Sentencia Contencioso-Administrativo 409/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 6310/2023 de 07 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La sentencia impugnada en este recurso de casación, de 22 de mayo de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, estimó en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra una resolución de la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, que había inadmitido el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechaza que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo, de la mano de una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente, sin perjuicio del detalle recogido en los antecedentes de esta sentencia, que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de "la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE"y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación repara en que lo que se está planteando no es únicamente si las comunidades autónomas pueden autorizar la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio, sino, también, si pueden intervenir en cualquier modo en dichas instalaciones, lo que incluiría la actuación impugnada en la instancia, que en la sentencia recurrida se califica como medida cautelar o provisional efectuada por los servicios de inspección del juego del Principado de Asturias. Lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en los establecimientos de hostelería radicados en el territorio autonómico, advirtiendo de que, en esta cuestión, puede tener incidencia la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2015).

A estos efectos, identifica como reglas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, las contenidas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, Cuatro y Cinco, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

En el escrito de interposición del recurso de casación se razona sobre la falta de capacidad de la comunidad autónoma para intervenir o inspeccionar las terminales de venta de juegos de la reserva estatal de loterías.

Se sostiene que el artículo 9.1 de la Ley de regulación del juego prevé dos posibilidades de intervención, pero solo con respecto a los juegos liberalizados, no a los de reserva estatal de loterías, como también consideró la sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), citada, habiéndose infringido por la Sala de instancia tanto ese precepto como el artículo 7 de la Ley Orgánica 9/1992 y la disposición adicional 1.ª de la referida Ley de regulación del juego, así como de la doctrina constitucional en materia de juego.

A este respecto, se explican las diferencias entre el juego estatal y el autonómico, según el ámbito territorial en el que se practique, y la distinción que hay que hacer en el juego estatal entre el juego reservado y el juego liberalizado, siendo el primero el que corresponde a la Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado (SELAE) y a la ONCE, de tal modo que sólo en el juego liberalizado cabe la intervención de las comunidades autónomas, en concreto, para emitir un previo informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes y para autorizar la apertura de establecimientos o la instalación de terminales, pero sin que puedan intervenir sobre la actividad de juego de la reserva estatal de loterías ni sobre sus terminales.

Se añade que, conforme a la doctrina constitucional, tampoco cabe admitir la posibilidad de ejercicio de competencias accesorias en esta materia, por cuanto sólo la Administración que tiene competencias sustantivas también goza de las accesorias, lo que no ocurre en el supuesto de autos, afirmando que la Ley asturiana 6/2014 solo es aplicable al juego autonómico.

En atención a estas razones, se postula que esta Sala declare que las comunidades autónomas, en concreto, el Principado de Asturias, carecen de competencia para realizar actuaciones de inspección o intervención de los juegos de la reserva estatal de loterías y, particularmente, en los terminales de dichos juegos instalados en establecimiento de hostelería ubicados en su territorio.

B. La oposición al recurso de casación

En el escrito de oposición al recurso de casación del Principado de Asturias se proclama la competencia de la comunidad autónoma para acordar la medida cautelar de referencia por cuanto, en primer término, la Ley asturiana 6/2014 exige autorización autonómica previa para instalar cualquier terminal de juego, incluidos los de las loterías estatales, siendo así que, en general, el artículo 9.1 de la Ley estatal de regulación del juego exige autorización autonómica para instalar equipos que permitan participar en juegos y su disposición adicional 1.ª solo exime de dicha autorización la apertura de establecimientos propios, pero no la instalación de terminales en locales ajenos.

Se añade que la reserva estatal se refiere a la gestión del juego, pero no a la instalación física de terminales, por lo que la comunidad autónoma tiene competencia para inspeccionar y advertir sobre infracciones en la materia, incluida la instalación de terminales prohibidos.

La sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), citada, no es aplicable al caso de autos, ya que tiene en cuenta un supuesto diferente, pues allí se analizó un decreto andaluz que equiparaba los dispensadores a máquinas tipo B1.

