Sentencia Contencioso-Administrativo 1596/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 8274/2022 de 09 de diciembre del 2025

PRIMERO.-.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria contra la sentencia núm. 201/2022 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo de Consejo de Gobierno de 4 de febrero de 2021, que ordena la revocación parcial y el reintegro de la subvención otorgada por importe de 28.801,60 euros, más los intereses de demora generados desde la fecha en que se efectuó el pago.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida, así como los motivos que llevaron al tribunal de instancia a estimar el recurso contencioso-interpuesto.

El origen del litigio se sitúa en la concesión de una subvención para acciones formativas, cuya justificación debía presentarse en el plazo de tres meses desde la finalización de la actividad, conforme a la Orden HAC/30/2014. La documentación justificativa fue aportada el 1 de octubre de 2015, el último día de plazo. La Administración dictó requerimiento de subsanación el 26 de junio de 2018, cumplimentado por la beneficiaria el 19 de julio de 2018. La Administración consideró insuficiente la documentación y, el 10 de diciembre de 2019, incoó procedimiento de reintegro, que culminó con resolución de 4 de febrero de 2021, notificada el 1 de marzo de 2021.

El debate procesal en la instancia se centró en analizar la prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro y en la caducidad del procedimiento administrativo incoado a tal fin. La sentencia recurrida parte de que el inicio del cómputo del plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro es el 1 de octubre de 2015. Considera que esta es la fecha en la que ha de iniciarse el cómputo de este plazo, al ser esta la fecha en la que finalizaba el plazo de presentación de la justificación de la subvención . Este hecho no es controvertido por las partes.

La sentencia recurrida considera que, iniciado el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones el 1 de octubre de 2015, fecha en la que venció el plazo para justificar la subvención, dicho término expiró el 1 de octubre de 2019. Sostiene también que, el principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima, impiden considerar que el requerimiento de subsanación practicado el 26 de junio de 2018 interrumpió la prescripción. Se afirma que, al haberse dictado este requerimiento más de dos años después de que la entidad beneficiaria presentara la documentación justificativa y no haber fundamentado este retraso en razones que pudieran justificar la demora, los principios señalados impiden que pueda interrumpir el plazo de prescripción. Estas consideraciones llevaron a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria a entender que, como la Administración incoó el procedimiento de reintegro el 10 de diciembre de 2019, la acción se hallaba prescrita y, por este motivo, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Ha de señalarse, por último, que la sentencia recurrida en casación para resolver las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo aplica la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones indicando que estas normas "encuentran su equivalente casi exacto en la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria".

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La letrada del Gobierno de Cantabria considera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 39.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), reproducido en el artículo 40.3 de la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria así como el artículo 32.1 LGS y preceptos conexos [ arts. 2.1.b), 14.1.b) y c), y 30 LGS], en relación con sus equivalentes autonómicos.

Argumenta esta parte procesal que la sentencia desconoce la doctrina del Tribunal Supremo que atribuye eficacia interruptiva a las actuaciones administrativas de comprobación realizadas con conocimiento formal del beneficiario, incluso cuando no se haya incoado todavía el procedimiento de reintegro. Se cita expresamente la STS de 11 de julio de 2011 (rec. 3334/2010), que reconoce que las actuaciones de inspección y comprobación, por su contenido material y por el conocimiento formal del afectado, interrumpen la prescripción. Se invocan también las sentencias, que distinguen entre la verificación formal de la justificación y la comprobación sustantiva de la actividad subvencionada, afirmando que ambas pueden desplegar efectos dentro del plazo de prescripción ( STS 556/2021, de 26 de abril; STS 1307/2021, de 3 de noviembre; STS 445/2021, de 25 de marzo; STS 286/2021, de 1 de marzo).

La Administración recurrente sostiene que el artículo 32.1 LGS impone al órgano concedente la obligación de comprobar tanto la adecuada justificación como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinan la concesión de la subvención. Señala que estas actuaciones no constituyen un procedimiento autónomo sujeto a caducidad, sino trámites integrados en la gestión de la subvención, y que la liquidación y pago iniciales son provisionales, sujetos a comprobaciones ulteriores dentro del plazo de prescripción de cuatro años ( art. 39.1 LGS). Se apoya en la doctrina que diferencia dos fases: la verificación formal de la justificación, de alcance limitado y breve, y la comprobación sustantiva de la actividad, que puede prolongarse mientras no prescriba la acción de reintegro.

Concluye su escrito concretando las pretensiones formuladas, que consisten, por una lado, en la anulación de la sentencia recurrida y la confirmación de la legalidad del acuerdo de reintegro, y, por otro, en la fijación de doctrina jurisprudencial en la que se establezca que el requerimiento de subsanación efectuado en el marco de la comprobación de subvenciones, dentro del plazo de prescripción, interrumpe dicho plazo, sin que el mayor o menor lapso transcurrido desde la presentación de la justificación hasta el requerimiento altere su eficacia, pues la Administración no solo puede, sino que debe realizar actuaciones de comprobación durante ese periodo.

