Sentencia Contencioso-Administrativo 1398/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 625/2023 de 31 de octubre del 2025

PRIMERO.-Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo: impugnación parcial de la Orden TED 749/2022 , de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019.

1. El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la entidad ELÉCTRICA VAQUER SAU, tiene por objeto la Orden TED/749/2022, en la parte que se refiere a la Retribución 2017 del Anexo IV. La entidad recurrente solicita (i) que se declare que no son conforme a derecho y se anule el valor de la retribución a la inversión 2015 (IBO 2016) referidos a ELÉCTRICA VAQUER. R1-066; (ii) que se reconozca que el importe de inversión en IBO 2015 es de 157.676 €; (iii) que se condene a la Administración demandada a realizar los trámites oportunos para proceder al recálculo del valor retribución a la inversión 2015 y de la retribución correspondiente al año 2017; (iv) que se subsanen las infracciones del ordenamiento jurídico puestas de manifiesto en el escrito de demanda, (v) que se condene la Administración a abonar las nuevas retribuciones resultantes, con efectos desde el 3 de agosto de 2022 con los intereses correspondientes y (vi) que se condene en costas a la Administración demandada.

2. La entidad mercantil recurrente fundamenta la pretensión de que se declare la nulidad parcial de la Orden TED/749/2022, aduciendo infracciones tanto de carácter procedimental como de carácter sustantivo.

A) Motivos de impugnación relativos al procedimiento de elaboración de la Orden

a) Aprobación extemporánea de la retribución.

Se aduce la vulneración del artículo 10 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica. Este precepto dispone que la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica debe fijarse anualmente mediante orden ministerial, previa propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Se alega que, al haberse dictado una única orden ministerial que acumula la retribución de tres ejercicios consecutivos (2017, 2018 y 2019), no se ha respetado la exigencia de fijación anual previa propuesta de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia (CNMC), que establece el art. 10.1 del citado Real Decreto 1048/2013.

b) Vulneración del trámite de Audiencia

La entidad demandante alega que la Administración, en la propuesta de orden sometida a trámite de audiencia en octubre de 2021, reconoció expresamente un importe de 157.676 € para el concepto IBO (Inmovilizado Bruto de Otros Activos) 2015. Sin embargo, en la Orden definitiva, este valor fue modificado unilateralmente a 0 €, basándose en las conclusiones de un informe posterior de la CNMC (INF/DE/099/22), que no fue conocido por la empresa hasta después de la publicación de la Orden.

Sostiene que, al no haber otorgado un nuevo trámite de audiencia tras la introducción de este cambio sustancial de criterio, se le ha impedido ejercer el derecho a la defensa. Afirma que se le ha privado de la oportunidad de presentar alegaciones contra el nuevo requisito, de aportar la documentación necesaria para acreditar la fecha de puesta en servicio o, en su caso, de subsanar la información declarada conforme al criterio sobrevenido.

Se alega, además, que como consecuencia del informe de la CNMC se aplicó un nuevo criterio técnico no previsto ni comunicado previamente: la necesidad de acreditar la fecha de puesta en servicio de dichos activos. Este cambio sorpresivo, sostiene la recurrente, vulnera el principio de confianza legítima, pues confió en la corrección de la propuesta inicial y, en consecuencia, no formuló alegaciones sobre este punto concreto.

B) Alegaciones de fondo

a) Realidad y acreditación de la Inversión

Se afirma, y se pretende acreditar mediante un informe pericial ratificado en sede judicial, que la inversión por valor de 157.676 € fue efectivamente realizada en el ejercicio 2015, declarada en los plazos y formas establecidos y que su existencia, importe y correcta activación contable están fehacientemente probados.

b) Enriquecimiento injusto

Se aduce que la falta de retribución de una inversión real y necesaria para la actividad de distribución, que beneficia al conjunto del sistema eléctrico, constituye un enriquecimiento injusto del sistema eléctrico, al tener un activo costeado por la mercantil recurrente que no se le está retribuyendo.

3. Posición de la Administración demandada

La Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, se opone íntegramente a las pretensiones de la parte recurrente, defendiendo que la Orden TED/749/2022 es plenamente ajustada a Derecho, tanto en lo que respecta al procedimiento seguido para su aprobación como a la decisión de fondo sobre la retribución del IBO 2015.

