Sentencia Contencioso-Administrativo 1392/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 599/2025 de 31 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de D. Prudencio contra el Auto de fecha 21 de noviembre de 2024, dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Auto de fecha 16 de octubre de 2024, que deniega la adopción de la medida cautelar de suspensión de la resolución de 4 de junio de 2024, dictada por el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, desestimatoria de los recursos de alzada interpuestos contra la resolución sancionadora y contra resolución de publicación de sanción, adoptadas ambas el 26 de junio de 2023 por el Consejo de Gobierno del Banco de España, en el expediente disciplinario IE/CO-1/2022.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en el auto recurrido para fundamentar la denegación de la medida cautelar de suspensión. En síntesis, se sustenta en que existe un evidente interés público en publicitar las sanciones impuestas con el fin de preservar y salvaguardar el principio de transparencia de la actividad bancaria, al considerar que este conocimiento es relevante para los mercados financieros y el público en general, ya que afecta a los intereses de los clientes actuales y potenciales; entendiendo que las posibles consecuencias negativas derivadas de la publicación quedan paliadas por lo dispuesto en el artículo 115.7 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que obliga al Banco de España a publicar de inmediato en su sitio web oficial la interposición del recurso en vía judicial, así como toda información posterior relativa al resultado de dicho recurso.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal del recurrente, D. Prudencio, aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

A/ Tras exponer algunas circunstancias profesionales del recurrente -especialista en Otorrinolaringología, Académico de la Real Academia de Medicina de Andalucía Oriental; Miembro de la Comisión Nacional de Otorrinolaringología; Patrono de la Fundación para la Cooperación Internacional de la Organización Médica Colegial; Miembro de la Comisión de Deontología médica, vocal de médicos de ejercicio libre y tesorero contador del Colegio de Médicos de Jaén; habiendo ocupado igualmente el cargo de Presidente del Colegio de Médicos de Jaén; y Secretario General, Tesorero y Vicepresidente del Consejo Andaluz de Colegios de Médicos. Tiene una actividad profesional propia, gozando de un enorme prestigio y reputación profesional en Jaén y, más ampliamente, en Andalucía, si bien se incorporó al Consejo de la Caja Rural de Jaén en abril de 2015 no con una aspiración de promoción profesional, sino con un afán de aportar a la entidad su conocimiento de la realidad socio económica de la provincia, a través de los colegios profesionales en los que participa-, afirma que el daño reputacional que la sanción y su publicación le causan es irreparable y, atendida la naturaleza de acceso universal y perpetuo (con garantía de autenticidad, integridad e inalterabilidad) que tiene el BOE, se produce la lesión del contenido esencial del derecho fundamental del recurrente a la protección de datos de carácter personal que van a permanecer para siempre, por la publicación en el BOE, aunque luego resulte anulada.

Además, la norma a examinar ( art. 115 Ley 10/2014) trae causa de la Directiva 2013/26/UE que ofrece mecanismos para salvaguardar los derechos del recurrente, y que, sin embargo, en los términos en los que ha sido traspuesta -de manera incorrecta- y aplicada por la Sala a quoimpideesa posibilidad, de ahí la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial de interpretación ex art. 267 TFUE.

De modo que no se incorporaron a derecho interno los considerandos 37 y 38 de la Directiva, ni se tuvieron en cuenta los principios de minimización y de temporalidad del tratamiento [art. 5.1, letras c) y e) RGPD], que exige el establecimiento de un plazo del tratamiento conforme a los considerandos 39 y 45 del RGPD. De ello deriva que el legislador español se haya apartado de lo dispuesto en la Directiva en distintos aspectos.

1) En primer lugar, mientras la Directiva establece la publicación de las sanciones no recurribles ( art. 68.1), la Ley española impone esta publicación una vez es firme en la vía administrativa ( art. 115.5 Ley 10/2014), aunque, como aquí ocurre, se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la sanción. Estableciendo un automatismo que resulta incompatible con las previsiones contenidas en la Directiva.

En efecto, la publicación de las sanciones está regulada en la Directiva como medida disuasoria del incumplimiento de sus disposiciones (considerando 38), de ahí que se prevea el aplazamiento de la publicación "si en el transcurso de ese periodo es probable que desaparezcan las circunstancias mencionadas en el párrafo primero"(ex art. 68.2, 2º párrafo). Y, además, la Directiva dispone que tanto para la imposición de la sanción, como para su determinación y para ordenar la publicación de ésta, se tengan en cuenta todas las circunstancias concurrentes (considerando 37), lo que no está contemplado en la ley nacional de transposición.

La Ley 10/2014, por el contrario, impone un automatismo en la publicación que, ni permite la apreciación de las circunstancias concurrentes, ni tampoco valorar si es la medida adecuada en atención a esa finalidad disuasoria que señala el Considerando 38. No se concede margen alguno a la Autoridad administrativa para no publicar.

2) En segundo lugar, la Directiva sólo hace referencia a la publicación de las sanciones "en su sitio web oficial" [de la autoridad que sanciona]. La norma española, sin embargo, va más lejos y contempla dos publicaciones distintas, toda vez que a la publicación en la página web del Banco de España (art. 115.7) añade también la publicación en el BOE (art. 115.5).

Y lo anterior está directamente vinculado a cómo se lleva a cabo esta publicidad: la Directiva, cuando se refiere a la publicidad de las sanciones en el "sitio web oficial" establece un plazo mínimo de cinco años (art.68.3 Directiva), y añade que: "Los datos personales se mantendrán en el sitio web oficial de la autoridad competente solamente durante el periodo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables".

La Ley 10/2014, cuando se refiere a la publicación en la web del supervisor, sí menciona un plazo idéntico, mínimo, de cinco años sin añadir nada más. Pero, además, impone la publicidad en el Boletín Oficial del Estado, lo que otorga a la publicación de la sanción un alcance espacio temporal absolutamente contrario a lo que prevé tanto la Directiva como el RGPD. Como resulta de la regulación del Boletín Oficial del Estado ( Real Decreto 181/2008, de 8 de enero), su contenido es íntegro, completo e inalterable (art. 12) siendo, además, de acceso universal, libre y gratuito (art. 14) y, lo que es más importante, sin límite temporal. Esto es, lo publicado en el BOE adquiere vocación de perpetuidad.

De esta forma la imposición de la publicación ad aeternumen el BOE, no respeta, en primer lugar, lo dispuesto en el art. 68.3 de la Directiva que impone la limitación de que los datos personales se mantengan "solamente durante el periodo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables".

Y tampoco respeta el RGPD, que limita temporalmente el tratamiento de datos personales [art. 5.1, letra e), "mantenidos de forma que se permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario para los fines del tratamiento de los datos personales"];que, además, debe ser interpretado conforme con el considerando 39, que establece la obligación del responsable del tratamiento de establecer un plazo de conservación de los datos que han sido objeto del tratamiento: "Para garantizar que los datos personales no se conservan más tiempo del necesario, el responsable del tratamiento ha de establecer plazos para su supresión o revisión periódica".

Y, además, para supuestos como el de autos, donde el tratamiento se realiza en cumplimiento de una obligación legal, el considerando 45 del RGPD dispone que la norma debe incluir: "el plazo de conservación de los datos y otras medidas para garantizar un tratamiento lícito y leal".Por eso el art. 68.3 de la Directiva establece que el mantenimiento de los datos personales en la web será: "solamente durante el periodo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables".

