Sentencia Contencioso-Administrativo 406/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 4327/2023 de 06 de abril del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 4327/2023 lo interpone la representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, ahora recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación del Gobierno de las Islas Baleares de 3 de marzo de 2020, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Vicepresidente del Fondo de Garantía Agraria y Pesquera de las Islas Baleares de 27 de diciembre de 2019, por la que, (i) se ordenaba el reintegro de la cantidad de 1.133.254,78 euros, más los intereses legales, correspondiente a la subvención NUM000, y (ii) se declaraba la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago de esa subvención, que ascendían a 156.092,50 euros.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 3 de julio de 2024.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como la jurisprudencia relacionada, en relación con los artículos 54 y 63 del Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. Ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de Bodega Son Mayol, S.L. expone los argumentos y motivos de impugnación que pasamos a reseñar:

1/Como señala el auto de admisión, la cuestión de fondo del presente debate se concreta, en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La sentencia de instancia ha respondido de modo negativo a dicha cuestión, lo que conlleva una infracción del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común; infringe a su vez los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y por último, desatiende la doctrina establecida por la más reciente jurisprudencia de esta Sala, y, de manera muy concreta, lo resuelto para un caso similar en la STS núm. 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021).

2/En interpretación de lo dispuesto en los artículos 17.3.n) y 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sobre la aplicación de criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado en reiterados pronunciamientos que a los procedimientos de reintegro de subvenciones es plenamente aplicable el principio de proporcionalidad y que no deben equipararse los retrasos o los incumplimientos formales al incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a unos y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias.

Así lo hace, por ejemplo, la sentencia de 6 de junio de 2007, a cuyo tenor, en todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley General de Subvenciones, permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos. Así, cuando la entidad subvencionada cumple la finalidad de la ayuda resulta evidente, por aplicación del principio de proporcionalidad y por la misma naturaleza de la subvención considerada como donación, que los defectos formales o de menor entidad no pueden dar lugar a un reintegro total de la subvención, como resulta de la sentencia de esta Sala de 12 de julio de 2001, en cuanto no integra por sí, en esencia, el incumplimiento de condición o modo alguno.

3/Como hemos adelantado, la presente controversia es, en lo esencial, análoga al debate abordado por la citada sentencia 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021), en la que, entre otras cuestiones, se dilucidaba si el principio de proporcionalidad resultaba aplicable al reintegro del exceso de una subvención concedida conforme a las ayudas de minimis reguladas en el ámbito comunitario, esto es, principalmente en el Reglamento (UE) nº1407/2013 de la Comisión , de 18 de diciembre. En aquella ocasión la recurrente invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad teniendo en cuenta que el proyecto subvencionado había sido cumplido íntegramente con arreglo a las condiciones exigidas por la convocatoria correspondiente y con arreglo al compromiso adquirido por la beneficiaria. La Sala de instancia (TSJ de Galicia)había considerado que no resultaba de aplicación al caso el principio de proporcionalidad en la medida en que, además de no estar contemplado en la Orden de la concesión, el reintegro no derivaba de un incumplimiento por parte de la beneficiaria del proyecto subvencionado sino que derivaba de una infracción de origen, esto es, en el momento de concederse la ayuda, por cuanto la empresa beneficiaria recibió una cantidad que superaba el límite cuantitativo de ayudas. El tribunal de instancia concluyó en su sentencia que dicha extralimitación determinaba que la totalidad de la subvención quedara fuera del régimen del Reglamento de la Unión Europea al que se sujetan las ayudas de minimis, pues para concederse la ayuda se tuvo en cuenta la totalidad del proyecto presentado.

En el recurso de casación planteado contra aquella sentencia, la citada STS 643/2023, de 18 de mayo, declara aplicable el principio de proporcionalidad en el marco de la referida subvención. Para llegar a esa conclusión, el tribunal recuerda que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución; y que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la administración. Y, con arreglo a esa doctrina, la STS de 18 de mayo de 2023 nos recuerda que en el campo de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad es aplicable en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones.

Tras realizar estas consideraciones marco, el tribunal desciende al caso concreto para analizar sus peculiaridades, concluyendo que no cabe excluir por razón de la naturaleza del vicio advertido la aplicación del principio de proporcionalidad en la obligación de reintegro.

Pues bien, esta representación considera que el presente recurso ha de resolverse en los mismos términos y con aplicación de los mismos criterios en cuanto que concurren circunstancias en esencia análogas, esto es:

- En ambos casos la ayuda controvertida posee un régimen de derecho comunitario.- En ambos casos, la causa del reintegro no es el incumplimiento del objetivo comprometido sino que es un incumplimiento ex ante.En el caso que ahora nos ocupa, el incumplimiento se ha cifrado, según la administración, en no cumplir la beneficiaria la condición de Pyme.

- En ambos casos el proyecto se ha desarrollado conforme a lo comprometido.

- En ambos casos la administración paga las ayudas concedidas. En el caso que nos ocupa, no es hasta el 2017, final del periodo comprendido, cuando la administración suspende el pago del último tramo como consecuencia del inicio de las actuaciones del control financiero.

- En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración. En el caso que nos ocupa la empresa beneficiaria, según consta en lo actuado, había intervenido en otros expedientes de subvención gestionados por FOGAIBA en los que se exigía igualmente la condición de Pyme. También lo habían hecho otras empresas relacionadas con ella. De este modo, la estructura y circunstancias de la recurrente eran sobradamente conocidas por la administración sectorial, pues en dichos expedientes fue requerida en alguna ocasión para aportar información al respecto.

De este modo, la aplicación del principio de proporcionalidad al presente caso se ha de traducir en la imposibilidad por parte de la Bodega de reclamar la cuantía de la subvención dejada de percibir, pero, al mismo tiempo, en la imposibilidad de la reclamación por parte de la administración de las cantidades entregadas en concepto de subvención y aplicadas a la finalidad con que fue concedida.

4/La anterior conclusión no encuentra impedimento alguno en la regulación concreta de los fondos comunitarios comprometidos en el caso que nos ocupa.

El Letrado de la Administración hizo valer en la instancia que el procedimiento de recuperación de fondos regulado en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, era incompatible con la aplicación del principio de proporcionalidad, tesis que, como sabemos, ha sido acogida por la sentencia recurrida. Sin embargo, lo cierto es que, un examen cuidadoso de los preceptos del Reglamento y de los principios en los que descansa, así como del ordenamiento comunitario y su jurisprudencia, impiden que tal conclusión pueda avalarse sin infringir dicho régimen, pues es fácilmente constatable que la regulación comunitaria hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone (se citan al efecto los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento).

En concreto, en lo que se refiere a los mecanismos de control financiero y recuperación de pagos indebidos previstos en el Reglamento, debe observarse que dichos mecanismos, a pesar de lo invocado en su día por la administración concedente de la subvención, no excluyen la proporcionalidad en su aplicación. En efecto, el artículo 49, al regular el procedimiento de control financiero, dispone expresamente en su apartado 5 que "Cuando en el ejercicio de las funciones de control financiero se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida, la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar la adopción de las medidas cautelares que se estimen precisas al objeto de impedir la desaparición, destrucción o alteración de las facturas, documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento relativo a las operaciones en que tales indicios se manifiesten. Las medidas habrán de ser proporcionadas al fin que se persiga. En ningún caso se adoptarán aquéllas que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación".

Lo mismo puede observarse en el artículo 54, que establece las disposiciones comunes sobre la liquidación de cuentas. Tras disponer la regla sobre la devolución del importe en el caso de pagos con irregularidades o negligencias, el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que. "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos. Esta posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Y lo mismo sucede en el artículo 63 del Reglamento, dedicado a los pagos indebidos y sanciones administrativas. Que en su apartado 1 establece: "En caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o de apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte y, si procede, no se asignarán o se retirarán los correspondientes derechos de pago a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (UE) no 1307/2013".

Dicha previsión, esto es, la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola.

La proporcionalidad no se contempla en el referido Reglamento nº 1306/2013 de modo accidental o excepcional, sino es que es principio general del derecho comunitario, contemplado expresamente en el artículo 5.1 del Tratado de la UE así como en el art. 52 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE al contemplar las acciones de limitación de derechos y que incluso puede formar parte del principio de buena administración expresado en el artículo 41 de la citada Carta.

La justicia europea, por su parte, ha corroborado la naturaleza de la proporcionalidad como principio general del derecho de la Unión en reiteradas ocasiones, por ejemplo, en sentencias ECLI:EU:T:2019:780 ECLI: EU:T:2018:54 y ECLI: EU:C:2016:637 , entre otras muchas. Para el ámbito específico de la política agrícola podemos ver, entre otras, la sentencia ECLI:EU:C:2006:521 en la que se declara contraria al principio de proporcionalidad una medida de la Comisión referida a las ayudas al algodón por no tener en cuenta todos los parámetros concurrentes, y la sentencia ECLI:EU:T:2018:857

5/A mayor abundamiento, debemos tener en cuenta que en el caso que nos ocupa -a diferencia de lo que sucedía en el caso tratado en , a diferencia del tratado en la comentada sentencia 643/2023, de 18 de mayo, la regulación de la concreta ayuda (ver apartados diez y quince de la Resolución del Presidente del FOGAIBA) si se remitía expresamente al marco determinado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, marco que contempla expresamente la virtualidad y eficacia del referido principio de proporcionalidad, en especial, por lo que aquí nos atañe, a la hora de graduar las decisiones de reintegro (artículo 17.3, letra n), tal y como reiterada jurisprudencia adelantó en su día (pues el principio de proporcionalidad en el ámbito de las subvenciones es de origen jurisprudencial) y ha venido consolidando, recordando la necesidad de modular e incluso de aplicar la equidad en función del grado de incumplimiento y las circunstancias concurrentes.

6/Aplicación de las anteriores conclusiones al recurso de la instancia.

La aplicación de las conclusiones anteriores debería llevar necesariamente a la estimación del recurso formulado por la recurrente, considerando que en el presente caso la aplicación del principio de proporcionalidad no es incompatible con el régimen estipulado por el comentado Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, y resultado por tanto de aplicación a la controvertida decisión de reintegro teniendo en cuenta las concretas circunstancias concurrentes, en especial, la referida al cumplimiento del proyecto subvencionado y con ello con la finalidad pública que toda subvención lleva consigo.

7/Pronunciamientos que se solicitan.

Se solicita de esa Sala que, conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de los preceptos a los que se refiere el auto admitiendo esta casación, se adopten los siguientes pronunciamientos:

A) El principio de proporcionalidad es aplicable a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

B) El principio de proporcionalidad que determina la procedencia del reintegro total o parcial de la cantidad recibida en concepto de subvención es aplicable tanto a la observancia de los requisitos previos al otorgamiento como al cumplimiento de las obligaciones posteriores asumidas como consecuencia o en función dicho otorgamiento.

C) El principio de proporcionalidad obliga a diferenciar, en función de su importancia o trascendencia, el supuesto del incumplimiento esencial de la subvención por falta del destino de las cantidades recibidas a la finalidad que condiciona su otorgamiento, de otros incumplimientos menores, tanto formales como materiales, en el momento de su concesión o de su cumplimiento.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sustenta su oposición al recurso de casación en los postulados que pasamos a resumir.

1/Sobre la infracción que se alega del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común.

El artículo 6 de la LGS regula el régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea y señala que: "1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea."

En consecuencia, tratándose aquí de una subvención financiada al 100% con cargo a fondos de la Unión Europea (FEAGA), habrá que estar a las normas comunitarias aplicables al presente supuesto, siendo de aplicación lo dispuesto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. De esta forma, los preceptos de la LGS señalados de adverso y en el auto de admisión del recurso de casación serán de aplicación supletoria en el caso de que nada establezca la normativa comunitaria de aplicación directa. Sin embargo, la normativa comunitaria contiene una regulación exhaustiva sobre la materia, exigiendo la devolución del importe de la ayuda y la recuperación de los fondos cuando se han cometido irregularidades en su concesión (se citan los artículos 54.1, 58.1 y 63.1 y el considerando 37 del Reglamento comunitario nº 1306/2013).

