Sentencia Contencioso-Administrativo 410/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 4791/2023 de 07 de abril del 2026

PRIMERO.El Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, actuando en nombre y representación de "Terminales Marítimas de Vigo, SLU" (en adelante TERMAVI) interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictada el 3 de marzo de 2023 (rec. 736/2018) por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha entidad contra la resolución de 26 de julio de 2018, dictada en el expediente S/DC/0596/16 Estibadores Vigo, que declaró a la recurrente, entre otras empresas, responsable de una infracción muy grave del artículo 1 de la LDC y art. 101 del TFUE consistente en «la adopción de acuerdos con el fin de armonizar las condiciones de contratación de las empresas estibadoras con el fin de reservar en exclusiva o limitar de manera injustificada en favor del personal de la SAGEP de Vigo la prestación de los servicios de (i) embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y, (ii) de recepción y entrega de mercancías, desde la entrada en vigor de la Ley 33/2010 hasta 2016».

La resolución administrativa impuso a la sociedad recurrente una sanción de multa por importe de 700.000 €.

SEGUNDO.Mediante Auto de 10 de octubre de 2023 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante- aprobado por RD Legislativo 2/2011- a los efectos de aclarar si la reserva legal prevista a favor de los estibadores conlleva que los acuerdos suscritos están exentos de la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia en virtud de su artículo 4.1 y, en consecuencia, no puede operar el tipo infractor de los artículos 1 LDC y 101 TFUE.

TERCERO.El recurso de casación empieza por razonar que la sociedad TERMAVI viene desarrollando desde hace muchos años en exclusividad en el Puerto de Vigo las actividades de estiba y desestiba de contenedores y entrega y recepción de los mismos dentro de la única terminal publica de contenedores, todo ello en virtud de una concesión administrativa. Para ello dispone de la correspondiente licencia de estiba otorgada por la Autoridad Portuaria del Puerto de Vigo. Dicha sociedad siempre se ha visto obligada, por imperativo legal, al disponer de la licencia de estiba, a pertenecer al accionariado de la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba (SEED) del puerto y posteriormente a su sucesora la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP).

Argumenta que, precisamente por pertenecer a dichas sociedades de estiba se vio obligada firmar unos acuerdos, exigidos por los estibadores y auspiciados por la propia Autoridad del Puerto de Vigo, en aras a la paz social de la actividad del puerto. Por ello en su condición de accionista de SEED y SAGEP, junto con otras sociedades que también eran accionistas, se vio obligada a firmar los Acuerdos siguientes: Convenio Colectivo SEED 1996, Acuerdo SEED 2010 y Acuerdo SAGEP 2013.

Tanto la Comisión Galega de la Competencia como el órgano instructor de la CNMC no consideraron que concurriera ninguna infracción. Por otra parte, las sanciones a los sindicatos fueron anuladas por entender que fueron unos simples acuerdos en el seno de la SAGEP como acuerdos intraempresa (entre la empresa y los trabajadores).

TERMAVI ha sido sancionada por añadir su "firma", junto con otras accionistas, en tres acuerdos "intra-empresa" suscritos en el pasado en el Puerto de Vigo entre los estibadores y la Gerencia de la única Sociedad de Estiba (SEED/SAGEP) allí existente. Esos documentos fueron incorrectamente considerados a posteriori, en 2018, por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC, y cuando los mismos ya no estaban en vigor (Convenio SEED 1996) y/o ya no tenían virtualidad (Acuerdo SEED 2010 y Acuerdo SAGEP 2013).

Una cosa es que unos acuerdos puedan servir para obstaculizar la contratación de trabajadores no vinculados a la SEED/SAGEP, ya que eso era precisamente lo pretendido por los estibadores, y otra bien distinta es que existiera algún intento de armonización de TERMAVI con otras empresas, lo cual ni sucedió ni era siquiera posible, por lo ya expuesto.

- El Convenio SEED de 1996, fue suscrito el 1 de marzo de 1996 y resulta un hecho no controvertido que su contenido se ajustaba a la legalidad cuando fue firmado. Venía referido a sinfín de actividades que se consideraban de servicio público. Entre ellas cabe entender incluidas, obviamente, tanto las exclusivas actividades de TERMAVI, como también otras muchas, como los servicios de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y las denominadas actividades complementarias desarrolladas por otras entidades. Este acuerdo, a pesar de tener prevista su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998 y a pesar de haber perdido posteriormente su razón de ser, fue entendido en 2018 por la CNMC como "prorrogado anualmente" hasta que ser denunciado formalmente en 2016 por la SAGEP. El único reproche de la CNMC fue precisamente el no haber sido denunciado con anterioridad y que, por consiguiente, pueda ser entendido como prorrogado durante el período 27/VIII/2010 - 31/XII/2016 a pesar de la liberalización en algunas actividades (Ley 33/2010 y TRLPEMM 2011). La recurrente entiende que la CNMC debería haberse molestado, en su actuación a posteriori de 2018, en verificar si dicho acuerdo fue o no efectivamente "aplicado" en el período examinado y, de ser así, en qué concretas actividades habría existido una "imposible" concertación de TERMAVI con otras empresas.