De esa forma, la Directiva, a diferencia de la Ley 10/2014, sí es respetuosa con uno de los principios esenciales relativos al tratamiento de datos personales, como es el de "temporalidad" [art. 5.1.e) del RGPD]. Este principio de temporalidad no es sino la aplicación en el tiempo del principio de "minimización de datos" [recogido también en el art. 5.1. del RGPD, en su letra c)], según el cual los datos serán: "adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados"(que deben interpretarse conforme al considerando 39 RGPD) . De modo que la publicación en el BOE que impone, de manera automática, la Ley 10/2014, es absolutamente incompatible con tales principios, dado que la publicación oficial otorga a lo publicado acceso universal y permanente, como resulta de lo dispuesto en el art. 14.1 del Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero.

B/ El apartado 5 del art. 115 de la Ley 10/2014, que ordena la publicación de la sanción en el BOE infringe el derecho fundamental a la protección de datos personales ex art. 18.4 CE, tal como ha sido interpretado por la doctrina constitucional en la STC 292/2000, FJ 10, y en la STC 76/2019, FFJJ 6 y 8, pues no ha dispuesto las garantías exigidas para preservar el contenido esencial del derecho fundamental a la protección de datos personales en la publicación de la sanción prevista por los apartados 5 y 7, dado que la norma no prevé un plazo determinado de publicación, que en el BOE es para siempre, indeleble, perpetua. De modo que el apartado 5 del art. 115 de la Ley 10/2014 es inconstitucional, porque lesiona el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal ( art. 18.4 CE) , tal como ha sido configurado por la doctrina constitucional.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida: Administración del Estado.

La Abogacía del Estado fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ Resulta difícil cuestionar esa doctrina de la STS de 23-1-2008, rec. cas. 5560/2006, ya que, por una parte, obedece a las pautas doctrinales establecidas por la Sala en sede de medidas cautelares, y, por otra parte, es suficientemente flexible como para permitir que se den distintas soluciones al examinar cada caso concreto, salvaguardando de esa manera el derecho a la tutela judicial efectiva.

De ahí que defendamos que esa doctrina sigue siendo enteramente válida y aplicable, en concreto, al supuesto que nos ocupa, y así lo ha entendido la AN, sin perjuicio de que esa sentencia examinó un supuesto de publicación en el Boletín del ICAC y no en el BOE, lo que no constituye un obstáculo para seguir aplicando su doctrina, reiterada en pronunciamientos posteriores - SSTS de 14-5-2008, rec. cas. 3562/2007, y de 21-7-2009, rcud. 507/2008, respecto de la naturaleza de la publicación en el BOE de sanciones impuesta por la CNMV, y AATS de 31-3-2015, rec. 73/2015 y 20-11-2024, rec. 677/2024 para supuestos de publicación de sanciones en el BOE.

En síntesis, el carácter irreparable del daño reputacional debe valorarse en cada caso, tomando en consideración el interés público ínsito en la publicación, sin que, a nuestro modo de ver, pueda fijarse una doctrina general distinta de la que ya se ha formado por el Tribunal Supremo y hemos expuesto en los párrafos anteriores.

B/ El artículo 115 de la Ley 10/2014 no impone ningún automatismo a la hora de publicar la sanción, ni en el plano normativo, ni en la aplicación de la norma al caso concreto, dado el tenor de su apartado 6, que faculta al Banco de España para que "excepcionalmente" pueda "o bien retrasar la publicación hasta el momento en que dejen de existir los motivos que justifican tal retraso, o bien publicar la sanción impuesta de forma anónima",cuando concurra alguna de las tres circunstancias previstas en dicho apartado, y es fiel reflejo de las disposiciones contenidas en el art. 68.2 de la Directiva, interpretadas con arreglo a sus considerandos 37 y 38, al permitir que la publicación se aplace en el tiempo o se haga sin identificar a los sancionados.

Además, tampoco ha habido automatismo en la aplicación de la norma porque el Banco de España ha explicado con todo detalle su decisión de publicar las sanciones en una resolución ad hocdestinada al efecto, en la cual, de manera razonada, descarta la solicitud de publicación en forma anónima formulada por los interesados (cfr. apartado 3.1 de la resolución relativa a la publicación de las sanciones, páginas 10 y siguientes).

Asimismo, el art. 67.2.a) de la Directiva menciona expresamente, entre las sanciones y otras medidas administrativas que han de incluirse necesariamente, la de publicidad de la identidad del infractor y de la naturaleza de la infracción.

C/ El art. 115 Ley 10/2024 dispone, junto a la publicidad en la web del supervisor, una publicación en el BOE no prevista en la Directiva 2013/36/UE que no es contraria a la Directiva, como resulta de las siguientes consideraciones:

- La propia Directiva es proclive al establecimiento de sanciones o medidas adicionales por parte de los Estado miembros, como se deduce del considerando 41 de la Directiva 2013/36/UE que respeta un margen de libertad en la transposición que faculta al legislador nacional para la adopción de medidas adicionales ( STJUE de 7-8-2018, asunto C-52/17, VTB Bank). La publicación en el BOE es una medida adicional compatible con la Directiva.

- La publicación en el BOE no vulnera el principio de minimización de datos del art. 5.1.c) RGPD, pues los datos que se publican son los mínimos indispensables para alcanzar la finalidad disuasoria perseguida, que coinciden con los previstos en la Directiva para la publicación en la web del regulador (identidad del sancionado y naturaleza de la infracción). Además, no es contraria al principio de temporalidad o limitación del plazo de conservación consagrado en el art. 5.1.e) RGPD, por las siguientes razones: (i) es posible establecer limitaciones a los derechos y a los principios del art. 5 RGPD cuando, conforme al apartado e) del art. 23.1 RGPD, se trate de preservar objetivos importantes de interés público general de la Unión o de un Estado miembro -en particular un interés económico o financiero importante de la Unión o de un Estado miembro, inclusive en los ámbitos fiscal, presupuestario y monetario, la sanidad pública y la seguridad social- y la finalidad de la publicación es disuadir tanto a los propios infractores, para evitar la reincidencia, como a los operadores económicos que se encuentran en la misma situación y conecta con los intereses de los clientes, actuales y potenciales, y del mercado, que tiene interés en conocer la actuación de las entidades de crédito.

- El respeto al principio de temporalidad de los datos puede conseguirse mediante la publicación en el BOE de la anulación de la sanción si se dicta un fallo estimatorio del recurso contencioso interpuesto, así como a través del derecho al olvido.

- No es cierto que la publicación en el BOE prevista en el art. 115 Ley 10/2014 no establezca garantías en orden a la protección de datos personales puesto que prevé, nada menos, que la publicación pueda retrasarse o que se realice de forma anónima cuando "se imponga a una persona física y, tras una evaluación previa, la publicación de los datos personales resulte ser desproporcionada"y la cita de la STC 76/2019 no aporta argumentos decisivos para la resolución del presente caso, dado el supuesto allí examinado.

