de la resolución por la que se acuerda la publicación de una sanción administrativa impuesta por el Banco de España. De ahí, que el juicio que corresponde efectuar en este proceso no versa sobre la conformidad del artículo 115 de la Ley 10/2014 con el Derecho de la Unión, que es, en principio, una cuestión de fondo, sino sobre si la decisión de denegar en un incidente de medidas cautelares la suspensión de la ejecutividad del acto por el que se acuerda la publicación de la sanción contraviene el Derecho de la Unión Europea, en concreto el artículo 68 de la Directiva 2013/36/ EU y el artículo 5 c) y e) del Reglamento General de Protección de Datos.

Ahora bien, la pieza cautelar y el juicio de fondo no son compartimentos estancos y por ello, aunque el juicio que se efectúa en estas fases procesales no es el mismo, puede ocurrir que el juez cautelar, al examinar la ejecutividad del acto -en este supuesto la publicación inmediata de la sanción una vez que ha adquirido firmeza en vía administrativa-, pueda estar comprometiendo la eficacia del Derecho de la Unión o vulnerando los derechos que este confiere a los particulares. Es preciso, por tanto, verificar si en el supuesto que enjuiciamos se produce o no este efecto.

B) Realizadas estas precisiones, ha de analizarse la compatibilidad entre estas regulaciones atendiendo a su aplicación en un incidente de medidas cautelares. A este respecto, lo primero que ha de ponerse de manifiesto es que ni el artículo 68 de la Directiva ni sus considerandos 37 y 38 contienen ninguna previsión que excluya expresamente la posibilidad de que los órganos judiciales valoren la ejecutividad del acto de publicación ni que impida la adopción de medidas cautelares. Tampoco puede interpretarse que la transposición del artículo 68 de la Directiva imponga un automatismo que excluya el control judicial. La Directiva, por tanto, no impide que los órganos jurisdiccionales valoren la ejecutividad del acto en el incidente de medidas cautelares. En consecuencia, puede concluirse que la normativa europea en este ámbito no impide a los órganos judiciales valorar, en el marco del artículo 130 LJCA, si la ejecución del acto de publicación puede causar un perjuicio que justifique su suspensión.

C) Ahora bien, puede ocurrir que el órgano judicial que conoce de la solicitud de medidas cautelares, al examinar la ejecutividad del acto impugnado, advierta que la norma nacional en la que dicho acto se fundamenta contraviene una disposición del Derecho de la Unión Europea que cumple los requisitos para tener efecto directo-esto es, que sea clara, precisa e incondicional y, en el caso de las directivas, que haya expirado el plazo de transposición, [SSTSJE Van Gend en Loos( C-26/62); Becker( C-8/81) y Kaefer y Procacci( C-100/89 y C-101/89]. En tal supuesto, si la ejecución del acto impugnado pudiera producir efectos contrarios al Derecho de la Unión Europea que una eventual sentencia estimatoria no pudiera reparar, el órgano jurisdiccional deberá adoptar las medidas cautelares necesarias para evitar tales efectos. De este modo, se garantiza tanto la efectividad del recurso como, en última instancia, la primacía y eficacia del Derecho de la Unión Europea. Por esta razón, en este caso examinaremos también si concurre esta circunstancia.

NOVENO.- Sobre la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014 con el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE

Tal y como hemos señalado anteriormente, la cuestión que va a ser objeto de enjuiciamiento es si la publicación de la sanción mientras se está sustanciando el proceso que analiza su conformidad a Derecho puede frustrar la efectividad del artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE, lo que conllevaría, en definitiva, que el recurso contencioso-administrativo no pudiera cumplir su finalidad legítima. El control de la Sala se va a ceñir, por tanto, a enjuiciar si la decisión de la Sección Quinta de la Audiencia Nacional de denegar la suspensión ha ponderado correctamente la incidencia que la publicación inmediata -por sus efectos de difusión pública y estigma reputacional irreversibles- puede tener sobre la efectividad del Derecho europeo invocado.

El artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE impone a las autoridades competentes la obligación de publicar en su sitio web oficial, sin demora injustificada, "al menos las sanciones administrativas no recurribles"con identificación del infractor y mención del tipo y naturaleza de la infracción. El propio precepto prevé que, cuando las sanciones sean recurridas, la publicación deberá incluir información sobre el estado y el resultado del recurso, y que, en determinados supuestos, la autoridad podrá aplazar o anonimizar la publicación cuando la difusión de los datos personales sea desproporcionada o pueda causar un daño injustificado, comprometer la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal. El considerando 38 establece que para que las sanciones puedan cumplir su finalidad disuasoria deben publicarse, "excepto en circunstancias bien definidas".

El Reglamento (UE) 2016/679 (RGPD) consagra los principios de protección de datos personales aplicables a todo tratamiento, incluyendo la divulgación de sanciones administrativas nominativas. En particular, el artículo 5.1 Reglamento General de Protección de Datos, apartado c), exige que los datos personales sean "adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario"respecto de los fines del tratamiento (principio de minimización de datos ) y el apartado e) que se "mantengan en una forma que permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario"para dichos fines (principio de limitación del plazo de conservación).

El artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, incorpora al ordenamiento español las exigencias de publicidad de sanciones que exige la Directiva. Este precepto establece que "[l]as sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el 'Boletín Oficial del Estado' una vez que sean firmes en la vía administrativa".Dispone, asimismo que "[l]a publicación deberá incluir, por lo menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma"(apartado 5). En su apartado 7, prevé que este tipo infracciones deberá ser también publicada en la página web del Banco de España, incluyendo la misma información que contiene la publicación en el Boletín Oficial del Estado y, además, cuando se interponga recurso en vía judicial contra la sanción o medida "el Banco de España también publicará de inmediato en su sitio web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al resultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida".

Resulta, por tanto, que la publicación en el Boletín Oficial del Estado que impone la legislación española, en los casos en los que la sanción ha sido recurrida ante los tribunales, se efectúa sin contener esta información. Esta omisión no resulta conciliable con el artículo 68 de la Directiva citada. Esta norma, en su apartado primero, establece que las autoridades competentes publicarán las sanciones administrativas impuestas por infracciones graves y muy graves, y añade que, en caso de que dichas sanciones hayan sido recurridas, deberá publicarse también información sobre el estado y resultado del recurso. Esta exigencia no se limita a la publicación en un medio concreto, sino que responde a una finalidad sustantiva: garantizar que la información que se difunde al público sea completa y contextualizada, evitando que se proyecte una apariencia de firmeza definitiva cuando la sanción está sometida a revisión judicial.

El legislador español ha incorporado esta exigencia en el apartado 7 del artículo 115 de la Ley 10/2014, pero únicamente respecto de la publicación en la página web del Banco de España. En cambio, no ha previsto que esa misma información -esto es, la existencia del recurso y su estado procesal- se incluya en la publicación que se realiza en el Boletín Oficial del Estado. Esta diferencia de tratamiento entre ambos canales de difusión plantea, en sede cautelar, una cuestión relevante desde la perspectiva del artículo 130 LJCA: si la ejecución del acto de publicación en el BOE, sin advertencia de pendencia jurisdiccional, puede causar un perjuicio irreparable que justifique su suspensión.

La publicación en el BOE, por su carácter oficial y de conservación indefinida, tiene una vocación de permanencia que intensifica el impacto reputacional de la sanción. Si dicha publicación se realiza sin advertencia de que la sanción ha sido impugnada judicialmente, puede inducir a interpretar que la sanción es firme en sede jurisdiccional, proyectando una imagen de culpabilidad consolidada que no se corresponde con la realidad procesal. Este efecto se ve agravado por la dificultad práctica de revertir la difusión inicial, incluso en el supuesto de que el recurso contencioso-administrativo sea estimado.

En este contexto, la omisión de la advertencia relativa a la pendencia judicial no puede reputarse conforme con el Derecho de la Unión Europea. Para que el artículo 115 de la Ley 10/2014 se acomode plenamente a la finalidad perseguida por el artículo 68 de la Directiva, debe interpretarse que la publicación en el Boletín Oficial del Estado de una sanción firme en vía administrativa, cuando ha sido impugnada en la vía judicial, ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción se encuentra recurrida judicialmente y, en consecuencia, no es firme en sede jurisdiccional. Solo de este modo la información difundida cumple con los objetivos de transparencia y disuasión que persigue la Directiva, sin inducir a error ni generar un perjuicio reputacional desproporcionado.