- El Acuerdo SEED de 11 mayo de 2010 y Acuerdo SAGEP de 12 de junio de 2013. El Acuerdo SEED 2010 venía esencialmente referido a las actividades relativas al tráfico de "coches nuevos, camiones y maquinaria en general" y el Acuerdo SAGEP 2013 a los "servicios de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular". Al igual que en el Convenio de 1996, TERMAVI se vio obligada a firmar estos acuerdos intra-empresa por ser accionista de la SEED/SAGEP, pero nunca armonizó ni pudo armonizar nada porque sus exclusivas actividades ni siquiera eran el objeto de tales acuerdos.

Por otra parte, TERMAVI siempre ha desarrollado "con total exclusividad" sus únicas actividades de estiba y desestiba y de entrega y recepción de contenedores dentro de la única Terminal Pública de Contenedores. Por consiguiente, debiera resultar también indiscutible que nunca ha podido armonizar nada, ya que nunca ha competido con nadie en el puerto ni tampoco participado en algún tipo de "mercado conexo", lo cual es esencial para que se pueda entender cometida una "infracción por el objeto".

El recurso de casación se invocan las siguientes infracciones:

1º Infracción del art. 4.1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la competencia, relativo a las conductas exentas por ley, en el que se dispone que «sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capitulo no se aplicaran a las conductas que resulten de la aplicación de una Ley».

Y ello por cuanto el art. 155 del TRLPEMM, aprobado en 2011 y que estuvo vigente hasta el 24/03/2017, disponía literalmente lo siguiente: «Solicitud de oferta a la SAGEP. Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales, que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 130.3.c) de esta ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba».

Este art. 155 supuso en realidad una previsión que otorgó y otorga plena cobertura y justificación (ex art. 4.1 LDC) durante prácticamente todo el período examinado para los referidos acuerdos, al haber impuesto una clara reserva a favor de los estibadores que las empresas estaban también obligadas a respetar para diversas actividades comerciales que se quedaban fuera del concepto de "estiba".

Y considera que tanto la prórroga del Convenio SEED 1996 como los Acuerdos SEED 2010 y SAGEP 2013 estarían amparados por aquel art. 155 TRLPEMM, ya que se limitaron a recoger una reserva a favor de los estibadores sin excluir la facultad de las empresas para solicitar y recibir ofertas de terceros, motivo por el cual no deben ser considerados como unos acuerdos anticompetitivos por el objeto durante el período 2010-2016 examinado, por directa aplicación del art. 4.1 LDC y de la finalidad de dicho art. 155. Asimismo, que cuando menos cabía y cabe observar una "duda razonable" en la materia, la cual se compadece mal con la imposición de una sanción.

2º Sobre el tipo infractor en relación con las infracciones por objeto.

Considera que se han interpretado incorrectamente diferentes elementos esenciales tanto del tipo infractor como de la posible aplicación de las infracciones por objeto. Así, la necesidad de que exista un acuerdo horizontal anticompetitivo entre competidores dentro de un mismo mercado: la necesidad de determinar la estructura y funcionamiento del mercado; constatación de un suficiente grado de nocividad; interpretación restrictiva de las infracciones por el objeto.

La empresa recurrente afirma que siempre ha desarrollado actividades relacionadas con la estiba y desestiba de contenedores dentro de la terminal de contenedores. Este hecho no ha sido controvertido. Ello implica que en el Puerto de Vigo no ha tenido competidores en esta actividad y sus actividades nunca han supuesto un mercado conexo con el tomado en consideracion en la resolución administrativa: los servicios comerciales de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y de entrega y recepción de mercancías en general, desarrollados por otras entidades. No estamos ante el mercado de la estiba en general.

La resolución de la CNMC afirma lo siguiente (pág. 73): «En cuando a las características del Mercado afectado (art. 64.1.a), éste comprende la actividad relacionada con el servicio de manipulación de mercancías y actividades complementarias de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y las entrega y recepción de mercancías».

En consecuencia, nunca debería haberse hablado de un "acuerdo horizontal anticompetitivo por objeto alcanzado entre competidores", por lo menos en lo concerniente a TERMAVI.

3º Sobre la infracción del art. 61.1 de la LDC relativo a la condición de "sujeto infractor".

La CNMC no ha tenido en cuenta que se trataba de unos simples acuerdos suscritos por la SEED/SAGEP con sus propios trabajadores, y también adicionalmente por las entidades accionistas de dichas sociedades, esto es, de unos acuerdos internos firmados por múltiples intervinientes, fueron erróneamente observados unos posibles acuerdos entre empresas, así como un inexistente intento de armonización entre las mismas.