- En este caso las garantías en relación con el tratamiento de datos personales se articulan compatibilizando el ejercicio de los derechos consagrados en el RGPD, en particular, el derecho de supresión o derecho al olvido, reconocido en los considerandos 65 y 66 y en el art. 17 RGPD y en el artículo 93 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de derechos digitales (LOPDGDD), con las peculiaridades propias del medio en que se publica la sanción, sin que se imponga la necesidad de una concreta mención o regulación de tales garantías, aunque puede presentar matices cuando, como es el caso en consideración a las características y finalidad del BOE, el tratamiento se efectúa en virtud de una obligación legal o con fines de archivo en interés público (art. 17.3 RGPD) , pudiéndose adoptar las medidas técnicas que prevé el articulo 17.2 RGPD. Y ello, pese a que el ejemplar digitalizado del BOE no pueda alterarse ni sea posible la supresión de lo ya publicado, en consideración a su función que exige que se garantice la autenticidad e integridad de sus contenidos ( art. 10 RD 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial <>) porque esa imposibilidad de supresión o borrado no es, mal que le pese a la parte recurrente, contraria a la normativa de protección de datos, porque esta normativa contempla la posibilidad de ejercitar el derecho al olvido -derecho a impedir, dentro del estado de los conocimientos de la técnica, que los buscadores de internet puedan rastrear la información introduciendo el nombre de la persona afectada- como garantía suficiente para una protección adecuada de los datos personales ( art. 18.4 CE) .

La identidad de situaciones justifica que se apliquen al presente contencioso los razonamientos de la STC 23/2022, de 21 de febrero de 2022, en cuanto se pronuncia sobre la constitucionalidad de la publicación en el BOE de una sanción impuesta por la CNMV, donde se admite expresamente que el derecho al olvido es un instrumento adecuado para compatibilizar el principio de temporalidad y el carácter indeleble de la publicación en el BOE, advirtiendo de la posibilidad de que la agencia del BOE pueda utilizar algún instrumento técnico que impida la indexación.

Por tanto, el examen de la cuestión desde la perspectiva del art. 18.4 CE no justifica que haya de matizarse o corregirse la doctrina del TS sobre la publicación de sanciones en el BOE.

D/ Aunque en teoría es posible plantear la cuestión en este momento procesal, su admisión resulta incompatible con la doctrina del Tribunal Supremo sobre el fumus boni iuris,pues en el presente caso no existe un criterio indubitado del TJUE que, en sede cautelar, insistimos, haya de respetarse por la Sala de instancia por imponerse de forma evidente.

Por eso, el debate, para no prejuzgar el fallo, habría de dilucidarse en el seno de la pieza principal del recurso, donde tendría mejor acomodo el planteamiento, en su caso, de la cuestión prejudicial.

En todo caso, no es necesario su planteamiento porque la regulación de la publicación de sanciones del art. 115 Ley 10/2014 es compatible con la finalidad disuasoria prevista para la publicación por la Directiva 2013/36/CE, no vulnera el derecho fundamental a la protección de datos y permite ponderar todas las circunstancias concurrentes, sin que se produzca una suerte de automatismo en su aplicación.

CUARTO.- Posicionamiento de la parte recurrida: Banco de España.

La representación procesal del Banco de España fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ No existe motivo para modificar la jurisprudencia sobre medidas cautelares frente a la publicación de sanciones. El hecho de que la publicación en el BOE sea irreversible no convierte en irreversible el daño que pueda haber generado por la publicación. Son dos cosas distintas. La incidencia negativa que la publicación pueda haber tenido en la imagen del sancionado se ve compensada con las medidas que la propia norma prevé para paliarla. A esas medidas se suma, desde la perspectiva de la protección de datos, el llamado "derecho al olvido", que impide el acceso a los datos personales frente a los motores de búsqueda.

B/ El artículo 115.7 de la Ley 10/2014 respeta las garantías exigidas en la STS 23 de enero de 2008 citada en el Auto de admisión. Si se publica una sanción impuesta por el Banco de España antes del resultado del procedimiento judicial y esta es anulada por un tribunal, los posibles daños reputacionales quedarán reparados, dado que en la publicación en la página web del Banco de España se habrá indicado que se trata de una sanción recurrida y la anulación de la sanción será objeto de difusión para el público al menos en la página web del Banco de España. El recurrente podrá además solicitar, si así lo desea, la publicación en diarios oficiales e incluso en periódicos privados, ex artículo 107 LJCA. La publicación de la anulación de la sanción podría tener una difusión incluso mayor que la publicación de su imposición.

C/ No se ha producido una incorrecta transposición del artículo 68 de la Directiva en el artículo 115 de la Ley 10/2014, pues aquel precepto constituye una previsión de armonización mínima y al trasponerla al derecho nacional los Estados miembros pueden establecer normas más estrictas que las estipuladas en la Directiva, siempre que se respeten los mínimos establecidos.

Del artículo 68.1 de la Directiva resulta (i) que los Estados miembros están obligados de publicar "al menos" las sanciones no recurribles, lo que no impide publicar las recurribles y (ii) que los Estados miembros están obligados a publicar esta información, "al menos", en la página web de las autoridades competentes, lo que no impide que su publicación se haga en otros medios, como sería el BOE, lo que hace la Ley 10/2014 potenciando el efecto disuasorio de las sanciones previsto en el considerando 38 de la Directiva.

Tampoco es cierto que la Ley 10/2014 vulnere la Directiva por incurrir en automatismo en la publicación de las sanciones pues de los considerandos 37 y 38 de la Directiva resulta que la regla general es la publicación de las sanciones y el artículo 115.6 de la Ley 10/2014 prevé la posibilidad de publicar la sanción de forma anónima o retrasar la publicación.

D/ La publicación de sanciones firmes en vía administrativa en los términos previstos en el artículo 115 de la Ley 10/2014 no vulnera el RGPD ni el derecho a la protección de datos personales del artículo 18.4 de la CE, dado que la sanción impuesta al recurrente guarda relación con su actividad profesional, como se deduce de la jurisprudencia establecida en la STS 28 de marzo de 2019.

La publicación en el BOE no supone una quiebra del principio de temporalidad o de minimización de datos, pues ello se suple con las garantías que aplican a las publicaciones en el BOE en materia de protección de datos y la STC 23/2022, de 21 de febrero, se ha pronunciado sobre regulaciones idénticas a las que nos ocupan, rechazando la lesión del derecho a la protección de datos personales previsto en el artículo 18.4 de la CE, al quedar preservado el principio de temporalidad mediante el ejercicio del derecho al olvido y declarando que la medida legal de publicación de las sanciones graves y muy graves satisface el principio de proporcionalidad.

E/ La ponderación de intereses ha de inclinarse a favor del interés público que subyace en la publicación de las sanciones pues se considera fundamental para preservar el buen funcionamiento del mercado financiero, concretado en el interés y la confianza de todos los agentes que operan en el mismo de que las entidades y sus gestores cumplen con toda la normativa vigente, asumiendo todas las obligaciones que se les imponen para prestar un servicio con la debida profesionalidad y garantía para los agentes y demás usuarios. Y ello sin olvidar que los perjuicios alegados de contrario se han planteado en el terreno de la hipótesis, sin particularizar cómo su reputación podría verse afectada como resultado de la publicación de la sanción.

F/ No resulta procedente plantear cuestión prejudicial porque la publicación de las sanciones firmes en vía administrativa y el sistema reforzado de transparencia que combina la inclusión de las sanciones en el sitio web del Banco de España y la difusión en el BOE no contravienen la Directiva.

QUINTO.- Cuestión que reviste interés casacional.

Como hemos visto en el antecedente segundo el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 12 de marzo de 2025 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar, la doctrina ya fijada por esta Sala, entre otras en STS de 23 de enero de 2008 (recurso de casación n.º 5560/2006), en relación con el perjuicio reputacional irreparable en el caso de que se anulase la sanción en sede contencioso-administrativa, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora.

