Sentencia Contencioso-Administrativo 808/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 6077/2024 de 29 de junio del 2026

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La sentencia impugnada en este recurso de casación, de 12 de febrero de 2024, dictada por la Sección Sexta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, desestimó el recurso contencioso-administrativo número 2269/2019 interpuesto contra la resolución de 11 de julio de 2019, de la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), que declara acreditada la comisión de una infracción del artículo 1 de la Ley 16/1989, del artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC), y del artículo 1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), de la que son responsables determinadas sociedades, entre ellas, Grupo Lactalis Iberia, S.A.U., a la que se impuso una multa de 11.692.998 euros.

La sentencia examina y descarta cada uno de los motivos de impugnación desarrollados en la demanda respecto de la resolución sancionadora.

Entre estos motivos, y en lo que interesa a este recurso de casación, examina la alegación de que "la propuesta de resolución no incluyera una propuesta de sanción",pues esta omisión, para la allí demandante, infringe el artículo 89.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante , LPAC).

La Sala de instancia razona a este respecto que la actora no tiene en cuenta el artículo 45 de la LDC, en cuya virtud la aplicación de la LPAC -y, antes, de la Ley 30/1992-, tiene carácter supletorio respecto de aquélla y sus normas de desarrollo, entre las que se encuentra el Reglamento de Defensa de la Competencia, aprobado por el Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero (en adelante RDC), cuyo artículo 34 no prevé que en la propuesta deba incluirse el concreto importe de la sanción, lo que es coherente con el artículo 53 de la propia LDC, que atribuye al Consejo de la CNMC la competencia para imponer las multas, siendo también el criterio mantenido en una sentencia anterior del mismo órgano judicial.

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación, ante las infracciones denunciadas en el escrito de preparación, circunscribe la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a la consistente en determinar si es aplicable a los procedimientos sancionadores de la CNMC la regla contenida en el artículo 89.3 de la LPAC, y, antes, en el artículo 20 del derogado Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (en adelante, RPS), de que el importe de la sanción es parte esencial del contenido de la propuesta de resolución, o, por el contrario, resulta aplicable el artículo 34 del RDC, que no menciona expresamente el importe de la sanción entre los extremos que ha de contener la propuesta, entendiendo que esta cuestión es la misma que la planteada por el auto de 20 de marzo de 2024 en el recurso de casación 6269/2023.

A estos efectos, identifica como reglas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, el artículo 45 de la LDC, y los mencionados artículos 89.3 de la LPAC, y 34 del RDC.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

El escrito de interposición del recurso de casación, tras realizar una síntesis de la controversia y de las respuestas proporcionadas por la sentencia recurrida, denuncia la infracción por la misma del artículo 89.3 de la LPAC o, subsidiariamente, del artículo 18 del RPS, a cuyo tenor la propuesta de resolución ha de especificar la sanción que se propone que se imponga, de modo que la omisión de esta indicación en la propuesta de resolución vulneró los derechos de defensa de la recurrente, al impedir que pudiera realizar alegaciones sobre la sanción propuesta.

En desarrollo de esta alegación entiende, en primer término, que el artículo 89.3 de la LPAC obliga a incluir una propuesta de sanción en la propuesta de resolución, sin que el artículo 34.1 del RDC pueda interpretarse en contra de esta obligación, aunque no haga mención expresa a la cuantía de la sanción, desplegando distintos argumentos en apoyo de esta idea, porque, entre otros extremos, la necesidad de incluir la responsabilidad de los autores incluye la de la sanción pecuniaria a imponer o que carece de sentido que deba incorporarse la propuesta de exención o de reducción de la multa y no su importe. También hace notar que este artículo 34.1 del RDC sigue inalterado tras la aprobación del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, que modificó, entre otros, el artículo 50 de la LDC para, además de ampliar el plazo para hacer alegaciones a la propuesta de resolución, aclarar el contenido esencial de tal propuesta, incluyendo ahora la referencia expresa a "la sanción que se proponga".Añade que cualquier otra interpretación del artículo 34.1 del RDC sería "ilegal",habida cuenta de que contradice una norma legal, posterior en el tiempo y aplicable al ámbito sancionador, que solo podría excluirse mediante leyes especiales y que constituye un trámite beneficioso para el administrado.

En segundo término, con carácter subsidiario, aduce que, en caso de aplicación, ratione temporis,del artículo 18 del RPS, la conclusión ha de ser la misma, es decir, que la propuesta de resolución debía haber incluido la concreta propuesta de sanción.

En conclusión, para la parte recurrente la sentencia de instancia debería haber anulado la resolución sancionadora de la CNMC pues, conforme a lo establecido en el artículo 89.3 de la LPAC o, en su defecto, del artículo 18 del RPS, debería haberse incluido una propuesta de sanción en la propuesta de resolución y, al no hacerlo así, se infringieron dichos preceptos con la consecuencia de la vulneración del derecho de defensa, ya que la interesada no pudo realizar alegaciones sobre la cuantía de la sanción propuesta, su proporcionalidad o los principios utilizados para su determinación, sin que haber acudido a la vía judicial remedie tal vulneración.

Con carácter subsidiario, el escrito de interposición razona sobre la infracción de otras normas y jurisprudencia por la sentencia impugnada, en concreto: a) de los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE, así como de la jurisprudencia sobre la noción de restricción de la competencia por el objeto; b) de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del TFUE, así como de la jurisprudencia sobre los requisitos para la consideración de las conductas como una infracción única; c) de los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE en relación con la jurisprudencia sobre infracción continuada; y d) de los artículos 14, 9.3 y 24 de la Constitución Española, en relación con el principio de igualdad en aplicación de la ley.

En atención a todas estas razones postula que esta Sala aclare que el artículo 89.3 de la LPAC o, subsidiariamente, el artículo 18 del RPS, obliga a que en los procedimientos sancionadores en materia de defensa de la competencia, la propuesta de resolución incluya, entre sus elementos esenciales, la propuesta de sanción y que, en ningún caso, el artículo 34.1 del RDC puede interpretarse en contra de lo allí recogido. Añade la pretensión subsidiaria de que la Sala se pronuncie sobre las demás infracciones denunciadas en el escrito de interposición.

B. La oposición al recurso de casación

a) De la representación de la CNMC

El escrito de oposición al recurso de casación presentado por el Abogado del Estado, en representación de la CNMC, comienza exponiendo los antecedentes de interés, reproduciendo el razonamiento de la sentencia impugnada sobre la cuestión de interés casacional, al que, afirma, nada cabe reprochar.

Por un lado, ya que no es necesario acudir a los principios de jerarquía normativa, de especialidad y de temporalidad, por cuanto el artículo 45 de la LDC establece la ordenación aplicable, atribuyendo carácter supletorio a las reglas sobre procedimiento administrativo respecto de la propia LDC y del RDC, sin que exista omisión que llenar ni disposición que interpretar. Es decir, la propuesta de resolución emitida en el expediente no tenía porqué incluir una recomendación del concreto importe de la sanción que cabría imponer, lo que, además, también resulta de la disposición transitoria tercera y de la disposición adicional primera de la LPAC.

