Sentencia Contencioso-Administrativo 270/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 3715/2023 de 05 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

El recurso de casación se interpone contra la sentencia de 23 de diciembre de 2022, dictada por la Sección Quinta de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 163/2020, deducido contra la resolución de 21 de julio de 2020, de la Autoritat Catalana de la Competència, que consideró que Transportes Urbanos y Servicios Generales S.A.L., Transportes Ciutat Comtal, S.A., Serveis Generals de Mobilitat i Transport, S.L., y Automóviles La Alcoyana, S.A., habían infringido el artículo 1.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y acordó, entre otros extremos, la imposición de sanciones, en concreto, de una multa de 1.494.090,99€ a Serveis Generals de Mobilitat i Transport, S.L., además de la prohibición de contratar en cuanto a las licitaciones convocadas por l'Àrea Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera con una duración de 18 meses.

La sentencia reduce la sanción de multa a 750.000 euros y la duración de la prohibición de contratar a 6 meses.

Para llegar a estas conclusiones, delimita la impugnación judicial, advirtiendo de que "la recurrente no cuestiona la procedencia de la sanción, solo su proporcionalidad",analizando esta última cuestión a la luz de los argumentos de la actora, para rechazar la motivación de la resolución impugnada, por, sustancialmente, las siguientes razones: atendiendo a la entidad de las sanciones previstas en la Ley y que la conducta, pese a ser anticompetitiva se limita a una concreta licitación, esto es, "a un único contrato, aunque su cuantía sea notable";por no explicarse el criterio utilizado para precisar la duración de la infracción, que es por el objeto y no por los efectos en el mercado, afectando a una sola operación; añade que el mercado relevante es "relativamente reducido en el sector del transporte de viajeros entre la ciudad de Barcelona y el Aeropuerto del Prat de Llobregat"y de "alcance local",que se está "ante una única operación contractual",que la infracción "no afectó a la concurrencia de otros licitadores y no llegó a tener efectos materiales para los usuarios del servicio"y que la entidad demandante está participada por otras dos, también sancionadas. Por todo ello, reduce la sanción a la suma indicada.

Seguidamente aborda la prohibición de contratar, razonando lo siguiente:

"TERCERO.- Sobre la prohibición de contratar

La actora cuestiona asimismo la prohibición de contratar que impone la resolución impugnada.

Ciertamente la Ley 9/17, de Contratos del Sector Público, prevé en su artículo 71 :1.b) que las sanciones firmes por infracciones graves en materia de disciplina de mercado o de falseamiento de la competencia conllevan para la persona sancionada la prohibición de contratar con las entidades del sector público.

En este caso, la demandada incorporó este efecto a la resolución definiendo su plazo y alcance, concretamente impuso á la recurrente una prohibición de contratar respecto a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera durante un plazo de 18 meses.

La resolución motiva esta decisión en el sentido de que la intensidad de dicha prohibición debe ser la necesaria para garantizar un efecto disuasorio y preventivo. Asimismo, argumenta que la duración de 18 meses se corresponde con la duración de la infracción de casi 2 años, previendo que el tiempo de prohibición no afectará significativamente al mercado.

Por último, considera que no es significativo el hecho de que esta medida junto con la sanción económica puedan suponer la desaparición de las empresas afectadas.

Cabe decir que la Ley 9/17 no configura la prohibición de contratar como una sanción en sÍ misma, sino como una consecuencia de la sanción, de forma que una vez impuesta esta, corresponde en todo caso aquella. Por tanto, el debate queda limitado al alcance y los efectos de dicha prohibición, no a su procedencia.

Al respecto, la citada Ley solo incluye una referencia al límite máximo de 3 años, pero, más allá de este límite, no define los factores de ponderación de la duración o del alcance material de la prohibición que debe corresponder en cada caso.

En este contexto de ausencia de parámetros legales específicos, si la prohibición de contratar es consecuencia de una sanción, pueden tomarse en consideración los factores de ponderación de dicha sanción, en cuyo caso los establecidos por la Ley de Defensa de la Competencia. Concretamente, los factores que tienen que ver no con la culpabilidad subjetiva, que es una cuestión ligada a la sanción, sino con la importancia objetiva de la infracción.