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: los artículos 129 y 130 LJCA; el artículo 68 y los considerandos 37 y 38 de la Directiva 2013//36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE; y el artículo 5.1.c) del Reglamento UE 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

SEXTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A/ Marco normativo.

a. Artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito:

«[...]

5. Las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el "Boletín Oficial del Estado" una vez que sean firmes en la vía administrativa. La publicación deberá incluir, por lo menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma.

6. En relación con lo previsto en el apartado anterior, excepcionalmente, el Banco de España podrá, o bien retrasar la publicación hasta el momento en que dejen de existir los motivos que justifiquen tal retraso, o bien publicar la sanción impuesta de forma anónima, cuando a su criterio se produzca alguna de las circunstancias siguientes:

a) Cuando la sanción se imponga a una persona física y, tras una evaluación previa, la publicación de los datos personales resulte ser desproporcionada.

b) Cuando la publicación pudiera poner en peligro la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal en curso.

c) Cuando la publicación pudiera causar un daño desproporcionado a las entidades o personas físicas implicadas, en la medida en que se pueda determinar el daño.

7. Las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves deberán asimismo ser publicadas en la página web del Banco de España, en un plazo máximo de 15 días hábiles desde que la sanción o amonestación sea firme en vía administrativa, con el contenido de la información a la que se hace referencia en el apartado 5, pudiendo adoptarse las medidas contempladas en el apartado 6 en los supuestos en él previstos.

Cuando se interponga recurso en vía judicial contra la decisión de imponer una sanción o medida, el Banco de España también publicará de inmediato en su sitio web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al resultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida.

El Banco de España mantendrá publicada toda la información a que se refieren los apartados anteriores en su sitio web oficial durante cinco años, como mínimo, tras su publicación.».

b. Artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa:

Artículo 129.

«1. Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

2. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.».

Artículo 130.

«1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.».

c) Directiva 2013/36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE.

Considerandos 37 y 38:

«(37) A fin de que las sanciones administrativas u otras medidas administrativas se apliquen de manera coherente en los diferentes Estados miembros, estos deben velar por que, a la hora de determinar el tipo de sanción administrativa u otra medida administrativa y el nivel de las sanciones pecuniarias administrativas, las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes.

(38) A fin de que las sanciones administrativas tengan un efecto disuasorio, deben publicarse en principio, excepto en circunstancias bien definidas».

Artículo 68. Publicación de las sanciones administrativas:

«1. Los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes publiquen en su sitio web oficial, al menos las sanciones administrativas no recurribles e impuestas por el incumplimiento de las disposiciones nacionales de transposición de la presente Directiva o del Reglamento (UE) no 575/2013 , con inclusión de información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de la persona física o jurídica sobre la que recaiga la sanción, sin demora injustificada una vez se haya informado de dichas sanciones a esa persona.

Cuando los Estados miembros permitan la publicación de las sanciones recurridas, las autoridades competentes publicarán también en su sitio web oficial, sin demora injustificada, información sobre el estado en que se encuentra el recurso y el resultado del mismo.

2. Las autoridades competentes publicarán las sanciones de manera anónima de un modo que sea conforme a las disposiciones del Derecho nacional, en cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) cuando la sanción se imponga a una persona física y, tras una evaluación previa obligatoria, la publicación de los datos personales resulte ser desproporcionada;

b) cuando la publicación pudiera poner en peligro la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal en curso;

c) cuando la publicación pudiera causar un daño desproporcionado a las entidades personas físicas implicadas, en la medida en que se pueda determinar el daño. De modo alternativo, la publicación de los datos en virtud del apartado 1 podrá aplazarse por un periodo razonable de tiempo, si en el transcurso de ese periodo es probable que desaparezcan las circunstancias mencionadas en el párrafo primero.

3. Las autoridades competentes garantizarán que toda la información publicada en virtud de los apartados 1 y 2 permanezca en su sitio web oficial durante cinco años como mínimo.

Los datos personales se mantendrán en el sitio web oficial de la autoridad competente solamente durante el periodo que resulte necesario de conformidad con las normas de protección de datos aplicables.

4. A más tardar el 18 de julio de 2015, la ABE presentará un informe a la Comisión sobre la publicación de sanciones por los Estados miembros de manera anónima según lo establecido en el apartado 2, en particular cuando se hayan observado divergencias significativas al respecto entre unos y otros Estados miembros. Además, la ABE presentará un informe a la Comisión sobre cualquier divergencia significativa en la duración de la publicación de sanciones conforme a la normativa nacional.».

d) Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos).

Artículo 5. Principios relativos al tratamiento.

«1. Los datos personales serán:

[...]

c) adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados («minimización de datos»);

[...]

e) mantenidos de forma que se permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario para los fines del tratamiento de los datos personales; los datos personales podrán conservarse durante períodos más largos siempre que se traten exclusivamente con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos, de conformidad con el artículo 89, apartado 1, sin perjuicio de la aplicación de las medidas técnicas y organizativas apropiadas que impone el presente Reglamento a fin de proteger los derechos y libertades del interesado («limitación del plazo de conservación»);

[...]».

B/ Jurisprudencia aplicable.

STC 23/2022, de 21 de febrero, FJ 3.

STS 191/2008, de 23 de enero de 2008 (recurso de casación n.º 5560/2006).

La cuestión que presenta interés casacional objeto de este recurso de casación ha recibido respuesta en nuestra Sentencia de 29 de octubre de 2025, dictada en el recurso de casación núm. 1293/2025, cuyos razonamientos resultan plenamente aplicables al presente caso exponemos a continuación.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre la cuestión que reviste interés casacional objetivo. Consideraciones preliminares.

A) La doctrina tradicional de esta Sala, recogida, entre otras, en la Sentencia de 23 de enero de 2008 (recurso núm. 5560/2006), sostiene que la publicación de una sanción no firme no genera por sí sola un daño irreparable que justifique la suspensión cautelar. Se ha entendido que el perjuicio reputacional o de imagen forma parte de los efectos normales de la ejecución de una sanción, y que el interés público en la transparencia prevalece sobre el interés particular del sancionado. De acuerdo con nuestra jurisprudencia, el eventual daño reputacional puede ser compensado o atenuado ex post,y que, por tanto, no concurre el periculum in moraexigido por el artículo 130 LJCA para poder acordar la suspensión de su eficacia.

Como se ha indicado, el presente recurso de casación fue admitido para valorar si esta doctrina se debe "aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar"a la vista del nuevo marco normativo introducido por la Ley 10/2014, que impone una doble modalidad de publicidad -en la web del Banco de España y en el Boletín Oficial del Estado- y confiere a esta última, dada la naturaleza de esta publicación, una vocación de permanencia, lo que obliga a examinar si, en determinados supuestos, esa publicación puede generar un daño de carácter irreparable.

La parte recurrente, sostiene, en síntesis, que la publicación inmediata de la sanción, antes de su revisión judicial, causa un daño reputacional irreparable, contrario al derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE) y a los principios de proporcionalidad y minimización de datos del Derecho de la Unión Europea. Afirma que el carácter universal, auténtico y permanente del Boletín Oficial del Estado hace que la publicación adquiera una intensidad lesiva desproporcionada, y que el régimen español -al imponer la publicación en el BOE además de la prevista en el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE- excede el margen permitido por el Derecho de la Unión Europea. Alega, además, que el perjuicio reputacional resultante no puede neutralizarse mediante la publicación del resultado del recurso ni con eventuales correcciones posteriores, por lo que solicita la suspensión cautelar de la publicación y el planteamiento de cuestión prejudicial sobre la compatibilidad del artículo 115 de la Ley 10/2014 con el artículo 68 la Directiva 2013/36 UE y con el Reglamento General de Protección de Datos.