Por otro lado, rechaza el argumento relativo al artículo 18 del RPS, argumentando sobre la ausencia de indefensión a la entidad recurrente, dado que la propuesta de resolución no contiene una mera alusión genérica a los contornos de las posibles consecuencias sancionadoras, sino una exposición detallada de las circunstancias y de los criterios que permitirán la imposición de la sanción, reproduciendo en este punto el apartado VII de la mencionada propuesta de resolución.

Sentado lo anterior, advierte, como ya hizo al oponerse a la admisión del recurso de casación, que el Derecho que se cita como infringido ha sido derogado, sin que la parte recurrente haya justificado que, pese a ello, la resolución del recurso sigue presentando interés casacional para la formación de la jurisprudencia.

Finalmente, sale al paso de las alegaciones planteadas con carácter subsidiario en el escrito de interposición, que no guardan relación alguna con el debate admitido a casación pretendiéndose abrir una segunda vía para reexaminar cuestiones examinadas por la Sala de instancia, desvirtuando la configuración del recurso de casación.

En suma, propone que se responda a la cuestión planteada en el auto de admisión que, en el caso, no resultaba aplicable al procedimiento sancionador ni la Ley 30/1992, ni la LPAC ni el RPS, rigiéndose por la LDC y por el RDC.

b) De O Seixo, Sociedad Agraria de Transformación

El escrito de oposición al recurso de casación formulado por esta entidad comparecida como parte recurrida da por cierto que el procedimiento ante la CNMC se tramitó conforme a la normativa aplicable ratione temporisy ratione materiae,ajustado a las disposiciones procedimentales especiales en materia sancionadora, que también respetó la propuesta de resolución, sin que se causara indefensión a la sociedad recurrente.

En el primer grupo argumental de desarrollo de la anterior aseveración comienza destacando que la normativa general -constituida por la Ley 30/1992, el RPS y la LPAC-, queda desplazada al existir una normativa especial completa, de aplicación preferente y excluyente, constituida por la LDC y por el RDC, en relación con las disposiciones de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, previendo esta última norma, en el artículo 29.3, que el procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia por infracciones de los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE se regirá por las disposiciones específicas previstas en la LDC, jugando las normas sobre procedimiento administrativo común un papel meramente integrador ante el sistema procedimental completo y suficiente de la regulación especial en el que las empresas investigadas tienen hasta una doble ocasión para contestar los hechos y su valoración jurídica: ante el pliego de concreción de hechos y ante la propuesta de resolución.

Por tanto, siendo aplicable la normativa especial, resulta que el artículo 34 del RDC no exige, respecto del contenido de la propuesta de resolución, que deba recogerse una mención expresa sobre el importe de la sanción a imponer, sin que ello suponga la existencia de un silencio que exija acudir a las normas supletorias o que el contenido de aquel precepto deba interpretarse conforme al artículo 89.3 de la LPAC.

A este respecto, añade que cualquier pretensión de aplicación temporal del artículo 89.3 de la LPAC al procedimiento seguido en el caso sería una aplicación retroactiva contra legeminviable ya que: no resulta de aplicación el principio de retroactividad de la norma más favorable; el diferente rango normativo de la LPAC y del RDC no desvirtúa la aplicabilidad de la norma especial; el hecho de que la LPAC sea posterior a la LDC tampoco determina la preferente aplicación de aquélla o la derogación tácita de ésta; y las menciones a la LPAC que la CNMC introdujo en algunos trámites del expediente resultan irrelevantes a efectos de deducir su aplicabilidad temporal y material.

Un segundo grupo de razones de oposición al recurso de casación se centran en explicar que la falta de cuantificación de la sanción en la propuesta de resolución no vulneró las garantías constitucionales dimanantes de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el sentido de que la no inclusión en el pliego de cargos de una propuesta expresa sobre el importe concreto de la sanción a imponer respeta los derechos de defensa del investigado y el derecho a ser oído antes de la imposición de una sanción, citando en este punto sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Así, dada la finalidad de la LDC y del RDC, el estándar de protección del derecho a ser oído es el fijado por el Tribunal de Justicia Europeo, que no obliga a realizar una cuantificación preliminar antes de emitir la resolución sancionadora, bastando con que las empresas investigadas conozcan los principales elementos de hecho y de Derecho que pueden dar lugar a la imposición de una multa, como sucedió en el caso de autos, en el que la propuesta de resolución identificó todas las circunstancias necesarias para salvaguardar los derechos de defensa.

Igualmente, aduce que la falta de cuantificación de la sanción en la propuesta de resolución no vulneró las garantías contenidas en el artículo 24.2 de la Constitución, aparte de que la sanción impuesta tuvo en cuenta todos los elementos necesarios para salvaguardar los derechos de defensa de las empresas investigadas.

En este último sentido, añade que la entidad recurrente tampoco ha acreditado que se le haya causado indefensión material alguna, habida cuenta de que la propuesta de resolución contiene un apartado específico dedicado a la determinación de la sanción que permitía a las empresas afectadas desplegar su defensa en plenitud sin que se haya razonado lo que podía haber alegado que pudiera haber cambiado el sentido de la resolución, habiendo dispuesto de un trámite de alegaciones para alegar al respecto como hicieron algunas de las entidades investigadas, que discutieron aspectos concretos relativos al alcance de la eventual multa a imponer.

Señala asimismo esta parte, que la modificación efectuada por el Real Decreto-ley 5/2023 carece de relevancia jurídica para el caso, sin que pueda fundar una pretensión de ilegalidad de la resolución administrativa. Advierte de que la modificación legislativa prolongó el plazo máximo de resolución, lo que permite al órgano de instrucción anticipar una cuantificación de la propuesta de sanción, que anteriormente se hacía después de la notificación de la propuesta de resolución, ya que era necesario solicitar distintos datos para calcular la multa. En todo caso, la modificación no es aplicable ratione temporisal procedimiento en cuestión.

Como consecuencia de este grupo de razonamientos, sostiene que la eventual estimación del recurso de casación no conduce a la anulación en su integridad de la resolución administrativa impugnada.

Consideración aparte hace de las cuestiones que, con carácter subsidiario, plantea la recurrente en su escrito de interposición, que son ajenas a la cuestión de interés objetivo para la formación de jurisprudencia identificada en el auto de admisión, con la que no guardan relación alguna, si bien precisa: que, por un lado, la denuncia de que la calificación de la conducta como infracción por objeto no es acorde a la normativa y jurisprudencia aplicable es una cuestión nueva y, en cualquier caso, carece de sustento jurídico; por otro lado, que la calificación de la conducta como infracción única y continuada es conforme a Derecho y no cabe apreciar la prescripción; y, finalmente, que no ha habido infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa

El examen de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia requiere que tengamos en cuenta, principalmente, dos grupos de normas, a saber, las reguladoras del Derecho de la competencia y las relativas al procedimiento administrativo común.