Hay que estar en este sentido en la valoración efectuada en el fundamento anterior.

Conviene remarcar a la vez que la resolución impugnada no justifica por qué razón entiende que la concreta intensidad de la prohibición de contratar que ha impuesto resulta indispensable para garantizar el efecto disuasorio y preventivo de esta medida, o porque una menor intensidad resultaría insuficiente a estos efectos.

Por último entendemos que no puede ser ajeno al caso el eventual efecto acumulado que la sanción y la prohibición de contratar pueda tener en la supervivencia de la empresa, siendo así que el daño subjetivo que estas medidas pueden tener en la inculpada y, de rebote, en el mercado y la competencia, no puede ser obviado sin más; especialmente en un contexto en el que las empresas del sector sufrieron significativamente las restricciones vinculadas a la pandemia durante los años 2020 y 2021.

De acuerdo con estas circunstancias, entendemos que es necesario reducir la duración de la prohibición de contratar al plazo prudencial de 6 meses, manteniendo su alcance material."

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación se centra en la reducción del periodo al que alcanza la prohibición de contratar, apreciando que la razón fundamental de la decisión de la Sala de instancia es la ausencia de parámetros legales para ponderar la duración o el alcance material de la prohibición, por lo que ha aplicado los previstos en la Ley de Defensa de la Competencia para la imposición de sanciones, declarando que la cuestión planteada que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resultan aplicables los criterios para precisar el importe de las sanciones contenidos en el artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley de Contratos del Sector Público.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

El escrito de interposición del recurso de casación de la Generalitat de Catalunya, tras exponer los antecedentes de interés, diferencia dos grupos de infracciones imputables a la sentencia impugnada:

- En primer lugar, considera vulnerados los artículos 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, 71 de la Ley de Contratos y 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, puesto que la prohibición de contratar no es una sanción, no siendo aplicables por analogía las normas sancionadoras a consecuencias jurídicas de diferente naturaleza, como es aquella prohibición, resultando "manifiestamente inadecuados"los criterios del artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia para graduar el alcance y la duración de la prohibición de contratar, obviando los propios criterios y la finalidad de la prohibición, que puede ser también acordada por Administraciones distintas de las autoridades de competencia.

- En segundo lugar, también entiende vulnerado el principio de proporcionalidad, ya que no puede prescindirse de la finalidad de la prohibición de contratar prevista en la Ley de Contratos, en especial, su propósito disuasorio, y las características del caso concreto.

Sobre la base de esta argumentación, postula que se fije doctrina jurisprudencial en el sentido de que, cuando como consecuencia de una sanción por la infracción de las normas de competencia, se establezca una prohibición de contratar con la Administración, para fijar su duración y alcance no procede aplicar por analogía los criterios establecidos en normas sancionadoras ni, en particular, en el artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, sino que la graduación de su duración y alcance debe tener en cuenta el principio de proporcionalidad y la función disuasoria que tiene la prohibición de contratar en el marco de las normas de competencia.

B. La oposición al recurso de casación

El escrito de oposición al recurso de casación, una vez reseñados también los antecedentes relevantes, comienza precisando que la misma sentencia impugnada reconoce que la prohibición de contratar no es una sanción, pero, añade la parte, ello no impide la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición, pues dicho principio tiene alcance general, aplicándose a toda actuación administrativa, exigiendo la concurrencia de tres requisitos, a saber, la idoneidad, la necesidad y la racionalidad.

Tras ello, repara en que la Ley de Contratos no fija ningún criterio para delimitar el alcance de la prohibición de contratar, habiendo acudido la Sala de instancia a los criterios objetivos fijados en el artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia para imponer las sanciones, pero no a los de carácter subjetivo, siendo posible la analogía en este ámbito.