Esta interpretación se impone conforme a la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la obligación de interpretar el Derecho interno a la luz del texto y de la finalidad de las directivas, tal como se ha establecido, entre otras, en las sentencias Von Colson y Kamann(10 de abril de 1984, C-14/83 ), que consagró la exigencia de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado previsto por la directiva; Marleasing(13 de noviembre de 1990, C-106/89), que extendió dicha obligación a normas nacionales anteriores; Adeneler(4 de julio de 2006, C-212/04), que precisó que la interpretación conforme es exigible desde la expiración del plazo de transposición, y Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi(6 de octubre de 2021, C-561/19), que reafirmó que dicha interpretación debe garantizar la efectividad del Derecho de la Unión, siempre que no se incurra en una aplicación contra legem.De esta jurisprudencia se deduce que el ordenamiento jurídico nacional ha de aplicarse de forma coherente con los objetivos y el contenido de las directivas europeas.

DÉCIMO.- Sobre la compatibilidad de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las sanciones que prevé el artículo 115.5 de la Ley 10/2014 con los apartados c) y e) del artículo 5 del Reglamento General de Protección de Datos.

La cuestión sobre la que debemos pronunciarnos es si la publicación de sanciones en el Boletín Oficial del Estado prevista en el artículo 115.5 de la Ley 10/2014 vulnera (i) el principio de minimización de datos (artículo 5.1 c) RGPD dado que la finalidad disuasoria ya se cumple con la publicación en la web del Banco de España, y, por este motivo, la publicación adicional en el BOE constituye un tratamiento excesivo y no necesario.; (ii) si vulnera el principio de limitación del plazo de conservación (artículo 5.1 e) RGPD) , al ser la publicación en el BOE perpetua e indeleble y no estar previsto legalmente un plazo de conservación ni revisión, lo que genera un perjuicio permanente incluso si la sanción es anulada y (iii) si el derecho al olvido (artículo 17 RGPD) garantiza la temporalidad que debe presidir todo tratamiento de datos, teniendo en cuenta que la desindexación no elimina la publicación ni impide su acceso por otros medios, lo que podría no satisfacer el objetivo del Reglamento General de Protección de Datos de suprimir, bloquear o anonimizar los datos una vez alcanzada la finalidad.

A) El principio de minimización de datos, consagrado en el artículo 5.1.c) del RGPD, constituye una de las piedras angulares del sistema europeo de protección de datos. Exige que los datos personales objeto de tratamiento sean "adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados".

Para determinar si este principio ha sido vulnerado es preciso, en primer lugar, identificar la finalidad del tratamiento para, posteriormente, valorar si los datos publicados exceden lo estrictamente indispensable para alcanzar dicho fin.

La publicación de las sanciones impuestas por las autoridades supervisoras en el ámbito financiero responde a una exigencia normativa impuesta por el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013. Como ya se ha indicado, esta directiva no prohíbe que los Estados miembros adopten medidas adicionales de publicidad, como la publicación en boletines oficiales; por el contrario, deja a los Estados un margen de apreciación para establecer mecanismos complementarios que refuercen la eficacia de la medida disuasoria que pretende conseguirse con este tipo de medidas siempre que se respeten los principios generales del Derecho de la Unión, entre ellos el de proporcionalidad y el de protección de datos personales.

En este contexto, la publicación en el BOE no puede considerarse una duplicación innecesaria del tratamiento de datos personales. No es redundante, sino que refuerza la eficacia de la medida disuasoria prevista por el legislador nacional y por la propia Directiva 2013/36/UE, al ampliar el alcance y la visibilidad de la información sancionadora. Esta mayor difusión contribuye a la transparencia del sistema financiero, a la rendición de cuentas de las autoridades supervisoras y, en última instancia, a la confianza del público en la integridad del mercado bancario.

En consecuencia, la doble publicación no puede considerarse contraria al principio de minimización de datos

B) El principio de limitación del plazo de conservación consagrado en el artículo 5.1.e) del RGPD exige que los datos personales no se mantengan por más tiempo del necesario para los fines del tratamiento. Esta exigencia choca frontalmente con la naturaleza del Boletín Oficial del Estado que, conforme al Real Decreto 181/2008, es una publicación de acceso permanente y cuyo contenido tiene la condición de inalterable.