De los preceptos y del considerando citados resulta, sin lugar a dudas, que la normativa de la Unión Europea, aplicable a la presente subvención, exige la recuperación de los fondos. El tenor literal de los artículos 54.1 y 63.1 del Reglamento comunitario es claro e inequívoco al exigir a los Estados miembros que deben solicitar al beneficiario la devolución del importe de cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias y al estipular que la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte en caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda previstos en la legislación agrícola sectorial. Esta interpretación literal viene a ser confirmada por lo dispuesto en el considerando 37 del mismo Reglamento.

Por esa razón, la sentencia de instancia concluyó, de forma ajustada a la normativa de la Unión Europea, que: "Y como quiera que se trataba de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, ha de tenerse presente que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades."

La parte recurrente aduce que la regulación comunitaria, concretada en el citado Reglamento 1306/2013, hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone. Sin embargo, no podemos compartir ese planteamiento que se fundamenta en la cita de los preceptos y considerandos en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad y en una interpretación interesada de los artículos 54 y 63 del Reglamento comunitario de referencia.

Los preceptos del Reglamento que cita la recurrente, en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad, carecen de relevancia alguna para resolver la cuestión de interés casacional relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. El principio de proporcionalidad es un principio de aplicación en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, siendo irrelevante que se haga mención a dicho principio en otros apartados del Reglamento comunitario.

En relación con el artículo 54 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que, "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos; y que esa posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Sin embargo, la postura de la recurrente obvia por completo que el apartado tercero del artículo 53 detalla expresamente los dos únicos supuestos en que los Estados miembros pueden decidir no proceder a la recuperación. Se trata de los dos siguientes: (i) Cuando la totalidad de los costes ya sufragados y previsibles de la recuperación sea superior al importe que debe recuperarse. (ii) Cuando la recuperación resulte imposible debido a la insolvencia, comprobada y admitida con arreglo al derecho nacional, del deudor o de las personas jurídicamente responsables de la irregularidad.

Por tanto, los supuestos en los que los Estados Miembros pueden decidir no recuperar los fondos vienen referidos a aquellos casos en los que el procedimiento de recuperación tendrá un coste superior al importe que debe recuperarse o en los que la recuperación resulte imposible por la insolvencia del deudor.

La interpretación que venimos a defender viene avalada por lo previsto en el considerando 38 del Reglamento comunitario: "Los procedimientos de recuperación aplicados por los Estados miembros pueden dar lugar a retrasos de varios años en las recuperaciones, sin ninguna certidumbre de que estas se vayan a hacer efectivas. Los costes producidos por estos procedimientos pueden ser también desproporcionados respecto a los cobros efectuados o realizables. Por consiguiente, en algunos casos debe permitirse a los Estados miembros interrumpir los procedimientos de recuperación."

En relación con el artículo 63 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola. Pues bien, del hecho de que una ayuda pueda retirarse en parte en ningún caso puede concluirse que ello sea una manifestación del principio de proporcionalidad, sino que es una simple consecuencia de que los incumplimientos previstos en dicho precepto pueden ser de carácter parcial y, por ello, proceda la retirada o no abono de la ayuda solo en parte.

En consecuencia, la exigencia por la normativa de la Unión Europea de aplicación de recuperación de los fondos destinados a sufragar determinadas ayudas que se instrumentalizan por los órganos competentes de los Estados Miembros desplaza a la normativa interna en cuanto a la posible aplicación del principio de proporcionalidad en la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La aplicación de lo dispuesto en el Reglamento comunitario no solo resulta de lo dispuesto en el artículo 6 LGS, sino que también es consecuencia de la aplicación de los principios de primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el derecho interno de los Estados Miembro y de efecto directo del Derecho de la Unión Europea consagrados por la jurisprudencia emanada del TJUE.

En definitiva, no se ha producido infracción de lo dispuesto en los artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013 con la interpretación realizada por la Sala de instancia.

2/Sobre la infracción que se alega de los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo y, en particular de manera muy concreta, en lo resuelto en la STS nº 643/2023, de 18 de mayo.

Como hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho, entendemos que la normativa nacional de subvenciones se ve desplazada por lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea que resulta de aplicación directa y, cuanto menos, debe tenerse en cuenta para modular lo previsto en el derecho interno. En cualquier caso, entendemos que tampoco se habría producido infracción de los preceptos señalados de la Ley General de Subvenciones.

Se citan como vulnerados los artículos 17.3.n) y 37.2 de la Ley General de Subvenciones. Sin embargo, ni la sentencia de instancia ni la resolución objeto del recurso contencioso-administrativo infringen los preceptos citados. La recurrente también cita el artículo 49.5 LGS, pero lo cierto es que dicho precepto se refiere a la adopción de medidas cautelares en el procedimiento de control financiero y, por tanto, entendemos que no es relevante a efectos de resolver el presente recurso de casación.

Si bien es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente su utilización para moderar los efectos del reintegro en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, entendemos que en el presente caso la culpa del incumplimiento en las condiciones para obtener la subvención por parte de la empresa beneficiaria no puede atribuirse a la Administración o a un tercero, como exige la doctrina jurisprudencial relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito subvencional. A modo de ejemplo, se invoca la STS nº 485/2022 por la que se confirma que la apreciación de la proporcionalidad requiere que el incumplimiento del requisito no se deba a circunstancias imputables al solicitante, sino a la actuación de la propia Administración o de un tercero.

En este caso, el incumplimiento es plenamente imputable al beneficiario de la subvención y el procedimiento de reintegro se debe a su propia actuación fraudulenta al ocultar que era una empresa vinculada. Una vez se requirió por la Intervención General de la Comunidad Autónoma que debía efectuarse la corrección financiera de la subvención, el FOGAIBA debía iniciar un procedimiento de reintegro de las cantidades subvencionadas. Y, tratándose de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, la normativa comunitaria (artículos 54 y 63 del Reglamento núm. 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común) impone de forma imperativa la recuperación de los fondos cuando se detecten irregularidades.

Debemos recordar que, en el presente caso, ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013).

En consecuencia, siendo la causa del reintegro plenamente imputable la entidad beneficiara y viniendo el mismo impuesto por la normativa de la Unión Europea, no se ha producido ninguna vulneración de la Ley General de Subvenciones ni del principio de proporcionalidad.

En relación con la STS nº 643/2023, de 18 de mayo, citada de contrario, no compartimos la analogía entre lo resuelto en ese supuesto y en el presente caso. En concreto, debemos señalar las siguientes diferencias entre ambos supuestos:

(i) En el caso resuelto en la STS nº 643/2023, se aplicaba un Reglamento comunitario distinto del que se aplica al presente caso y en ese Reglamento nada se especificaba sobre si el reintegro debía limitarse a la suma que excedía de la regla de minimisy, por ello, se trataba de una cuestión a determinar por los Estados nacionales, concluyendo la Sala que el reintegro debía limitarse a la suma que excede de la regla de minimis y no a la totalidad de la ayuda en atención al principio de proporcionalidad. Por tanto, se trata de un supuesto completamente distinto.

(ii) En el caso de autos el reintegro ha sido consecuencia de un comportamiento imputable al beneficiario, ocultando o falseando determinada información sobre las condiciones para obtener la subvención. Por ello, entendemos que tampoco concurre el presupuesto para aplicar el criterio de proporcionalidad.

La parte recurrente alega que "En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración." Nada más lejos de la realidad.

En el presente caso ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013). Y así lo deja señalado la sentencia recurrida.

Resulta evidente que la conducta de la beneficiaria no ha sido transparente en el presente caso, más bien todo lo contrario.

Lo expuesto, impide la aplicación de la doctrina emanada en la STS nº 643/2023 al presente supuesto, que deberá resolverse en atención a la normativa concreta de aplicación y a las circunstancias concurrentes en el mismo.

En conclusión, no puede aceptarse la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de una subvención cuando la normativa de la Unión Europea exige de forma inexorable la recuperación de los fondos que han financiado esa ayuda. Asimismo, tampoco puede aceptarse que la beneficiaria que ha obtenido la concesión de una ayuda mediante el ocultamiento o falseamiento de las condiciones para su obtención se vea liberada de la obligación de devolver la ayuda por aplicación del principio de proporcionalidad sin ninguna otra consecuencia negativa para la misma.

3/Sobre las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

La recurrente, en base a la interpretación que interesa del principio de proporcionalidad, pretende no solo la anulación del acto administrativo en el que se ordenaba el reintegro, sino que, en aplicación del principio de proporcionalidad, solicita que no se proceda al reintegro de las cantidades recibidas al haberse cumplido la finalidad para la que fue otorgada la subvención.

Como hemos venido defendiendo, no existe infracción del ordenamiento jurídico en la decisión sometida ahora a enjuiciamiento, por lo que consideramos que la pretensión de anulación del acto administrativo impugnado debe rechazarse ya que el mismo es conforme a derecho. Pero, es más, incluso en la hipótesis de que se apreciara por la Sala a la que nos dirigimos una posible vulneración de la normativa, no hay duda de que en ningún caso podría satisfacerse la pretensión de que no se proceda al reintegro de cantidad alguna en atención a que se ha cumplido la finalidad de la subvención. Si la Sala entiende que debería haberse aplicado el principio de proporcionalidad en el reintegro de la ayuda, será necesario que la Administración -en ejecución de sentencia- determine el grado de cumplimiento del objeto de la subvención al efecto de concretar la cuantía que debe ser objeto de reintegro.

No parece necesario insistir en que, en nuestro sistema de revisión jurisdiccional de la actuación administrativa, el órgano judicial no puede entrar a realizar labores técnicas de examen y comprobación que son de la exclusiva competencia de diferentes órganos administrativos, sin que pueda suplirse la voluntad de la Administración en vía judicial.

QUINTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece enunciada en el auto de admisión del recurso.

En orden a una adecuada delimitación del debate que aquí se suscita, debemos hacer alguna puntualización sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso. Veamos.

Como sabemos, el auto de admisión del recurso plantea la cuestión de interés casacional que consiste en determinar "si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea". Pues bien, con esa formulación parece que el auto de admisión, acaso inducido por el escrito de preparación del recurso de casación, parte de la consideración de que la sentencia recurrida excluye la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea, de ahí que se pregunte si tal exclusión es o no ajustada a derecho. Pero sucede que ese planteamiento no se corresponde enteramente con lo razonado y decidido en la sentencia de instancia.

Como hemos visto, el F.J. 2 de la sentencia recurrida, que antes hemos transcrito, explica de manera suficiente las razones por las que en este caso se acordó el reintegro de la subvención:

<< (...) en el procedimiento de control de las ayudas se comprobó -reflejado en el Informe Definitivo del Control Financiero 2017/13-02 de la Intervención- la coincidencia de administradores y socios fundadores, así como el reflejo en la contabilidad de la empresa beneficiaria de una financiación a través de empresas del grupo y de otras asociadas. No desvirtuado ese Informe con la prueba aportada con la demanda y la practicada en el juicio, hay que concluir que, en realidad, la ahora demandante no cumplía la condición de empresa autónoma ni los requisitos de PYME en los términos del ordenamiento comunitario, lo cual había quedado ocultado a través de un entramado de empresas que, en el momento de la concesión, impedía constatar la vinculación entre las empresas intervinientes y sus administradores.

Ocurre que, negada la vinculación tras incluso haber sido requerida para acreditar el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la subvención, como seguidamente insistiremos, la aquí demandante se dotó de un informe para -tardíamente- pretender acreditar el cumplimiento, pero se había impedido ya a la Administración actuante -mediante fraude y negación de la vinculación- valorar las circunstancias de las empresas vinculadas. Y ese fraude es determinante de la procedencia del reintegro acordado...>>.

Siendo esas las razones por las que se acordó el reintegro, una lectura detenida de la fundamentación que ofrece la Sala de la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que no es cierto que la sentencia excluya la aplicación del principio de proporcionalidad por tratarse de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea.

El citado F.J. 2 de la sentencia deja señalado << (...) que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades>>. Pero el mismo F.J. 2 añade a continuación: <>.