En consecuencia, postula que la doctrina que se fije contenga las siguientes indicaciones: que la determinación de la duración de una prohibición de contratar debe sujetarse a las exigencias del principio de proporcionalidad; que para hacer efectivo ese principio han de aplicarse los criterios objetivos adecuados para conjugar el carácter disuasorio de la medida con su exigible racionalidad para que no cause más perjuicio del estrictamente necesario, de modo que, mientras no exista una regulación legal específica, se podrán aplicar otros criterios adecuados contenidos en el ordenamiento jurídico, incluidos los contenidos en la normativa sancionadora, en tanto sean criterios objetivos no incompatibles con la naturaleza de la obligación de contratar; y, finalmente, que incumbe a la Administración que imponga la medida elegir la menos restrictiva, motivar su necesidad para proteger el interés público y justificar su adecuación para lograr los fines que persigue.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Derecho de la Unión Europea

El considerando 101 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, en relación a las facultades de los poderes adjudicadores de excluir a determinados operadores económicos cuando hayan incurrido en conductas impropias que hagan dudar seriamente de su fiabilidad para participar en un proceso de contratación pública, y en referencia a la aplicación del principio de proporcionalidad, dispone:

"Además, se debe dar a los poderes adjudicadores la posibilidad de excluir a los operadores económicos que hayan dado muestras de no ser fiables, por ejemplo debido a que han incumplido las obligaciones medioambientales o sociales, entre ellas las normas sobre accesibilidad para las personas con discapacidad, o a que han cometido otras formas de falta profesional grave, como infracciones de las normas sobre competencia o de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Es preciso aclarar que una falta profesional grave puede poner en tela de juicio la integridad de un operador económico y por tanto hacerle no apto para ser adjudicatario de un contrato público, con independencia de si, en otros aspectos, pueda disponer de capacidad técnica y económica para ejecutar el contrato.

Teniendo presente que el poder adjudicador será responsable de las consecuencias de una posible decisión errónea por su parte, los poderes adjudicadores deben seguir gozando de libertad para considerar que se ha cometido una falta profesional grave cuando, antes de que se haya dictado una resolución definitiva y vinculante sobre la existencia de motivos obligatorios de exclusión, puedan demostrar por algún medio adecuado que el operador económico ha incumplido sus propias obligaciones, incluidas las obligaciones relacionadas con el pago de impuestos o de cotizaciones a la seguridad social, salvo que se disponga de otro modo en Derecho nacional. Asimismo, deben poder excluir a los candidatos o licitadores cuya actuación en anteriores contratos públicos haya mostrado graves deficiencias en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de fondo, como la no realización de una entrega o prestación, la existencia de deficiencias significativas en el producto entregado o el servicio prestado que los hagan inutilizables para el fin perseguido, o una conducta indebida que haga dudar seriamente de la fiabilidad del operador económico. El Derecho nacional debe establecer la duración máxima de dichas exclusiones.

Al aplicar motivos de exclusión facultativos, los poderes adjudicadores deben prestar especial atención al principio de proporcionalidad. Irregularidades leves deberían llevar a la exclusión del operador económico únicamente en circunstancias excepcionales. Con todo, casos reiterados de irregularidades leves pueden dar lugar a dudas acerca de la fiabilidad de un operador económico, lo que puede justificar su exclusión."

2. Derecho español

A. Normativa

El artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, bajo el epígrafe "Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad",prevé:

"1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias."

Además, el artículo 29 de la misma Ley 40/2015, con la rúbrica "Principio de proporcionalidad",dispone:

«1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión."

Por otro lado, el artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, dice, en lo que ahora interesa:

"Artículo 71. Prohibiciones de contratar.

1. No podrán contratar con las entidades previstas en el artículo 3 de la presente Ley con los efectos establecidos en el artículo 73, las personas en quienes concurra alguna de las siguientes circunstancias:

b) Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave [...] de disciplina de mercado [...]"

Finalmente, de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, interesa tener presente el artículo 64, dedicado a los "Criterios para la determinación del importe de las sanciones",a cuyo tenor:

"Artículo 64. Criterios para la determinación del importe de las sanciones.