La Abogacía del Estado y la defensa letrada del Banco de España, como se ha expuesto con más detalle en el fundamento de Derecho tercero, se oponen a ambas pretensiones. Sostienen que el perjuicio reputacional no es irreparable per se,que la publicidad de las sanciones cumple una finalidad legítima y de interés público esencial, como es la transparencia del mercado financiero y la confianza de los inversores, y que el artículo 115 de la Ley 10/2014 incorpora garantías suficientes para evitar perjuicios desproporcionados, al permitir el retraso o la anonimización de la publicación (apartado 6) y exigir la publicación del estado y el resultado del recurso (apartado 7).

Aducen que la Directiva 2013/36/UE configura una armonización mínima, que permite a los Estados reforzar la publicidad, y que la validez de la norma o su eventual disconformidad con el Derecho de la Unión no pueden examinarse en la pieza cautelar, reservándose esa cuestión para la resolución de fondo.

B) Como se ha indicado en los antecedentes y en el fundamento de Derecho primero, el objeto de nuestro enjuiciamiento es el auto por el que se deniegan las medidas cautelares solicitadas en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente impugnando la sanción que le impuso Banco de España, así como la resolución por la que se acordó su publicación. Nos encontramos, por tanto, ante la revisión de la denegación de medidas cautelares.

C) En relación con la ejecutividad de los actos administrativos, es doctrina constitucional reiterada, que, en principio, este privilegio de la Administración se encuentra amparado por el principio de eficacia que garantiza el artículo 103 CE, SSTC (22/1984, 66/1984, 148/1993, 341/1993, 199/1998), y que el derecho a la tutela judicial se satisface, «facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión»( SSTC 66/1984, 78/1996, entre otras muchas). Por ello, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la tutela cautelar conlleva que, como regla general, la petición de suspensión impide a la Administración ejecutar el acto cuya suspensión se ha solicitado mientras el órgano judicial no se haya pronunciado sobre la suspensión solicitada ( STC 78/1996), pues ello podría privar de efectividad a la resolución judicial que recaiga en el proceso.

OCTAVO.- Análisis del artículo 115 de la Ley 10/2014 y su conformidad con el derecho fundamental a la tutela cautelar.

A) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sostenido que el derecho a la tutela judicial cautelar forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En su sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C-432/05 ),apartado 37, el Tribunal de Justicia afirma que dicho principio constituye un principio general del Derecho de la Unión Europea, derivado de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En el apartado 80 de la misma resolución, se establece que dicho principio exige que el ordenamiento jurídico nacional permita la adopción de medidas provisionales cuando sean necesarias para garantizar la plena eficacia de la resolución que deba dictarse sobre la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la Unión Europea. Esta doctrina se encuentra asimismo consolidada en la sentencia Factortame(C-213/89 ), apartado 21, en la que el Tribunal afirmó que debe inaplicarse toda disposición interna que impida al juez nacional conceder medidas cautelares dirigidas a preservar los derechos conferidos por el ordenamiento comunitario.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha establecido de forma reiterada que: "la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso"( SSTC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 7; 218/1994, de 18 de julio, FJ 3 y 137/2025, de 26 de junio, FJ 15.1.2). El derecho a la tutela cautelar es una vertiente del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por ello, el legislador no puede excluir de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares, en particular la suspensión. Esta doctrina se ha establecido en diversas sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de preceptos legales que impedían, sin excepción, la suspensión de actos administrativos. La STC 115/1987 anuló el artículo 34 de la Ley Orgánica 7/1985 por excluir la suspensión de resoluciones administrativas, y en la STC 238/1992, se declaró inconstitucional el artículo 6.2 de la Ley 34/1979 por impedir la suspensión del decreto que calificaba una finca como "manifiestamente mejorable".

De igual modo, la doctrina de esta Sala ha establecido que el derecho a la tutela cautelar se encuentra inserto en el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE. Así lo afirmó en el Auto de 20 de diciembre de 1990 (RJ\1990\1042) cuya doctrina ha sido reiterada en innumerables ocasiones, entre otras muchas, por la STS 15540/2024, al señalar que: "existe un verdadero 'derecho a la tutela cautelar', lo que, visto por su envés, implica el deber de la Administración y de los órganos jurisdiccionales de acordar la medida cautelar que sea necesaria para asegurar la plena efectividad del acto terminal, ya sea una resolución administrativa o judicial.".Según hemos sostenido reiteradamente "la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón" [ ATS 15006/2024, de 4 de diciembre 2024, (recurso núm.660/2024)].

Esta jurisprudencia nos obliga a analizar si la previsión contenida en el artículo 115 de la Ley 10/2014, al imponer como regla general la publicación de las sanciones muy graves y graves, tanto en la página web del Banco de España como en el Boletín Oficial del Estado,y limitar a los supuestos expresamente tasados de su apartado 6 la posibilidad de diferirla o anonimizarla implícitamente está sustrayendo del control judicial la ejecutividad a este tipo de actos. Si esta interpretación fuera posible, podrían suscitarse dudas de constitucionalidad, pues una restricción de tal alcance podría vulnerar el artículo 24 CE, al impedir el control judicial de la ejecutividad de este tipo de actos.

No cabe, sin embargo, interpretar el artículo 115 de la Ley 10/2014 en tal sentido. Este precepto ni prohíbe expresamente que los órganos judiciales puedan ejercer un control sobre su ejecutividad ni de su contenido puede deducirse esta prohibición. El control judicial de la ejecutividad de este tipo de actos se rige por la normativa que regula con carácter general las medidas cautelares en el proceso contencioso- administrativo (los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

B) La publicación de sanciones administrativas, cuando aparecen identificados los responsables, puede generar, como sostiene el auto impugnado, un perjuicio reputacional relevante. Sin embargo, este tipo de daño no siempre puede ser calificado como irreparable. De la jurisprudencia de esta Sala -en particular, las sentencias de 23 de enero de 2008 ( ECLI:ES:TS:2008:191), y de 14 de mayo de 2008 ( ECLI:ES:TS:2008:2491), así como de los autos de 15 de febrero de 2012, 2 de octubre de 2015 y 6 de abril de 2022, puede deducirse una distinción conceptual relevante entre daño irreversible y daño irreparable. El primero se refiere a un perjuicio fáctico que no puede eliminarse materialmente, como ocurre con una publicación ya difundida. El segundo, en cambio, alude a un daño que el ordenamiento jurídico no puede compensar ni restituir de forma adecuada.

Como acaba de indicarse, la publicación de una sanción puede considerarse irreversible -por su difusión inmediata y sus efectos sobre la imagen del sancionado- pero no necesariamente es irreparable. El ordenamiento jurídico ofrece mecanismos suficientes para mitigar o reparar sus consecuencias: la posibilidad de publicar la interposición del recurso y su resultado ( artículo 115.7 de la Ley 10/2014), la difusión de la eventual anulación del acto sancionador ( artículo 107 LJCA) , o, incluso, la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos.

Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que si se considerase que todo acto cuya ejecución tiene efectos irreversibles debe ser suspendido se estaría privando de eficacia a la previsión legal que, con carácter general, impone su ejecutividad. Si se entendiera que la mera existencia de un daño reputacional derivado de la publicación de una sanción exige, en todo caso, su suspensión cautelar se estaría vaciando de contenido el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, que prevé expresamente la ejecutividad de dicha publicación una vez alcanzada la firmeza administrativa.