También entiende que la configuración de la "red comercial externa"de la ONCE ha de ajustarse a la legislación vigente en el territorio correspondiente, pues la Ley estatal de regulación del juego no define lo que sea aquella red, habiéndolo efectuado los Estatutos de la ONCE, que no pueden modificar la Ley autonómica ni eludir lo establecido en la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal, por lo que la ONCE no puede instalar terminales donde la normativa autonómica lo prohíbe, resultando que la exención de autorización autonómica solo alcanza a la apertura de establecimientos propios, no a la de terminales en establecimientos de hostelería.

En suma, el Principado de Asturias tiene plena competencia para prohibir esos terminales, exigir autorización para su instalación y, consiguientemente, inspeccionar y adoptar medidas provisionales, siendo esto último lo que la sentencia recurrida en casación ha admitido.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa estatal

La Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, entre las que se encuentra el Principado de Asturias, dispone en el artículo 7:

"Artículo 7. Competencia sobre casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.

1. El ejercicio de la competencia sobre casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas se realizará de conformidad con las disposiciones que el Estado establezca en el ejercicio de sus competencias, de acuerdo con los números 13 , 14 y 29 del apartado uno del artículo 149 de la Constitución .

2. Quedan reservadas al Estado las Loterías Nacionales y juegos de ámbito estatal.

3. La autorización de casinos y la homologación de máquinas recreativas se ajustarán a los principios de ordenación que en ejercicio de la competencia del artículo 149.1.13 establezca el Estado.

La elaboración y aprobación de estos principios y de los criterios de funcionamiento relacionados con actuaciones que tengan incidencia en todo el territorio se llevará a cabo con la participación de las Comunidades Autónomas en la correspondiente Conferencia Sectorial."

Por su lado, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, establece en los artículos 1, 3, y 9, así como en la disposición adicional 1.ª, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta Ley es la regulación de la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía.

La Ley regula, en particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos."

"Artículo 3. Definiciones.

A efectos de esta Ley, los términos que en ella se emplean tendrán el sentido que se establece en el presente artículo.

[...]

g) Juegos a través de medios presenciales. Son aquellos en los que las apuestas, pronósticos o combinaciones deben formularse en un establecimiento de un operador de juego a través de un terminal en línea, bien mediante la presentación de un boleto, octavilla o un documento establecido al efecto en el que se hayan consignado los pronósticos, combinaciones o apuestas, bien tecleando los mismos en el terminal correspondiente, o bien mediante su solicitud automática al terminal, basada en el azar [...]

h) Juego por medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos. Son aquellos en los que se emplea cualquier mecanismo, instalación, equipo o sistema que permita producir, almacenar o transmitir documentos, datos e informaciones, incluyendo cualesquiera redes de comunicación abiertas o restringidas como televisión, Internet, telefonía fija y móvil o cualesquiera otras, o comunicación interactiva, ya sea ésta en tiempo real o en diferido.

[...]"

"Artículo 9. Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante.

1. El ejercicio de las actividades no reservadas que son objeto de esta Ley queda sometido a la previa obtención del correspondiente título habilitante, en los términos previstos en los artículos siguientes. De conformidad con esta Ley son títulos habilitantes las licencias y autorizaciones de actividades de juego.

Las Comunidades Autónomas emitirán informe preceptivo sobre las solicitudes de títulos habilitantes formuladas ante la Comisión Nacional del Juego que puedan afectar a su territorio. A estos efectos, se considerará que las actividades de juego afectan a una Comunidad Autónoma, cuando los operadores de juego tengan en la misma su residencia, domicilio social o, en caso de no coincidir con éstos, el lugar en que esté efectivamente centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus negocios.

La instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos exigirá, en todo caso, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma cuya legislación así lo requiera. Estas autorizaciones se regirán por la legislación autonómica de juego correspondiente.

La Comisión Nacional del Juego comunicará a los órganos autonómicos competentes el otorgamiento de los títulos habilitantes de juego que afecten a su territorio. El mismo procedimiento se seguirá en caso de modificación, transmisión, revocación y extinción de los títulos habilitantes, así como en los supuestos de sanción de las actividades sujetas a los mismos.