1. El importe de las sanciones se fijará atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios:

a) La dimensión y características del mercado afectado por la infracción.

b) La cuota de mercado de la empresa o empresas responsables.

c) El alcance de la infracción.

d) La duración de la infracción.

e) El efecto de la infracción sobre los derechos y legítimos intereses de los consumidores y usuarios o sobre otros operadores económicos.

f) Los beneficios ilícitos obtenidos como consecuencia de la infracción.

g) Las circunstancias agravantes y atenuantes que concurran en relación con cada una de las empresas responsables.

2. Para fijar el importe de las sanciones se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias agravantes:

a) La comisión repetida de infracciones tipificadas en la presente Ley.

b) La posición de responsable o instigador de la infracción.

c) La adopción de medidas para imponer o garantizar el cumplimiento de las conductas ilícitas.

d) La falta de colaboración u obstrucción de la labor inspectora, sin perjuicio de la posible consideración como infracción independiente según lo previsto en el artículo 62.

3. Para fijar el importe de la sanción se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias atenuantes:

a) La realización de actuaciones que pongan fin a la infracción.

b) La no aplicación efectiva de las conductas prohibidas.

c) La realización de actuaciones tendentes a reparar el daño causado.

Se considerará atenuante cualificada el efectivo resarcimiento del daño con anterioridad a que se dicte la resolución.

d) La colaboración activa y efectiva con la Comisión Nacional de la Competencia llevada a cabo fuera de los supuestos de exención y de reducción del importe de la multa regulados en los artículos 65 y 66 de esta Ley."

B. Jurisprudencia

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 16 de diciembre de 2025 (recurso de casación número 9091/2022), fijamos la siguiente doctrina jurisprudencial, que reproducimos en nuestra sentencia de 26 de enero de 2026 (recurso de casación número 20/2023):

"1. La prohibición de contratar prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017 , de Contratos del Sector Público, cuando trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia, puede acordarse en la propia resolución sancionadora por la autoridad administrativa competente en materia de competencia, que podrá establecer su alcance y duración conforme a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la misma ley ; cuando la resolución sancionadora no contenga dicha determinación, la fijación del alcance y la duración de la prohibición corresponde a la autoridad contractual mediante el procedimiento específico previsto en el artículo 72.3 Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

2. La mención a la infracción grave contenida en el artículo 71.1.b) de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, ha de entenderse como la fijación de un umbral mínimo de gravedad para la procedencia de la prohibición de contratar, sin excluir las infracciones calificadas como muy graves en materia de falseamiento de la competencia, que, por su mayor entidad, integran con mayor razón el presupuesto habilitante de dicha medida."

TERCERO.- Las infracciones en las que se fundamenta el recurso de casación: la aplicación a la prohibición de contratar impuesta por la infracción de la Ley de Defensa de la Competencia de los criterios de graduación de las sanciones previstos en esta Ley

Esta Sala, en la reciente sentencia de 18 de febrero de 2026 (recurso de casación número 2042/2023), con referencia a otra de las empresas sancionadas y afectadas por la prohibición de contratar impuestas por la Autoritat Catalana de la Competencia en la resolución de 21 de julio de 2020, ha analizado la misma cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que la planteada en el presente recurso de casación, por lo que, para salvaguardar la unidad de doctrina y el principio de igualdad de trato en la aplicación de la ley, debemos reproducir su fundamentación sustantiva, que no resulta desvirtuada por las alegaciones formuladas por las partes en sus escritos respectivos de interposición y de oposición.