TERCERO.- Planteamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

El escrito comienza invocando la doctrina sobre la inadmisión por falta de interés casacional objetivo ( art. 88.3 LJCA) , citando el Auto de 18 de mayo de 2023 (recurso 2393/2023), en el que se declara que las cuestiones relativas a la prescripción de la acción de reintegro no requieren nuevo pronunciamiento, por proyectarse únicamente sobre las circunstancias concretas del caso. Se afirma que el recurso del Gobierno de Cantabria no persigue la función nomofiláctica ni la formación de jurisprudencia, sino la corrección puntual de la sentencia recurrida, lo que justifica su inadmisión y la imposición de costas.

En cuanto al fondo, sostiene que la sentencia del TSJ aplica correctamente la normativa sobre prescripción y caducidad. El plazo de cuatro años previsto en el artículo 40.2.a) de la Ley 10/2006 comenzó el 1 de octubre de 2015, fecha en que la beneficiaria presentó la justificación, y expiró el 1 de octubre de 2019. Afirma esta parte que el requerimiento de documentación de 25 de junio de 2018 no interrumpió la prescripción, pues no constituyó inicio de procedimiento de revocación ni actuación conducente a determinar la existencia de causa de reintegro, sino una mera diligencia para subsanar deficiencias, encuadrable en el artículo 22 de la Ley 39/2015 como acto suspensivo, no interruptivo. Se califica como "diligencia de argucia", carente de eficacia para reiniciar el cómputo, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo ( STS 13 de noviembre de 2014 y STS 10 de enero de 2017), que niega efectos interruptivos a actuaciones que no persiguen la liquidación efectiva, sino evitar los efectos del incumplimiento de plazos.

El escrito oposición analiza también la hipótesis de considerar dicho requerimiento como inicio de un procedimiento de comprobación técnico-financiera. En tal caso, considera que este procedimiento habría caducado por incumplimiento del plazo máximo de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003 y en la Orden HAC/38/2013. La falta de resolución dentro de ese plazo convierte el procedimiento en inexistente, sin capacidad para interrumpir la prescripción, conforme a la doctrina reiterada por el Tribunal Supremo ( STS 436/2018, de 19 de marzo; STS 21 de diciembre de 2015). Se añade que la resolución de inicio del procedimiento de revocación se dictó el 10 de diciembre de 2019, cuando el derecho de la Administración ya había prescrito, y que la caducidad del procedimiento impide atribuir efectos interruptivos a las actuaciones realizadas en él ( art. 95.3 Ley 39/2015).

Esta parte procesal rechaza la aplicación del artículo 1973 del Código Civil, por tratarse de un procedimiento administrativo sujeto a plazos específicos, y se invoca el artículo 25 de la Ley 30/2015, que impone la caducidad como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo para resolver. Se cita jurisprudencia que declara la nulidad de las resoluciones dictadas en procedimientos caducados ( STS 24 de septiembre de 2008; STS 3 de febrero de 2010; STS 9/2017, de 10 de enero), reiterando que la caducidad penaliza la inactividad administrativa y garantiza la seguridad jurídica. Se recuerda que el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 establece que las actuaciones realizadas en procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, y que la Administración, para adoptar una decisión válida, debe iniciar un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

Por todo ello, solicita que se declare no haber lugar al recurso, se confirme la sentencia recurrida en todos sus extremos y se impongan las costas a la Administración recurrente, conforme al artículo 139.1 LJCA. Asimismo, manifiesta que no interesa la celebración de vista ( art. 92.6 LJCA) .

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que son objeto de interpretación

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha de 2 de marzo de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

Asimismo esta resolución indica que, las normas que, en principio, son objeto de interpretación, son los artículos 3.1.b), 14.1.b) y c), 30.1 y 2, 32.1 y 39.3 de la Ley 38/2003, de 28 de noviembre, General de Subvenciones, todo ello sin perjuicio, afirma el auto citado, de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

QUINTO.- Marco normativo y jurisprudencia aplicable

1. Marco normativo aplicable

Como se ha indicado, la norma que la sentencia impugnada ha aplicado para resolver el recurso contencioso-administrativo es la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En concreto, los siguientes preceptos:

· Artículo 3. Ámbito de aplicación subjetivo.

"Las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas se ajustarán a las prescripciones de esta ley.

1. Se entiende por Administraciones públicas a los efectos de esta ley:

[...]

b) Las entidades que integran la Administración local.

[...]"

· Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

"1. Son obligaciones del beneficiario:

[...]

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

[...]

· Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

"1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

[...]"

· Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

"1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

[...]"

· Artículo 39. Prescripción.

· 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

"[..]

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro".

2. Jurisprudencia aplicable

· STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628)

"...en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

· STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752)

"...cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación"

· STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150)

"...modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado"

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Aduce que la cuestión relativa a la acción de reintegro no requiere un nuevo pronunciamiento de esta Sala. Entiende que, el presente recurso no puede cumplir con la función nomofiláctica, pues, a su juicio, no tiene más alcance que el de pretender revocar una sentencia que es contraria a los intereses de la parte recurrente. Invoca en apoyo de esta pretensión la resolución de esta Sala dictada en el recurso de casación núm.2393/ 2023. Alega que esta resolución recayó en un asunto análogo al ahora planteado y en el que fueron partes las mismas que lo son el presente recurso. De ello, parece deducir que la cuestión planteada en aquel recurso y la ahora suscitada era sustancialmente igual y que, por este motivo, deben ser resueltos de igual modo.