A. Derecho de la competencia

- En el ámbito de la competencia hay que atender, en primer lugar, a los artículos 45 y 50.4 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, este último en la redacción aplicable al supuesto de autos, a cuyo tenor:

" Artículo 45. Supletoriedad de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Los procedimientos administrativos en materia de defensa de la competencia se regirán por lo dispuesto en esta ley y su normativa de desarrollo y, supletoriamente, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 70 de esta Ley."

"Artículo 50. Instrucción del expediente sancionador.

[...]

4. Practicados los actos de instrucción necesarios, la Dirección de Investigación formulará propuesta de resolución que será notificada a los interesados para que, en el plazo de quince días, formulen las alegaciones que tengan por convenientes."

Este artículo 50 fue modificado por el artículo 219 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

La redacción actual es la siguiente:

"Artículo 50. Instrucción del expediente sancionador.

[...]

4. Practicados los actos de instrucción necesarios, la Dirección de Competencia formulará propuesta de resolución que será notificada a los interesados y al Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que, en el plazo de un mes, formulen las alegaciones que tengan por convenientes ante el Consejo. La propuesta de resolución fijará de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, determinando la infracción que, en su caso, aquellos constituyan, la persona o personas responsables, la sanción que se proponga, incluyendo la exención o a la reducción de la multa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 65 y 66, y la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión."

- En segundo lugar, cabe reseñar también el artículo 34 del Reglamento de Defensa de la Competencia, aprobado por el Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, que dispone:

"Artículo 34. Propuesta de resolución e informe.

1. La propuesta de resolución deberá contener los antecedentes del expediente, los hechos acreditados, sus autores, la calificación jurídica que le merezcan los hechos, la propuesta de declaración de existencia de infracción y, en su caso, los efectos producidos en el mercado, la responsabilidad que corresponda a sus autores, las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes y la propuesta de la Dirección de Investigación relativa a la exención o reducción del importe de la multa a la que se refieren los artículos 65 y 66 de la Ley 15/2007, de 3 de julio . Cuando la Dirección de Investigación considere que no ha quedado acreditada la existencia de prácticas prohibidas pondrá de manifiesto dicha circunstancia en su propuesta de resolución.

La propuesta de resolución, que incluirá las alegaciones aducidas por los interesados a lo largo de la instrucción y las pruebas propuestas por éstos, indicando si se practicaron o no, será notificada a los interesados para que, en el plazo de quince días, formulen las alegaciones que tengan por convenientes. Las alegaciones a la propuesta de resolución de la Dirección de Investigación deben contener, en su caso, las propuestas de las partes en relación con la práctica de pruebas y actuaciones complementarias ante el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, así como la solicitud de celebración de vista.

[...]"

B. Procedimiento administrativo común

En el ámbito del procedimiento administrativo común, cobra relevancia el artículo 89.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece:

"Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador.

[...]

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia."

No obstante, hay que reparar en que este precepto trae causa del artículo 18 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que establecía:

"Artículo 18. Propuesta de resolución.

Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor del procedimiento formulará propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad."

2. Jurisprudencia

A. En general

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre el alcance de la cláusula de supletoriedad establecida en las Leyes de Defensa de la Competencia - artículo 50 tanto de la Ley 16/1989, de 17 de julio, como de la Ley 15/2007, de 3 de julio-.

En concreto, en lo que respecta a la regulación de la caducidad de los procedimientos tramitados ante los órganos de defensa de la competencia.

Así, hemos mantenido que resulta inaplicable ratione materiaela regulación de la caducidad establecida en las normas legales sobre procedimiento administrativo y en el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora al estimar incompatible esta regulación con la naturaleza de los procedimiento tramitados por los órganos especializados de defensa de la competencia (entre otras, sentencias de 31 de marzo -recurso 8536/1999- y de 11 de mayo -recurso 5845/2000- de 2004 o de 26 de abril de 2005 -recursos 5853/2002 y 7231/2002-).

A este respecto, razonamos que:

"[...] Cabe, por tanto, compartir el criterio jurídico de la Sala de instancia que considera inaplicable ratione materiae la regulación de la caducidad establecida en el invocado artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción original, así como en el artículo 20.6 del Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, al estimar incompatible esta regulación con la naturaleza de los procedimientos tramitados ante el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia, aún con anterioridad a la entrada en vigor de la regulación específica establecida con la introducción del nuevo artículo 56 de la Ley de Defensa de la Competencia , por Ley 66/1997, de 30 de diciembre.

En efecto, conforme es doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo [...], no resulta aplicable la regulación procedimental de la caducidad establecida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en razón a que la Ley de Defensa de la Competencia establece, de forma expresa, plazos procedimentales tendentes a asegurar de forma equitativa las actuaciones de instrucción y los derechos de defensa, que impiden que la tramitación del procedimiento se produzca en el plazo de seis meses que patrocina el artículo 20.6 del referido Reglamento.".

En relación con el mismo instituto de la caducidad del expediente sancionador también hemos rechazado, en relación con la Ley 16/1989 y la entrada en vigor de la Ley 30/1992 y del Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, la posible aplicación de las disposiciones generales sobre procedimiento administrativo con fundamento en el principio de retroactividad de las disposiciones sancionadoras que favorezcan al presunto infractor (así, sentencias de 21 de febrero de 2006 -recursos 5959/2001 y 5695/2003-).

Sin embargo, no ha habido pronunciamientos sobre el contenido de la propuesta de resolución y, en especial, sobre si en la propuesta de resolución ha de precisarse el importe de la sanción cuya imposición se sugiere, hasta la reciente sentencia de 16 de marzo de 2026 (recurso 6269/2023).

B. La sentencia de 16 de marzo de 2026 (recurso 6269/2023 )

El auto de admisión del recurso de casación que ahora se resuelve menciona expresamente la admisión a trámite, por auto de 20 de marzo de 2024, de otro recurso de casación (recurso 6269/2023), en el que se consideraba que tenía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, entre otras, la misma cuestión que aquí se relaciona.

Nuestra reciente sentencia de 16 de marzo de 2026 ha resuelto el referido recurso de casación y dado respuesta a la cuestión de interés casacional en él planteada, pero, como veremos, sus razonamientos y su decisión no pueden extrapolarse sin más al caso que ahora analizamos.