A) Sobre las infracciones procedimentales alegadas

La Administración rebate las alegaciones procedimentales de la recurrente.

a) Los retrasos en la aprobación de las órdenes retributivas son irregularidades no invalidantes

El abogado del Estado considera que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (SSTS 12-2-24, recurso núm. 879/2022 y 15-2-24, recurso núm. 900/2022), los retrasos en la aprobación de las órdenes retributivas y la consiguiente agrupación de varios ejercicios en una sola orden son irregularidades no invalidantes que no vician de nulidad el acto final. Se afirma, además, que el retraso en la aprobación de la orden ministerial obedece a la necesidad de adaptar las bases de la retribución a lo dispuesto en las sentencias dictadas en los recursos interpuestos contra las órdenes ministeriales IET/2660/2015 y 980/2016.

También pone de manifiesto que el retraso en la aprobación de la retribución no ha tenido impacto financiero, dado que, como la parte recurrente reconoce, la retribución, aunque de manera provisional, se ha ido reconociendo anualmente.

b) Inspecciones múltiples

Se aduce, citando la sentencia de esta Sala de 2 de julio de 2024 (recurso núm. 858/2022), que el artículo 32.4 Real Decreto 1048/2013 permite a la Comisión Nacional de los Mercados y la competencia (CNMC) realizar varias inspecciones en diferentes momentos y solo exige que se realice "al menos una" en cada periodo regulatorio. Además, las inspecciones pueden practicarse antes de la fijación de la retribución para comprobar la exactitud de la información.

c) No hay indefensión por falta de audiencia

La abogacía del Estado sostiene que la Orden definitiva pudo alterar las cantidades propuestas como consecuencia de la actividad instructora, sin necesidad de conceder un nuevo trámite de audiencia. Alega que esta Sala ha fallado que carecería de sentido anular la orden para retrotraer las actuaciones y conceder una audiencia donde la empresa formularía las mismas alegaciones ya planteadas en el procedimiento judicial.

d) Confianza legítima y seguridad Jurídica

Se descarta que la rectificación de una propuesta de resolución vulnere los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. El abogado del Estado, apoyándose en la Sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2024 (recurso núm. 743/2022), descarta la infracción del principio de confianza legítima cuando se aplica un cambio interpretativo ajustado a la legalidad sobre situaciones de expectativas de reconocimiento de derechos retributivos no consolidadas.

3.2. Sobre las cuestiones de fondo

El abogado del Estado sostiene que los activos calificados como IBO (Inmovilizado Bruto de Otros Activos), a diferencia de lo que sucede con las unidades físicas eléctricas, no cuentan para su puesta en servicio de un acto administrativo. Por ello, para poder imputarlos correctamente al ejercicio de inversión n-2 (en este caso, 2015), es requisito fundamental que la empresa declare y acredite su fecha de puesta en servicio. El representante de la Administración afirma que la recurrente no acreditó dicha fecha, lo que impide su reconocimiento a efectos de la retribución de 2017.

Afirma el abogado del Estado que el informe pericial aportado por la recurrente acredita la existencia de las facturas y su correcto registro contable, pero resulta insuficiente, pues no prueba el extremo esencial requerido. Se destaca que, durante el interrogatorio en sede judicial, el propio perito reconoció que el informe pericial no se extendía a la comprobación de la fecha de puesta en servicio, lo que, a su juicio, determina que esta pretensión no se encuentre acreditada.

Asimismo, pone de manifiesto que, en marzo de 2022, se notificó a la empresa una apertura excepcional del sistema para corregir la información retributiva, mencionando explícitamente la necesidad de subsanar la falta de fecha de puesta en servicio para inversiones IBO. A pesar de ello, la recurrente no aprovechó dicha oportunidad para corregir la información correspondiente al ejercicio 2015.

En virtud de las consideraciones anteriores, el abogado del Estado solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo en el que se inserta la Orden TED/749/2022, de 27 de julio.

1. La ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico,

"Artículo 14. Retribución de las actividades

[...]

"2. La retribución de las actividades se establecerá con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica de dichas actividades y la calidad del suministro eléctrico.

3. Para el cálculo de la retribución de las actividades de transporte, distribución, gestión técnica y económica del sistema, y producción en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional se considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español, sin perjuicio de las especificidades previstas para los territorios no peninsulares. Estos regímenes económicos permitirán la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo.