Vemos así que, habiendo invocado la demandante -ahora recurrente en casación- la aplicación del principio de proporcionalidad para eludir o atemperar la decisión de reintegro, lo determinante para que la Sala de instancia desestime ese alegato no es que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria -la sentencia llega a calificarlas de "fraude"- para obtener la subvención.

Por ello, para abordar la cuestión señalada en el auto de adquisición del recurso han de tomarse en consideración las precisiones que acabamos de hacer.

SEXTO.-Criterio de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional a partir de lo razonado en el apartado anterior.

La STS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) vino a recordar que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

Dijimos entonces que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas.

En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, esta Sala ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Así, en el ámbito de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad tiene una orientación claramente finalista puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado esta Sala en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Partiendo de los anteriores postulados, desde ahora dejamos señalado que, frente a lo que afirma la Administración autonómica de las Islas Baleares -parte recurrida en casación- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. Y no se opone a esa conclusión el hecho de que se trate de subvenciones sometidas a una regulación específica de ámbito comunitario europeo, en concreto, el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común [luego derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común].

En cuanto al régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea, el artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece:<< 1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea>>.De ahí deriva la Administración de las Islas Baleares que el principio de proporcionalidad, recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, no resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Pues bien, el planteamiento de la parte recurrida no puede ser acogido en este punto.

En primer lugar, porque, antes de que el principio de proporcionalidad quedase plasmado en el citado artículo 37.2 de la Ley 38/2003, la jurisprudencia de esta Sala ya venía propugnando su aplicación como vía para atemperar o modular el rigor de la obligación de reintegro cuando se constatase que por parte del beneficiario había habido un cumplimiento cuasi-total de sus compromisos y una actuación tendente a la satisfacción de sus obligaciones.

Por otra parte, tiene razón la recurrente cuando señala que en la regulación contenida Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 son reiteradas las referencias que se hacen, de manera expresa o implícita, al principio de proporcionalidad. Como muestra, la recurrente cita los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento.

La representación procesal de la Administración autonómica opone que, siendo de aplicación el principio de proporcionalidad en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, resulta irrelevante que se haga mención a dicho principio en diferentes apartados del Reglamento comunitario pues lo que debe destacarse es que el principio de proporcionalidad no aparece mencionado a propósito de la obligación de devolución o reintegro de la subvención. Y lo cierto es -añade la parte recurrida- que el Reglamento comunitario es claro e inequívoco al establecer que los Estados miembros deben solicitar al beneficiario de la ayuda la devolución del importe de cualquier pago indebido (cita al efecto los artículos 54.1 y 63.1 y el considerando 37 del mismo Reglamento).

Sin embargo, debe notarse que, en el ámbito del derecho interno, la regulación del reintegro contenida en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (en particular, en sus artículos 36 y 37) se expresa en términos no menos inequívocos y terminantes que los que utiliza el Reglamento (UE) nº 1306/2013; y ello no ha sido obstáculo para que, primero por vía jurisprudencial y luego por vía normativa ( artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones) se haya permitido que opere el principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ofrece muestras de que se ha aceptado la aplicación del principio de proporcionalidad con relación con la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. En los escritos de las partes se hacen reiteradas referencias a la STS 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021) que, por lo demás, tiene en común con el caso que ahora estamos examinando el hecho de que la causa del reintegro no reside en el incumplimiento a posterioride las condiciones particulares impuestas al beneficiario para el disfrute de la ayuda sino que el motivo de la devolución de la ayuda trae su causa ex ante,en la indebida concesión de la subvención a la empresa. Pero existen otros ejemplos como son los examinados en las SsTS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) y nº 1097/2025 ( casación 4960/2022), que citan a su vez otros pronunciamientos de este Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En la jurisprudencia del TJUE es frecuente la invocación del principio de proporcionalidad con relación a diferentes ámbitos de la actuación administrativa; también en relación con las políticas de ayudas y subvenciones y, más específicamente, en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. Sirvan de muestra las SsTJUE, Sala 3ª, de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P); Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04); Sala 8ª, de 11 de abril de 2024 (asunto C-6/23 [Banamlay];y Sala 8ª, de 8 de mayo de 2024 (asunto c-734/22).

Con ligeras variaciones, las resoluciones del TJUE delimitan en términos sustancialmente coincidentes el significado y alcance del principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. A título de ejemplo, de la fundamentación de la citada STJUE, Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04), reproducimos aquí el siguiente fragmento:

<< [...] 95 Con carácter liminar, procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de proporcionalidad, tal como se aplica concretamente en el marco de la política agrícola común.

96 El legislador comunitario dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 34 CE a 37 CE. Por consiguiente, el control del juez comunitario debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación ( sentencia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C-189/01, Rec. p. I-5689, apartado 80, y jurisprudencia allí citada).

97 Por lo que se refiere al control de proporcionalidad, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 81, y jurisprudencia allí citada).

98 En lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 82, y jurisprudencia allí citada).

99 En consecuencia, se trata de saber no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (véase, en este sentido, la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 83)>>.

Más específicamente referida a la devolución total o parcial de la ayuda en consonancia con la entidad del incumplimiento o irregularidad en que haya incurrido el beneficiario de la ayuda, la STJUE (Sala 3ª) de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P), expone en fundamentación jurídica, apartado 140, lo que sigue:

<< [...] 140 Como señaló la Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, se desprende del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, disposición en que se basa la Decisión de supresión, que la Comisión no está obligada a reclamar la devolución de una ayuda económica en su totalidad, sino que dispone de una facultad discrecional para decidir si reclama la devolución de tales recursos y, en su caso, qué porcentaje de los mismos (véase asimismo, en este sentido, la sentencia Irlanda/Comisión, antes citada, apartados 27 y 30). Teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, la Comisión debe ejercer esa facultad discrecional de forma que las ayudas cuya devolución solicita sean proporcionadas a las irregularidades cometidas>>.

Por tanto, en contra de lo que sostiene la parte recurrida -Comunidad Autónoma de la Islas Baleares- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Cuestión distinta será la de si, en atención a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, el citado principio de proporcionalidad ha de conducir, o no, a modular o atemperar el rigor de la medida consistente en la devolución de la ayuda. Pues bien, centrándonos ahora en el caso que aquí nos ocupa, la aceptación de que el principio de proporcionalidad puede operar en relación la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea no determina que el recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. deba ser acogido.

Como hemos dejado señalado en el F. J. 5, la fundamentación que ofrece la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que la sentencia recurrida no excluye la aplicación del principio de proporcionalidad por la específica razón de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea. En efecto, siendo así que la demandante -ahora recurrente en casación- invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad frente a la decisión de reintegro, lo que determina que la Sala de instancia desestime ese alegato no es el hecho de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino por ser la causa del reintegro enteramente imputable a la entidad recurrente y porque las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria para obtener la subvención habían impedido a la Administración actuante, mediante fraude y negación de la vinculación, valorar las circunstancias de las empresas vinculadas.

SÉPTIMO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con lo expuesto en los apartados anteriores y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión, con las prevenciones y matizaciones que hemos dejado señaladas en el F.J. 5, debemos declarar lo siguiente:

El principio de proporcionalidad es de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea; y serán las concretas circunstancias concurrentes las que determinen en cada caso si el citado principio ha de determinar, o no, y en su caso, en qué medida, una reducción o modulación de la cantidad que habrá de devolver el beneficiario de la ayuda o subvención.

OCTAVO.-Resolución del recurso y costas procesales.

En atención a lo razonado en los apartados anteriores, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 4327/2023 lo interpone la representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, ahora recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación del Gobierno de las Islas Baleares de 3 de marzo de 2020, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Vicepresidente del Fondo de Garantía Agraria y Pesquera de las Islas Baleares de 27 de diciembre de 2019, por la que, (i) se ordenaba el reintegro de la cantidad de 1.133.254,78 euros, más los intereses legales, correspondiente a la subvención NUM000, y (ii) se declaraba la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago de esa subvención, que ascendían a 156.092,50 euros.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 3 de julio de 2024.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como la jurisprudencia relacionada, en relación con los artículos 54 y 63 del Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. Ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de Bodega Son Mayol, S.L. expone los argumentos y motivos de impugnación que pasamos a reseñar:

1/Como señala el auto de admisión, la cuestión de fondo del presente debate se concreta, en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La sentencia de instancia ha respondido de modo negativo a dicha cuestión, lo que conlleva una infracción del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común; infringe a su vez los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y por último, desatiende la doctrina establecida por la más reciente jurisprudencia de esta Sala, y, de manera muy concreta, lo resuelto para un caso similar en la STS núm. 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021).

2/En interpretación de lo dispuesto en los artículos 17.3.n) y 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sobre la aplicación de criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado en reiterados pronunciamientos que a los procedimientos de reintegro de subvenciones es plenamente aplicable el principio de proporcionalidad y que no deben equipararse los retrasos o los incumplimientos formales al incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a unos y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias.

Así lo hace, por ejemplo, la sentencia de 6 de junio de 2007, a cuyo tenor, en todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley General de Subvenciones, permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos. Así, cuando la entidad subvencionada cumple la finalidad de la ayuda resulta evidente, por aplicación del principio de proporcionalidad y por la misma naturaleza de la subvención considerada como donación, que los defectos formales o de menor entidad no pueden dar lugar a un reintegro total de la subvención, como resulta de la sentencia de esta Sala de 12 de julio de 2001, en cuanto no integra por sí, en esencia, el incumplimiento de condición o modo alguno.

3/Como hemos adelantado, la presente controversia es, en lo esencial, análoga al debate abordado por la citada sentencia 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021), en la que, entre otras cuestiones, se dilucidaba si el principio de proporcionalidad resultaba aplicable al reintegro del exceso de una subvención concedida conforme a las ayudas de minimis reguladas en el ámbito comunitario, esto es, principalmente en el Reglamento (UE) nº1407/2013 de la Comisión , de 18 de diciembre. En aquella ocasión la recurrente invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad teniendo en cuenta que el proyecto subvencionado había sido cumplido íntegramente con arreglo a las condiciones exigidas por la convocatoria correspondiente y con arreglo al compromiso adquirido por la beneficiaria. La Sala de instancia (TSJ de Galicia)había considerado que no resultaba de aplicación al caso el principio de proporcionalidad en la medida en que, además de no estar contemplado en la Orden de la concesión, el reintegro no derivaba de un incumplimiento por parte de la beneficiaria del proyecto subvencionado sino que derivaba de una infracción de origen, esto es, en el momento de concederse la ayuda, por cuanto la empresa beneficiaria recibió una cantidad que superaba el límite cuantitativo de ayudas. El tribunal de instancia concluyó en su sentencia que dicha extralimitación determinaba que la totalidad de la subvención quedara fuera del régimen del Reglamento de la Unión Europea al que se sujetan las ayudas de minimis, pues para concederse la ayuda se tuvo en cuenta la totalidad del proyecto presentado.

En el recurso de casación planteado contra aquella sentencia, la citada STS 643/2023, de 18 de mayo, declara aplicable el principio de proporcionalidad en el marco de la referida subvención. Para llegar a esa conclusión, el tribunal recuerda que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución; y que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la administración. Y, con arreglo a esa doctrina, la STS de 18 de mayo de 2023 nos recuerda que en el campo de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad es aplicable en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones.

Tras realizar estas consideraciones marco, el tribunal desciende al caso concreto para analizar sus peculiaridades, concluyendo que no cabe excluir por razón de la naturaleza del vicio advertido la aplicación del principio de proporcionalidad en la obligación de reintegro.

Pues bien, esta representación considera que el presente recurso ha de resolverse en los mismos términos y con aplicación de los mismos criterios en cuanto que concurren circunstancias en esencia análogas, esto es:

- En ambos casos la ayuda controvertida posee un régimen de derecho comunitario.- En ambos casos, la causa del reintegro no es el incumplimiento del objetivo comprometido sino que es un incumplimiento ex ante.En el caso que ahora nos ocupa, el incumplimiento se ha cifrado, según la administración, en no cumplir la beneficiaria la condición de Pyme.

- En ambos casos el proyecto se ha desarrollado conforme a lo comprometido.

- En ambos casos la administración paga las ayudas concedidas. En el caso que nos ocupa, no es hasta el 2017, final del periodo comprendido, cuando la administración suspende el pago del último tramo como consecuencia del inicio de las actuaciones del control financiero.

- En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración. En el caso que nos ocupa la empresa beneficiaria, según consta en lo actuado, había intervenido en otros expedientes de subvención gestionados por FOGAIBA en los que se exigía igualmente la condición de Pyme. También lo habían hecho otras empresas relacionadas con ella. De este modo, la estructura y circunstancias de la recurrente eran sobradamente conocidas por la administración sectorial, pues en dichos expedientes fue requerida en alguna ocasión para aportar información al respecto.

De este modo, la aplicación del principio de proporcionalidad al presente caso se ha de traducir en la imposibilidad por parte de la Bodega de reclamar la cuantía de la subvención dejada de percibir, pero, al mismo tiempo, en la imposibilidad de la reclamación por parte de la administración de las cantidades entregadas en concepto de subvención y aplicadas a la finalidad con que fue concedida.

4/La anterior conclusión no encuentra impedimento alguno en la regulación concreta de los fondos comunitarios comprometidos en el caso que nos ocupa.

El Letrado de la Administración hizo valer en la instancia que el procedimiento de recuperación de fondos regulado en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, era incompatible con la aplicación del principio de proporcionalidad, tesis que, como sabemos, ha sido acogida por la sentencia recurrida. Sin embargo, lo cierto es que, un examen cuidadoso de los preceptos del Reglamento y de los principios en los que descansa, así como del ordenamiento comunitario y su jurisprudencia, impiden que tal conclusión pueda avalarse sin infringir dicho régimen, pues es fácilmente constatable que la regulación comunitaria hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone (se citan al efecto los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento).

En concreto, en lo que se refiere a los mecanismos de control financiero y recuperación de pagos indebidos previstos en el Reglamento, debe observarse que dichos mecanismos, a pesar de lo invocado en su día por la administración concedente de la subvención, no excluyen la proporcionalidad en su aplicación. En efecto, el artículo 49, al regular el procedimiento de control financiero, dispone expresamente en su apartado 5 que "Cuando en el ejercicio de las funciones de control financiero se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida, la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar la adopción de las medidas cautelares que se estimen precisas al objeto de impedir la desaparición, destrucción o alteración de las facturas, documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento relativo a las operaciones en que tales indicios se manifiesten. Las medidas habrán de ser proporcionadas al fin que se persiga. En ningún caso se adoptarán aquéllas que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación".

Lo mismo puede observarse en el artículo 54, que establece las disposiciones comunes sobre la liquidación de cuentas. Tras disponer la regla sobre la devolución del importe en el caso de pagos con irregularidades o negligencias, el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que. "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos. Esta posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Y lo mismo sucede en el artículo 63 del Reglamento, dedicado a los pagos indebidos y sanciones administrativas. Que en su apartado 1 establece: "En caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o de apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte y, si procede, no se asignarán o se retirarán los correspondientes derechos de pago a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (UE) no 1307/2013".

Dicha previsión, esto es, la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola.

La proporcionalidad no se contempla en el referido Reglamento nº 1306/2013 de modo accidental o excepcional, sino es que es principio general del derecho comunitario, contemplado expresamente en el artículo 5.1 del Tratado de la UE así como en el art. 52 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE al contemplar las acciones de limitación de derechos y que incluso puede formar parte del principio de buena administración expresado en el artículo 41 de la citada Carta.

La justicia europea, por su parte, ha corroborado la naturaleza de la proporcionalidad como principio general del derecho de la Unión en reiteradas ocasiones, por ejemplo, en sentencias ECLI:EU:T:2019:780 ECLI: EU:T:2018:54 y ECLI: EU:C:2016:637 , entre otras muchas. Para el ámbito específico de la política agrícola podemos ver, entre otras, la sentencia ECLI:EU:C:2006:521 en la que se declara contraria al principio de proporcionalidad una medida de la Comisión referida a las ayudas al algodón por no tener en cuenta todos los parámetros concurrentes, y la sentencia ECLI:EU:T:2018:857

5/A mayor abundamiento, debemos tener en cuenta que en el caso que nos ocupa -a diferencia de lo que sucedía en el caso tratado en , a diferencia del tratado en la comentada sentencia 643/2023, de 18 de mayo, la regulación de la concreta ayuda (ver apartados diez y quince de la Resolución del Presidente del FOGAIBA) si se remitía expresamente al marco determinado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, marco que contempla expresamente la virtualidad y eficacia del referido principio de proporcionalidad, en especial, por lo que aquí nos atañe, a la hora de graduar las decisiones de reintegro (artículo 17.3, letra n), tal y como reiterada jurisprudencia adelantó en su día (pues el principio de proporcionalidad en el ámbito de las subvenciones es de origen jurisprudencial) y ha venido consolidando, recordando la necesidad de modular e incluso de aplicar la equidad en función del grado de incumplimiento y las circunstancias concurrentes.

6/Aplicación de las anteriores conclusiones al recurso de la instancia.

La aplicación de las conclusiones anteriores debería llevar necesariamente a la estimación del recurso formulado por la recurrente, considerando que en el presente caso la aplicación del principio de proporcionalidad no es incompatible con el régimen estipulado por el comentado Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, y resultado por tanto de aplicación a la controvertida decisión de reintegro teniendo en cuenta las concretas circunstancias concurrentes, en especial, la referida al cumplimiento del proyecto subvencionado y con ello con la finalidad pública que toda subvención lleva consigo.

7/Pronunciamientos que se solicitan.

Se solicita de esa Sala que, conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de los preceptos a los que se refiere el auto admitiendo esta casación, se adopten los siguientes pronunciamientos:

A) El principio de proporcionalidad es aplicable a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

B) El principio de proporcionalidad que determina la procedencia del reintegro total o parcial de la cantidad recibida en concepto de subvención es aplicable tanto a la observancia de los requisitos previos al otorgamiento como al cumplimiento de las obligaciones posteriores asumidas como consecuencia o en función dicho otorgamiento.

C) El principio de proporcionalidad obliga a diferenciar, en función de su importancia o trascendencia, el supuesto del incumplimiento esencial de la subvención por falta del destino de las cantidades recibidas a la finalidad que condiciona su otorgamiento, de otros incumplimientos menores, tanto formales como materiales, en el momento de su concesión o de su cumplimiento.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sustenta su oposición al recurso de casación en los postulados que pasamos a resumir.

1/Sobre la infracción que se alega del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común.

El artículo 6 de la LGS regula el régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea y señala que: "1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea."

En consecuencia, tratándose aquí de una subvención financiada al 100% con cargo a fondos de la Unión Europea (FEAGA), habrá que estar a las normas comunitarias aplicables al presente supuesto, siendo de aplicación lo dispuesto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. De esta forma, los preceptos de la LGS señalados de adverso y en el auto de admisión del recurso de casación serán de aplicación supletoria en el caso de que nada establezca la normativa comunitaria de aplicación directa. Sin embargo, la normativa comunitaria contiene una regulación exhaustiva sobre la materia, exigiendo la devolución del importe de la ayuda y la recuperación de los fondos cuando se han cometido irregularidades en su concesión (se citan los artículos 54.1, 58.1 y 63.1 y el considerando 37 del Reglamento comunitario nº 1306/2013).

De los preceptos y del considerando citados resulta, sin lugar a dudas, que la normativa de la Unión Europea, aplicable a la presente subvención, exige la recuperación de los fondos. El tenor literal de los artículos 54.1 y 63.1 del Reglamento comunitario es claro e inequívoco al exigir a los Estados miembros que deben solicitar al beneficiario la devolución del importe de cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias y al estipular que la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte en caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda previstos en la legislación agrícola sectorial. Esta interpretación literal viene a ser confirmada por lo dispuesto en el considerando 37 del mismo Reglamento.

Por esa razón, la sentencia de instancia concluyó, de forma ajustada a la normativa de la Unión Europea, que: "Y como quiera que se trataba de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, ha de tenerse presente que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades."

La parte recurrente aduce que la regulación comunitaria, concretada en el citado Reglamento 1306/2013, hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone. Sin embargo, no podemos compartir ese planteamiento que se fundamenta en la cita de los preceptos y considerandos en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad y en una interpretación interesada de los artículos 54 y 63 del Reglamento comunitario de referencia.

Los preceptos del Reglamento que cita la recurrente, en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad, carecen de relevancia alguna para resolver la cuestión de interés casacional relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. El principio de proporcionalidad es un principio de aplicación en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, siendo irrelevante que se haga mención a dicho principio en otros apartados del Reglamento comunitario.

En relación con el artículo 54 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que, "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos; y que esa posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Sin embargo, la postura de la recurrente obvia por completo que el apartado tercero del artículo 53 detalla expresamente los dos únicos supuestos en que los Estados miembros pueden decidir no proceder a la recuperación. Se trata de los dos siguientes: (i) Cuando la totalidad de los costes ya sufragados y previsibles de la recuperación sea superior al importe que debe recuperarse. (ii) Cuando la recuperación resulte imposible debido a la insolvencia, comprobada y admitida con arreglo al derecho nacional, del deudor o de las personas jurídicamente responsables de la irregularidad.

Por tanto, los supuestos en los que los Estados Miembros pueden decidir no recuperar los fondos vienen referidos a aquellos casos en los que el procedimiento de recuperación tendrá un coste superior al importe que debe recuperarse o en los que la recuperación resulte imposible por la insolvencia del deudor.

La interpretación que venimos a defender viene avalada por lo previsto en el considerando 38 del Reglamento comunitario: "Los procedimientos de recuperación aplicados por los Estados miembros pueden dar lugar a retrasos de varios años en las recuperaciones, sin ninguna certidumbre de que estas se vayan a hacer efectivas. Los costes producidos por estos procedimientos pueden ser también desproporcionados respecto a los cobros efectuados o realizables. Por consiguiente, en algunos casos debe permitirse a los Estados miembros interrumpir los procedimientos de recuperación."

En relación con el artículo 63 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola. Pues bien, del hecho de que una ayuda pueda retirarse en parte en ningún caso puede concluirse que ello sea una manifestación del principio de proporcionalidad, sino que es una simple consecuencia de que los incumplimientos previstos en dicho precepto pueden ser de carácter parcial y, por ello, proceda la retirada o no abono de la ayuda solo en parte.

En consecuencia, la exigencia por la normativa de la Unión Europea de aplicación de recuperación de los fondos destinados a sufragar determinadas ayudas que se instrumentalizan por los órganos competentes de los Estados Miembros desplaza a la normativa interna en cuanto a la posible aplicación del principio de proporcionalidad en la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La aplicación de lo dispuesto en el Reglamento comunitario no solo resulta de lo dispuesto en el artículo 6 LGS, sino que también es consecuencia de la aplicación de los principios de primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el derecho interno de los Estados Miembro y de efecto directo del Derecho de la Unión Europea consagrados por la jurisprudencia emanada del TJUE.

En definitiva, no se ha producido infracción de lo dispuesto en los artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013 con la interpretación realizada por la Sala de instancia.

2/Sobre la infracción que se alega de los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo y, en particular de manera muy concreta, en lo resuelto en la STS nº 643/2023, de 18 de mayo.

Como hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho, entendemos que la normativa nacional de subvenciones se ve desplazada por lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea que resulta de aplicación directa y, cuanto menos, debe tenerse en cuenta para modular lo previsto en el derecho interno. En cualquier caso, entendemos que tampoco se habría producido infracción de los preceptos señalados de la Ley General de Subvenciones.

Se citan como vulnerados los artículos 17.3.n) y 37.2 de la Ley General de Subvenciones. Sin embargo, ni la sentencia de instancia ni la resolución objeto del recurso contencioso-administrativo infringen los preceptos citados. La recurrente también cita el artículo 49.5 LGS, pero lo cierto es que dicho precepto se refiere a la adopción de medidas cautelares en el procedimiento de control financiero y, por tanto, entendemos que no es relevante a efectos de resolver el presente recurso de casación.

Si bien es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente su utilización para moderar los efectos del reintegro en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, entendemos que en el presente caso la culpa del incumplimiento en las condiciones para obtener la subvención por parte de la empresa beneficiaria no puede atribuirse a la Administración o a un tercero, como exige la doctrina jurisprudencial relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito subvencional. A modo de ejemplo, se invoca la STS nº 485/2022 por la que se confirma que la apreciación de la proporcionalidad requiere que el incumplimiento del requisito no se deba a circunstancias imputables al solicitante, sino a la actuación de la propia Administración o de un tercero.

En este caso, el incumplimiento es plenamente imputable al beneficiario de la subvención y el procedimiento de reintegro se debe a su propia actuación fraudulenta al ocultar que era una empresa vinculada. Una vez se requirió por la Intervención General de la Comunidad Autónoma que debía efectuarse la corrección financiera de la subvención, el FOGAIBA debía iniciar un procedimiento de reintegro de las cantidades subvencionadas. Y, tratándose de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, la normativa comunitaria (artículos 54 y 63 del Reglamento núm. 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común) impone de forma imperativa la recuperación de los fondos cuando se detecten irregularidades.

Debemos recordar que, en el presente caso, ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013).

En consecuencia, siendo la causa del reintegro plenamente imputable la entidad beneficiara y viniendo el mismo impuesto por la normativa de la Unión Europea, no se ha producido ninguna vulneración de la Ley General de Subvenciones ni del principio de proporcionalidad.

En relación con la STS nº 643/2023, de 18 de mayo, citada de contrario, no compartimos la analogía entre lo resuelto en ese supuesto y en el presente caso. En concreto, debemos señalar las siguientes diferencias entre ambos supuestos:

(i) En el caso resuelto en la STS nº 643/2023, se aplicaba un Reglamento comunitario distinto del que se aplica al presente caso y en ese Reglamento nada se especificaba sobre si el reintegro debía limitarse a la suma que excedía de la regla de minimisy, por ello, se trataba de una cuestión a determinar por los Estados nacionales, concluyendo la Sala que el reintegro debía limitarse a la suma que excede de la regla de minimis y no a la totalidad de la ayuda en atención al principio de proporcionalidad. Por tanto, se trata de un supuesto completamente distinto.

(ii) En el caso de autos el reintegro ha sido consecuencia de un comportamiento imputable al beneficiario, ocultando o falseando determinada información sobre las condiciones para obtener la subvención. Por ello, entendemos que tampoco concurre el presupuesto para aplicar el criterio de proporcionalidad.

La parte recurrente alega que "En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración." Nada más lejos de la realidad.

En el presente caso ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013). Y así lo deja señalado la sentencia recurrida.

Resulta evidente que la conducta de la beneficiaria no ha sido transparente en el presente caso, más bien todo lo contrario.

Lo expuesto, impide la aplicación de la doctrina emanada en la STS nº 643/2023 al presente supuesto, que deberá resolverse en atención a la normativa concreta de aplicación y a las circunstancias concurrentes en el mismo.

En conclusión, no puede aceptarse la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de una subvención cuando la normativa de la Unión Europea exige de forma inexorable la recuperación de los fondos que han financiado esa ayuda. Asimismo, tampoco puede aceptarse que la beneficiaria que ha obtenido la concesión de una ayuda mediante el ocultamiento o falseamiento de las condiciones para su obtención se vea liberada de la obligación de devolver la ayuda por aplicación del principio de proporcionalidad sin ninguna otra consecuencia negativa para la misma.

3/Sobre las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

La recurrente, en base a la interpretación que interesa del principio de proporcionalidad, pretende no solo la anulación del acto administrativo en el que se ordenaba el reintegro, sino que, en aplicación del principio de proporcionalidad, solicita que no se proceda al reintegro de las cantidades recibidas al haberse cumplido la finalidad para la que fue otorgada la subvención.

Como hemos venido defendiendo, no existe infracción del ordenamiento jurídico en la decisión sometida ahora a enjuiciamiento, por lo que consideramos que la pretensión de anulación del acto administrativo impugnado debe rechazarse ya que el mismo es conforme a derecho. Pero, es más, incluso en la hipótesis de que se apreciara por la Sala a la que nos dirigimos una posible vulneración de la normativa, no hay duda de que en ningún caso podría satisfacerse la pretensión de que no se proceda al reintegro de cantidad alguna en atención a que se ha cumplido la finalidad de la subvención. Si la Sala entiende que debería haberse aplicado el principio de proporcionalidad en el reintegro de la ayuda, será necesario que la Administración -en ejecución de sentencia- determine el grado de cumplimiento del objeto de la subvención al efecto de concretar la cuantía que debe ser objeto de reintegro.

No parece necesario insistir en que, en nuestro sistema de revisión jurisdiccional de la actuación administrativa, el órgano judicial no puede entrar a realizar labores técnicas de examen y comprobación que son de la exclusiva competencia de diferentes órganos administrativos, sin que pueda suplirse la voluntad de la Administración en vía judicial.

QUINTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece enunciada en el auto de admisión del recurso.

En orden a una adecuada delimitación del debate que aquí se suscita, debemos hacer alguna puntualización sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso. Veamos.

Como sabemos, el auto de admisión del recurso plantea la cuestión de interés casacional que consiste en determinar "si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea". Pues bien, con esa formulación parece que el auto de admisión, acaso inducido por el escrito de preparación del recurso de casación, parte de la consideración de que la sentencia recurrida excluye la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea, de ahí que se pregunte si tal exclusión es o no ajustada a derecho. Pero sucede que ese planteamiento no se corresponde enteramente con lo razonado y decidido en la sentencia de instancia.

Como hemos visto, el F.J. 2 de la sentencia recurrida, que antes hemos transcrito, explica de manera suficiente las razones por las que en este caso se acordó el reintegro de la subvención:

<< (...) en el procedimiento de control de las ayudas se comprobó -reflejado en el Informe Definitivo del Control Financiero 2017/13-02 de la Intervención- la coincidencia de administradores y socios fundadores, así como el reflejo en la contabilidad de la empresa beneficiaria de una financiación a través de empresas del grupo y de otras asociadas. No desvirtuado ese Informe con la prueba aportada con la demanda y la practicada en el juicio, hay que concluir que, en realidad, la ahora demandante no cumplía la condición de empresa autónoma ni los requisitos de PYME en los términos del ordenamiento comunitario, lo cual había quedado ocultado a través de un entramado de empresas que, en el momento de la concesión, impedía constatar la vinculación entre las empresas intervinientes y sus administradores.

Ocurre que, negada la vinculación tras incluso haber sido requerida para acreditar el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la subvención, como seguidamente insistiremos, la aquí demandante se dotó de un informe para -tardíamente- pretender acreditar el cumplimiento, pero se había impedido ya a la Administración actuante -mediante fraude y negación de la vinculación- valorar las circunstancias de las empresas vinculadas. Y ese fraude es determinante de la procedencia del reintegro acordado...>>.

Siendo esas las razones por las que se acordó el reintegro, una lectura detenida de la fundamentación que ofrece la Sala de la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que no es cierto que la sentencia excluya la aplicación del principio de proporcionalidad por tratarse de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea.

El citado F.J. 2 de la sentencia deja señalado << (...) que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades>>. Pero el mismo F.J. 2 añade a continuación: <>.

Vemos así que, habiendo invocado la demandante -ahora recurrente en casación- la aplicación del principio de proporcionalidad para eludir o atemperar la decisión de reintegro, lo determinante para que la Sala de instancia desestime ese alegato no es que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria -la sentencia llega a calificarlas de "fraude"- para obtener la subvención.

Por ello, para abordar la cuestión señalada en el auto de adquisición del recurso han de tomarse en consideración las precisiones que acabamos de hacer.

SEXTO.-Criterio de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional a partir de lo razonado en el apartado anterior.

La STS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) vino a recordar que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

Dijimos entonces que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas.

En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, esta Sala ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Así, en el ámbito de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad tiene una orientación claramente finalista puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado esta Sala en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Partiendo de los anteriores postulados, desde ahora dejamos señalado que, frente a lo que afirma la Administración autonómica de las Islas Baleares -parte recurrida en casación- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. Y no se opone a esa conclusión el hecho de que se trate de subvenciones sometidas a una regulación específica de ámbito comunitario europeo, en concreto, el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común [luego derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común].

En cuanto al régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea, el artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece:<< 1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea>>.De ahí deriva la Administración de las Islas Baleares que el principio de proporcionalidad, recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, no resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Pues bien, el planteamiento de la parte recurrida no puede ser acogido en este punto.

En primer lugar, porque, antes de que el principio de proporcionalidad quedase plasmado en el citado artículo 37.2 de la Ley 38/2003, la jurisprudencia de esta Sala ya venía propugnando su aplicación como vía para atemperar o modular el rigor de la obligación de reintegro cuando se constatase que por parte del beneficiario había habido un cumplimiento cuasi-total de sus compromisos y una actuación tendente a la satisfacción de sus obligaciones.

Por otra parte, tiene razón la recurrente cuando señala que en la regulación contenida Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 son reiteradas las referencias que se hacen, de manera expresa o implícita, al principio de proporcionalidad. Como muestra, la recurrente cita los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento.

La representación procesal de la Administración autonómica opone que, siendo de aplicación el principio de proporcionalidad en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, resulta irrelevante que se haga mención a dicho principio en diferentes apartados del Reglamento comunitario pues lo que debe destacarse es que el principio de proporcionalidad no aparece mencionado a propósito de la obligación de devolución o reintegro de la subvención. Y lo cierto es -añade la parte recurrida- que el Reglamento comunitario es claro e inequívoco al establecer que los Estados miembros deben solicitar al beneficiario de la ayuda la devolución del importe de cualquier pago indebido (cita al efecto los artículos 54.1 y 63.1 y el considerando 37 del mismo Reglamento).

Sin embargo, debe notarse que, en el ámbito del derecho interno, la regulación del reintegro contenida en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (en particular, en sus artículos 36 y 37) se expresa en términos no menos inequívocos y terminantes que los que utiliza el Reglamento (UE) nº 1306/2013; y ello no ha sido obstáculo para que, primero por vía jurisprudencial y luego por vía normativa ( artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones) se haya permitido que opere el principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ofrece muestras de que se ha aceptado la aplicación del principio de proporcionalidad con relación con la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. En los escritos de las partes se hacen reiteradas referencias a la STS 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021) que, por lo demás, tiene en común con el caso que ahora estamos examinando el hecho de que la causa del reintegro no reside en el incumplimiento a posterioride las condiciones particulares impuestas al beneficiario para el disfrute de la ayuda sino que el motivo de la devolución de la ayuda trae su causa ex ante,en la indebida concesión de la subvención a la empresa. Pero existen otros ejemplos como son los examinados en las SsTS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) y nº 1097/2025 ( casación 4960/2022), que citan a su vez otros pronunciamientos de este Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En la jurisprudencia del TJUE es frecuente la invocación del principio de proporcionalidad con relación a diferentes ámbitos de la actuación administrativa; también en relación con las políticas de ayudas y subvenciones y, más específicamente, en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. Sirvan de muestra las SsTJUE, Sala 3ª, de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P); Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04); Sala 8ª, de 11 de abril de 2024 (asunto C-6/23 [Banamlay];y Sala 8ª, de 8 de mayo de 2024 (asunto c-734/22).

Con ligeras variaciones, las resoluciones del TJUE delimitan en términos sustancialmente coincidentes el significado y alcance del principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. A título de ejemplo, de la fundamentación de la citada STJUE, Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04), reproducimos aquí el siguiente fragmento:

<< [...] 95 Con carácter liminar, procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de proporcionalidad, tal como se aplica concretamente en el marco de la política agrícola común.

96 El legislador comunitario dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 34 CE a 37 CE. Por consiguiente, el control del juez comunitario debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación ( sentencia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C-189/01, Rec. p. I-5689, apartado 80, y jurisprudencia allí citada).

97 Por lo que se refiere al control de proporcionalidad, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 81, y jurisprudencia allí citada).

98 En lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 82, y jurisprudencia allí citada).

99 En consecuencia, se trata de saber no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (véase, en este sentido, la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 83)>>.

Más específicamente referida a la devolución total o parcial de la ayuda en consonancia con la entidad del incumplimiento o irregularidad en que haya incurrido el beneficiario de la ayuda, la STJUE (Sala 3ª) de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P), expone en fundamentación jurídica, apartado 140, lo que sigue:

<< [...] 140 Como señaló la Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, se desprende del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, disposición en que se basa la Decisión de supresión, que la Comisión no está obligada a reclamar la devolución de una ayuda económica en su totalidad, sino que dispone de una facultad discrecional para decidir si reclama la devolución de tales recursos y, en su caso, qué porcentaje de los mismos (véase asimismo, en este sentido, la sentencia Irlanda/Comisión, antes citada, apartados 27 y 30). Teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, la Comisión debe ejercer esa facultad discrecional de forma que las ayudas cuya devolución solicita sean proporcionadas a las irregularidades cometidas>>.

Por tanto, en contra de lo que sostiene la parte recurrida -Comunidad Autónoma de la Islas Baleares- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Cuestión distinta será la de si, en atención a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, el citado principio de proporcionalidad ha de conducir, o no, a modular o atemperar el rigor de la medida consistente en la devolución de la ayuda. Pues bien, centrándonos ahora en el caso que aquí nos ocupa, la aceptación de que el principio de proporcionalidad puede operar en relación la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea no determina que el recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. deba ser acogido.

Como hemos dejado señalado en el F. J. 5, la fundamentación que ofrece la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que la sentencia recurrida no excluye la aplicación del principio de proporcionalidad por la específica razón de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea. En efecto, siendo así que la demandante -ahora recurrente en casación- invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad frente a la decisión de reintegro, lo que determina que la Sala de instancia desestime ese alegato no es el hecho de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino por ser la causa del reintegro enteramente imputable a la entidad recurrente y porque las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria para obtener la subvención habían impedido a la Administración actuante, mediante fraude y negación de la vinculación, valorar las circunstancias de las empresas vinculadas.

SÉPTIMO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con lo expuesto en los apartados anteriores y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión, con las prevenciones y matizaciones que hemos dejado señaladas en el F.J. 5, debemos declarar lo siguiente:

El principio de proporcionalidad es de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea; y serán las concretas circunstancias concurrentes las que determinen en cada caso si el citado principio ha de determinar, o no, y en su caso, en qué medida, una reducción o modulación de la cantidad que habrá de devolver el beneficiario de la ayuda o subvención.

OCTAVO.-Resolución del recurso y costas procesales.

En atención a lo razonado en los apartados anteriores, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 4327/2023 lo interpone la representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, ahora recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Bodega Son Mayol, S.L. contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación del Gobierno de las Islas Baleares de 3 de marzo de 2020, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Vicepresidente del Fondo de Garantía Agraria y Pesquera de las Islas Baleares de 27 de diciembre de 2019, por la que, (i) se ordenaba el reintegro de la cantidad de 1.133.254,78 euros, más los intereses legales, correspondiente a la subvención NUM000, y (ii) se declaraba la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago de esa subvención, que ascendían a 156.092,50 euros.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 3 de julio de 2024.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como la jurisprudencia relacionada, en relación con los artículos 54 y 63 del Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. Ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de Bodega Son Mayol, S.L. expone los argumentos y motivos de impugnación que pasamos a reseñar:

1/Como señala el auto de admisión, la cuestión de fondo del presente debate se concreta, en determinar si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La sentencia de instancia ha respondido de modo negativo a dicha cuestión, lo que conlleva una infracción del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común; infringe a su vez los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y por último, desatiende la doctrina establecida por la más reciente jurisprudencia de esta Sala, y, de manera muy concreta, lo resuelto para un caso similar en la STS núm. 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021).

2/En interpretación de lo dispuesto en los artículos 17.3.n) y 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sobre la aplicación de criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado en reiterados pronunciamientos que a los procedimientos de reintegro de subvenciones es plenamente aplicable el principio de proporcionalidad y que no deben equipararse los retrasos o los incumplimientos formales al incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a unos y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias.

Así lo hace, por ejemplo, la sentencia de 6 de junio de 2007, a cuyo tenor, en todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley General de Subvenciones, permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos. Así, cuando la entidad subvencionada cumple la finalidad de la ayuda resulta evidente, por aplicación del principio de proporcionalidad y por la misma naturaleza de la subvención considerada como donación, que los defectos formales o de menor entidad no pueden dar lugar a un reintegro total de la subvención, como resulta de la sentencia de esta Sala de 12 de julio de 2001, en cuanto no integra por sí, en esencia, el incumplimiento de condición o modo alguno.

3/Como hemos adelantado, la presente controversia es, en lo esencial, análoga al debate abordado por la citada sentencia 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021), en la que, entre otras cuestiones, se dilucidaba si el principio de proporcionalidad resultaba aplicable al reintegro del exceso de una subvención concedida conforme a las ayudas de minimis reguladas en el ámbito comunitario, esto es, principalmente en el Reglamento (UE) nº1407/2013 de la Comisión , de 18 de diciembre. En aquella ocasión la recurrente invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad teniendo en cuenta que el proyecto subvencionado había sido cumplido íntegramente con arreglo a las condiciones exigidas por la convocatoria correspondiente y con arreglo al compromiso adquirido por la beneficiaria. La Sala de instancia (TSJ de Galicia)había considerado que no resultaba de aplicación al caso el principio de proporcionalidad en la medida en que, además de no estar contemplado en la Orden de la concesión, el reintegro no derivaba de un incumplimiento por parte de la beneficiaria del proyecto subvencionado sino que derivaba de una infracción de origen, esto es, en el momento de concederse la ayuda, por cuanto la empresa beneficiaria recibió una cantidad que superaba el límite cuantitativo de ayudas. El tribunal de instancia concluyó en su sentencia que dicha extralimitación determinaba que la totalidad de la subvención quedara fuera del régimen del Reglamento de la Unión Europea al que se sujetan las ayudas de minimis, pues para concederse la ayuda se tuvo en cuenta la totalidad del proyecto presentado.

En el recurso de casación planteado contra aquella sentencia, la citada STS 643/2023, de 18 de mayo, declara aplicable el principio de proporcionalidad en el marco de la referida subvención. Para llegar a esa conclusión, el tribunal recuerda que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución; y que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la administración. Y, con arreglo a esa doctrina, la STS de 18 de mayo de 2023 nos recuerda que en el campo de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad es aplicable en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones.

Tras realizar estas consideraciones marco, el tribunal desciende al caso concreto para analizar sus peculiaridades, concluyendo que no cabe excluir por razón de la naturaleza del vicio advertido la aplicación del principio de proporcionalidad en la obligación de reintegro.

Pues bien, esta representación considera que el presente recurso ha de resolverse en los mismos términos y con aplicación de los mismos criterios en cuanto que concurren circunstancias en esencia análogas, esto es:

- En ambos casos la ayuda controvertida posee un régimen de derecho comunitario.- En ambos casos, la causa del reintegro no es el incumplimiento del objetivo comprometido sino que es un incumplimiento ex ante.En el caso que ahora nos ocupa, el incumplimiento se ha cifrado, según la administración, en no cumplir la beneficiaria la condición de Pyme.

- En ambos casos el proyecto se ha desarrollado conforme a lo comprometido.

- En ambos casos la administración paga las ayudas concedidas. En el caso que nos ocupa, no es hasta el 2017, final del periodo comprendido, cuando la administración suspende el pago del último tramo como consecuencia del inicio de las actuaciones del control financiero.

- En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración. En el caso que nos ocupa la empresa beneficiaria, según consta en lo actuado, había intervenido en otros expedientes de subvención gestionados por FOGAIBA en los que se exigía igualmente la condición de Pyme. También lo habían hecho otras empresas relacionadas con ella. De este modo, la estructura y circunstancias de la recurrente eran sobradamente conocidas por la administración sectorial, pues en dichos expedientes fue requerida en alguna ocasión para aportar información al respecto.

De este modo, la aplicación del principio de proporcionalidad al presente caso se ha de traducir en la imposibilidad por parte de la Bodega de reclamar la cuantía de la subvención dejada de percibir, pero, al mismo tiempo, en la imposibilidad de la reclamación por parte de la administración de las cantidades entregadas en concepto de subvención y aplicadas a la finalidad con que fue concedida.

4/La anterior conclusión no encuentra impedimento alguno en la regulación concreta de los fondos comunitarios comprometidos en el caso que nos ocupa.

El Letrado de la Administración hizo valer en la instancia que el procedimiento de recuperación de fondos regulado en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, era incompatible con la aplicación del principio de proporcionalidad, tesis que, como sabemos, ha sido acogida por la sentencia recurrida. Sin embargo, lo cierto es que, un examen cuidadoso de los preceptos del Reglamento y de los principios en los que descansa, así como del ordenamiento comunitario y su jurisprudencia, impiden que tal conclusión pueda avalarse sin infringir dicho régimen, pues es fácilmente constatable que la regulación comunitaria hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone (se citan al efecto los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento).

En concreto, en lo que se refiere a los mecanismos de control financiero y recuperación de pagos indebidos previstos en el Reglamento, debe observarse que dichos mecanismos, a pesar de lo invocado en su día por la administración concedente de la subvención, no excluyen la proporcionalidad en su aplicación. En efecto, el artículo 49, al regular el procedimiento de control financiero, dispone expresamente en su apartado 5 que "Cuando en el ejercicio de las funciones de control financiero se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida, la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar la adopción de las medidas cautelares que se estimen precisas al objeto de impedir la desaparición, destrucción o alteración de las facturas, documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento relativo a las operaciones en que tales indicios se manifiesten. Las medidas habrán de ser proporcionadas al fin que se persiga. En ningún caso se adoptarán aquéllas que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación".

Lo mismo puede observarse en el artículo 54, que establece las disposiciones comunes sobre la liquidación de cuentas. Tras disponer la regla sobre la devolución del importe en el caso de pagos con irregularidades o negligencias, el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que. "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos. Esta posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Y lo mismo sucede en el artículo 63 del Reglamento, dedicado a los pagos indebidos y sanciones administrativas. Que en su apartado 1 establece: "En caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o de apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte y, si procede, no se asignarán o se retirarán los correspondientes derechos de pago a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (UE) no 1307/2013".

Dicha previsión, esto es, la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola.

La proporcionalidad no se contempla en el referido Reglamento nº 1306/2013 de modo accidental o excepcional, sino es que es principio general del derecho comunitario, contemplado expresamente en el artículo 5.1 del Tratado de la UE así como en el art. 52 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE al contemplar las acciones de limitación de derechos y que incluso puede formar parte del principio de buena administración expresado en el artículo 41 de la citada Carta.

La justicia europea, por su parte, ha corroborado la naturaleza de la proporcionalidad como principio general del derecho de la Unión en reiteradas ocasiones, por ejemplo, en sentencias ECLI:EU:T:2019:780 ECLI: EU:T:2018:54 y ECLI: EU:C:2016:637 , entre otras muchas. Para el ámbito específico de la política agrícola podemos ver, entre otras, la sentencia ECLI:EU:C:2006:521 en la que se declara contraria al principio de proporcionalidad una medida de la Comisión referida a las ayudas al algodón por no tener en cuenta todos los parámetros concurrentes, y la sentencia ECLI:EU:T:2018:857

5/A mayor abundamiento, debemos tener en cuenta que en el caso que nos ocupa -a diferencia de lo que sucedía en el caso tratado en , a diferencia del tratado en la comentada sentencia 643/2023, de 18 de mayo, la regulación de la concreta ayuda (ver apartados diez y quince de la Resolución del Presidente del FOGAIBA) si se remitía expresamente al marco determinado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, marco que contempla expresamente la virtualidad y eficacia del referido principio de proporcionalidad, en especial, por lo que aquí nos atañe, a la hora de graduar las decisiones de reintegro (artículo 17.3, letra n), tal y como reiterada jurisprudencia adelantó en su día (pues el principio de proporcionalidad en el ámbito de las subvenciones es de origen jurisprudencial) y ha venido consolidando, recordando la necesidad de modular e incluso de aplicar la equidad en función del grado de incumplimiento y las circunstancias concurrentes.

6/Aplicación de las anteriores conclusiones al recurso de la instancia.

La aplicación de las conclusiones anteriores debería llevar necesariamente a la estimación del recurso formulado por la recurrente, considerando que en el presente caso la aplicación del principio de proporcionalidad no es incompatible con el régimen estipulado por el comentado Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, y resultado por tanto de aplicación a la controvertida decisión de reintegro teniendo en cuenta las concretas circunstancias concurrentes, en especial, la referida al cumplimiento del proyecto subvencionado y con ello con la finalidad pública que toda subvención lleva consigo.

7/Pronunciamientos que se solicitan.

Se solicita de esa Sala que, conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de los preceptos a los que se refiere el auto admitiendo esta casación, se adopten los siguientes pronunciamientos:

A) El principio de proporcionalidad es aplicable a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

B) El principio de proporcionalidad que determina la procedencia del reintegro total o parcial de la cantidad recibida en concepto de subvención es aplicable tanto a la observancia de los requisitos previos al otorgamiento como al cumplimiento de las obligaciones posteriores asumidas como consecuencia o en función dicho otorgamiento.

C) El principio de proporcionalidad obliga a diferenciar, en función de su importancia o trascendencia, el supuesto del incumplimiento esencial de la subvención por falta del destino de las cantidades recibidas a la finalidad que condiciona su otorgamiento, de otros incumplimientos menores, tanto formales como materiales, en el momento de su concesión o de su cumplimiento.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sustenta su oposición al recurso de casación en los postulados que pasamos a resumir.

1/Sobre la infracción que se alega del régimen previsto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común.

El artículo 6 de la LGS regula el régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea y señala que: "1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea."

En consecuencia, tratándose aquí de una subvención financiada al 100% con cargo a fondos de la Unión Europea (FEAGA), habrá que estar a las normas comunitarias aplicables al presente supuesto, siendo de aplicación lo dispuesto en el Reglamento nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común. De esta forma, los preceptos de la LGS señalados de adverso y en el auto de admisión del recurso de casación serán de aplicación supletoria en el caso de que nada establezca la normativa comunitaria de aplicación directa. Sin embargo, la normativa comunitaria contiene una regulación exhaustiva sobre la materia, exigiendo la devolución del importe de la ayuda y la recuperación de los fondos cuando se han cometido irregularidades en su concesión (se citan los artículos 54.1, 58.1 y 63.1 y el considerando 37 del Reglamento comunitario nº 1306/2013).

De los preceptos y del considerando citados resulta, sin lugar a dudas, que la normativa de la Unión Europea, aplicable a la presente subvención, exige la recuperación de los fondos. El tenor literal de los artículos 54.1 y 63.1 del Reglamento comunitario es claro e inequívoco al exigir a los Estados miembros que deben solicitar al beneficiario la devolución del importe de cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias y al estipular que la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte en caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda previstos en la legislación agrícola sectorial. Esta interpretación literal viene a ser confirmada por lo dispuesto en el considerando 37 del mismo Reglamento.

Por esa razón, la sentencia de instancia concluyó, de forma ajustada a la normativa de la Unión Europea, que: "Y como quiera que se trataba de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, ha de tenerse presente que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades."

La parte recurrente aduce que la regulación comunitaria, concretada en el citado Reglamento 1306/2013, hace constantes alusiones al principio de proporcionalidad y su perfecta compatibilidad con el sistema de ayudas que dispone. Sin embargo, no podemos compartir ese planteamiento que se fundamenta en la cita de los preceptos y considerandos en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad y en una interpretación interesada de los artículos 54 y 63 del Reglamento comunitario de referencia.

Los preceptos del Reglamento que cita la recurrente, en los que se hace referencia al principio de proporcionalidad, carecen de relevancia alguna para resolver la cuestión de interés casacional relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. El principio de proporcionalidad es un principio de aplicación en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, siendo irrelevante que se haga mención a dicho principio en otros apartados del Reglamento comunitario.

En relación con el artículo 54 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que el apartado 3 contempla expresamente la posibilidad de que, "por causas debidamente justificadas", los Estados miembros decidan no proceder a la recuperación en determinados supuestos; y que esa posibilidad descansa evidentemente en el comentado principio de proporcionalidad, pues la decisión ha de atender a la situación de hecho, los efectos y alcance de la medida. Sin embargo, la postura de la recurrente obvia por completo que el apartado tercero del artículo 53 detalla expresamente los dos únicos supuestos en que los Estados miembros pueden decidir no proceder a la recuperación. Se trata de los dos siguientes: (i) Cuando la totalidad de los costes ya sufragados y previsibles de la recuperación sea superior al importe que debe recuperarse. (ii) Cuando la recuperación resulte imposible debido a la insolvencia, comprobada y admitida con arreglo al derecho nacional, del deudor o de las personas jurídicamente responsables de la irregularidad.

Por tanto, los supuestos en los que los Estados Miembros pueden decidir no recuperar los fondos vienen referidos a aquellos casos en los que el procedimiento de recuperación tendrá un coste superior al importe que debe recuperarse o en los que la recuperación resulte imposible por la insolvencia del deudor.

La interpretación que venimos a defender viene avalada por lo previsto en el considerando 38 del Reglamento comunitario: "Los procedimientos de recuperación aplicados por los Estados miembros pueden dar lugar a retrasos de varios años en las recuperaciones, sin ninguna certidumbre de que estas se vayan a hacer efectivas. Los costes producidos por estos procedimientos pueden ser también desproporcionados respecto a los cobros efectuados o realizables. Por consiguiente, en algunos casos debe permitirse a los Estados miembros interrumpir los procedimientos de recuperación."

En relación con el artículo 63 del Reglamento comunitario, la recurrente alega que la posibilidad de que se retire la ayuda en su totalidad o en parte conlleva una manifestación del referido principio de proporcionalidad en la gestión de los fondos comunitarios dedicados el sector agrícola. Pues bien, del hecho de que una ayuda pueda retirarse en parte en ningún caso puede concluirse que ello sea una manifestación del principio de proporcionalidad, sino que es una simple consecuencia de que los incumplimientos previstos en dicho precepto pueden ser de carácter parcial y, por ello, proceda la retirada o no abono de la ayuda solo en parte.

En consecuencia, la exigencia por la normativa de la Unión Europea de aplicación de recuperación de los fondos destinados a sufragar determinadas ayudas que se instrumentalizan por los órganos competentes de los Estados Miembros desplaza a la normativa interna en cuanto a la posible aplicación del principio de proporcionalidad en la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

La aplicación de lo dispuesto en el Reglamento comunitario no solo resulta de lo dispuesto en el artículo 6 LGS, sino que también es consecuencia de la aplicación de los principios de primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el derecho interno de los Estados Miembro y de efecto directo del Derecho de la Unión Europea consagrados por la jurisprudencia emanada del TJUE.

En definitiva, no se ha producido infracción de lo dispuesto en los artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013 con la interpretación realizada por la Sala de instancia.

2/Sobre la infracción que se alega de los artículos 17.3.n), 37.2 y 49.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo y, en particular de manera muy concreta, en lo resuelto en la STS nº 643/2023, de 18 de mayo.

Como hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho, entendemos que la normativa nacional de subvenciones se ve desplazada por lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea que resulta de aplicación directa y, cuanto menos, debe tenerse en cuenta para modular lo previsto en el derecho interno. En cualquier caso, entendemos que tampoco se habría producido infracción de los preceptos señalados de la Ley General de Subvenciones.

Se citan como vulnerados los artículos 17.3.n) y 37.2 de la Ley General de Subvenciones. Sin embargo, ni la sentencia de instancia ni la resolución objeto del recurso contencioso-administrativo infringen los preceptos citados. La recurrente también cita el artículo 49.5 LGS, pero lo cierto es que dicho precepto se refiere a la adopción de medidas cautelares en el procedimiento de control financiero y, por tanto, entendemos que no es relevante a efectos de resolver el presente recurso de casación.

Si bien es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente su utilización para moderar los efectos del reintegro en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, entendemos que en el presente caso la culpa del incumplimiento en las condiciones para obtener la subvención por parte de la empresa beneficiaria no puede atribuirse a la Administración o a un tercero, como exige la doctrina jurisprudencial relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito subvencional. A modo de ejemplo, se invoca la STS nº 485/2022 por la que se confirma que la apreciación de la proporcionalidad requiere que el incumplimiento del requisito no se deba a circunstancias imputables al solicitante, sino a la actuación de la propia Administración o de un tercero.

En este caso, el incumplimiento es plenamente imputable al beneficiario de la subvención y el procedimiento de reintegro se debe a su propia actuación fraudulenta al ocultar que era una empresa vinculada. Una vez se requirió por la Intervención General de la Comunidad Autónoma que debía efectuarse la corrección financiera de la subvención, el FOGAIBA debía iniciar un procedimiento de reintegro de las cantidades subvencionadas. Y, tratándose de ayudas financiadas íntegramente por la Unión Europea, la normativa comunitaria (artículos 54 y 63 del Reglamento núm. 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común) impone de forma imperativa la recuperación de los fondos cuando se detecten irregularidades.

Debemos recordar que, en el presente caso, ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013).

En consecuencia, siendo la causa del reintegro plenamente imputable la entidad beneficiara y viniendo el mismo impuesto por la normativa de la Unión Europea, no se ha producido ninguna vulneración de la Ley General de Subvenciones ni del principio de proporcionalidad.

En relación con la STS nº 643/2023, de 18 de mayo, citada de contrario, no compartimos la analogía entre lo resuelto en ese supuesto y en el presente caso. En concreto, debemos señalar las siguientes diferencias entre ambos supuestos:

(i) En el caso resuelto en la STS nº 643/2023, se aplicaba un Reglamento comunitario distinto del que se aplica al presente caso y en ese Reglamento nada se especificaba sobre si el reintegro debía limitarse a la suma que excedía de la regla de minimisy, por ello, se trataba de una cuestión a determinar por los Estados nacionales, concluyendo la Sala que el reintegro debía limitarse a la suma que excede de la regla de minimis y no a la totalidad de la ayuda en atención al principio de proporcionalidad. Por tanto, se trata de un supuesto completamente distinto.

(ii) En el caso de autos el reintegro ha sido consecuencia de un comportamiento imputable al beneficiario, ocultando o falseando determinada información sobre las condiciones para obtener la subvención. Por ello, entendemos que tampoco concurre el presupuesto para aplicar el criterio de proporcionalidad.

La parte recurrente alega que "En ambos casos, la empresa beneficiaria muestra una conducta transparente con la administración." Nada más lejos de la realidad.

En el presente caso ha quedado más que acreditado en la instancia el ocultamiento o falseamiento de las condiciones requeridas para obtener la subvención y, en concreto, de la condición de microempresa y pequeña o mediana empresa (PYME) en los términos de la Recomendación 2003/361CE de la Comisión europea, de 6 de mayo, a la cual se remitía la convocatoria de la ayuda, aprobada por la Resolución del Presidente del FOGAIBA, de 10 de diciembre de 2013 (BOIB núm. 171, de 12 de diciembre de 2013). Y así lo deja señalado la sentencia recurrida.

Resulta evidente que la conducta de la beneficiaria no ha sido transparente en el presente caso, más bien todo lo contrario.

Lo expuesto, impide la aplicación de la doctrina emanada en la STS nº 643/2023 al presente supuesto, que deberá resolverse en atención a la normativa concreta de aplicación y a las circunstancias concurrentes en el mismo.

En conclusión, no puede aceptarse la aplicación del principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de una subvención cuando la normativa de la Unión Europea exige de forma inexorable la recuperación de los fondos que han financiado esa ayuda. Asimismo, tampoco puede aceptarse que la beneficiaria que ha obtenido la concesión de una ayuda mediante el ocultamiento o falseamiento de las condiciones para su obtención se vea liberada de la obligación de devolver la ayuda por aplicación del principio de proporcionalidad sin ninguna otra consecuencia negativa para la misma.