La tutela cautelar no tiene como finalidad impedir en todo caso que la ejecutividad del acto impugnado pueda producir un daño irreparable sino garantizar que, el órgano judicial, ponderando todas las circunstancias del caso pueda suspender su eficacia o, por el contrario, mantener su ejecutividad si ello fuera necesario para evitar una grave perturbación de los intereses generales o de los de terceros.

NOVENO.- Sobre la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014 al Derecho de la Unión Europea en el incidente cautelar.

A) Tal y como se ha reiterado, el objeto del presente recurso se circunscribe al examen de la denegación de la medida cautelar solicitada por el recurrente, consistente en la suspensión de la resolución por la que se acuerda la publicación de una sanción administrativa impuesta por el Banco de España. De ahí, que el juicio que corresponde efectuar en este proceso no versa sobre la conformidad del artículo 115 de la Ley 10/2014 con el Derecho de la Unión, que es, en principio, una cuestión de fondo, sino sobre si la decisión de denegar en un incidente de medidas cautelares la suspensión de la ejecutividad del acto por el que se acuerda la publicación de la sanción contraviene el Derecho de la Unión Europea, en concreto el artículo 68 de la Directiva 2013/36/EU y el artículo 5c) y e) del Reglamento General de Protección de Datos.

Ahora bien, la pieza cautelar y el juicio de fondo no son compartimentos estancos y por ello, aunque el juicio que se efectúa en estas fases procesales no es el mismo, puede ocurrir que el juez cautelar, al examinar la ejecutividad del acto -en este supuesto la publicación inmediata de la sanción una vez que ha adquirido firmeza en vía administrativa-, pueda estar comprometiendo la eficacia del Derecho de la Unión o vulnerando los derechos que este confiere a los particulares. Es preciso, por tanto, verificar si en el supuesto que enjuiciamos se produce o no este efecto.

B) Realizadas estas precisiones, ha de analizarse la compatibilidad entre estas regulaciones atendiendo a su aplicación en un incidente de medidas cautelares. A este respecto, lo primero que ha de ponerse de manifiesto es que ni el artículo 68 de la Directiva ni sus considerandos 37 y 38 contienen ninguna previsión que excluya expresamente la posibilidad de que los órganos judiciales valoren la ejecutividad del acto de publicación ni que impida la adopción de medidas cautelares. Tampoco puede interpretarse que la transposición del artículo 68 de la Directiva imponga un automatismo que excluya el control judicial. La Directiva, por tanto, no impide que los órganos jurisdiccionales valoren la ejecutividad del acto en el incidente de medidas cautelares. En consecuencia, puede concluirse que la normativa europea en este ámbito no impide a los órganos judiciales valorar, en el marco del artículo 130 LJCA, si la ejecución del acto de publicación puede causar un perjuicio que justifique su suspensión.

C) Ahora bien, puede ocurrir que el órgano judicial que conoce de la solicitud de medidas cautelares, al examinar la ejecutividad del acto impugnado, advierta que la norma nacional en la que dicho acto se fundamenta contraviene una disposición del Derecho de la Unión Europea que cumple los requisitos para tener efecto directo -esto es, que sea clara, precisa e incondicional y, en el caso de las directivas, que haya expirado el plazo de transposición, [SSTSJE Van Gend en Loos ( C-26/62); Becker ( C-8/81) y Kaefer y Procacci ( C-100/89 y C-101/89)]-. En tal supuesto, si la ejecución del acto impugnado pudiera producir efectos contrarios al Derecho de la Unión Europea que una eventual sentencia estimatoria no pudiera reparar, el órgano jurisdiccional deberá adoptar las medidas cautelares necesarias para evitar tales efectos. De este modo, se garantiza tanto la efectividad del recurso como, en última instancia, la primacía y eficacia del Derecho de la Unión Europea. Por esta razón, en este caso examinaremos también si concurre esta circunstancia.

DÉCIMO.- Sobre la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014 con el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE .

Tal y como hemos señalado anteriormente, la cuestión que va a ser objeto de enjuiciamiento es si la publicación de la sanción mientras se está sustanciando el proceso que analiza su conformidad a Derecho puede frustrar la efectividad del artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE, lo que conllevaría, en definitiva, que el recurso contencioso-administrativo no pudiera cumplir su finalidad legítima. El control de la Sala se va a ceñir, por tanto, a enjuiciar si la decisión de la Sección Quinta de la Audiencia Nacional de denegar la suspensión ha ponderado correctamente la incidencia que la publicación inmediata -por sus efectos de difusión pública y estigma reputacional irreversibles- puede tener sobre la efectividad del Derecho europeo invocado.

El artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE impone a las autoridades competentes la obligación de publicar en su sitio web oficial, sin demora injustificada, "al menos las sanciones administrativas no recurribles"con identificación del infractor y mención del tipo y naturaleza de la infracción. El propio precepto prevé que, cuando las sanciones sean recurridas, la publicación deberá incluir información sobre el estado y el resultado del recurso, y que, en determinados supuestos, la autoridad podrá aplazar o anonimizar la publicación cuando la difusión de los datos personales sea desproporcionada o pueda causar un daño injustificado, comprometer la estabilidad de los mercados financieros o una investigación penal. El considerando 38 establece que para que las sanciones puedan cumplir su finalidad disuasoria deben publicarse, "excepto en circunstancias bien definidas".

El Reglamento (UE) 2016/679 (RGPD) consagra los principios de protección de datos personales aplicables a todo tratamiento, incluyendo la divulgación de sanciones administrativas nominativas. En particular, el artículo 5.1 Reglamento General de Protección de Datos, apartado c), exige que los datos personales sean "adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario"respecto de los fines del tratamiento (principio de minimización de datos ) y el apartado e) que se "mantengan en una forma que permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario"para dichos fines (principio de limitación del plazo de conservación).

El artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, incorpora al ordenamiento español las exigencias de publicidad de sanciones que exige la Directiva. Este precepto establece que: "[l]as sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el 'Boletín Oficial del Estado' una vez que sean firmes en la vía administrativa".Dispone, asimismo que: "[l]a publicación deberá incluir, por lo menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma"(apartado 5). En su apartado 7, prevé que este tipo infracciones deberá ser también publicada en la página web del Banco de España, incluyendo la misma información que contiene la publicación en el Boletín Oficial del Estado y, además, cuando se interponga recurso en vía judicial contra la sanción o medida "el Banco de España también publicará de inmediato en su sitio web oficial esa información, así como toda información posterior relativa al resultado de ese recurso. Además, también se publicará toda decisión que anule o condone una decisión previa de imponer una sanción o medida".

Resulta, por tanto, que la publicación en el Boletín Oficial del Estado que impone la legislación española, en los casos en los que la sanción ha sido recurrida ante los tribunales, se efectúa sin contener esta información. Esta omisión no resulta conciliable con el artículo 68 de la Directiva citada. Esta norma, en su apartado primero, establece que las autoridades competentes publicarán las sanciones administrativas impuestas por infracciones graves y muy graves, y añade que, en caso de que dichas sanciones hayan sido recurridas, deberá publicarse también información sobre el estado y resultado del recurso. Esta exigencia no se limita a la publicación en un medio concreto, sino que responde a una finalidad sustantiva: garantizar que la información que se difunde al público sea completa y contextualizada, evitando que se proyecte una apariencia de firmeza definitiva cuando la sanción está sometida a revisión judicial.