4. Los parámetros de retribución de las actividades de transporte, distribución, producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico y producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional, se fijarán teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía, de la demanda eléctrica y la rentabilidad adecuada para estas actividades por periodos regulatorios que tendrán una vigencia de seis años, salvo que una norma de derecho comunitario europeo establezca una vigencia del periodo regulatorio distinta.

Estos parámetros retributivos podrán revisarse para cada periodo regulatorio. Si no se llevara a cabo esta revisión antes del comienzo del periodo regulatorio se entenderán prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente, excepto en el caso del régimen retributivo específico cuya revisión podrá realizarse hasta el 28 de febrero del primer año de cada periodo regulatorio.

Para las actividades de transporte y distribución las tasas de retribución financiera aplicables serán fijadas, para cada periodo regulatorio, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

No obstante lo anterior, para cada periodo regulatorio se establecerá por ley el límite máximo de las tasas de retribución financiera aplicables a las actividades de transporte y distribución. Este límite máximo estará referenciado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario entre titulares de cuentas no segregados de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del año anterior al inicio del nuevo periodo regulatorio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación del límite máximo se entenderá prorrogado el límite máximo fijado para el periodo regulatorio anterior. Si este último no existiera, el límite máximo para el nuevo periodo tomará el valor de la tasa de retribución financiera del periodo anterior.

Para las actividades de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional podrá modificarse la tasa de retribución financiera aplicable a dichas actividades antes del inicio de cada periodo regulatorio. La tasa de retribución financiera establecida estará referenciada al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años en el mercado secundario de los veinticuatro meses previos al mes de mayo del anterior al del inicio incrementado con un diferencial adecuado que se determinará, por Ley, para cada periodo regulatorio. Si al comienzo de un periodo regulatorio no se llevase a cabo la determinación de la tasa de retribución financiera, se entenderá prorrogada la fijada para el periodo regulatorio anterior.

En el caso de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico la modificación de los parámetros de retribución se realizará de acuerdo con los siguientes criterios:

1.º En la revisión que corresponda a cada periodo regulatorio se podrán modificar todos los parámetros retributivos y, entre ellos el valor sobre el que girará la rentabilidad razonable en lo que reste de vida regulatoria de las instalaciones tipo que se fijará legalmente.

En ningún caso, una vez reconocida la vida útil regulatoria o el valor estándar de la inversión inicial de una instalación, se podrán revisar dichos valores.

2.º Cada tres años se revisarán las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada, valorada al precio del mercado de producción, en función de la evolución de los precios del mercado y las previsiones de horas de funcionamiento.

Asimismo, se podrán ajustar los parámetros retributivos en función de las desviaciones del precio del mercado respecto de las estimaciones realizadas para el semiperiodo regulatorio anterior. El método de ajuste se establecerá reglamentariamente y será de aplicación en lo que reste de vida útil de la instalación.

3.º Al menos anualmente se actualizarán los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.

[...]

8. Las metodologías de retribución de las actividades de transporte y distribución se establecerán atendiendo a los costes necesarios para construir, operar y mantener las instalaciones de acuerdo al principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema eléctrico según lo dispuesto en el artículo 1.1."

[...]

"Artículo 40. Obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras.

[...]

"3. Serán derechos de las empresas distribuidoras:

a) El reconocimiento por parte de la Administración y la percepción de una retribución adecuada por el ejercicio de su actividad dentro del sistema eléctrico en los términos establecidos en el título III de esta ley."

[...]

2. Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica

"Artículo 6. Criterios generales de retribución de la actividad de distribución.

1. La metodología desarrollada en el presente real decreto para la retribución de la actividad de distribución tendrá como finalidad establecer los criterios de remuneración de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de distribución, incentivando la mejora continua de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica, mejora de la calidad de suministro, la reducción de pérdidas y la disminución del fraude, todo ello, con criterios homogéneos para todo el territorio español y al menor coste posible para el sistema eléctrico.

2. La retribución de la actividad de distribución se determinará atendiendo a periodos regulatorios de seis años de duración.

3. Antes del 15 de julio del año anterior al del inicio de cada periodo regulatorio, el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, establecerá el conjunto de parámetros técnicos y económicos que se utilizarán para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución durante todo el periodo regulatorio.