En efecto, la misma sentencia citada, de la mano de lo que habían alegado las partes en aquel recurso de casación, efectúa unas precisiones, comenzando por advertir de que:

"En relación con los expedientes sancionadores que tramita la CNMC la Ley de Defensa de la Competencia y su Reglamento establecen dos cauces procedimentales distintos, en función de la naturaleza de las infracciones imputadas. Así, si se imputa una infracción consistente en la realización de una conducta prohibida por los artículos 1 , 2 y 3 de la Ley, ha de seguirse el «procedimiento sancionador en materia de conductas prohibidas» regulado en los artículos 49 y siguientes de la Ley de Defensa de la Competencia y en su Reglamento. En cambio, si se trata de cualquier otra infracción tipificada en la LDC, el artículo 70.1 de la Ley de Defensa de la Competencia determina que el procedimiento sancionador se regirá por las normas comunes, esto es, por lo procedimiento establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas."

Siendo así que, en el caso allí examinado, no se estaba ante un procedimiento sancionador seguido por la realización de una conducta prohibida por los artículos 1, 2 y 3 de la LDC -como sucede en el presente recurso de casación-, por lo que no era de aplicación el procedimiento sancionador en materia de conductas prohibidas, sino el previsto con carácter general en la LPA.

Con la consecuencia de que la propuesta de resolución, en estos procedimientos sancionadores ajenos a los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, ha de contener, entre otros extremos, la sanción que se proponga (artículo 89.3 de la LPA y, antes, artículo 18 del derogado Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora).

También precisamos en esta sentencia que:

"Es cierto que el artículo 50 de la 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, fue modificado por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio ; y a raíz de esa reforma, también en el procedimiento sancionador en materia de conductas prohibidas la propuesta de resolución debe determinar, entre otros extremos, la sanción que se proponga ( artículo 50.4 de la LDC según redacción dada por Real Decreto-ley 5/2023). Ya no existe, por tanto, la diferencia que antes hemos señalado entre una y otra regulación procedimental en lo tocante al contenido necesario de la propuesta de resolución. Pero debe notarse que esta nueva redacción del artículo 50 de LDC no era aplicable cuando se formuló la propuesta de resolución en el caso que aquí estamos examinando."

Igualmente, salimos al paso de un argumento de la Administración del Estado recurrida, que se reproduce en el presente recurso de casación, cual es el relativo a la ausencia de interés casacional objetivo, dada la derogación del precepto a interpretar, sobre lo que expusimos lo siguiente:

"Que la sentencia recurrida en casación no haya acertado al identificar la norma aplicable al caso constituye un error que podrá ser corregido ahora en casación. Pero el hecho de que la norma indebidamente aplicada - artículo 34 del Reglamento de Defensa de la Competencia- haya perdido luego virtualidad por la reforma sobrevenida del artículo 50 de la Ley de Defensa de la Competencia , a la que antes nos hemos referido, no significa, como pretende la Administración recurrida, que la cuestión debatida en el presente recurso carezca de interés casacional.

En su escrito de oposición al recurso la Abogacía del Estado aduce que se trata aquí de la interpretación de una norma derogada, porque la vigente con rango de Ley ya impone que la propuesta de resolución contemple una sanción concreta; y que, además, ya no resultaría necesaria la interpretación sobre la aplicabilidad de la regulación procedimental establecida en la Ley de Defensa de la Competencia y su Reglamento o en la normativa reguladora del procedimiento común porque ambas son ya coincidentes en el punto relativo a que la propuesta de resolución de cualquier procedimiento sancionador debe incluir, entre otros elementos necesarios, la sanción que se proponga. De donde se deriva -concluye la Abogacía del Estado- que la cuestión interpretativa planteada no resulta ya susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros, por lo que el asunto carece de interés casacional objetivo.

El planteamiento de la Administración recurrida no puede ser acogido.

Como señala la sentencia de esta Sala, Sección 5ª, nº 1640/2024, de 16 de octubre (casación 6043/2022 , F.J.6)

«(...) debemos tener presente la doctrina sentada por la Sección de Admisión de esta Sala en lo relativo a asuntos que versan sobre la aplicación de normas derogadas [establecida, entre otras muchas resoluciones, en el ATS de 5 de diciembre de 2019 (RC 3753/2019 )], conforme a la cual en ese tipo de asuntos la apreciación del interés casacional pasa por constatar que la resolución del litigio sigue presentando interés, bien porque la norma derogada ha sido sustituida por otra que presenta -en cuanto importa- el mismo o similar contenido; o porque a pesar de tal derogación la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros; o cuando el tema debatido en el proceso presenta en sí mismo una trascendencia social y/o económica de tal magnitud que hace preciso su esclarecimiento por este Tribunal Supremo. Y fuera de estos supuestos resulta más difícil afirmar la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia basado en la necesidad de procurar certeza y seguridad jurídica al Ordenamiento.

Estamos, por tanto, ante uno de los supuestos que nos permiten fijar doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.»

En esa misma línea, la STS nº1465/2025, de18 de noviembre (casación 2025/2023 ) señala en su F.J. 5:

«[...]También debemos tener en cuenta que la normativa aplicable al caso cuya interpretación nos demanda el auto de admisión no está vigente actualmente. No obstante, debemos recordar a este respecto que en otras ocasiones en las que concurría la misma circunstancia -baste citar a este respecto la reciente STS n.º 1.256/2025, de 8 de octubre (RC 138/2024 )- hemos justificado la interpretación de normas derogadas de la siguiente manera: «En este sentido, esta Sección de Admisión ha puesto de manifiesto, en asuntos que versan sobre la aplicación de normas derogadas [por ejemplo en el ATS de 2 de noviembre de 2017 (RCA 2827/2017 )], que la apreciación del interés casacional pasa por constatar que la resolución del litigio sigue presentando interés, bien porque la norma derogada ha sido sustituida por otra que presenta -en cuanto importa- el mismo o similar contenido; o porque a pesar de tal derogación la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros; o cuando el tema debatido en el proceso presenta en sí mismo una trascendencia social y/o económica de tal magnitud que hace preciso su esclarecimiento por este Tribunal Supremo. Y fuera de estos supuestos resulta más difícil afirmar la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia basado en la necesidad de procurar certeza y seguridad jurídica al Ordenamiento.

Esta doctrina resulta aplicable al supuesto ahora enjuiciado, por apreciarse también aquí la necesidad de procurar certeza y seguridad jurídica al Ordenamiento [...]»

En el caso que nos ocupa, es cierto que la regulación vigente sobre el contenido que ha de tener la propuesta de resolución en el procedimiento sancionador en materia de conductas prohibidas ( artículo 50.4 de la LDC según redacción dada por Real Decreto-ley 5/2023) no coincide con lo establecido en artículo 34 del Reglamento de Defensa de la Competencia (norma que debe entenderse derogada). Sin embargo, no cabe excluir que la cuestión interpretativa suscitada pueda seguir teniendo incidencia en otros litigios pues la Ley de Defensa de la Competencia siguen estableciendo, en relación con los expedientes sancionadores que tramita la CNMC, dos cauces procedimentales distintos en función de la naturaleza de las infracciones imputadas; de manera que, si bien en el concreto punto relativo al contenido que ha de tener la propuesta de resolución ambas regulaciones son ahora sustancialmente coincidentes, la persistencia de la dualidad procedimental puede seguir planteando dudas en otros aspectos.