Se razona en el tercer fundamento de Derecho de la referida sentencia de 18 de febrero pasado que:

"La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, consiste en determinar si resultan aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, , esta Sala considera que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia - dados los términos en que quedó trabado el debate impugnatorio en el proceso de instancia-, y en una aplicación indebida del principio de proporcionalidad, al entender que procedía reducir la duración temporal de la prohibición de contratar impuesta por el Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia a la mercantil Automóviles La Alcoyana S.A., con base en la aplicación de los artículos 4 y 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , y del artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , acogiendo los criterios que determinaron la reducción de la sanción de multa por importe de 478.395,21 euros, impuesta por haber infringido el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia , por la comisión de una conducta colusoria consistente en acordar la presentación de una oferta de cobertura en la licitación para la concesión del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros en autobús entre Barcelona y el aeropuerto del Prat de Llobregat (aerobus) promovida por el Área Metropolitana de Barcelona, teniendo en cuenta, a tal efecto, únicamente, y de forma inmotivada, el tiempo de duración de la conducta, la gravedad de la infracción, la culpabilidad y el grado de participación.

En efecto, no consideramos aceptable la justificación que contiene la sentencia impugnada, respecto de la reducción de la duración de la prohibición de contratar de 18 de meses a 6 meses, que se basa, en un sucinto razonamiento, en el argumento de que «por respeto al principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta los criterios acogidos para imponer la sanción, el Tribunal entiende que debe rebajar la misma a 6 meses», pues no cabe eludir, a la luz de la Directiva 2014/24/UE , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y el artículo 71 de la ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , la distinta finalidad que persigue la imposición de sanciones por infracción de la normativa reguladora de la defensa de la competencia y la medida restrictiva consistente en la prohibición de contratar, que determina la exclusión temporal de la sancionada de participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público, derivada de la comisión de ilícitos penales o infracciones graves del ordenamiento regulador de las actividades económicas.

Cabe significar, al respecto, que la imposición de la medida restrictiva de prohibición de contratar obedece a la preservación de determinados intereses públicos, vinculados, singularmente, a garantizar que los procedimientos de adjudicación de un contrato público se ajusten a los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia, en aras de garantizar la adecuada administración de los fondos públicos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la prestación de servicios públicos, y tiene como finalidad especifica excluir precautoriamente de los procedimientos de contratación pública a aquellos operados económicos que hubieren incurrido en conductas que revelen graves irregularidades en el cumplimiento de las obligaciones contraídas concernientes a la observancia del ordenamiento jurídico y a las exigencias derivadas de la ética y la buena fe empresarial, así como la responsabilidad corporativa en las relaciones con las Administraciones Públicas contratantes.

Por ello, sostenemos que la autoridad de competencia estatal o autonómica o las autoridades gubernativas, a quienes compete, en los términos del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , la prerrogativa de imponer la medida de la prohibición de contratar, para velar por la satisfacción de los intereses públicos que hemos expuesto, pueden modular, conforme al deber de buena administración, el alcance y la duración de dicha prohibición, tomando en debida consideración la aplicación del principio de proporcionalidad, según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , y en aplicación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, recaída sobre este principio general del derecho, que delimita el ejercicio de las competencias por parte de las Administraciones Públicas -y de las autoridades y organismos de supervisión regulatoria- que deben justificar que las medidas restrictivas se adecuen a los fines que se persiguen.

Sin embargo, las autoridades de competencia y la autoridad gubernativa competente -así como los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en su función fiscalizadora de los acuerdos adoptados por aquellas autoridades en materia de prohibición de contratar-, no pueden invocar ni aplicar el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , que, en la sede material de la regulación de los principios de la potestad sancionadora (principio de legalidad, principio de retroactividad, principio de tipicidad, principio de responsabilidad y principio de proporcionalidad), fija criterios para la imposición de sanciones administrativas conforme al principio de proporcionalidad, que resultan insuficientes para ponderar el alcance y duración de la prohibición de contratar.

En este mismo sentido, también resulta improcedente la aplicación mecánica del artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , para fijar el alcance y la duración de la prohibición de contratar, en la medida que los criterios establecidos para la determinación de las sanciones, en dicho precepto legal, se proyectan en el ámbito de las infracciones del Derecho de la competencia.

Tal como aduce, con solvente rigor jurídico, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en su escrito de interposición del recurso de casación, la medida de prohibición de contratar no es una sanción, pues, según hemos declarado, es una limitación ex lege que se anuda y tiene como presupuesto, en determinados supuestos, la existencia de una sanción firme por infracción grave de determinadas normas, por lo que no cabe aplicar por analogía normas de carácter sancionador a consecuencias jurídicas de distinta naturaleza, como es la prohibición de contratar.