La finalidad que justifica la publicación -la transparencia de los mercados y el efecto disuasorio- tiene una vigencia eminentemente temporal. Una vez transcurrido un plazo prudencial, el interés público en conocer una sanción concreta decae significativamente. Como ha reconocido el Tribunal Constitucional en el contexto de las hemerotecas digitales ( STC 58/2018, de 1 de junio, FJ 8), el interés de una noticia sobre un suceso penal desaparece con el tiempo, mientras que el perjuicio reputacional para el individuo, magnificado por la accesibilidad universal de internet, persiste de forma indefinida. El mismo razonamiento es aplicable a las sanciones administrativas.

Sin embargo, la solución a este conflicto no puede residir en la modificación o supresión del contenido del Boletín Oficial del Estado, que es un archivo público cuya integridad y permanencia garantizan la seguridad jurídica. La solución debe buscarse en la aplicación de mecanismos que, sin alterar la fuente original, limiten la accesibilidad de la información a través de los medios de búsqueda generalizados que perpetúan el daño reputacional.

El "derecho de supresión" o "derecho al olvido",consagrado en el artículo 17 del RGPD, es el instrumento jurídico idóneo para satisfacer las exigencias del principio de limitación del plazo de conservación, permitiendo conciliar la función del diario oficial con la protección de los derechos del individuo.

La solución a esta aparente antinomia entre la permanencia del documento oficial y el principio de temporalidad en el tratamiento de datos personales reside en una distinción fundamental que este Tribunal debe subrayar: la diferencia entre la integridad de la fuente de información y la accesibilidad universal a la misma.

El derecho de supresión -conocido como "derecho al olvido",conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia Google Spain,C-131/12 )- regulado en el artículo 17 del RGPD, faculta al interesado a solicitar la supresión de sus datos personales cuando, entre otras circunstancias, "los datos personales ya no sean necesarios en relación con los fines para los que fueron recogidos o tratados de otro modo".En el entorno digital, ello se traduce en la posibilidad de solicitar la desindexación de enlaces que conduzcan a información personal obsoleta o desproporcionada, evitando que dicha información aparezca en los resultados de búsqueda asociados al nombre del interesado.

La aplicación de este mecanismo al supuesto de publicación de sanciones en el BOE fue objeto de análisis en la STC 23/2022, de 21 de febrero. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional concluyó que la exigencia de que los datos personales no sean accesibles más allá del tiempo necesario para cumplir su finalidad se satisface mediante el ejercicio del derecho al olvido. Esta institución permite, por una parte, la permanencia del documento oficial. El texto publicado en el BOE permanece inalterado, como corresponde a su naturaleza de fuente pública oficial, garantizando, de este modo, la autenticidad, integridad de sus publicaciones y, con ello, la seguridad jurídica y, al mismo tiempo, y responde a la función archivística y normativa que el ordenamiento atribuye al BOE. Por otra parte, el derecho al olvido garantiza al interesado que pueda solicitar la desindexación de los enlaces que conducen a la publicación de la sanción cuando se realiza una búsqueda por su nombre. Esta medida impide que la información se recupere automáticamente mediante consultas nominales, evitando que la sanción se convierta en un estigma digital permanente.

Resulta, por tanto, que el derecho al olvido logra un equilibrio ponderado entre la publicidad institucional de la sanción -necesaria para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el efecto disuasorio previsto por el legislador- y la salvaguarda del derecho fundamental a la protección de datos personales una vez cumplida dicha finalidad. La desindexación no elimina el documento, pero sí limita su exposición personalizada, satisfaciendo así el principio de temporalidad del artículo 5.1 e) RGPD sin comprometer la integridad de las fuentes públicas.

En consecuencia, no puede apreciarse que la publicación de la sanción en el BOE infrinja el principio de limitación del plazo de conservación, en tanto que se realiza en cumplimiento de una obligación legal; persigue una finalidad legítima y constitucionalmente relevante y se complementa con mecanismos efectivos de tutela del derecho de protección de datos, como el derecho al olvido.

UNDÉCIMO.- Sobre la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial

A tenor de las consideraciones efectuadas en los fundamentos octavo, noveno y décimo, debemos rechazar el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, con el Derecho de la Unión.