Por ello, entendemos que nos encontramos ante uno de los supuestos que permiten fijar doctrina sobre la cuestión de interés casacional en relación con una norma que no está ya vigente."

Entrando en el examen de la cuestión planteada a la luz de las anteriores precisiones, señalamos que la norma aplicable al caso es el artículo 89.3 de la LPA, que exige determinar, entre otros extremos, la sanción que se proponga, de ahí que la respuesta a la cuestión de interés casacional fue la de que:

"En los procedimientos sancionadores seguidos ante la Comisión Nacional de la Competencia que no se refieran a infracciones del artículo 62 relativas a alguna de las conductas prohibidas por los artículos 1 , 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , no resulta de aplicación el procedimiento sancionador en materia de conductas prohibidas que se regula en los artículos 49 y siguientes de la citada Ley Defensa de la Competencia y en los preceptos concordantes de su Reglamento ( artículos 25 y siguientes del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero ) sino el procedimiento sancionador común establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En consecuencia, es de aplicación en tales casos el artículo 89.3 de la Ley 39/2015 , en el que se establece que la propuesta de resolución debe determinar, entre otros extremos, la sanción que se proponga."

Sin embargo, como hemos anticipado, en el presente recurso de casación lo que se plantea es si en esos otros procedimientos sancionadores seguidos por la comisión de alguna de las conductas prohibidas por los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, es también exigible que la propuesta de resolución concrete la multa a imponer.

TERCERO.- Precisión previa: la pervivencia del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

Aduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación que el precepto que se cita como infringido por la Sala de instancia ha sido derogado, sin que la parte recurrente haya justificado que, pese a esta derogación, la resolución del recurso de casación sigue presentando interés casacional para la formación de jurisprudencia.

Ahora bien, como el propio Abogado del Estado reconoce, se trata de una objeción que ya formuló en su "oposición a la admisión del recurso de casación de LACTALIS"y que, aunque el auto de admisión no se refiera expresamente a ella, hay que entender rechazada por el mismo, dada, precisamente, la admisión de este recurso de casación y que cuando se dictó -el 23 de octubre de 2024- ya estaba en vigor la modificación del artículo 50 de la LDC operada por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, aparte de que este precepto no se menciona expresamente en el auto de admisión como objeto de interpretación, aunque sí debamos hacer referencia al mismo.

En cualquier caso, además de dar por reproducidas las razones que expone la citada sentencia de 16 de marzo de 2026 (recurso 6269/2023), antes trascritas, para rechazar la misma alegación, cabe añadir que no cabe descartar la posible pendencia de otros procesos judiciales en los que se plantee la cuestión identificada en el auto de admisión y en los que sea factible proyectar la doctrina que se fije en este recurso de casación.

A estos últimos efectos, baste con recordar que, en el supuesto de autos, en julio de 2012 se notificó el acuerdo de incoación del expediente sancionador y fue por resolución de 26 de febrero de 2015 cuando se dictó la resolución sancionadora, si bien, como consecuencia de pronunciamientos judiciales, se debió retrotraer el expediente, dictándose una nueva resolución sancionadora el 11 de julio de 2019, que fue la impugnada en la instancia.

Indicaciones temporales que revelan que, como hemos dicho, no es descartable que la solución que se ofrezca a la cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia pueda incidir en otras actuaciones pendientes e, incluso, en otras prácticas procedimentales sancionadoras.

CUARTO.- La exigencia de que la propuesta de resolución contenga la multa a imponer en los procedimientos sancionadores seguidos por la comisión de alguna de la conductas prohibidas por los artículos 1 , 2 y 3 de la Ley de Defensa de la Competencia

Si bien es cierto que, en principio, parece que la exigencia de que la propuesta de resolución contenga, entre otros extremos, la concreta cuantía de la multa que se plantea al órgano competente para que la imponga, puede contribuir a dotar de mayor efectividad a los derechos de defensa de las personas incursas en expedientes sancionadores, cualquiera que sea su clase, existe una pluralidad de razonamientos que conducen a entender que, en el ámbito del castigo de las conductas prohibidas por los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, tal requisito, con las precisiones que se harán, no viene necesariamente impuesto por la aplicación supletoria de la LPA y, antes, del Reglamento de ejercicio de la potestad sancionadora.

Veamos:

- En primer lugar, debemos partir, desde la perspectiva de las relaciones internormativas, de que la supletoriedad es diferente de la subsidiariedad, pues, así como la primera sirve para rellenar lagunas del ordenamiento jurídico, la segunda es una fórmula de colaboración normativa para los casos de concurso de normas (en este sentido, sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2007, recurso 238/2002).

En el ámbito de los procedimientos sancionadores por infracciones de los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, las normas específicas de la LDC y del RDC sobre el contenido de la propuesta de resolución establecen unas fórmulas completas que excluyen la apreciación de la existencia de alguna laguna.

A este respecto, el artículo 34 del RDC enuncia, en cierto modo agotadoramente, el contenido concreto de la propuesta de resolución, sin que mencione expresamente la sanción que se proponga, pero de ello no se sigue, sin más, que la ausencia de tal indicación constituya una laguna que haya que rellenar mediante la aplicación supletoria de la LPA, desconociendo los elementos que, necesariamente, han de relacionarse en dicha propuesta.

En efecto, no puede obviarse que, a tenor del citado artículo 34 del RDC, la propuesta de resolución ha de fijar, entre otros extremos y en su caso, los efectos producidos en el mercado, la responsabilidad que corresponda a los autores de los hechos acreditados y las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes, esto es, los criterios para la individualización de la sanción correspondiente

Ello resulta de la proyección del principio acusatorio en esta materia, con la consiguiente separación de las funciones de instrucción y de imposición de la sanción, incluyendo en esta última función el cálculo matemático final a tenor de las condiciones reveladas en la propuesta por el órgano instructor y apreciadas por el órgano competente para sancionar conforme a los criterios y a las circunstancias agravantes y atenuantes predeterminados en el artículo 64 LDC para precisar el importe de la sanción.

En este punto no resulta ocioso mencionar que, para dotar de mayor previsibilidad a las posibles sanciones, la propia CNMC ha aprobado un documento -el último, Indicaciones para el cálculo de multas actualizadas en marzo de 2026- en el que establece cómo se estructuran los tipos iniciales sobre el volumen de negocios y cómo se ponderan los controles de proporcionalidad y disuasión, elementos que han de quedar perfilados, pero no necesariamente definidos en su totalidad, en la fase de propuesta.