A estos efectos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, remitirá un informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 15 de mayo del último año de cada periodo regulatorio. Dicho informe incluirá una propuesta del conjunto de parámetros para el cálculo de la retribución de acuerdo a la metodología establecida en el presente real decreto.

Entre los parámetros técnicos y económicos que podrán ser modificados antes del inicio de cada periodo regulatorio en la orden señalada se encontrarán:

a) Las valores unitarios de referencia de inversión y de operación y mantenimiento y las vidas útiles de las instalaciones de la red de distribución a que se hace referencia en el artículo 19 del capítulo V. En todo caso la vida útil regulatoria de una instalación y los valores unitarios de inversión a aplicar a una instalación serán los que establezca la orden que fije los valores unitarios de referencia para el periodo en que se obtuvo la autorización de explotación dicha instalación.

b) Los factores de eficiencia y los factores PIPC-I y PIPC-OM que intervienen en los índices de actualización de los valores unitarios de referencia que se recogen en el artículo 19 del capítulo V.

c) Los valores unitarios de referencia que se emplean en el cálculo de la retribución por otras tareas reguladas recogidas en el artículo 13 y a los que se hace referencia en el capítulo V.

d) El factor de eficiencia de la retribución por operación y mantenimiento no ligada a activos eléctricos recogidos en las unidades físicas a que se hace referencia en el artículo 12.1 denominado Imagen: /datos/imagenes/disp/2013/312/13767_001.png .

La tasa de retribución financiera del activo de distribución con derecho a retribución a cargo del sistema eléctrico, también será un parámetro que podrá ser modificado antes del inicio de cada periodo regulatorio en los términos previstos en el artículo 14.

4. Anualmente, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se establecerá la retribución reconocida a cada distribuidor, que se calculará de acuerdo con lo indicado en el Capítulo III y constará de los términos que se recogen en el artículo 10.2

5. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia elaborará un informe que contendrá un resumen estadístico de las instalaciones de distribución, del volumen de instalaciones financiadas y cedidas por terceros, del volumen de instalaciones que hayan superado su vida útil regulatoria o que hayan sido cerradas, los niveles de calidad y los niveles de pérdidas de cada una de las empresas distribuidoras, que será remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 1 de octubre de cada año

Artículo 10. Retribución anual de la actividad de distribución.

1. El Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, establecerá anualmente la retribución reconocida a cada distribuidor por la actividad de distribución, que se calculará de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

A estos efectos, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, remitirá un informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo antes del 1 de octubre de cada año, con la propuesta de retribución para el año siguiente. Dicha propuesta deberá contener la retribución total a percibir por cada una de las empresas con el desglose de la retribución señalado en el apartado 2 del presente artículo.

El informe señalado en el párrafo anterior deberá contener un anexo en formato digital de hoja de cálculo con el desglose de la retribución de cada empresa en los términos señalados en los siguientes apartados del presente artículo. Este anexo digital remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo tendrá carácter confidencial con el fin de evitar la difusión de información sensible a efectos comerciales.

Asimismo se adjuntará una proyección de la retribución para los próximos seis años de acuerdo con el artículo 13.6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre .

2. La retribución de la actividad de distribución reconocida al distribuidor i en el año n por el desempeño de su actividad el año n-2 se determinará mediante la siguiente formulación:

; Donde:

, es el término de retribución base a percibir por la empresa distribuidora i el año n en concepto de retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio hasta el año base inclusive y que continúen en servicio el año n-2.

Se denomina año base aquel que transcurre dos años antes al de inicio del primer periodo regulatorio.

es el término de retribución por nuevas instalaciones a percibir por la empresa distribuidora i el año n en concepto de retribución por inversión y por operación y mantenimiento correspondiente a todas las instalaciones puestas en servicio con posterioridad al año base y que continúen en servicio el año n-2.

ROTD in , es el término de retribución por otras tareas reguladas que la empresa distribuidora i ha de percibir el año n, por el desarrollo de dichas tareas el año n-2.

Q in , es el término de incentivo o penalización a la calidad del servicio repercutido a la empresa distribuidora i el año n asociado a los indicadores de calidad de suministro obtenidos por la empresa distribuidora i entre los años n-4 a n-2. Dicho incentivo a la calidad se calculará según lo establecido en Capítulo X.

P in , es el término de incentivo o penalización por la reducción de pérdidas repercutido a la empresa distribuidora i el año n asociado al nivel de pérdidas de su red entre los años n-4 a n-2. Dicho incentivo a la reducción de pérdidas se calculará según lo establecido en Capítulo IX.