Consideramos, por tanto, que, para actuar de acuerdo con el principio de seguridad jurídica, deben tener en cuenta todas aquellas circunstancias que concurran, en relación con la existencia de manifiesta mala fe del operador económico, derivada de su conducta de falseamiento de la competencia en el procedimiento de licitación precedente que fue objeto de reproche penal o administrativo, así como el carácter deliberado de dicha conducta, a los efectos de determinar la idoneidad y fiabilidad para participar en una licitación pública, la estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado por la prohibición de contratar, para poder valorar la viabilidad de la medida, atendiendo a la periodicidad de las licitaciones y la duración de los contratos públicos, y el ámbito geográfico donde se despliega la prohibición, y los efectos reales que se pueden producir respecto de la preservación de los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia, y, también, la gravedad y la duración de la infracción cometida que determinó la imposición de la sanción y la participación.

En último termino, esta Sala, en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, debe complementar, por la vía de creación de doctrina legal, la regulación del artículo 72 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , en el sentido de que las resoluciones que adopten las autoridades de defensa de la competencia, o las autoridades gubernativas competentes, en materia de prohibición de contratar, se adecuen al principio de proporcionalidad, tomando en consideración, a tal efecto, como hemos expuesto, la existencia de manifiesta mala fe del operador económico, derivada de su conducta precedente que fue objeto de reproche penal o administrativo, así como el carácter deliberado de dicha conducta, la estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado por la prohibición de contratar, y los efectos reales que se pueden producir respecto de las ulteriores licitaciones, así como la gravedad y la duración de la infracción cometida que determinó la imposición de la sanción y la participación, lo que desplaza la aplicación de los criterios que deben ponderarse en la imposición de sanciones conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia ."

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De conformidad con lo que acabamos de señalar, esta Sala ha de reiterar la respuesta dada en la reseñada sentencia de 18 de febrero de 2026 a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en el sentido de que:

Las autoridades de defensa de la competencia, a nivel estatal o autonómico, y las autoridades gubernativas competentes para imponer la medida restrictiva consistente en la prohibición de contratar, cuya regulación se contiene en los artículos 71 , 72 y 73 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , deben aplicar el principio de proporcionalidad a los efectos de determinar el alcance y la duración de la prohibición de contratar, tomando en consideración las circunstancias concurrentes, y, particularmente, la mala fe del operador económico, la estructura competitiva del mercado afectado por la prohibición de contratar, la viabilidad de las eventuales licitaciones, atendiendo a los efectos reales de la restricción temporal a la libertad de acceso al procedimiento de adjudicación, y a la pluralidad de agentes activos en el sector de la contratación pública afectado por la prohibición de contratar, y, también, la gravedad y la duración de la infracción cometida y la participación en la misma.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación y costas procesales

En consecuencia con lo razonado, ha de ser estimado el recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de 23 de diciembre de 2022, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso número 163/2020, que debemos casar en lo que concierne a la fundamentación jurídica y al pronunciamiento estimatorio de la reducción de la duración de la prohibición de contratar.

Y de conformidad con lo dispuesto en el articulo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debemos mantener el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad Serveis Generais de Mobilitat i Transport, S.L., contra la resolución de 21 de julio de 2020, de la Autoritat Catalana de la Competència, que acordó imponer a dicha empresa la sanción de multa de 1.494.090,99€, así como la prohibición de contratar en cuanto a las licitaciones convocadas por l'Àrea Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera con una duración de 18 meses, en lo que se refiere a la reducción de la multa a la cuantía de 750.000€, desestimando la pretensión impugnatoria deducida contra el alcance y la duración de la prohibición de contratar, al no advertirse ninguna infracción del principio de legalidad respecto de la mencionada restricción.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas de recurso de casación a ninguna de las partes, ni de las causadas en el proceso de instancia.