Hay que añadir que el RDC se aprobó en 2008, mientras que la LPA supletoria lo fue en 1992 -el Reglamento de procedimientos para el ejercicio de la potestad sancionadora es de 1993-, sin que en dicho RDC se recogiera exigencia de que la propuesta de resolución contuviera la sanción que se propone, como requieren las normas procedimentales generales, muy anteriores en el tiempo y a las que sigue la vigente LPA de 2015

Además, lo relevante en la propuesta de sanción no es que el órgano instructor precise la cuantía de la multa cuya imposición sugiere, sino que detalle de manera pormenorizada los criterios de evaluación para que el órgano sancionador indique el alcance concreto, de tal modo que queden salvaguardados los derechos de defensa y el sujeto investigado conozca el marco metodológico y temporal para el cálculo de la multa, pudiendo discutir los parámetros en el trámite de alegaciones correspondiente.

Es cierto que, como dice la sociedad recurrente, la propuesta de resolución ha de incluir la de exención o de reducción de multa de acuerdo con lo previsto en los artículos 65 y 66 de la LDC - apartado 5 del artículo 50 de la LDC en su inicial redacción, y apartado 4 del mismo artículo, tras la redacción dada por el Real Decreto-ley 5/2023-, pero ello no es óbice para seguir rechazando que, por aplicación supletoria de las reglas procedimentales generales, tenga que efectuarse en dicha propuesta la concreción de la multa, puesto que las facultades de exención o de reducción que corresponden al órgano competente para imponer la sanción, han de ejercitarse a la luz de los criterios legales establecidos para ello, sin que la propuesta del instructor sobre el importe de la multa afecte al desempeño de aquellas atribuciones.

- En segundo lugar, y no menos importante, como advierte la entidad comparecida como recurrida en su escrito de oposición, tenemos que considerar lo que sucede en el ámbito comunitario, en concreto, en cuanto a la imposición por la Comisión de sanciones debido a la vulneración de las normas europeas sobre defensa de la competencia, ya que no podemos olvidar que las infracciones previstas en los artículos 1, 2 y 3 de la LDC engarzan directamente con las disposiciones de la Unión Europea.

Pues bien, en la regulación europea que incide en el ejercicio por la Comisión de la competencia sancionadora en materia de defensa de la competencia no encontramos una regla que imponga que el pliego de cargos contenga la cuantía precisa o, siquiera, el alcance de la posible sanción.

En este sentido, tanto el Reglamento nº 17, Primer reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE ( actuales artículos 105 y 106 del TFUE), el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado CE ( actuales artículos 101 y 102 del TFUE) y el Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE ( actuales artículos 101 y 102 del TFUE), al ocuparse de la audiencia de los interesados, se limitan a prever que la Comisión ofrezca a las empresas sometidas al procedimiento sancionador la oportunidad de manifestar su opinión con respecto a los cargos que se les sean imputados, siendo así que el importe exacto de la sanción sólo se determina y hace público al final del procedimiento, mediante una decisión formal de infracción, tras valorar las alegaciones presentadas por los expedientados.

Han sido los órganos judiciales europeos los que han efectuado algunas matizaciones a este respecto.

Así, en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de septiembre de 2009, Papierfabrik August Koehler y otros/Comisión (C-322/07P, C-327/07P y C-338/07P, acumulados, EU:C:2009:500), con cita de otros pronunciamientos anteriores, se recogen los siguientes apartados de interés:

"34 Según reiterada jurisprudencia, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda llevar a la imposición de sanciones, especialmente de multas o de multas coercitivas, constituye un principio fundamental de Derecho comunitario que debe ser observado aun cuando se trate de un procedimiento de carácter administrativo ( sentencias de 13 de febrero de 1979 , Hoffmann-Laroche/Comisión, 85/76 , Rec. p. 461, apartado 9, y ARBED/Comisión, antes citada, apartado 19).

35 A este respecto, el Reglamento nº 17 prevé la comunicación a las partes de un pliego de cargos en el que deben constar, de manera clara, todos los elementos esenciales en los que se basa la Comisión en esa fase del procedimiento. Este pliego de cargos constituye la garantía procedimental por la que se aplica el principio fundamental del Derecho comunitario que exige el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 1983, Musique Diffusion française y otros/Comisión, 100/80 a 103/80, Rec. p. 1825, apartado 10).

36 Este principio exige, en particular, que el pliego de cargos dirigido por la Comisión a una empresa a la que pretende imponer una sanción por infracción de las normas sobre la competencia contenga los elementos esenciales de las imputaciones formuladas contra dicha empresa, como los hechos que se le reprochan, la calificación que se da a tales hechos y los elementos de prueba en los que se funda la Comisión, a fin de que la referida empresa pueda invocar eficazmente sus alegaciones en el procedimiento administrativo dirigido contra ella (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 1970, ACF Chemiefarma/Comisión, 41/69, Rec. p. 661, apartado 26 ; de 3 de julio de 1991, AKZO/Comisión, C-62/86 , Rec. p. I-3359, apartado 29; Ahlström Osakeyhtiö y otros/Comisión, antes citada, apartado 135, y ARBED/Comisión, antes citada, apartado 20)."

También el Tribunal General se ha ocupado del derecho a ser oído en relación con el pliego de cargos.

En la sentencia del entonces Tribunal de Primera Instancia de 18 de junio de 2008, Hoechst/Comisión (T-410/03, EU:T:2008:211), citada por la entidad comparecida como parte recurrida, se explica que:

"420 Procede recordar que el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda llevar a la imposición de sanciones, en particular multas o multas coercitivas, constituye un principio fundamental de Derecho comunitario, que debe ser observado incluso en los procedimiento de carácter administrativo ( sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1979 , Hoffmann-Laroche/Comisión, 85/76 , Rec. p. 461, apartado 9 , y de 2 de octubre de 2003, Arbed/Comisión, C-176/99 P, Rec. p. I-10687, apartado 19; sentencia de 16 de diciembre de 2003 , Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied et Technische Unie/Comisión, citada en el apartado 216 supra, apartado 32).

421 Este principio exige, en particular, que el pliego de cargos dirigido por la Comisión a una empresa a la que pretende imponer una sanción por infracción de las normas sobre la competencia contenga los elementos esenciales de las imputaciones formuladas contra dicha empresa, como los hechos que se le reprochan, la calificación que se da a tales hechos y los elementos de prueba en que se funda la Comisión, a fin de que la referida empresa pueda hacer valer adecuadamente sus alegaciones en el procedimiento administrativo dirigido contra ella (véase la sentencia Arbed/Comisión, citada en el apartado 420 supra, apartado 20, y la jurisprudencia que allí se cita).