F in , es el término de incentivo a la reducción del fraude en el sistema eléctrico a la empresa distribuidora i el año n asociada a la reducción del fraude lograda el año n-2. Dicho incentivo a la reducción de fraude se calculará según lo establecido en el Capítulo XI.

3. Si se produjesen transmisiones de activos entre empresas distribuidoras de energía eléctrica, las empresas afectadas deberán comunicarlo previamente al Ministerio de Industria, Energía y Turismo y solicitar la modificación de la retribución a percibir desde el momento en que se produzca la transmisión de activos aportando la información necesaria para el cálculo de ésta.

La retribución de cada una de las empresas afectadas será establecida por Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. En este informe se deberá recoger una propuesta sobre cada uno de los términos retributivos señalados en el apartado anterior, de los valores del inmovilizado correspondientes a los activos transferidos desglosados en las cantidades que se deban a activos puesto en servicio hasta el año base y con posterioridad a éste, así como de las vidas útiles regulatoria y de las vidas útiles residuales de dichos activos.

Artículo 32. Auditoría de inversiones

[...]

4. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, o en su caso el órgano que tuviera atribuida la competencia de inspección, realizará las inspecciones necesarias para comprobar la exactitud de la información aportada al menos una vez durante cada periodo regulatorio.

Sin perjuicio de las sanciones previstas en el título X de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, si como consecuencia de dichas inspecciones se hubieran detectado variaciones que tuvieran una influencia en la retribución superior al uno por ciento, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia propondrá al Ministro de Industria, Energía y Turismo la revisión de la retribución de la empresa inspeccionada.

[...]

TERCERO.- Sobre las infracciones de carácter procedimental en que se fundamenta la impugnación de la Orden

1. Sobre la vulneración del art. 10.1 Real Decreto 1048/2013 por determinar la retribución de tres anualidades en una única orden ministerial

La parte recurrente aduce la vulneración del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre. Alega que este precepto establece que la retribución debe fijarse con carácter anual mediante orden ministerial, previa propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). A pesar de ello, la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, dictada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, acumula en una única disposición la retribución correspondiente a tres ejercicios consecutivos (2017, 2018 y 2019), lo que, a juicio de la parte actora, infringe la exigencia de aprobación anual prevista en el artículo 10.1 del citado Real Decreto.

Ciertamente, el Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, establece que la retribución de la actividad de distribución debe fijarse con carácter anual. La Administración, en el caso que nos ocupa, optó por abonar cantidades provisionales a cuenta y consolidar la liquidación definitiva de los ejercicios 2017, 2018 y 2019 en una única orden ministerial. Ahora bien, como señala el abogado del Estado, la infracción de lo dispuesto en el citado reglamento en este punto, conforme a lo dispuesto en el art 48.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha de considerarse una irregularidad no invalidante.

Así lo ha declarado esta Sala en numerosas sentencias, entre otras, las SSTS núms. 228/2024, de 12 de febrero (núm. de recurso 879/2022), FD cuarto a); 260/2024, de 15 de febrero (núm. de recurso 900/2022, FD cuarto a)]; 1172/2024, de 7 de julio, (núm. de recurso 858/2022), FD segundo 1; 1218/2024, de 8 de julio (núm. de recurso 860/2022), FD segundo 1; 810/2025, de 24 de julio (núm. de recurso 883/2022), FD quinto; 880/2025, de 30 de junio, (núm. de recurso 884/2022), FD octavo; 908/2025, de 2 de julio (núm. de recurso 886/2022), FD sexto. En efecto, en estas sentencias se sostiene que, aunque la retribución debió abonarse por anualidades, la acumulación de tres ejercicios en una sola orden no puede considerarse vicio invalidante. Como afirmamos en las referidas resoluciones, la parte recurrente ha podido discutir todos los conceptos retributivos correspondientes a los ejercicios agrupados, lo que excluye la existencia de indefensión. Además, la hipotética anulación de la Orden por este defecto procedimental no sólo no repararía la infracción ya producida, sino que no conllevaría ningún efecto positivo para la propia demandante. Asimismo, hemos sostenido que la eventual afectación económica derivada del retraso en la liquidación se compensa mediante el abono de los intereses legales correspondientes, sin que ello implique la nulidad del acto administrativo.