La interpretación conjunta de la Directiva 2013/36/UE y del Reglamento ( UE) 2016/679 (Reglamento General de Protección de Datos) permite afirmar que la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa, que prevé el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, cuando dichas resoluciones han sido impugnadas en la vía judicial, no suscita dudas sobre su conformidad a la referida normativa europea si la publicación contiene la indicación de que la sanción se encuentra judicialmente recurrida y, por tanto, de que no es todavía una decisión firme.

El artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE establece que los Estados miembros deben garantizar que las autoridades competentes publiquen las sanciones impuestas por infracciones graves a las disposiciones nacionales que transponen dicha Directiva, incluyendo la identidad del infractor y la naturaleza de la infracción, salvo que concurran circunstancias excepcionales que justifiquen una publicación anonimizada o la no publicación. Esta previsión responde a los objetivos de transparencia, disuasión y supervisión eficaz que caracterizan el régimen jurídico aplicable a las entidades de crédito, conforme a lo dispuesto también en el artículo 115 la Ley 10/2014, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

Por su parte, el Reglamento General de Protección de Datos exige que el tratamiento de datos personales se ajuste a los principios de minimización y limitación temporal [artículo 5, letras c) y e)]. Si bien la publicación en el BOE tiene carácter permanente, dicha exigencia se ve compensada por la previsión del derecho al olvido (artículo 17 del RGPD) , que permite solicitar la eliminación de los datos personales, entre otros supuestos, cuando hayan dejado de ser necesarios para los fines que motivaron su tratamiento. Este mecanismo actúa como garantía frente a la permanencia de la publicación, permitiendo ponderar en cada caso concreto los derechos en juego.

En consecuencia, la previsión contenida en el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, aplicada en el marco del régimen sancionador del sector bancario, no plantea una duda razonable sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea que justifique el planteamiento de la cuestión prejudicial, conforme a lo exigido por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

DUODÉCIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

1. El artículo 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que faculta al juez o tribunal para acordar o denegar la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del acto administrativo, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, deberá tomar en consideración los eventuales perjuicios a los intereses generales y los perjuicios reputacionales que pudieran causarse al interesado como consecuencia de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las sanciones a las que se refiere el art. 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito".

2. En el marco de la justicia cautelar, el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que dispone que las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado una vez que sean firmes en la vía administrativa y que dicha publicación deberá incluir, al menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma, en consonancia con la finalidad perseguida por el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE, debe interpretarse en el sentido de que, cuando la sanción haya sido objeto de impugnación jurisdiccional, la publicación en el Boletín Oficial del Estado ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción no es firme judicialmente por encontrarse pendiente de resolución el recurso interpuesto contra ella.

DECIMOTERCERO.- Resolución del recurso

Por las razones expuestas en los anteriores fundamentos procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Felipe, contra el Auto de 17 de octubre de 2024, y el de 29 de noviembre de 2024, que lo confirma en reposición, de la Sección Quinta de la Sala Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en la Pieza Separada de Medidas Cautelares 1024/2024 0001, Procedimiento Ordinario 1024/24.

Debemos entonces, conforme a lo previsto en el artículo 93.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entrar a resolver la solicitud de medidas cautelares formulada por D. Felipe en la pieza de medidas cautelares por la que solicita la suspensión de la resolución sancionadora y la que acuerda la publicación de la referida resolución, adoptadas ambas el 26 de junio de 2023 por el Consejo de Gobierno del Banco de España en el expediente sancionador NUM000, confirmadas en alzada resolución de 4 de junio de 2024, del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa.

Compartimos y hacemos nuestras las consideraciones que expone la Sala de instancia para desestimar la solicitud de suspensión de la resolución sancionadora, así como la de la resolución por la que se acuerda la publicación de la referida sanción. No obstante, por las razones expuestas en el fundamento jurídico noveno, que conllevan una matización de nuestra doctrina, la publicación de la sanción debe incorporar la indicación de que se encuentra recurrida ante la Audiencia Nacional.

DECIMOCUARTO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Tampoco procede la imposición de las costas del incidente cautelar suscitado en la instancia habida cuenta de que lo que vamos a acordar es el otorgamiento parcial de las medidas cautelares solicitadas en el recurso contencioso-administrativo.