422 Por lo que respecta más concretamente al cálculo del importe de los multas, la Comisión cumple su obligación de respetar el derecho de las empresas a ser oídas desde el momento en que indica expresamente, en el pliego de cargos, que va a examinar si procede imponer multas a las empresas afectadas e indica los principales elementos de hecho y de Derecho que pueden dar lugar a la imposición de una multa, tales como la gravedad y la duración de la presunta infracción y el hecho de haberla cometido «deliberadamente o por negligencia». Al actuar así, la Comisión les da las indicaciones necesarias para defenderse, no sólo contra la calificación de los hechos como infracción, sino también contra la posibilidad de que se les imponga una multa (sentencia Dansk Rørindustri y otros/Comisión, citada en el apartado 344 supra, apartado 428; véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2002, LR AF 1998/Comisión, T-23/99 , Rec. p. II-1705, apartado 199, y la jurisprudencia que allí se cita, y de 15 de junio de 2005, Tokai Carbon/Comisión, citada en el apartado 118 supra, apartado 139; véase igualmente en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 1983, Musique diffusion française y otros/Comisión, 100/80 a 103/80, Rec. p. 1825, apartado 21)."

Y en la sentencia de 30 de marzo de 2022, SAS Cargo Group/Comisión (asunto T-324/17, EU:T:2022:175) el Tribunal General, recogiendo jurisprudencia precedente, expone que:

"135 A este respecto, debe recordarse que el pliego de cargos constituye la garantía procedimental por la que se aplica el principio fundamental del Derecho de la Unión que exige el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento ( sentencia de 3 de septiembre de 2009, Papierfabrik August Koehler y otros/Comisión, C-322/07 P, C-327/07 P y C-338/07 P, EU:C:2009:500 , apartado 35).

136 Este principio exige, en particular, que el pliego de cargos dirigido por la Comisión a una empresa a la que pretende imponer una sanción por infracción de las normas sobre la competencia contenga los elementos esenciales de las imputaciones formuladas contra dicha empresa, como los hechos que se le reprochan, la calificación que se da a tales hechos y los elementos de prueba en los que se funda la Comisión, a fin de que la referida empresa pueda invocar eficazmente sus alegaciones en el procedimiento administrativo dirigido contra ella ( sentencia de 3 de septiembre de 2009, Papierfabrik August Koehler y otros/Comisión, C-322/07 P, C-327/07 P y C-338/07 P, EU:C:2009:500 , apartado 36).

137 El artículo 27, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 773/2004, de 7 de abril de 2004 , relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE ] y [ 102 TFUE ] (DO 2004, L 123, p. 18), que aplican este principio, disponen que la Comisión solo puede basarse, en su decisión final, en las imputaciones respecto de las cuales las empresas y las asociaciones de empresas afectadas hayan tenido la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista.

138 Debe tenerse en cuenta, al mismo tiempo, el carácter provisional del pliego de cargos, que implica que la existencia de diferencias entre este y la decisión final no solo es posible, sino lícita, habida cuenta de que la decisión final refleja el conjunto de las pruebas aportadas y discutidas durante el procedimiento administrativo, incluso tras el envío del pliego de cargos (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P y C-219/00 P, EU:C:2004:6 , apartado 67)."

- En definitiva, la garantía de los derechos de defensa de una persona incursa en un procedimiento sancionador por la infracción de los artículos 1, 2 y 3 de la LDC no obliga a que la propuesta de resolución contenga la específica sanción que se sugiere aplicar, aunque sí exige que relacione todos los elementos y circunstancias que han de evaluarse por el órgano competente para, en su caso, imponer la multa y determinar su alcance, concretando así las consecuencias de la responsabilidad, con la posible exención o reducción, sobre lo que también ha de pronunciarse la propuesta correspondiente.

A cuanto antecede no obsta que, en la redacción actual del artículo 50 de la LDC sí se exija expresamente la concreción de la sanción, en cuanto lo es de la responsabilidad que, en su caso, se atribuye al expedientado o expedientados, pues, sin perjuicio de la unificación que en este punto se hace en cuanto a los dos tipos de procedimientos infractores seguidos por la CNMC tal y como se señaló en la sentencia de 16 de marzo pasado (recurso 6269/2023), de la modificación no resulta, sin más, que, con anterioridad a la misma existiera una laguna que debiera colmarse con la aplicación supletoria de la LPA -o del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora-, en el sentido de que era exigible la precisión de la sanción en la propuesta de resolución, por más que en ésta se deban contener todos los elementos esenciales de la imputación, entre lo que figuran los relativos a la evaluación de la multa que pueda imponer el órgano competente para ello.

QUINTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, esta Sala, a la luz de los derechos de defensa proclamados en el artículo 48.2 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 24 de la Constitución Española, declara que:

En los procedimientos seguidos ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por la infracción de los artículos 1 , 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , con anterioridad a la reforma del artículo 50 de esta Ley por el Real Decreto-ley 5/2003, de 28 de junio , no es necesario determinar en la propuesta de resolución el importe de la sanción, al no resultar aplicable supletoriamente lo dispuesto a este respecto en el artículo 89.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , ni, con anterioridad, en el artículo 20 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto .

SEXTO.- Resolución del recurso de casación

La sentencia impugnada en casación descarta que en la propuesta haya de incluirse el importe de la sanción a imponer, ante la denuncia de tal omisión formulada por la parte allí demandante y aquí recurrente, lo que se sitúa en la línea de la doctrina jurisprudencial que acabamos de formular.

Ahora bien, el examen no puede quedarse en ese extremo, ya que ha de verificarse si, en el caso, la propuesta de resolución, pese a carecer de una indicación concreta de la sanción a imponer -que no era obligatoria-, contenía los elementos necesarios para garantizar el derecho de defensa, en concreto, con respecto al posible alcance de la multa dimanante de la comisión de la infracción al derecho de la competencia.

Para analizar este tema hay que partir de lo que la propuesta de resolución expone al respecto.

El apartado VII de la propuesta de resolución tiene el siguiente contenido:

"(447) Las conductas descritas en el párrafo 12 y 13 de esta Propuesta de Resolución y que constituyen una infracción única y continuada, son tipificadas como muy graves en el artículo 62.4 a) de la LDC .

(448) En caso de que se dictara resolución declarando la existencia de las mismas, la sanción prevista en el artículo 63.1.c) es de una multa de hasta el 10% del volumen de negocios total de cada una de las empresas GRUPO LACTALIS IBERIA S.A., [...] en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa, y de hasta el 10% del volumen de negocios de las asociaciones sectoriales [...], hasta un máximo para las asociaciones de 901.518,16 euros.

(449) De acuerdo con el artículo 64 de la LDC , a continuación, se valoran los siguientes criterios para la determinación del importe de la sanción:

Características del mercado

(450) El mercado en que se producen las actuaciones que se imputan a las empresas incoadas y a las asociaciones sectoriales mencionadas anteriormente, es el mercado de aprovisionamiento de leche cruda de vaca, mercado muy regulado, como se recoge en el apartado 4.2. del PCH, y de dimensión nacional, pero con especificidades regionales dadas sus particulares características.