Resulta, por tanto, que la finalidad del procedimiento retributivo -esto es, la determinación de la cuantía que corresponde a cada empresa distribuidora por su actividad regulada- se ha cumplido, aunque de forma extemporánea, y la infracción del plazo, en este caso, no reviste la naturaleza de término esencial que exige el artículo 48.3 LPAC para que proceda la anulabilidad del acto. En consecuencia, esta Sala considera que la extemporaneidad en la aprobación de la Orden TED/749/2022 y la acumulación de anualidades retributivas constituyen una irregularidad que no puede determinar la invalidez del acto impugnado.

2. Vulneración del derecho de defensa y del principio de confianza legítima por omitir el trámite de audiencia

La empresa demandante alega que la Administración, en la propuesta de orden sometida a trámite de audiencia en octubre de 2021, reconoció expresamente un importe de 157.676 € para el concepto IBO 2015. Sin embargo, en la orden definitiva, este valor fue modificado unilateralmente a 0 €, basándose en las conclusiones de un informe posterior de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia (INF/DE/099/22) en el que se apreció que no se había acreditado la puesta en servicio de determinadas inversiones IBO. Se aduce que este informe no fue conocido por la empresa hasta después de la publicación de la Orden, pues no se le dio traslado ni trámite de audiencia en el momento de su emisión.

En la demanda se afirma, además, que se ha establecido un nuevo requisito -aportar la documentación necesaria para acreditar la fecha de puesta en servicio- y ni siquiera se le ha dado la posibilidad de subsanar la información declarada conforme al criterio sobrevenido. Tal forma de proceder es, a juicio de la entidad recurrente, contrario al principio de confianza legítima.

Este motivo del recurso ha de ser desestimado.

A) La actividad de comprobación que puede realizar la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, conforme a lo previsto en el art. 32.4 del Real Decreto 1048/2013 de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, no constituye un trámite procedimental autónomo. Es una simple actividad de verificación técnica de los datos que la propia empresa había previamente aportado. Su finalidad no es modificar el objeto del procedimiento ni introducir elementos novedosos que requieran contradicción, sino comprobar la exactitud de la información suministrada por el interesado. Precisamente por ello, el párrafo segundo del citado art. 32.4 del Real Decreto 1048/2013 dispone que "si como consecuencia de dichas inspecciones se hubieran detectado variaciones que tuvieran una influencia en la retribución superior al uno por ciento, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia propondrá al ministro de Industria, Energía y Turismo la revisión de la retribución de la empresa inspeccionada". Esta previsión normativa pone de manifiesto que la actuación inspectora no es un trámite en sentido estricto que forme parte de un procedimiento determinado, sino un mecanismo auxiliar de control que, por su propia naturaleza, no exige la apertura de un nuevo trámite de audiencia.

Esta Sala ha calificado a estas actuaciones como una "actividad de comprobación de los hechos y datos que servirán para fijar la retribución". Se trata, según hemos afirmado, de " una actividad instructora [...] carente de autonomía procedimental, que no requiere una tramitación autónoma y paralela ni una resolución que ponga fin al 'procedimiento de inspección' que deba ser notificada a las partes, fuera de los trámites normales y garantías propias de todo procedimiento administrativo" [( SSTS 3088/2025, de 2 de julio, (núm. de recurso 886/2022) FD séptimo b) ; 3087/2025, de 1 de julio; 3231/2025, de 30 de junio, (núm. de recurso 899/2022) FD Tercero 2. B. d); 4949/2024, de 20 de septiembre (núm. de recurso) 862/2022 FD tercero; 3645/2024, de 2 de julio de 2024, (núm. de recurso 858/2022) FD segundo, 2.b) entre otras muchas].

Resulta, por tanto, que, dada la naturaleza de este tipo de actividad, no procede otorgar un trámite de audiencia específico tras su realización, por lo que no concurre la infracción procedimental que denuncia la empresa recurrente.

B) De igual modo hay que rechazar la alegación por la que se aduce que se exigió un nuevo requisito -la acreditación de la puesta en servicio para determinadas inversiones IBO- sin que se le hubiera informado a la empresa demandante de esta exigencia. Para rechazarla basta con señalar que el art. 31.1 a) del Real Decreto 1048/2013 impone la obligación de las empresas de remitir información necesaria para el cálculo de la retribución, incluyendo un informe de auditoría externa de todas las instalaciones puestas en servicio el año n-2.