[...]"

"Disposición adicional primera. Reserva de la actividad del juego de Loterías.

Uno. La Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) son los operadores designados para la comercialización de los juegos de loterías regulados en esta Ley.

[...]

Cuatro. Los juegos gestionados por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y la ONCE se comercializarán en billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático, telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa.

Los juegos de loterías gestionados por las entidades a las que se refiere el párrafo anterior no estarán sujetos al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III de esta Ley.

Cinco. La apertura de establecimientos accesibles al público por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y por la ONCE que se destinen a la comercialización de los juegos que gestionan estas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, no requerirá autorización de las Comunidades Autónomas."

2. La sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015

La sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2015), citada en el auto de admisión y comentada por las partes en este recurso, resuelve el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 19 de marzo de 2013, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que, con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido por el Abogado del Estado contra el Decreto 342/2011, de 15 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, anuló los artículos 1.Uno y 2.Dos "por extralimitación competencial"de la comunidad autónoma, ya que, en resumen, las normas autonómicas hacían referencia a todos los terminales y, en su caso, aparatos dispensadores de billetes, boletos o justificantes de loterías o de apuestas, que tiene la consideración de máquina tipo B1, quedando por ello incluido en el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Comunidad, sin establecer excepción alguna a las loterías y apuestas de ámbito nacional, cuya actividad quedaría sujeta a las autorizaciones autonómicas, desconociendo la competencia del Estado en la materia.

Este Tribunal Supremo, tras delimitar el debate y descartar la causa de inadmisibilidad del recurso de casación aducida por el Abogado del Estado (primer y segundo fundamentos de Derecho), razona "Sobre la improsperabilidad del recurso de casación"en los siguientes términos (tercer fundamento de Derecho):

"El recurso de casación, en los estrictos términos formulados por el Letrado de la Junta de Andalucía, no puede ser acogido, pues rechazamos que la Sala de instancia haya infringido el artículo 9.1 y la disposición adicional primera, punto quinto, de la Ley estatal 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del juego, al declarar la nulidad del artículo primero, apartado uno, y del artículo segundo, apartado dos del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 342/2011, de 15 de noviembre , por el que se modifican determinados artículos del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de Salones Recreativos y de Juego y del Registro de Empresas de Juego de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 250/2005, de 22 de noviembre, y del Catálogo de Juego Apuestas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 280/2009, de 23 de junio, que disponen, respectivamente, que «tendrán igualmente la consideración de máquinas de tipo «B.1» los terminales y, en su caso, aparatos dispensadores de billetes o boletos de loterías instantáneas o presorteadas instalados en los establecimientos de pública concurrencia», y que modifica en el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el epígrafe III, 21 c), por cuanto someten al régimen autorizatorio que compete a la Comunidad Autónoma de Andalucía la instalación de toda clase de dispositivos o terminales que tienen la consideración de máquinas de tipo B, incidiendo en la actividad de los operadores de ámbito estatal, ya que no excluye los equipos de lotería pertenecientes a la Red gestionada por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado o por la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE).

En efecto, no estimamos que el pronunciamiento de la Sala de instancia, respecto de la declaración de nulidad de las citadas disposiciones del Decreto del Consejo del Gobierno de la Junta de Andalucía 342/2011, de 15 de noviembre, debido a su contenido genérico, ya que no establece ninguna precisión que permita deducir la exclusión de su ámbito de aplicación de las loterías o juegos de azar de ámbito nacional, sea disconforme con el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de juegos y apuestas, teniendo en cuenta que el artículo 81 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo , de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, reconoce a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de juegos, apuestas y casinos, limitada a regular «aquellas actividades que se desarrollan exclusivamente en Andalucía», quedando excluida, en consecuencia, su capacidad normativa para incidir en las modalidades de juegos y apuestas de ámbito estatal.

En este sentido, cabe poner de relieve que la sentencia de instancia se fundamenta, de forma convincente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que se cita ( SSTC 16/1994 ; 163/1994 ; 32/2012 y 134/2012 ), que abona la directriz subconstitucional de que la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de casinos, juegos y apuestas, reconocida en los Estatutos de Autonomía, queda limitada a aquellas actividades que se desarrollan en sus respectivos territorios, correspondiendo al Estado, en razón de su naturaleza de fuente de la Hacienda estatal, la gestión del monopolio de la lotería nacional y la facultad de organizar loterías y apuestas de ámbito nacional, así como el otorgamiento de concesiones o autorizaciones administrativas cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado.

En la sentencia constitucional 163/1994, de 26 de mayo, se declara:

«[...] Ahora bien. ni el silencio del art. 149.1 C.E . respecto al juego ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades Autónomas, entre ellas el de Cataluña, califiquen de exclusiva la competencia autonómica (excepto las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas) puede interpretarse como equivalente a un total desapoderamiento del Estado, pues ciertas materias y actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 C.E . reserva a aquél se encuentran estrechamente ligadas con el juego. Como reiteradamente tiene declarado este Tribunal, la calificación jurídica y el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas no puede hacerse derivar únicamente de una lectura aislada de la denominación que reciben en los textos estatutarios sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual la Constitución «conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento, fuerza normativa que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía. cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida ratione materiae, no pueden oponerse a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia») ( STC 20/1988 ).

4. Procede, desde esa perspectiva, hacer aquí abstracción (pues no afecta al objeto debatido) del hecho de que el juego. por su complejo carácter como fenómeno sociológico e incluso económico, presente diversidad de aspectos que pueden situarle en el ámbito de otros títulos competenciales reservados al Estado por el art. 149.1 C.E . y singularmente el 14, en cuanto, como fuente de ingresos, puede ser objeto de gravamen fiscal por parte de aquél en virtud del art. 133.1 C.E . dentro del sistema de competencias en la materia.»

Por ello, estimamos que el razonamiento de la Sala de instancia, respecto de que no cabe «una interpretación restrictiva del precepto enjuiciado que podría resultar de la aplicación sistemática del Derecho autonómico y la Ley estatal del juego, como propugnaba el Letrado defensor de la Administración Autonómica en el escrito de demanda formalizado en el proceso de instancia, que se sustenta en el razonamiento de que «dicha interpretación restrictiva no se encuentra recogida en la norma», no contraviene el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, establecido en los artículos 148 y 149 de la Constitución , ni infringe el artículo 81 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. El pronunciamiento anulatorio de las disposiciones impugnadas también consideramos que se revela conforme con el principio de seguridad jurídica enunciado en el artículo 9.3 de la Constitución , que exige del titular de la potestad reglamentaria que no adopte regulaciones confusas, oscuras o incompletas que dificulten su aplicación, en cuanto que al crear situaciones de incertidumbre se socava la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el valor y eficacia vinculable de las normas jurídicas.

En último término, cabe referir que la Sala de instancia no ha confundido «dos cosas diferentes» como afirma el Letrado de la Junta de Andalucía en el desarrollo argumental de este motivo de casación, partiendo de la premisa de que cabe distinguir la autorización exigida para el ejercicio de la actividad regulada en el apartado primero del artículo 9.1 de la Ley 13/2011 , que se atribuye al Estado, de la autorización administrativa de instalaciones de máquinas recreativas, regulada en el párrafo 3, que se atribuye a las Comunidades Autónomas, porque de la lectura de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida no se infiere que la anulación de las disposiciones impugnadas del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 342/2011, de 15 de noviembre, se base en que dichos preceptos afectan al régimen jurídico regulador de la obtención de títulos habilitantes requeridos para el desarrollo de la actividad de juego, sino en la consideración de que las actividades reservadas, esto es las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal , quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas.

[...]"

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: sobre la competencia del Principado de Asturias para realizar labores de inspección e intervención en equipos o terminales destinados a participar en loterías de ámbito estatal de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio

Para examinar las infracciones de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación entendemos que hay que realizar (1) una precisión previa sobre el alcance del propio debate casacional, antes de comentar (2) la regulación estatal en materia de juego y (3) el ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización, en lo que a este recurso de casación interesa, tras lo cual estaremos en disposición de (4) exponer la apreciación de la Sala.

1. Precisión previa

El auto de admisión del recurso de casación señala que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en "determinar si las comunidades autónomas pueden efectuar labores de inspección e intervención en los equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio".

Ahora bien, el análisis jurídico de esta cuestión requiere que hagamos una primera precisión, ya que, como acertadamente advierte la parte recurrente, se estaría ante el ejercicio de competencias accesorias de intervención o de inspección para cuyo ejercicio sería necesario que se ostentara la correspondiente competencia sustantiva a la que aquellas sirven, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 133/1997, de 16 de julio, que cita las sentencias 108/1993, de 25 de marzo, y 168/1993, de 27 de mayo. Como se dice en la sentencia 278/1993, de 23 de septiembre, en relación como las emisiones clandestinas de radio o de televisión, "quien ostente la competencia sustantiva para el otorgamiento de las concesiones de emisoras es quien debe poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y, en su caso, sanción".

Por tanto, la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia va más allá de los términos en los que se ha formulado en el auto de admisión, pues lo que se está discutiendo desde un primer momento, y así lo vienen a considerar las partes, es la competencia del Principado de Asturias para autorizar la instalación en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio de equipos o terminales que permitan participar en juegos de lotería estatal comercializados por la ONCE, dado que es en el caso de una respuesta afirmativa cuando cabría admitir que la comunidad autónoma también tendría competencia para la inspección y la intervención en dichas instalaciones.

En este sentido, el mismo auto de admisión es consciente de lo que acabamos de indicar, ya que, en su segundo razonamiento jurídico, reconoce que "lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de lotería a favor de la ONCE en establecimiento de hostelería ubicados en su territorio".

2. La Ley estatal de regulación del juego

La distribución de competencias en materia de juego entre el Estado y las comunidades autónomas ha sido analizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 35/2012, de 15 de marzo, que considera que las comunidades autónomas son competentes en exclusiva respecto del juego que se desarrolle sólo en su ámbito territorial, correspondiendo al Estado la competencia sobre el juego que afecta a todo el territorio nacional.

Sin embargo, lo que interesa en este recurso de casación es, esencialmente, lo que dispone la Ley estatal de regulación del juego, que, según su Exposición de Motivos, establece una regulación "con el más absoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía",advirtiendo de que "se hace plenamente necesario mantener a reserva en exclusiva de la actividad del juego de lotería de ámbito estatal"a favor de las dos operadoras "que vienen explotando de forma controlada hasta la fecha esas loterías",cual son la SELAE y la ONCE.

La Ley estatal de regulación del juego tiene por objeto disciplinar la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal, en particular, cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por la ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos (artículo 1, que precisa el "Objeto"de la Ley), utilizándose en sentido amplio el concepto "juego",pues, entre otros, comprende las loterías, las apuestas, las rifas y los concursos, pudiendo practicarse tanto a través de medios presenciales como utilizando otros mecanismos, instalaciones, equipos o sistemas (en este sentido, artículo 3, que contiene las "Definiciones").

Además, ya desde un primer momento se prevé la reserva de las loterías de ámbito estatal a los operadores designados por la ley, en los términos y condiciones previstas, entre las que se halla la necesidad de contar con una autorización para la comercialización, que concede el titular del Departamento ministerial correspondiente, resultando claro que la competencia para autorizar estos juegos es estatal (artículo 4).

El Título III de la Ley trata de los "Títulos habilitantes"y comienza extendiendo la sujeción de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante al ejercicio de las actividades no reservadas objeto de la Ley, precisando que son títulos habilitantes las licencias y las autorizaciones de actividades de juego (artículo 9.1, primer párrafo).

También impone la preceptiva intervención de las comunidades autónomas, por un lado, informando preceptivamente las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio (artículo 9.1, segundo párrafo); y, por otro lado, exigiendo autorización administrativa de la comunidad autónoma cuya legislación así lo requiera, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos (artículo 9.1, tercer párrafo).

A este respecto, podemos recordar lo que dice el Preámbulo de la Ley:

"Esta Ley establece la regulación de las actividades de juego que se realizan a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y en las que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, salvo las actividades presenciales de juego sujetas a reserva desarrolladas por las entidades designadas por la ley que, por su naturaleza, son exclusivamente de competencia estatal.

Con la finalidad de respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesión de cualquier título habilitante exigirá, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación de los juegos, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma, que se otorgará de acuerdo con las políticas propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas."

En todo ello incide la disposición adicional 1.ª de la Ley, que designa la SEALA y la ONCE como operadores para la comercialización de los juegos de loterías regulados en la Ley (apartado Uno), con algunas precisiones en cuanto a la inscripción de sus autorizaciones y la posibilidad excepcional de autorizar la gestión y la comercialización de otros juegos de lotería (apartados Dos y Tres). Igualmente, prevé las modalidades de comercialización de los juegos gestionados por esas dos entidades, a saber, billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa -no precisa lo que deba entenderse por tal red-, aunque los juegos de loterías gestionados por aquellos organismos no están sujetos al cumplimientos de las obligaciones a las que se refiere el Título III, "Títulos habilitantes"(apartado Cuatro), añadiendo una especialidad en cuanto a la apertura por las dos entidades indicadas de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de los juegos gestionados hasta la entrada vigor de la Ley -como las apuestas deportivas- y de los juegos sujetos al régimen de reserva -las loterías de ámbito estatal-, que no requerirá autorización de las comunidades autónomas.

3. El ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización

La lectura detenida de la Ley estatal de regulación del juego nos permite diferenciar el ámbito correspondiente al ejercicio de la actividad del juego y el relativo a las distintas formas de comercialización de dicha actividad. Pero se trata de dos campos estrechamente relacionados, puesto que, entre otras cosas, el ejercicio de la actividad constituye el presupuesto para concretar la forma o las formas en las que se materializa o, en palabras de la Ley, se comercializa.

Para desarrollar la actividad del juego es necesario un título habilitante, pues, sin la correspondiente licencia o autorización, la organización, celebración o explotación de la actividad constituye, cuando menos, una infracción muy grave [artículo 39.a) de la Ley estatal de regulación del juego].

Esta actividad admite una pluralidad de modalidades de ejercicio, no sólo en cuanto al propio tipo de juego (lotería, apuesta, rifa, concursos, etc.), sino con respecto a su forma de realización: a través de medios presenciales o por medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

Deteniéndonos en esta última diferenciación, apreciamos que, en principio, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participan en los juegos se necesita una habilitación específica, en este caso, de la comunidad autónoma correspondiente, si su legislación así lo requiere.

Por tanto, cabe admitir la existencia de dos títulos habilitantes diferentes: el que faculta para el ejercicio de las actividades de juego y el que sirve para instalar o abrir locales presenciales o equipos para participar en los juegos.

La sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013) admite la diferenciación que acabamos de realizar cuando descarta que la Sala de instancia no distinguiera, en el artículo 9.1 de la Ley estatal de regulación del juego, entre la autorización exigida en el párrafo 1º y la regulada en el párrafo 3º, por cuanto la decisión impugnada en casación se basó en que "las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la comunidad autónoma [...]"(penúltimo párrafo del tercer fundamento de Derecho).

4. Apreciación de la Sala: interpretación del artículo 9 y de la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego

Admitida la diferenciación entre títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad de juego, por un lado, y para la apertura al público de locales o para la instalación de equipos que permitan la participación en los juegos, por otro, podemos interpretar lo estipulado en el artículo 9.1 y en la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

A este respecto, debemos hacer notar que el Título III de la Ley se rubrica "Títulos habilitantes"y el artículo 9 "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin mayores precisiones, por lo que, en principio, el ejercicio de todas las actividades de juego precisan de licencia o de autorización.

Sin embargo, el primer párrafo del apartado 1 del artículo 9 sólo identifica el ejercicio de las actividades no reservadas como necesitado de previo título habilitante, lo que es lógico, porque el ejercicio de las actividades consistentes en loterías de ámbito estatal, en cuanto actividades reservadas, tiene un régimen específico previsto, en primer término, en el artículo 4 de la misma Ley y, en segundo término, en la disposición adicional 1.ª, que excluye expresamente los juegos de loterías reservados del cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el mencionado Título III de la Ley.

Por tanto, resulta claro que para que los juegos de loterías estatales puedan comercializarse por la SELAE o por la ONCE hay que atender a las previsiones específicas sobre su autorización, escapando de las reglas generales sobre títulos habilitantes de la actividad y, esto es muy importante, debiendo entenderse comprendidas en esta autorización para ejercer los juegos reservados la de las distintas modalidades de comercialización.

En efecto, el artículo 9 se rubrica "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin diferenciar ni contener precisión alguna en cuanto a los juegos de lotería a los que afecta. Ahora bien, el apartado 1 está integrado por cuatro párrafos, de los que solo el primero menciona el ámbito de aplicación, circunscribiéndolo expresamente al "ejercicio de las actividades no reservadas",sin que una acotación similar aparezca en los otros párrafos del mismo apartado 1. Sin embargo, esta mera circunstancia no conduce a entender que las actividades reservadas solo están exceptuadas de la regla del párrafo primero -título habilitante-, siéndoles aplicables las demás prevenciones contenidas en los párrafos siguientes, pues consideramos que todo el apartado 1, tanto el primer párrafo como los demás, tienen como ámbito de aplicación el ejercicio de las actividades de juego no reservadas, ya que así se realiza una interpretación armónica del precepto y adecuada a todo su sentido y finalidad, sin introducir, con respecto a lo dispuesto en, concretamente, el párrafo tercero -autorización autonómica para instalaciones o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos-, una diferenciación en su ámbito de aplicación carente de fundamento.

En estos extremos incide la disposición adicional 1.ª, dedicada, específicamente, a la "Reserva de la actividad del juego de Loterías",pues, en el apartado Cuatro, tras precisar la pluralidad de medios por los que se pueden comercializar los juegos gestionados por los operadores estatales -entre ellos, como uno más, la red comercial externa-, advierte de que los juegos de loterías gestionados por dichas entidades -solo esos, no todos los que puedan gestionar- no se sujetan al cumplimiento de las obligaciones del Título III, lo que resulta del régimen específico de autorización de la actividad previsto en la misma Ley, sin que, por consiguiente, se requiera la autorización de las comunidades autónomas para ejercitar la actividad de loterías de ámbito estatal.

La exclusión de la sujeción al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III, relativo a los títulos habilitantes, que prevé el segundo párrafo de dicho apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª no puede considerarse limitada a la actividad del juego sino que abarca la de las distintas formas de comercialización que se enuncian en el párrafo primero del mismo apartado, por más que, como ya hemos dicho, se practiquen materialmente en el territorio de una comunidad autónoma.

Es cierto que el apartado Cinco de la repetida disposición adicional 1.ª excluye expresamente de la autorización autonómica, cuando sea exigible, una de las modalidades de comercialización, en concreto, la consistente en la "apertura de establecimientos accesibles al público [....] que se destinen a la comercialización"de los juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, esto es, a las loterías de ámbito estatal, pero de ello no se pueden extraer las consecuencias a las que llega la parte recurrida en casación.

En primer término, se infiere del apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª el propósito del legislador de excepcionar los juegos de loterías gestionados por la SELAE y por la ONCE, así como sus formas de comercialización de las normas generales contenidas en el Título III de la Ley de regulación del juego.

En segundo término, con lo que acabamos de decir no se deja vacío de contenido el apartado Cinco de la disposición adicional 1.ª, por cuanto, bien que referido a una forma de comercialización concreta, cual es la apertura de establecimiento accesibles al público por aquellos organismos, no solo se aplica a "los juegos sujetos al régimen de reserva",sino que la salvedad consistente en no requerir autorización de la comunidad autónoma para la apertura de establecimientos propios comprende, también, "los juegos que gestionan esas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley".