(451) Desde el punto de vista de la oferta de leche, el mercado se caracteriza por la existencia de un gran número de oferentes con distinta capacidad productiva, dispersión geográfica, la estacionalidad en la producción y la dependencia estructural del ganadero frente a la industria. Es decir, se trata de un mercado altamente atomizado.

(452) Desde el punto de vista de la demanda de leche, se caracteriza por la existencia de un número relativamente alto de demandantes, pero con distinto tamaño relativo, que hacen que esté marcado por un elevado grado de concentración de la demanda en los principales compradores, pues apenas una docena de empresas acapara más del 60% de las recogidas, y solo seis grupos, el francés LACTALIS, [...], controlan más de la mitad de la leche aprovisionada. Existe también localización dispersa en el territorio nacional, aunque cercana a los centros de producción ganadera y un relativo grado de monopsonio local, diferencias entre empresas en cuanto a su potencial de compra y la amplia variedad de productos finales que emplean la leche de vaca cruda como materia prima.

(453) En cuanto a la negociación, cabe decir que ésta es directa entre ganadero e industrial, recogiéndose la leche típicamente en origen con medios de transporte proporcionados por el industrial.

(454) Se trata en definitiva de un mercado con grandes asimetrías y desequilibrios entre oferta y demanda en cuanto su poder de negociación, situación que se habría visto agravada a la luz de las conductas imputadas.

Cuotas de mercado

(455) Según datos de 2009, sobre cuotas de mercado en la recogida de leche cruda de vaca en España, LACTALIS sumado a [...] y a [...] ostentaría el [10-20] de la cuota del mercado, [...], ostentaría el [10-20]% de cuota, seguido de [...], con el [10-20]%, [...] con el [0-10]%, [...] con el [0-10]% y DANONE con el [0-10]%.

(456) Galicia, es la región productora de leche más importante en España, con el 40% del total de la leche producida. En 2012, [...] era la empresa láctea que recogía más leche en Galicia, aproximadamente el 17,97%, seguido de LACTALIS, con el 17,67%, y de [...] con el 14,47%. Las demás empresas recogieron: [...], el 12,71%, [...], el 4,60%, [...], el 3,73%, y a continuación, [...] (3,51%) [...] (2,98%), [...] (2,67%), [...] (2,24%).

(457) En 2010, [...] recogía el 31% del total de la leche de vaca recogida en Galicia, y el 13% de la leche recogida en Cataluña, además de ser el líder en recogida de leche en España, seguido por LACTALIS. Duración y alcance de la infracción

(458) Las conductas analizadas consistentes en intercambios de información comercial estratégica, sobre precios, condiciones comerciales, ganaderos y volúmenes, que en determinados momentos podría haberse materializado en acuerdos concretos, se extendieron en el tiempo, desde al menos el año 2000 hasta el año 2013 incluido.

(459) El alcance de la infracción es amplio dada su prolongada duración en el tiempo y las prácticas que la conformaban, que posibilitaban el control de las variables que condicionan el funcionamiento del mercado del aprovisionamiento de leche de vaca cruda, precio, cantidad y fuentes de suministro Efecto de la infracción sobre los derechos y legítimos intereses de consumidores y usuarios o sobre otros operadores económicos, así como beneficios ilícitos obtenidos.

(460) Los perjudicados más directos por estos ilícitos son los ganaderos, a los que se les está impidiendo negociar libremente precio y escoger cliente en función del mismo, y, por tanto, no se están beneficiando de las ventajas del libre mercado que, en condiciones de competencia, podría haber supuesto un precio percibido en épocas de escasez superior al precio percibido, o tratar de evitar caídas de precios de su producto en época de abundancia, cambiando de cliente.

Circunstancias agravantes y atenuantes

(461) En el artículo 64.2. a) de la LDC se menciona como circunstancia agravante «La comisión repetida de infracciones tipificadas en la presente Ley».

(462) En este sentido, algunas de estas empresas ya fueron sancionadas con anterioridad en el expediente 352/94 [...], al haberse concertado para aplicar los mismos precios base y las mismas bonificaciones y descuentos por calidad en las compras de leche de vaca a los ganaderos. Además, se acreditó que los precios variaban de manera uniforme en cuanto a sus cuantías según los meses y las temporadas, y que las variaciones se aplicaban de manera coincidente en el tiempo (Apartado 7.2. de la resolución).

(463) En este caso, por tanto, se encontrarían LACTALIS [...]."

La mera lectura de lo que se acaba de reproducir permite considerar que la propuesta de resolución contenía todos los elementos necesarios para que la empresa interesada supiera las posibles consecuencias de la conducta reprochable, sin merma de su derecho de defensa, pues se le pusieron de manifiesto los criterios a tener en cuenta para que el órgano competente para sancionar determinara el importe de la multa correspondiente, pudiendo formular alegaciones al respecto para limitar el alcance de la conducta infractora y minimizar el importe de la sanción.

Es más, en la demanda rectora del proceso en la instancia no se aportaron datos o argumentos que justifiquen que el contenido de la propuesta, en lo que se refiere a la sanción, causara indefensión a la interesada, más allá de la mera afirmación de que sí lo hizo la omisión de la cifra concreta que podía alcanzar la multa.

En concreto, el apartado 1.2 de la demanda denuncia que "La PR no incluye una propuesta de sanción",y, en desarrollo de esta alegación, se dice:

"71. La PR considera acreditada una infracción única y continuada por parte de LACTALIS, entre otras empresas, y pese a que manifiesta expresamente que dicha infracción única y continuada merece una sanción, no propone cuantía ni razonamiento alguno en este sentido.

72. A estos efectos, el artículo 89 de la LPACAP impone a la Administración la obligación de incluir una propuesta de sanción en la PR en los siguientes términos: «En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.»»

73. En todo caso, la inclusión de la propuesta de sanción viene exigida por el artículo 24 de la Constitución Española en cuanto que garantiza los derechos de defensa de los administrados, pues sólo si el administrado conoce la propuesta de sanción antes de su imposición podrá ejercer su derecho a ser oído haciendo uso de su derecho de defensa.

74. En consecuencia, habiendo la DC concluido que LACTALIS era merecedora de una sanción por las prácticas analizadas, la ausencia de la correspondiente propuesta ha situado a LACTALIS, junto con las demás empresas sancionadas en el expediente, en una situación de indefensión. Ello se debe a que no han podido exponer sus argumentos respecto a los factores que deberían tenerse en cuenta para el correcto cálculo la multa a imponer por el Consejo de la CNMC, lo que determina, en definitiva, la nulidad del acto."

De cuanto antecede se sigue la desestimación del recurso de casación, debiendo rechazar el análisis de las otras cuestiones relativas al fondo del asunto planteadas con carácter subsidiario en el escrito de interposición, que no han sido recogidas en el auto de admisión ni guardan conexión con la que sí lo fue, pues tienen sustantividad propia.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación.