Sentencia Contencioso-Administrativo 509/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1252/2022 de 05 de mayo del 2025

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 18 de noviembre de 2021, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó la impugnación por las entidades ahora recurrentes de la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018, de 6 de abril, por la que se modifican los formularios de solicitud del bono social previstos en el anexo I de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre.

La referida disposición transitoria única estableció el cómputo del plazo señalado en la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, en el sentido de que la entrada en vigor de la Orden a la que se refería dicho Real Decreto se tendría por hecha a la fecha de entrada en vigor de la Orden impugnada, a saber, el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que tuvo lugar el 8 de abril de 2018.

Así delimitada la impugnación jurisdiccional, en la sentencia se detallan los antecedentes normativos de interés, desde el Real Decreto-Ley 7/2016, pasando por el Real Decreto 897/2017, la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, que entró en vigor el 10 de octubre, hasta llegar a la Orden ETU/361/2018, de 6 de abril, que modifica la anterior y que es la recurrida, aunque sólo en cuanto a su disposición transitoria primera, si bien se expone el contenido de las alteraciones que realiza.

Tras ello, se reseña el planteamiento de las partes y se sale al paso de la inadmisibilidad invocada por una de las codemandadas, al constar en las actuaciones las autorizaciones correspondientes para acudir a la vía judicial; analiza la cuestión previa suscitada en la demanda, relativa a la naturaleza jurídica de la Orden ETU/361/2018, recordando que la Sala había dado respuesta a las cuestiones planteadas, en términos sustancialmente idénticos, en otro recurso con el mismo objeto, en la sentencia de 27 de enero de 2021, dictada en el recurso número 638/2018.

Con remisión a la sentencia anterior, la Sala descarta que la Orden ETU/361/2018 sea una disposición general, pues se trata de "un acto administrativo de aplicación general o con destinatario múltiple, por cuanto su contenido se limita a modificar los formularios de solicitud contenidos en la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, pero no tiene un contenido normativo ni vocación regulatoria, ya que no introduce novedades ni modifica las condiciones para ser beneficiario del bono social contenidas en el Real Decreto 897/2017 o los criterios establecidos en la Orden ETU/943/2017";admitiendo la procedencia de la modificación, para pasar a centrarse en el plazo que fija la disposición transitoria impugnada, que, en esencia, se dice por las recurrentes, fue determinado por el Real Decreto 897/2017 y, por tanto, de modificarse, debía serlo por una norma del mismo rango.

A este respecto, se razona por la Sala que:

"[...] en la Disposición Transitoria Primera del RD 897/2017 no se establecía que el plazo de seis meses vencía el 10 de abril de 2018, sino que empezaría a contarse a partir de la entrada en vigor de la Orden de desarrollo prevista en el artículo 7.1, y para su aprobación no se contemplaba plazo alguno.

Esta Orden se dictó en la misma fecha que el Real Decreto y entró en vigor el día 10 de octubre de 2017, pero bien podía haber sido dictada en una fecha posterior afectando así al inicio del plazo para solicitar el bono social por parte de los consumidores ya acogidos al mismo, durante el cual habría subsistido la obligación de las entidades recurrentes de financiar el bono social en las mismas condiciones anteriores. Así lo puso de manifiesto el Consejo del Estado en el informe emitido en el trámite de elaboración del RD 897/2017 al advertir que la en la referida disposición "no se regula el régimen aplicable a los consumidores acogidos al bono social a la entrada en vigor del real decreto, sino el aplicable a los consumidores acogidos al bono social en el momento en el que despliegue sus efectos la orden ministerial que debe desarrollarlos (lo cual puede suceder con posterioridad a la entrada en vigor del real decreto)".

Por tanto, a juicio de la Sala, la Disposición Transitoria Única de la Orden ETU/361/2018, de 6 de abril, al establecer que el plazo de seis meses a que se refiere la Disposición Transitoria Primera del RD 897/2017 empezará a contarse desde la entrada en vigor de la misma no está vulnerando el plazo de seis meses a que se refiere esta última disposición.

Lo que hace la Disposición Transitoria impugnada es precisar que la orden de desarrollo a que se refiere la Disposición Transitoria Primera del RD 897/2017 ha de entenderse referida a la propia Orden ETU/361/2018, pues es en ella en la que se detallan definitivamente todos los elementos que según el artículo 7.1 han de contenerse en dicha Orden; y en particular, el referido a los modelos de solicitud, cuya modificación se apreció como necesaria, teniendo en cuenta que la utilización de los formularios aprobados en la Orden ETU/943/2017, estaba dando lugar a numerosas consultas por parte de los ciudadanos en relación con la documentación que debe acompañarse a dicha solicitud, y las empresas comercializadoras de referencia también habían puesto de manifiesto algunos problemas en la cumplimentación de los formularios de solicitud que les obligan a pedir a los solicitantes la subsanación de su petición."

De lo que se sigue, para la Sala, la desestimación de las "infracciones adicionales que se anudan a la demanda a la contradicción entre el contenido de la Orden impugnada y el Real Decreto 879/2017",advirtiendo de que el plazo para solicitar el bono social no es uno de los requisitos que, según la Ley aplicable, deben ser desarrollados por Real Decreto, mencionando igualmente, en apoyo de esta fundamentación, la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 15/2018, de 5 de octubre, de Medidas Urgentes para la Transición Energética y la Protección de los consumidores, aunque sea de fecha posterior a la Orden impugnada.

En consecuencia, al no proceder la declaración de nulidad de la disposición transitoria de la Orden ETU/361/2018, caen de suyo las demás pretensiones que tiene como presupuesto esa declaración de nulidad.

2. El auto de admisión

El auto de admisión recuerda que, por auto de 15 de diciembre de 2021, la misma Sala admitió el recurso de casación seguido con el número 3204/2021, por cuanto la cuestión que allí se concretaba presentaba un interés casacional objetivo, siendo así que, en el presente recurso de casación, la cuestión de fondo es la misma, a saber, aclarar si se compadece con los principios de jerarquía normativa y de legalidad, proclamados en el artículo 9.3 de la Constitución Española, que el inicial plazo transitorio de seis meses para la acreditación de la condición de consumidor vulnerable previsto en la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, se vea ampliado en otros seis meses como consecuencia de la aprobación de una nueva orden reguladora del procedimiento de solicitud, que modifica la inicial, y que prevé que el cómputo del plazo tomará como referencia la fecha de su entrada en vigor.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

Las entidades recurrentes en casación postulan que se dé una respuesta afirmativa a la cuestión de interés casacional, pues la modificación del plazo que realiza la Orden ETU/361/2018 no resulta conforme a los principios de jerarquía normativa y de legalidad, y que, consiguientemente, se case la sentencia impugnada y se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

Tras exponer la sucesión normativa de interés y los antecedentes judiciales hasta llegar al recurso de casación, se denuncia, en primer lugar, la "Infracción de la DT Primera, apartado 1, del RD 897/2017 , en relación con el principio de jerarquía normativa [recogido en el artículo 9.3 de la Constitución y en el artículo 128.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas («Ley 39/2015»)], y los principios de legalidad (recogido en el artículo 9.3 de la Constitución ) e inderogabilidad singular de los reglamentos (recogido en el artículo 37.1 de la Ley 39/2015 )",entendiendo, en síntesis, que fue la Orden ETU/943/2017 la que precisó el plazo fijado conforme al indicado Real Decreto, de forma que la posterior Orden ETU/361/2018 no podía alterar dicho plazo, pues debía hacerlo una norma con el mismo rango de Real Decreto, lo que se anuda a la discrepancia con la calificación jurídica de la referida Orden, cuya disposición transitoria tiene, a juicio de las recurrentes, carácter normativo, vulnerando una disposición de carácter superior; añadiendo que, si fuera un acto administrativo, como sostiene la sentencia recurrida, infringiría el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

En segundo lugar, se invoca la vulneración del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, justificándose la alegación en la posibilidad de abordar otras infracciones identificadas en el escrito de preparación, sin necesidad de limitarse a las precisadas en el auto de admisión. Así, al considerar norma la Orden ETU/361/2018, en su elaboración debió seguirse el procedimiento de elaboración de los reglamentos previstos en la Ley citada, sin que ello haya ocurrido en el caso, en el que se han omitido dos trámites esenciales: la memoria de análisis de impacto normativo y el informe del Secretario General Técnico del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, lo que determinaría la nulidad de aquella Orden.

Finaliza el escrito precisando las pretensiones que se esgrimen y saliendo al paso de la existencia de una pérdida sobrevenida del objeto del recurso, ante la sentencia de 21 de febrero de 2022, recaída en el recurso de casación 687/2017, dado que en el presente caso lo que se pretende es la nulidad de la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018, distinto de lo allí planteado, sin que tampoco tenga incidencia lo previsto en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 15/2018, de 5 de octubre

B. La oposición al recurso de casación

a) Por la Administración del Estado

El Abogado del Estado insta la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia impugnada haciendo referencia a dicha sentencia, a sus antecedentes y a la cuestión planteada en esta casación, así como a la posición de la parte recurrente para advertir de que "[l]a Sala se ha pronunciado en relación a la financiación del bono social regulada por el RD 897/2017 (y los preceptos de la Ley del Sector Eléctrico que desarrolla), anulando sus artículos 12 a 17 (e inaplicando los de la Ley), y en relación a los mismos recurrentes en su sentencia de 21 de febrero de 2022 (recurso 687/2017 )",de la que trascribe parcialmente su fallo, del que se seguiría que "cualquiera que sea el resultado de esta casación la pretensión resarcitoria de los actores se ha visto ya satisfecha",al margen de la corrección jurídica del plazo de presentación de las solicitudes de bono social.

Añade a este último respecto que la cuestión relativa al plazo fue resuelta definitivamente por la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 15/2018, de 5 de octubre, existiendo una "interpretación auténtica"efectuada por el legislador, razonando, igualmente, sobre la procedencia de la determinación del plazo por la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018, en relación con las previsiones del Real Decreto 897/2017, e insistiendo en la carencia de interés casacional expuesta en el escrito de oposición a la admisión y en la necesidad de las modificaciones realizadas por la Orden citada en la precedente Orden ETU/943/2017, entre ellas, la determinación del plazo.

A continuación, sale al paso de la alegación de las recurrentes en cuanto a que el recurso de casación no ha perdido sobrevenidamente su objeto, para afirmar tal pérdida, habida cuenta de lo postulado en la instancia.

b) Por la codemandada Comunitat Autònoma Illes Balears

El Abogado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears solicita que se declare no haber lugar al recurso de casación, sosteniendo la conformidad a Derecho de la interpretación jurídica realizada por la sentencia impugnada.

Una vez reseñados los antecedentes de interés, como el devenir jurídico que desembocó en la Orden ETU/361/2018 y las razones del dictado de la misma, se reseña la ratio decidendide la sentencia recurrida, analizando la naturaleza jurídica de aquella Orden, sobre la que ninguna duda cabe de que es un acto administrativo de carácter general, no un Reglamento, dado su contenido, limitado a corregir los impresos o documentos de solicitud. A continuación, se razona sobre la regularidad jurídica de la disposición transitoria única de la Orden, habilitada por el Real Decreto 897/2017, que no comprometía ni fijaba límite temporal para la aprobación y entrada en vigor de la prevista que se adoptara en su desarrollo, estando justificadas las modificaciones operadas por la Orden ETU/361/2018 en la precedente, así como, en consecuencia, de los plazos, sin que efectuara ninguna prórroga "ilegal"ni infringiera el principio de jerarquía normativa, pues, por el contrario, puso fin al procedimiento previsto en la norma superior.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa

El Real Decreto-Ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica, modificó, en su artículo 1, las reglas al respecto contenidas en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, previendo, en la disposición final segunda, su desarrollo reglamentario en los siguientes términos:

"Disposición final segunda. Desarrollo reglamentario.

En el plazo máximo de tres meses desde la convalidación de este real decreto-ley el Gobierno, a propuesta del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital, aprobará un real decreto que desarrolle lo dispuesto en el artículo 1 de este real decreto-ley."

Este desarrollo reglamentario se llevó a cabo por el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, cuyo artículo 7 dispone:

"Artículo 7. Solicitud del bono social.

1. Por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital se detallarán los términos en que los consumidores titulares de los puntos de suministro podrán solicitar la aplicación del bono social.

En la orden se determinarán, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El modelo de solicitud de aplicación de bono social, en la que el interesado deberá incluir el listado de personas que conforman la unidad familiar a la que pertenece.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en el presente real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social.

[...]"

A estos efectos, en la disposición transitoria primera prevé:

"Disposición transitoria primera. Consumidores acogidos al bono social a la entrada en vigor de la orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital por la que se desarrolla el presente real decreto.

1. Los consumidores de energía eléctrica que, a la fecha en que entre en vigor la orden ministerial a la que se refiere el artículo 7.1, sean beneficiarios del bono social, dispondrán del plazo de seis meses desde la fecha de entrada en vigor de dicha orden para acreditar la condición de consumidor vulnerable de conformidad con lo dispuesto en este real decreto.

Transcurrido dicho plazo sin que la condición del consumidor vulnerable haya sido solicitada y acreditada, el bono social dejará de aplicarse a partir de la primera factura emitida por el comercializador de referencia, o bien en la factura inmediatamente posterior.

2. Durante este periodo transitorio el comercializador de referencia no podrá llevar a cabo refacturaciones por incorrecta aplicación de los límites de energía suministrada previstos en el anexo I, de las que resulte un perjuicio económico para el consumidor.

3. Los consumidores de energía eléctrica que, a la fecha en que entre en vigor la orden ministerial a la que se refiere el artículo 7.1 de este real decreto, sean beneficiarios del bono social, estuvieran inmersos en un procedimiento de suspensión de suministro de electricidad por impago verán ampliado el plazo para la suspensión del suministro a 4 meses desde que se les hubiera requerido fehacientemente el plago, sin que el mismo se hubiera hecho efectivo."

La Orden ETU/943/2017, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, que entró en vigor el 10 de octubre de 2017 -día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado- reguló, en concreto, los aspectos siguientes: a) los modelos de solicitud de aplicación del bono social; b) la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 del Real Decreto que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud; c) los criterios de cómputo del requisito de renta; y d) los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en dicho real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social (artículo 1.2).

Finalmente, la Orden ETU/361/2018, de 6 de abril, por la que se modifican los formularios de solicitud del bono social previstos en el anexo I de la Orden ETU/943/2017, justifica su dictado, en que:

"Desde el punto de vista práctico, la presentación de la solicitud del bono social conforme a los formularios contenidos en el anexo I de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, está dando lugar a numerosas consultas por parte de los ciudadanos en relación con la documentación que debe acompañarse a dicha solicitud. Asimismo, las empresas comercializadoras de referencia han puesto de manifiesto algunos problemas en la cumplimentación de los formularios de solicitud que les obligan a pedir a los solicitantes la subsanación de su petición.

Por ello, se juzga necesario modificar los formularios recogidos en el anexo I de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, para un funcionamiento más correcto del proceso de solicitud, comprobación de los requisitos para ser beneficiario y, en su caso, concesión del bono social, lo que se lleva a cabo mediante la presente orden.

De esta manera se clarifican aquellos epígrafes de la solicitud en los que el solicitante tiene que marcar una casilla para identificar su condición o para autorizar a la comercializadora o a la Administración a acceder a determinada información para la comprobación del cumplimiento de los requisitos. Del mismo modo se recoge de una manera más clara la documentación a aportar, en cada caso.

Por otro lado, se ha detectado que, en la determinación de los requisitos necesarios para ser consumidor vulnerable, la redacción de los formularios contenidos en el anexo I citado no se correspondía con la dicción literal del artículo 3.2.b del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre. En efecto, si bien el citado artículo 3.2.b señala como requisito para ser consumidor vulnerable «estar en posesión del título de familia numerosa», en los formularios se fijaba como requisito «estar en disposición del título de familia numerosa». Esta disparidad en la redacción del requisito ha suscitado problemas interpretativos que vienen a solucionarse en la presente orden mediante la modificación de los formularios en los que se incluye la dicción literal del artículo 3.2.b del Real Decreto.

Por último, la modificación operada determina que, a los efectos del cómputo del plazo señalado en el apartado 1 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, la mención allí contenida a la fecha de la entrada en vigor de la orden referida en su artículo 7.1 deba tenerse por hecha a la de la presente orden, lo que así se explicita mediante la correspondiente disposición transitoria."

Esta Orden contiene la siguiente disposición transitoria única:

"Disposición transitoria única. Cómputo del plazo señalado en la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

A los efectos de determinar el día final del plazo de seis meses al que se refiere el apartado 1 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, la mención allí contenida a la fecha en que entre en vigor la orden ministerial a la que se refiere el artículo 7.1 del citado real decreto se tendrá por hecha a la fecha de entrada en vigor de la presente orden".

2. Jurisprudencia

En la resolución de este recurso de casación no puede obviarse que esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones en relación con impugnaciones directas del Real Decreto 897/2017, del que trae causa la Orden aquí recurrida. Así, entre otras, las sentencias de 31 de enero (3) -recursos 622/2017, 633/2017 y 673/2017-, de 21 de febrero (2) - recursos 687/2017 y 699/2017-, de 22 de febrero (2) - recursos 680/2017 y 698/2017-, de 28 de febrero (3) - recursos 686/2017, 696/2017 y 701/2017-, de 1 de marzo - recurso 690/2017-, de 2 marzo - recurso 697/2017-, de 7 de marzo (2) - recursos 679/2017 y 693/2017-, de 10 de marzo - recurso 700/2017-, de 16 de marzo - recurso 703/2017- o de 28 de marzo -recurso 702/2017- de 2022.

En estas sentencias declaramos inaplicable el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. También declaramos inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica; finalmente, en algunas de las sentencias reconocimos el derecho de la parte demandante a una indemnización en los términos que señalamos para cada caso.

Especial mención hay que hacer a, entre las citadas, la sentencia de 21 de febrero de 2022, recaída en el recurso número 687/2017, interpuesto por las mismas entidades ahora recurrentes en casación directamente contra el Real Decreto 687/2017.

TERCERO.- La controversia jurídica y el precedente de la sentencia de 10 de julio de 2023, recaída en el recurso de casación 3204/2021

Conviene recordar que el Abogado del Estado, al personarse ante esta Sala, se opuso a la admisión del recurso de casación, entre otros motivos, por haber "perdido sobrevenidamente su objeto puesto que la Sala se ha pronunciado en relación a la financiación del bono social regulada por el RD 897/2017 (y los preceptos de la Ley del Sector Eléctrico que desarrolla), anulando sus artículos 12 a 17 (e inaplicando los de la Ley), y en relación a los mismos recurrentes en su sentencia de 21 de febrero de 2022 (recurso 687/2017 )",de la que trascribe el apartado de la parte dispositiva que reconoce el derecho de la parte actora a ser indemnizada por varios conceptos, por lo que "la pretensión resarcitoria de los actores se ha visto satisfecha",siendo indiferente que "sea correcto o no el plazo de presentación"discutido, argumentos que se reproducen en la oposición al recurso de casación y sobre los que la parte recurrente ha formulado las alegaciones que ha considerado oportunas en el escrito de interposición.

En este punto hay que recordar que el auto de admisión mencionaba que, por auto de 15 de diciembre de 2021, esta Sala había admitido el recurso de casación seguido con el número 3204/2021, formulado contra la sentencia de la misma Sección Cuarta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, de 27 de enero de 2021, recaída en el recurso número 638/2018 y citada en la ahora recurrida, apreciándose entre ambos recursos de casación una indudable identidad sustancial en el plano jurídico, tanto en los fundamentos como en las pretensiones ejercitadas.

Pues bien, nuestra sentencia de 10 de julio de 2023 ha puesto fin a ese recurso de casación abordando, en el segundo fundamento de Derecho, la posible satisfacción extraprocesal de la pretensión resarcitoria y sus consecuencias razonando lo siguiente:

"SEGUNDO.- Sobre la satisfacción extraprocesal de la pretensión resarcitoria.

Tal como se ha hecho constar en los antecedentes, mediante providencia de 31 de mayo de 2023 se planteó a las partes si el presente procedimiento hubiera podido quedar sin objeto como consecuencia de la sentencia de esta misma Sala de 31 de enero de 2022 (recurso ordinario 1/633/2017). Dicha sentencia declaró no aplicable por ser contrario al derecho comunitario el sistema de financiación del bono social aprobado por Real Decreto-ley 7/2016 y reconoció a las sociedades de Iberdrola el derecho al resarcimiento de las cantidades abonadas por cuenta de dicha financiación. Su parte dispositiva era del siguiente tenor:

«1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº 633/2017 interpuesto en representación de las entidades [...] contra el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica; y contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que la que se desarrolla el anterior Real Decreto 897/2017.

2.- Declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico-, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE.

3.- Declarar inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

4.- Declarar el derecho de la parte actora a ser indemnizada por las cantidades abonadas en concepto de financiación del bono social y de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, en aplicación del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, de manera que se reintegren a las demandantes todas las cantidades satisfechas por esos conceptos, descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales correspondientes computados desde fecha en que se hizo el pago hasta la fecha de su reintegro.

5.- Declarar el derecho de la parte actora a ser resarcida por el importe de las cantidades invertidas para implantar el procedimiento de solicitud, comprobación y gestión del bono social y de las cantidades satisfechas para la aplicación de dicho procedimiento hasta la fecha de la presente sentencia descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales computados desde fecha del correspondiente desembolso y hasta la fecha de su reintegro.

6.- Desestimar las demás pretensiones que formula la parte demandante.

[...]»

Las sociedades recurrentes sostienen que el actual recurso no ha perdido objeto, ya que el el mismo se formulan dos pretensiones: la anulatoria de la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018 y la pretensión indemnizatoria respecto a las cantidades abonadas para costear el bono social durante el plazo transitorio adicional en el que los consumidores que ya no tenían derecho al mismo mantuvieron la ayuda. Y entienden:

a) que la pretensión anulatoria no resulta afectada por la sentencia de 31 de enero de 2022;

b) respecto a la pretensión indemnizatoria reconocen que de abonarse las cantidades reconocidas en la referida sentencia de 2022 quedarían cubiertas las que ahora se reclaman. Sin embargo, señalan que por un lado dichas cantidades todavía no ha sido abonadas y, por otro, que ahora se reclaman bajo un título jurídico distinto.

El Abogado del Estado considera que el presente recuso no afecta a la financiación del bono social, sino que se limita al examen de los efectos de la Orden 361/2018, que amplía el plazo de presentación de solicitudes, por lo que no puede decirse que el recurso carezca de objeto, pues se trata de una cuestión sobre la que no se ha pronunciado la Sala.

La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sostiene que la sentencia de 2022 no afecta a la cuestión de interés casacional declarada por el auto de admisión del recurso.

La Sala no comparte las apreciaciones de las partes. La legitimación de las sociedades de Iberdrola para impugnar la orden litigiosa, en concreto, su disposición transitoria única, no es -como resulta obvio- un interés abstracto por la legalidad, sino porque, a su entender, dicha disposición, que considera contraria a derecho, le supuso un importante quebranto económico al obligarle a prolongar el beneficio del bono social a un colectivo más amplio del que tenía derecho al mismo con la nueva regulación.

Pues bien, este quebranto económico ha sido ya reconocido y compensado por la sentencia de esta Sala de 31 de enero de 2022 al declarar inaplicable el sistema de financiación del bono social, como reconocen las sociedades recurrentes. Por consiguiente, pese a que en el examen liminar realizado a los efectos de la admisión del recurso se entendiera que la conformidad a derecho de la disposición transitoria de la Orden ETU/361/2018 presentaba interés casacional para la formación de jurisprudencia, y pese a que esta Sala no se haya pronunciado sobre el particular, el examen del fondo del asunto pone de manifiesto que tal cuestión no puede constituir por si sola el objeto del recurso si no va asociada a un interés legítimo de las sociedades recurrentes que, en el caso, es el perjuicio económico que dicha disposición les ocasionó.

Pues bien, tal pretensión indemnizatoria ha sido ya satisfecha, como vienen a reconocer las partes y, particularmente, las sociedades recurrentes, que admiten de forma expresa que la ejecución de la sentencia de 31 de enero de 2022 cubriría las cantidades que ahora reclaman las sociedades de Iberdrola como restablecimiento de su situación jurídica individualizada. Esto supone, en puridad, que Iberdrola ha obtenido ya, desde la perspectiva de este procedimiento, una satisfacción extraprocesal de la pretensión que ahora deduce y que priva de objeto al presente recurso.

La parte formula dos objeciones a esta conclusión. Que todavía no ha percibido la indemnización concedida en la referida sentencia y que ahora se reclaman dichas cantidades con un título jurídico distinto. Ninguna de las dos desvirtúa el hecho cierto de que el recurso ha quedado sin objeto. En cuanto a la falta de percepción de la indemnización ya acordada en sentencia firme, es una cuestión que debe ser resuelta mediante la debida ejecución de dicha sentencia, en su caso mediante la ejecución forzosa por parte de esta Sala a instancia de la parte ganadora. Y respecto a la segunda objeción, es manifiesto que no se puede admitir un segundo procedimiento respecto a una misma pretensión que ya ha sido concedida mediante sentencia firme por el hecho de que puedan esgrimirse otros títulos jurídicos distintos a los examinados en dicha sentencia, pues ello atentaría al principio de cosa juzgada.

En definitiva, pues, la conclusión es que la pretensión indemnizatoria ha sido ya satisfecha y por tanto, en cuanto a ella, puede decirse que ha habido satisfacción extraprocesal, mientras que la pretensión anulatoria por si sola queda desprovista de un interés legítimo por parte de las sociedades recurrentes que justifique una decisión de esta Sala."

Entendemos que, en el presente recurso de casación, concurren, según hemos anticipado, no solo la misma parte demandante sino los mismos presupuestos jurídicos:

- En el recurso contencioso-administrativo seguido con el número 637/2018 ante la Sección Cuarta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional las recurrentes pretendieron, según consta en el segundo antecedente de hecho de la sentencia que le puso fin, de 18 de noviembre de 2021, además de la declaración de no ser conforme a Derecho y de anulación de la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018, que:

"2. Reconozca el derecho de ENDESA a ser indemnizada:

a. Por las cantidades indebidamente financiadas en concepto de bono social por efecto de la ampliación del plazo establecido en la disposición transitoria primera del RD 897/2017 acordada en la disposición transitoria única de la Orden ETU/361/2018, cuyo importe se calculará -en ejecución de Sentencia- con arreglo a las bases que resultan del Fundamento de Derecho Octavo.

b. Por los intereses legales correspondientes, computados desde la fecha en que se incurrió en tales costes de financiación hasta la fecha de su reintegro.

[...]"

- La parte dispositiva de nuestra sentencia de 21 de febrero de 2022 -recurso 687/2017- es del siguiente tenor literal:

"1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº 687/2017 interpuesto en representación de las entidades ENDESA, S.A., ENDESA ENERGÍA, S.A. y ENDESA ENERGÍA XXI, S.L. contra el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

2.- Declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico-, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE.

3.- Declarar inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

4.- Declarar el derecho de la parte actora a ser indemnizada por las cantidades abonadas en concepto de financiación del bono social y de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, en aplicación del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, de manera que se reintegren a las demandantes todas las cantidades satisfechas por esos conceptos, descontando las cantidades que en su caso hubiesen repercutido a los clientes, más los intereses legales correspondientes computados desde fecha en que se hizo el pago hasta la fecha de su reintegro.

5.- Declarar el derecho de la parte actora a ser resarcida por el importe de las cantidades invertidas para implantar el procedimiento de solicitud, comprobación y gestión del bono social y de las cantidades satisfechas para la aplicación de dicho procedimiento hasta la fecha de la presente sentencia, descontando las cantidades que en su caso hubiesen repercutido a los clientes; ascendiendo tal indemnización a la cuantía que se determine en ejecución de sentencia con arreglo a los criterios señalados en el fundamento jurídico décimo.D/ de esta sentencia, más los intereses legales computados desde fecha del correspondiente desembolso y hasta la fecha de su reintegro.

6.- Desestimar las demás pretensiones que formula la parte demandante.

[...]"

- En ejecución de la referida sentencia de 21 de febrero de 2022 se han ido realizando diversas actuaciones, entre las que cabe destacar, como más significada, el auto de 18 de septiembre de 2024, concretando las cuantías que la Administración demandada debía abonar a las recurrentes.

Por tanto, como razonamos en la sentencia de 10 de julio de 2023, resultando que la impugnación de la Orden 361/2018 se justificaba por el quebranto económico producido como consecuencia de la prolongación del bono social a un colectivo más amplio del que tenía derecho al mismo con la nueva regulación, dicho quebranto económico ha sido reconocido en la sentencia de 21 de febrero de 2022, sin que proceda el examen del fondo de las cuestiones planteadas en este recurso de casación, ya que la conformidad a Derecho de la disposición transitoria primera de la referida Orden 361/2018 "no puede constituir por sí sola el objeto del recurso si no va asociada a un interés legítimo de las sociedades recurrentes que, en el caso, es el perjuicio económico que dicha disposición les ocasionó"y que se cubriría con la ejecución de aquella sentencia, lo que supone, como dijimos en la sentencia citada, que las recurrentes han obtenido ya, "desde la perspectiva de este procedimiento, una satisfacción extraprocesal de la pretensión que ahora se deduce y que priva de objeto al presente recurso".

En suma, la conclusión a la que debemos llegar debe ser la misma que plasmamos en la sentencia citada, de que "la pretensión indemnizatoria ha sido ya satisfecha y por tanto, en cuanto a ella, puede decirse que ha habido satisfacción extraprocesal, mientras que la pretensión anulatoria por si sola queda desprovista de un interés legítimo por parte de las sociedades recurrentes que justifique una decisión de esta Sala".

CUARTO.- Conclusión y costas procesales

De acuerdo con las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho, procede declarar la pérdida de objeto del presente recurso.

Conforme a lo prevenido en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer especial pronunciamiento de costas.

Fallo