Por consiguiente, tanto el ejercicio de la actividad reservada de los juegos de loterías de ámbito estatal a la SELAE y a la ONCE, como su materialización en alguna de sus plurales formas de comercialización, no precisan autorización autonómica (artículo 4, en relación con el artículo 9.1, y disposición adicional 1.ª, apartado Cuatro), que tampoco es necesaria para la apertura por aquellas entidades de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley de regulación del juego (disposición adicional 1.ª, apartado Cinco).

No podemos compartir, por tanto, la tesis de la comunidad autónoma recurrida de que goza de competencia para intervenir en la instalación en establecimientos de terceros de los equipos destinados a comercializar los juegos reservados, ya que, en primer lugar, tanto la actividad del juego de loterías de ámbito estatal como sus diversas modalidades de comercialización escapan a las exigencias que, sobre títulos habilitantes, establece el Título III de la Ley de regulación del juego, de manera que, en segundo lugar, la autorización autonómica exigible para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, prevista en el artículo 9.1 de la Ley, no incluye las correspondientes a juegos reservados.

Cuanto llevamos razonado se refuerza por lo que se expuso en la sentencia de 20 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), que considera conforme a Derecho la anulación que la Sala de instancia hizo de varios artículos de una norma autonómica que equiparaba a todos los efectos las máquinas expendedoras de los billetes y boletos de los juegos estatales reservados a las máquinas de tipo B1 y, por tanto, a aplicar en bloque a esas máquinas la regulación autonómica sobre juego. En concreto, cuando dice que la anulación por la sentencia recurrida no se basa en que los preceptos autonómicos afecten "al régimen jurídico regulador de la obtención de títulos habilitantes requeridos para el desarrollo de la actividad de juego, sino en la consideración de que las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas",precisión esta última suficientemente relevante del sentir de esta Sala, aunque no se cite expresamente la disposición adicional 1.ª, que, por lo que antes hemos expuesto, fortalece tal apreciación.

Finalmente, cabe señalar que el razonamiento que sostenemos se acomoda al principio de la libre competencia que, con todos sus condicionantes, también se proyecta tanto sobre la actividad del juego como sobre los monopolios o las reservas, pues la justificación subyacente en las especialidades previstas en la Ley de regulación de juego para las loterías de ámbito estatal y su reserva a determinados operadores es igualmente aplicable a las distintas modalidades en las que se pueden llevar a cabo, siendo un tanto distorsionador de la reserva admitir la intervención de las comunidades autónomas en las formas de comercialización al amparo de sus potestades en esta materia, es decir, en el juego, al margen de que puedan ostentar otros títulos de intervención, pero en materias diferentes.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, interpretando el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, apartados Cuarto y Quinto, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, esta Sala declara que:

Las comunidades autónomas, como la del Principado de Asturias, carecen de competencia para realizar actuaciones de inspección y de intervención en los equipos o terminales que permitan la participación en los juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE que estén instalados en establecimientos de hostelería ubicados en el territorio de la comunidad autónoma correspondiente, y ello aunque, conforme a sus Estatutos de Autonomía, hayan asumido las competencias en la materia de juego.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación y costas procesales

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser estimado, anulando y dejando sin efecto la sentencia de 22 de mayo de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso número 643/2022, pues, que en contra la doctrina que acabamos de fijar, admite la competencia del Principado de Asturias para adoptar medidas cautelares o provisionales al amparo de un precepto autonómico, sin tener en cuenta que se está ante terminales para la comercialización de juegos de loterías de ámbito estatal por uno de los operadores designado en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Una vez casada la sentencia procede que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, resolvamos la controversia jurídica objeto del proceso, lo que, por lo que hemos razonado, conduce a estimar en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 28 de abril de 2022, de la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, que inadmitió el recurso de alzada deducido contra la intimación realizada por carta con fecha de salida de 11 de febrero de 2022, del Jefe del Grupo de Inspección del Juego del Gobierno del Principado de Asturias, actos que debemos anular.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación ni de las del proceso en la instancia, habida cuenta de las dudas de Derecho concurrentes que han tenido que ser despejadas en esta sentencia.