El legislador español ha incorporado esta exigencia en el apartado 7 del artículo 115 de la Ley 10/2014, pero únicamente respecto de la publicación en la página web del Banco de España. En cambio, no ha previsto que esa misma información -esto es, la existencia del recurso y su estado procesal- se incluya en la publicación que se realiza en el Boletín Oficial del Estado. Esta diferencia de tratamiento entre ambos canales de difusión plantea, en sede cautelar, una cuestión relevante desde la perspectiva del artículo 130 LJCA: si la ejecución del acto de publicación en el BOE, sin advertencia de pendencia jurisdiccional, puede causar un perjuicio irreparable que justifique su suspensión.

La publicación en el BOE, por su carácter oficial y de conservación indefinida, tiene una vocación de permanencia que intensifica el impacto reputacional de la sanción. Si dicha publicación se realiza sin advertencia de que la sanción ha sido impugnada judicialmente, puede inducir a interpretar que la sanción es firme en sede jurisdiccional, proyectando una imagen de culpabilidad consolidada que no se corresponde con la realidad procesal. Este efecto se ve agravado por la dificultad práctica de revertir la difusión inicial, incluso en el supuesto de que el recurso contencioso-administrativo sea estimado.

En este contexto, la omisión de la advertencia relativa a la pendencia judicial no puede reputarse conforme con el Derecho de la Unión Europea. Para que el artículo 115 de la Ley 10/2014 se acomode plenamente a la finalidad perseguida por el artículo 68 de la Directiva, debe interpretarse que la publicación en el Boletín Oficial del Estado de una sanción firme en vía administrativa, cuando ha sido impugnada en la vía judicial, ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción se encuentra recurrida judicialmente y, en consecuencia, no es firme en sede jurisdiccional. Solo de este modo la información difundida cumple con los objetivos de transparencia y disuasión que persigue la Directiva, sin inducir a error ni generar un perjuicio reputacional desproporcionado.

Esta interpretación se impone conforme a la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la obligación de interpretar el Derecho interno a la luz del texto y de la finalidad de las directivas, tal como se ha establecido, entre otras, en las sentencias Von Colson y Kamann(10 de abril de 1984, C-14/83 ), que consagró la exigencia de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado previsto por la directiva; Marleasing(13 de noviembre de 1990, C-106/89), que extendió dicha obligación a normas nacionales anteriores; Adeneler(4 de julio de 2006, C212/04), que precisó que la interpretación conforme es exigible desde la expiración del plazo de transposición, y Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi(6 de octubre de 2021, C-561/19), que reafirmó que dicha interpretación debe garantizar la efectividad del Derecho de la Unión, siempre que no se incurra en una aplicación contra legem.De esta jurisprudencia se deduce que el ordenamiento jurídico nacional ha de aplicarse de forma coherente con los objetivos y el contenido de las directivas europeas.

UNDÉCIMO.- Sobre la compatibilidad de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las sanciones que prevé el artículo 115.5 de la Ley 10/2014 con los apartados c) y e) del artículo 5 del Reglamento General de Protección de Datos.

La cuestión sobre la que debemos pronunciarnos es si la publicación de sanciones en el Boletín Oficial del Estado prevista en el artículo 115.5 de la Ley 10/2014 vulnera (i) el principio de minimización de datos (artículo 5.1 c) RGPD dado que la finalidad disuasoria ya se cumple con la publicación en la web del Banco de España, y, por este motivo, la publicación adicional en el BOE constituye un tratamiento excesivo y no necesario.; (ii) si vulnera el principio de limitación del plazo de conservación (artículo 5.1 e) RGPD) , al ser la publicación en el BOE perpetua e indeleble y no estar previsto legalmente un plazo de conservación ni revisión, lo que genera un perjuicio permanente incluso si la sanción es anulada y (iii) si el derecho al olvido (artículo 17 RGPD) garantiza la temporalidad que debe presidir todo tratamiento de datos, teniendo en cuenta que la desindexación no elimina la publicación ni impide su acceso por otros medios, lo que podría no satisfacer el objetivo del Reglamento General de Protección de Datos de suprimir, bloquear o anonimizar los datos una vez alcanzada la finalidad.

A) El principio de minimización de datos, consagrado en el artículo 5.1.c) del RGPD, constituye una de las piedras angulares del sistema europeo de protección de datos. Exige que los datos personales objeto de tratamiento sean "adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados".

Para determinar si este principio ha sido vulnerado es preciso, en primer lugar, identificar la finalidad del tratamiento para, posteriormente, valorar si los datos publicados exceden lo estrictamente indispensable para alcanzar dicho fin.

La publicación de las sanciones impuestas por las autoridades supervisoras en el ámbito financiero responde a una exigencia normativa impuesta por el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013. Como ya se ha indicado, esta directiva no prohíbe que los Estados miembros adopten medidas adicionales de publicidad, como la publicación en boletines oficiales; por el contrario, deja a los Estados un margen de apreciación para establecer mecanismos complementarios que refuercen la eficacia de la medida disuasoria que pretende conseguirse con este tipo de medidas siempre que se respeten los principios generales del Derecho de la Unión, entre ellos el de proporcionalidad y el de protección de datos personales.

En este contexto, la publicación en el BOE no puede considerarse una duplicación innecesaria del tratamiento de datos personales. No es redundante, sino que refuerza la eficacia de la medida disuasoria prevista por el legislador nacional y por la propia Directiva 2013/36/UE, al ampliar el alcance y la visibilidad de la información sancionadora. Esta mayor difusión contribuye a la transparencia del sistema financiero, a la rendición de cuentas de las autoridades supervisoras y, en última instancia, a la confianza del público en la integridad del mercado bancario.

En consecuencia, la doble publicación no puede considerarse contraria al principio de minimización de datos.

B) El principio de limitación del plazo de conservación consagrado en el artículo 5.1.e) del RGPD exige que los datos personales no se mantengan por más tiempo del necesario para los fines del tratamiento. Esta exigencia choca frontalmente con la naturaleza del Boletín Oficial del Estado que, conforme al Real Decreto 181/2008, es una publicación de acceso permanente y cuyo contenido tiene la condición de inalterable.

La finalidad que justifica la publicación -la transparencia de los mercados y el efecto disuasorio- tiene una vigencia eminentemente temporal. Una vez transcurrido un plazo prudencial, el interés público en conocer una sanción concreta decae significativamente. Como ha reconocido el Tribunal Constitucional en el contexto de las hemerotecas digitales ( STC 58/2018, de 1 de junio, FJ 8), el interés de una noticia sobre un suceso penal desaparece con el tiempo, mientras que el perjuicio reputacional para el individuo, magnificado por la accesibilidad universal de internet, persiste de forma indefinida. El mismo razonamiento es aplicable a las sanciones administrativas.

Sin embargo, la solución a este conflicto no puede residir en la modificación o supresión del contenido del Boletín Oficial del Estado, que es un archivo público cuya integridad y permanencia garantizan la seguridad jurídica. La solución debe buscarse en la aplicación de mecanismos que, sin alterar la fuente original, limiten la accesibilidad de la información a través de los medios de búsqueda generalizados que perpetúan el daño reputacional.

El "derecho de supresión" o "derecho al olvido",consagrado en el artículo 17 del RGPD, es el instrumento jurídico idóneo para satisfacer las exigencias del principio de limitación del plazo de conservación, permitiendo conciliar la función del diario oficial con la protección de los derechos del individuo.