Consta acreditado y ha sido además reconocido por el órgano instructor del expediente (Dirección de Competencia), que nunca se trató de unos acuerdos firmados por TERMAVI con unas empresas competidoras sino que se trató en realidad de unos acuerdos de la SEED y ulterior SAGEP con sus trabajadores, no concurriendo la condición de sujeto infractor en muchos de los intervinientes, motivo por el cual no cabe entender configurado el tipo infractor, y menos aún de realizarse una interpretación restrictiva como exige la jurisprudencia interpretativa.

El órgano instructor de la CNMC (Dirección de la Competencia) consideró que se trataba de acuerdos adoptados en el ámbito interno de una empresa la SAGEP, entre trabajadores (comité de empresa) y la Dirección de la empresa (la Gerencia y las sociedades accionistas de la SAGEP) y no entre operadores económicos.

4º Sobre la infracción de los artículos 1265 y 4.3 del CC y art. 28 de la Ley 40/2015, y art. 20 del Código Penal.

La Sociedad recurrente afirma que se vio obligada a firmar los acuerdos por concurrir graves amenazas, coacciones y/o intimidaciones, pues las múltiples y gravísimas actuaciones del colectivo de estibadores durante aquellos años fueron públicamente conocidas. Y así se reconoció por la Autoridad del Puerto de Vigo y por la propia CNMC.

5º Sobre la infracción del "principio de protección de la confianza legítima" y de los artículos 63, 64, 645 y 66 de la LDC y el principio de proporcionalidad.

Por todo ello, solicita que se revoque y se anule la sentencia de la Audiencia Nacional y deje sin efecto la resolución impugnada.

CUARTO.El Abogado del Estado se opone al recurso.

El artículo segundo de Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general, modifica el Título III de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general y excluye expresamente del ámbito de la estiba, y por tanto de la reserva de actividad vinculada a la misma, una serie de servicios que pasan a considerarse complementarios de las labores de carga y descarga de las mercancías: (i) el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y (ii) la entrega y recepción de mercancías.

A partir de la entrada en vigor de dicha norma, se establecen dos regímenes diferentes de contratación de trabajadores en función de la actividad afectada:(i) el servicio de manipulación de mercancías (salvo en el caso de los vehículos a motor sin matricular) queda reservado a los estibadores y exige mediación de la SAGEP y (ii) las actividades complementarias a la estiba se rigen por el principio de libertad de contratación de trabajadores sin necesidad, por tanto, de mediación de la SAGEP.

El artículo 155 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante "Solicitud de oferta a la SAGEP" establece que: «Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales, que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 130.3.c) de esta ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba.».

Este particular régimen jurídico ha sido derogado por el Real Decreto-ley 8/2017, que da cumplimiento a la Sentencia del TJUE de 11 diciembre de 2014, (ECLI:EU:C:2014:2430) dictada en el asunto C-576/13 tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE por la Comisión Europea contra el Reino de España, en la que se afirmó:

«[D]eclara(r) que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE, al imponer a las empresas de otros Estados miembros que deseen desarrollar la actividad de manipulación de mercancías en los puertos españoles de interés general tanto la obligación de inscribirse en una Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios y, en su caso, de participar en el capital de ésta, por un lado, como la obligación de contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por dicha Sociedad Anónima, y a un mínimo de tales trabajadores sobre una base permanente, por otro lado.».

A su juicio, desde el 11 de diciembre de 2014 queda constatado que la obligación de contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por dicha sociedad anónima y la obligación de asociarse a la misma, y a un mínimo de tales trabajadores sobre una base permanente es contraria al Derecho Europeo, aunque el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), al volver a incardinar como actividad propia de la estiba el embarque y desembarque de vehículos sin matricular.

Considera que dicho incumplimiento se produce desde la entrada en vigor de la norma española declarada incompatible con el Derecho de la Unión, dada la naturaleza declarativa de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que tienen efectos ex tuncproyectando la eficacia de sus pronunciamientos al momento de entrada en vigor de la norma interna considerada contraria al derecho de la Unión Europea y no la fecha en que se dictan dichas sentencias. Y así se recuerda también en la STC 145/2012, de 2 de julio.

La Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia en su artículo 4.1 dispone que «Sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capítulo no se aplicarán a las conductas que resulten de la aplicación de una ley.».

Considera que el art. 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, es una norma derogada por lo que su interpretación carece de interés casacional Por tanto, ninguna cuestión con trascendencia general más allá del caso considerado puede reiterarse en el futuro atendidas las circunstancias de que el actual régimen de gestión de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías que se recoge en el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, no se corresponde en absoluto con el que resulta del TRLPPEMM.

Y considera que el resto de las cuestiones planteadas carece de conexión lógico-jurídica con las identificadas en el Auto de admisión, como ocurre con la definición del mercado o las relativas a la infracción por objeto y los vicios de consentimiento y las amenazas recibidas.

QUINTO.Mediante providencia de 9 de diciembre de 2025 se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 24 de marzo de 2026, fecha en la que se deliberó y votó el asunto con el resultado que ahora se expresa.