Además, consta en las actuaciones que, por un oficio de 24 de marzo de 2022, notificado ELÉCTRICA VAQUER, S.A. el 25 de marzo de 2022, al que accedió la demandante al mismo el mismo día, se comunicó que "aquellas empresas que no completaron correctamente la fecha de puesta en servicio para determinadas inversiones en IBO deberán corregir la declaración para que la información sea tenida en cuenta en el cálculo retributivo'". Este oficio, aunque se refería a la retribución de 2019, se mencionaba, en general, el deber de acreditar la fecha de puesta en servicios y la posibilidad de subsanar su cumplimiento por aquellas empresas que no lo hubieran hecho.

Tampoco cabe apreciar que la rectificación de una propuesta de resolución vulnere los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Como señala el Abogado del Estado, esta Sala ha descartado la infracción de la confianza legítima cuando se aplica un cambio interpretativo ajustado a la legalidad sobre situaciones de expectativas de reconocimiento de derechos retributivos no consolidadas, como ocurre en el caso que enjuiciamos [ SSTS 1130/2024, de 26 de julio, (núm. de recurso. 743/2022), FD tercero; . 321/2025, de 24 de marzo (núm. de recurso 880/2022) FD décimo]

CUARTO.- - Sobre los motivos relativos al fondo

La entidad recurrente sostiene que realizó una inversión de 157.676 euros en 2015, debidamente declarada y acreditada mediante informe pericial ratificado judicialmente. Considera que la falta de retribución por dicha inversión, necesaria para la distribución eléctrica y beneficiosa para el sistema, supone un enriquecimiento injusto al aprovecharse de un activo financiado por la propia entidad sin compensación alguna.

Este motivo del recurso tampoco puede ser acogido toda vez que la prueba aportada por la parte actora resulta insuficiente para desvirtuar el criterio -la falta de puesta en servicio- que determinó la exclusión de dicha partida en la Orden TED/749/2022.

En efecto, durante el acto de ratificación del informe pericial, el perito fue preguntado expresamente por el Abogado del Estado acerca de si en su informe constaba la comprobación de que los activos que se pretendían imputar como Inversión Base de Operación (IBO) habían sido efectivamente puestos en servicio en el ejercicio 2015. A esta cuestión, el perito respondió que su informe no se extendía a la verificación de dicho extremo.

La jurisprudencia de esta Sala es clara y reiterada en este punto. En sentencias como la STS 98/2025, de 29 enero (núm. de recurso 872/2022), FD cuarto, 1.3, y la STS 485/2025, de 28 de abril (núm. de recurso 820/2022) FD tercero.3, hemos establecido que la mera acreditación contable o formal de una inversión no constituye prueba suficiente para su reconocimiento como partida retribuible. Hemos sostenido que el registro contable no sustituye la verificación y que corresponde a la empresa distribuidora acreditar de forma específica y cualificada el cumplimiento de los requisitos técnicos, formales y temporales exigidos por la normativa retributiva. En este caso, la propia declaración del perito impide considerar que se ha cumplido con el estándar probatorio exigido por la jurisprudencia [ STS 98/2025, de 29 de enero, (núm. de recurso 872/2022) FJ Cuarto1.1]

La puesta en servicio efectiva de los activos en el ejercicio declarado constituye un requisito esencial para su consideración como IBO. La falta de acreditación de este extremo impide verificar que la inversión fue incorporada al sistema en el año correspondiente, lo que justifica su exclusión por parte de la Administración.

Las consideraciones que se acaban de efectuar conllevan que la alegación de enriquecimiento injusto tampoco puede prosperar, pues la exclusión responde al legítimo ejercicio de la potestad administrativa de verificación, conforme a los criterios técnicos y normativos vigentes.

QUINTO.- Conclusión y costas procesales

De cuanto antecede se sigue la desestimación del recurso contencioso-administrativo por el que se impugna la Orden TED/749/2022, de 27 de julio, por la que se aprueba el incentivo o penalización para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica para el año 2016, se modifica la retribución base del año 2016 para varias empresas distribuidoras, y se aprueba la retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para los años 2017, 2018 y 2019.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas en este recurso, si bien, dada la índole del asunto y la actividad procesal desplegada por la Administración del Estado demandada, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 euros) por todos los conceptos.