La solución a esta aparente antinomia entre la permanencia del documento oficial y el principio de temporalidad en el tratamiento de datos personales reside en una distinción fundamental que este Tribunal debe subrayar: la diferencia entre la integridad de la fuente de información y la accesibilidad universal a la misma.

El derecho de supresión -conocido como "derecho al olvido",conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia Google Spain,C-131/12 )- regulado en el artículo 17 del RGPD, faculta al interesado a solicitar la supresión de sus datos personales cuando, entre otras circunstancias, "los datos personales ya no sean necesarios en relación con los fines para los que fueron recogidos o tratados de otro modo".En el entorno digital, ello se traduce en la posibilidad de solicitar la desindexación de enlaces que conduzcan a información personal obsoleta o desproporcionada, evitando que dicha información aparezca en los resultados de búsqueda asociados al nombre del interesado.

La aplicación de este mecanismo al supuesto de publicación de sanciones en el BOE fue objeto de análisis en la STC 23/2022, de 21 de febrero. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional concluyó que la exigencia de que los datos personales no sean accesibles más allá del tiempo necesario para cumplir su finalidad se satisface mediante el ejercicio del derecho al olvido. Esta institución permite, por una parte, la permanencia del documento oficial. El texto publicado en el BOE permanece inalterado, como corresponde a su naturaleza de fuente pública oficial, garantizando, de este modo, la autenticidad, integridad de sus publicaciones y, con ello, la seguridad jurídica y, al mismo tiempo, y responde a la función archivística y normativa que el ordenamiento atribuye al BOE. Por otra parte, el derecho al olvido garantiza al interesado que pueda solicitar la desindexación de los enlaces que conducen a la publicación de la sanción cuando se realiza una búsqueda por su nombre. Esta medida impide que la información se recupere automáticamente mediante consultas nominales, evitando que la sanción se convierta en un estigma digital permanente.

Resulta, por tanto, que el derecho al olvido logra un equilibrio ponderado entre la publicidad institucional de la sanción -necesaria para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el efecto disuasorio previsto por el legislador- y la salvaguarda del derecho fundamental a la protección de datos personales una vez cumplida dicha finalidad. La desindexación no elimina el documento, pero sí limita su exposición personalizada, satisfaciendo así el principio de temporalidad del artículo 5.1 e) RGPD sin comprometer la integridad de las fuentes públicas.

En consecuencia, no puede apreciarse que la publicación de la sanción en el BOE infrinja el principio de limitación del plazo de conservación, en tanto que se realiza en cumplimiento de una obligación legal; persigue una finalidad legítima y constitucionalmente relevante, y se complementa con mecanismos efectivos de tutela del derecho de protección de datos, como el derecho al olvido.

DUODÉCIMO.- Sobre la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial.

A tenor de las consideraciones efectuadas en los fundamentos octavo, noveno y décimo, debemos rechazar el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, con el Derecho de la Unión.

La interpretación conjunta de la Directiva 2013/36/UE y del Reglamento ( UE) 2016/679 (Reglamento General de Protección de Datos) permite afirmar que la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa, que prevé el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, cuando dichas resoluciones han sido impugnadas en la vía judicial, no suscita dudas sobre su conformidad a la referida normativa europea si la publicación contiene la indicación de que la sanción se encuentra judicialmente recurrida y, por tanto, de que no es todavía una decisión firme.

El artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE establece que los Estados miembros deben garantizar que las autoridades competentes publiquen las sanciones impuestas por infracciones graves a las disposiciones nacionales que transponen dicha Directiva, incluyendo la identidad del infractor y la naturaleza de la infracción, salvo que concurran circunstancias excepcionales que justifiquen una publicación anonimizada o la no publicación. Esta previsión responde a los objetivos de transparencia, disuasión y supervisión eficaz que caracterizan el régimen jurídico aplicable a las entidades de crédito, conforme a lo dispuesto también en el artículo 115 la Ley 10/2014, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

Por su parte, el Reglamento General de Protección de Datos exige que el tratamiento de datos personales se ajuste a los principios de minimización y limitación temporal [artículo 5, letras c) y e)]. Si bien la publicación en el BOE tiene carácter permanente, dicha exigencia se ve compensada por la previsión del derecho al olvido (artículo 17 del RGPD) , que permite solicitar la eliminación de los datos personales, entre otros supuestos, cuando hayan dejado de ser necesarios para los fines que motivaron su tratamiento. Este mecanismo actúa como garantía frente a la permanencia de la publicación, permitiendo ponderar en cada caso concreto los derechos en juego.

En consecuencia, la previsión contenida en el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, aplicada en el marco del régimen sancionador del sector bancario, no plantea una duda razonable sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea que justifique el planteamiento de la cuestión prejudicial, conforme a lo exigido por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

DECIMOTERCERO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, donde hemos recogido los razonamientos expresados en nuestra Sentencia de 29 de octubre de 2025, dictada en el recurso de casación núm. 1293/2025, debemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación en el mismo sentido que hicimos en la sentencia citada, por lo que esta Sala declara lo siguiente:

1. El artículo 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que faculta al juez o tribunal para acordar o denegar la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del acto administrativo, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, deberá tomar en consideración los eventuales perjuicios a los intereses generales y los perjuicios reputacionales que pudieran causarse al interesado como consecuencia de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las sanciones a las que se refiere el art. 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

2. En el marco de la justicia cautelar, el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que dispone que las sanciones y amonestaciones por infracciones muy graves y graves serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado una vez que sean firmes en la vía administrativa y que dicha publicación deberá incluir, al menos, información sobre el tipo y la naturaleza de la infracción y la identidad de las personas responsables de la misma, en consonancia con la finalidad perseguida por el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE, debe interpretarse en el sentido de que, cuando la sanción haya sido objeto de impugnación jurisdiccional, la publicación en el Boletín Oficial del Estado ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción no es firme judicialmente por encontrarse pendiente de resolución el recurso interpuesto contra ella.

DECIMOCUARTO.- Resolución del recurso.

Por las razones expuestas en los anteriores fundamentos procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Prudencio contra el Auto de fecha 21 de noviembre de 2024, dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Auto de fecha 16 de octubre de 2024, que deniega la adopción de la medida cautelar de suspensión en la pieza de medidas cautelares del procedimiento ordinario nº 1005/2024.

Debemos entonces, conforme a lo previsto en el artículo 93.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entrar a resolver la solicitud de medidas cautelares formulada por D. Prudencio en la pieza de medidas cautelares por la que solicita la suspensión de la resolución sancionadora y la que acuerda la publicación de la referida resolución, adoptadas ambas el 26 de junio de 2023 por el Consejo de Gobierno del Banco de España en el expediente sancionador IE/CO-1/2022, confirmadas en alzada resolución de 4 de junio de 2024, del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa.

Compartimos y hacemos nuestras las consideraciones que expone la Sala de instancia para desestimar la solicitud de suspensión de la resolución sancionadora, así como la de la resolución por la que se acuerda la publicación de la referida sanción. No obstante, por las razones expuestas en el fundamento jurídico décimo, que conllevan una matización de nuestra doctrina, la publicación de la sanción debe incorporar la indicación de que se encuentra recurrida ante la Audiencia Nacional.

DECIMOQUINTO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Tampoco procede la imposición de las costas causadas en la pieza de medidas cautelares seguida en la instancia habida cuenta que lo que vamos a acordar es la estimación parcial de la pretensión cautelar.