3/Sobre las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

La recurrente, en base a la interpretación que interesa del principio de proporcionalidad, pretende no solo la anulación del acto administrativo en el que se ordenaba el reintegro, sino que, en aplicación del principio de proporcionalidad, solicita que no se proceda al reintegro de las cantidades recibidas al haberse cumplido la finalidad para la que fue otorgada la subvención.

Como hemos venido defendiendo, no existe infracción del ordenamiento jurídico en la decisión sometida ahora a enjuiciamiento, por lo que consideramos que la pretensión de anulación del acto administrativo impugnado debe rechazarse ya que el mismo es conforme a derecho. Pero, es más, incluso en la hipótesis de que se apreciara por la Sala a la que nos dirigimos una posible vulneración de la normativa, no hay duda de que en ningún caso podría satisfacerse la pretensión de que no se proceda al reintegro de cantidad alguna en atención a que se ha cumplido la finalidad de la subvención. Si la Sala entiende que debería haberse aplicado el principio de proporcionalidad en el reintegro de la ayuda, será necesario que la Administración -en ejecución de sentencia- determine el grado de cumplimiento del objeto de la subvención al efecto de concretar la cuantía que debe ser objeto de reintegro.

No parece necesario insistir en que, en nuestro sistema de revisión jurisdiccional de la actuación administrativa, el órgano judicial no puede entrar a realizar labores técnicas de examen y comprobación que son de la exclusiva competencia de diferentes órganos administrativos, sin que pueda suplirse la voluntad de la Administración en vía judicial.

QUINTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece enunciada en el auto de admisión del recurso.

En orden a una adecuada delimitación del debate que aquí se suscita, debemos hacer alguna puntualización sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso. Veamos.

Como sabemos, el auto de admisión del recurso plantea la cuestión de interés casacional que consiste en determinar "si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea". Pues bien, con esa formulación parece que el auto de admisión, acaso inducido por el escrito de preparación del recurso de casación, parte de la consideración de que la sentencia recurrida excluye la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea, de ahí que se pregunte si tal exclusión es o no ajustada a derecho. Pero sucede que ese planteamiento no se corresponde enteramente con lo razonado y decidido en la sentencia de instancia.

Como hemos visto, el F.J. 2 de la sentencia recurrida, que antes hemos transcrito, explica de manera suficiente las razones por las que en este caso se acordó el reintegro de la subvención:

<< (...) en el procedimiento de control de las ayudas se comprobó -reflejado en el Informe Definitivo del Control Financiero 2017/13-02 de la Intervención- la coincidencia de administradores y socios fundadores, así como el reflejo en la contabilidad de la empresa beneficiaria de una financiación a través de empresas del grupo y de otras asociadas. No desvirtuado ese Informe con la prueba aportada con la demanda y la practicada en el juicio, hay que concluir que, en realidad, la ahora demandante no cumplía la condición de empresa autónoma ni los requisitos de PYME en los términos del ordenamiento comunitario, lo cual había quedado ocultado a través de un entramado de empresas que, en el momento de la concesión, impedía constatar la vinculación entre las empresas intervinientes y sus administradores.

Ocurre que, negada la vinculación tras incluso haber sido requerida para acreditar el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la subvención, como seguidamente insistiremos, la aquí demandante se dotó de un informe para -tardíamente- pretender acreditar el cumplimiento, pero se había impedido ya a la Administración actuante -mediante fraude y negación de la vinculación- valorar las circunstancias de las empresas vinculadas. Y ese fraude es determinante de la procedencia del reintegro acordado...>>.

Siendo esas las razones por las que se acordó el reintegro, una lectura detenida de la fundamentación que ofrece la Sala de la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que no es cierto que la sentencia excluya la aplicación del principio de proporcionalidad por tratarse de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea.

El citado F.J. 2 de la sentencia deja señalado << (...) que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades>>. Pero el mismo F.J. 2 añade a continuación: <>.

Vemos así que, habiendo invocado la demandante -ahora recurrente en casación- la aplicación del principio de proporcionalidad para eludir o atemperar la decisión de reintegro, lo determinante para que la Sala de instancia desestime ese alegato no es que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria -la sentencia llega a calificarlas de "fraude"- para obtener la subvención.

Por ello, para abordar la cuestión señalada en el auto de adquisición del recurso han de tomarse en consideración las precisiones que acabamos de hacer.

SEXTO.-Criterio de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional a partir de lo razonado en el apartado anterior.

La STS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) vino a recordar que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

Dijimos entonces que el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas.

En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, esta Sala ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Así, en el ámbito de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad tiene una orientación claramente finalista puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado esta Sala en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Partiendo de los anteriores postulados, desde ahora dejamos señalado que, frente a lo que afirma la Administración autonómica de las Islas Baleares -parte recurrida en casación- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. Y no se opone a esa conclusión el hecho de que se trate de subvenciones sometidas a una regulación específica de ámbito comunitario europeo, en concreto, el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común [luego derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común].

En cuanto al régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea, el artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece:<< 1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea>>.De ahí deriva la Administración de las Islas Baleares que el principio de proporcionalidad, recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, no resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Pues bien, el planteamiento de la parte recurrida no puede ser acogido en este punto.

En primer lugar, porque, antes de que el principio de proporcionalidad quedase plasmado en el citado artículo 37.2 de la Ley 38/2003, la jurisprudencia de esta Sala ya venía propugnando su aplicación como vía para atemperar o modular el rigor de la obligación de reintegro cuando se constatase que por parte del beneficiario había habido un cumplimiento cuasi-total de sus compromisos y una actuación tendente a la satisfacción de sus obligaciones.

Por otra parte, tiene razón la recurrente cuando señala que en la regulación contenida Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 son reiteradas las referencias que se hacen, de manera expresa o implícita, al principio de proporcionalidad. Como muestra, la recurrente cita los considerandos 27, 72, 80 y 106 -este último, en relación con el artículo 5 del Tratado de la UE- así como los artículos 40, 41.3, 42, 46.4, 49, 54, 58.1.b/, 63, 65.2 y 66.3 del citado Reglamento.

La representación procesal de la Administración autonómica opone que, siendo de aplicación el principio de proporcionalidad en diferentes ámbitos de la actuación administrativa, resulta irrelevante que se haga mención a dicho principio en diferentes apartados del Reglamento comunitario pues lo que debe destacarse es que el principio de proporcionalidad no aparece mencionado a propósito de la obligación de devolución o reintegro de la subvención. Y lo cierto es -añade la parte recurrida- que el Reglamento comunitario es claro e inequívoco al establecer que los Estados miembros deben solicitar al beneficiario de la ayuda la devolución del importe de cualquier pago indebido (cita al efecto los artículos 54.1 y 63.1 y el considerando 37 del mismo Reglamento).

Sin embargo, debe notarse que, en el ámbito del derecho interno, la regulación del reintegro contenida en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (en particular, en sus artículos 36 y 37) se expresa en términos no menos inequívocos y terminantes que los que utiliza el Reglamento (UE) nº 1306/2013; y ello no ha sido obstáculo para que, primero por vía jurisprudencial y luego por vía normativa ( artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones) se haya permitido que opere el principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ofrece muestras de que se ha aceptado la aplicación del principio de proporcionalidad con relación con la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. En los escritos de las partes se hacen reiteradas referencias a la STS 643/2023, de 18 de mayo (casación 2240/2021) que, por lo demás, tiene en común con el caso que ahora estamos examinando el hecho de que la causa del reintegro no reside en el incumplimiento a posterioride las condiciones particulares impuestas al beneficiario para el disfrute de la ayuda sino que el motivo de la devolución de la ayuda trae su causa ex ante,en la indebida concesión de la subvención a la empresa. Pero existen otros ejemplos como son los examinados en las SsTS nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) y nº 1097/2025 ( casación 4960/2022), que citan a su vez otros pronunciamientos de este Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En la jurisprudencia del TJUE es frecuente la invocación del principio de proporcionalidad con relación a diferentes ámbitos de la actuación administrativa; también en relación con las políticas de ayudas y subvenciones y, más específicamente, en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. Sirvan de muestra las SsTJUE, Sala 3ª, de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P); Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04); Sala 8ª, de 11 de abril de 2024 (asunto C-6/23 [Banamlay];y Sala 8ª, de 8 de mayo de 2024 (asunto c-734/22).

Con ligeras variaciones, las resoluciones del TJUE delimitan en términos sustancialmente coincidentes el significado y alcance del principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. A título de ejemplo, de la fundamentación de la citada STJUE, Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04), reproducimos aquí el siguiente fragmento:

<< [...] 95 Con carácter liminar, procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de proporcionalidad, tal como se aplica concretamente en el marco de la política agrícola común.

96 El legislador comunitario dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 34 CE a 37 CE. Por consiguiente, el control del juez comunitario debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación ( sentencia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C-189/01, Rec. p. I-5689, apartado 80, y jurisprudencia allí citada).

97 Por lo que se refiere al control de proporcionalidad, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 81, y jurisprudencia allí citada).

98 En lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 82, y jurisprudencia allí citada).

99 En consecuencia, se trata de saber no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (véase, en este sentido, la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 83)>>.

Más específicamente referida a la devolución total o parcial de la ayuda en consonancia con la entidad del incumplimiento o irregularidad en que haya incurrido el beneficiario de la ayuda, la STJUE (Sala 3ª) de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P), expone en fundamentación jurídica, apartado 140, lo que sigue:

<< [...] 140 Como señaló la Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, se desprende del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, disposición en que se basa la Decisión de supresión, que la Comisión no está obligada a reclamar la devolución de una ayuda económica en su totalidad, sino que dispone de una facultad discrecional para decidir si reclama la devolución de tales recursos y, en su caso, qué porcentaje de los mismos (véase asimismo, en este sentido, la sentencia Irlanda/Comisión, antes citada, apartados 27 y 30). Teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, la Comisión debe ejercer esa facultad discrecional de forma que las ayudas cuya devolución solicita sean proporcionadas a las irregularidades cometidas>>.

Por tanto, en contra de lo que sostiene la parte recurrida -Comunidad Autónoma de la Islas Baleares- no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.

Cuestión distinta será la de si, en atención a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, el citado principio de proporcionalidad ha de conducir, o no, a modular o atemperar el rigor de la medida consistente en la devolución de la ayuda. Pues bien, centrándonos ahora en el caso que aquí nos ocupa, la aceptación de que el principio de proporcionalidad puede operar en relación la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea no determina que el recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. deba ser acogido.

Como hemos dejado señalado en el F. J. 5, la fundamentación que ofrece la Sala del TSJ de la Islas Baleares pone de manifiesto que la sentencia recurrida no excluye la aplicación del principio de proporcionalidad por la específica razón de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea. En efecto, siendo así que la demandante -ahora recurrente en casación- invocaba la aplicación del principio de proporcionalidad frente a la decisión de reintegro, lo que determina que la Sala de instancia desestime ese alegato no es el hecho de que se trata de una subvención financiada con fondos de la Unión Europea sino por ser la causa del reintegro enteramente imputable a la entidad recurrente y porque las irregularidades en que había incurrido la empresa beneficiaria para obtener la subvención habían impedido a la Administración actuante, mediante fraude y negación de la vinculación, valorar las circunstancias de las empresas vinculadas.

SÉPTIMO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con lo expuesto en los apartados anteriores y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión, con las prevenciones y matizaciones que hemos dejado señaladas en el F.J. 5, debemos declarar lo siguiente:

El principio de proporcionalidad es de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea; y serán las concretas circunstancias concurrentes las que determinen en cada caso si el citado principio ha de determinar, o no, y en su caso, en qué medida, una reducción o modulación de la cantidad que habrá de devolver el beneficiario de la ayuda o subvención.

OCTAVO.-Resolución del recurso y costas procesales.

En atención a lo razonado en los apartados anteriores, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Bodega Son Mayol, S.L. contra la sentencia nº 304/2023, de 11 de abril de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (procedimiento ordinario nº 304/2023).

Y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.