Esta alegación no puede prosperar. Debemos señalar, en primer lugar, que la resolución invocada no es una sentencia, sino el auto por el que se inadmitió el referido recurso de casación ( ATS de 18 de mayo de 2023; núm. rec. 2393/2023; ECLI:ES:TS:2023:5692A). Asimismo, ha de señalarse que los motivos en los que se fundamentaba la exigencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia eran distintos en uno y otro recurso. En todo caso, esta Sala ha declarado en la STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628) que

"en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

La aplicación de esta doctrina, que reiteramos, determina el rechazo de la causa de inadmisibilidad aducida.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Tal y como se ha indicado, la cuestión que presenta interés casacional consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción en los procedimientos de reintegro de subvenciones, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

La sentencia de instancia considera que

"las actuaciones de comprobación, para que puedan interrumpir la prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro, deben ser necesarias y proporcionadas a sus fines (la locución del art. 39.3.a) " conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro", puede entenderse en esa línea); y, no solo eso: también tienen que adoptarse en tiempo razonable, proporcionado a lo que la tarea de comprobación implica, so pena de desfigurar la institución de la prescripción, que es instrumento de la seguridad jurídica, a la que pueda sumarse en el presente caso su corolario, el principio de confianza legítima, pues bien puede verse como justificado que la demandante fiara en que, pasados más de dos años desde que presentó la documentación justificativa, la Administración no le iba a requerir ya más documentación iniciando con ello un nuevo plazo de prescripción antes de incoar el procedimiento de reintegro.

En el caso que nos ocupa, el 1 de octubre de 2015 vencía el plazo para presentar la documentación justificativa, y ese mismo día la demandante la aportó, por lo que, como ya hemos dicho, es el 1 de octubre de 2015 el primer día del plazo de prescripción de cuatro años.

Y no fue hasta el 26 de junio de 2018 cuando la Administración apreció que la documentación aportada por la demandante no era suficiente y le requirió que la subsanara y completara, para, posteriormente, el 10 de diciembre de 2019, incoar el procedimiento de reintegro.

Cabe sostener que los más de dos años que transcurrieron desde que la demandante presentó la documentación hasta que la Administración le requirió para su subsanación y complemento, es un periodo excesivo a los efectos de verificar la suficiencia de la documentación justificativa presentada. Y no consta que la Administración haya desvirtuado esta apreciación con una motivación razonable de tal demora".

Resulta, por tanto, que, según la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria no puede reconocerse efecto interruptivo de la prescripción a un requerimiento administrativo, aun cuando se haya formulado antes de que transcurra el plazo de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, si dicho requerimiento no se adopta en un tiempo razonable y proporcionado a la naturaleza de la tarea de comprobación. Entender lo contrario -sostiene la sentencia impugnada- conllevaría desvirtuar la institución de la prescripción, que se concibe como una garantía de seguridad jurídica, y en este caso, además, del principio de confianza legítima. Esta consideración llevó a la Sala de instancia a declarar que, en el supuesto enjuiciado, como la Administración efectuó el requerimiento para subsanar deficiencias en la documentación justificativa más de dos años después de su presentación sin ofrecer explicación alguna que justificara tal demora, no podía reconocerse al requerimiento formulado efecto interruptivo de la prescripción.

Esta Sala no comparte ni la premisa de la que parte la sentencia recurrida ni la conclusión a la que conduce por resultar incompatible con el régimen jurídico establecido en la Ley General de Subvenciones. En efecto, el artículo 39.1 LGS establece un plazo único de prescripción de cuatro años para que la Administración pueda ejercer la acción de reintegro. Y el artículo 39.3.a) LGS, que es el precepto que resulta relevante a efectos de resolver la cuestión planteada en este recurso, dispone que dicha prescripción se interrumpe:

"Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

A tenor de lo establecido en estos preceptos, podemos afirmar que en estos supuestos el legislador solo considera necesario para la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de subvenciones dos requisitos: (i) que la actuación sea conocida formalmente por el beneficiario y (ii) que su finalidad sea determinar la existencia de una causa de reintegro.

La jurisprudencia reciente de esta Sala ha precisado el alcance del precepto, descartando la posibilidad de incorporar requisitos no previstos en la Ley. Así, en la STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752) llegamos a la conclusión de que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39.3 a) de la Ley General de Subvenciones, "cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación".

En el caso resuelto por la sentencia citada la cuestión de interés casacional planteada consistía en determinar si la Administración, para poder ejercer la acción de reintegro, debía identificar la causa en la que el requerimiento se fundamentaba. Como se acaba de indicar esta Sala respondió negativamente a la referida cuestión.

De esta doctrina cabe deducir, mutatis mutandis,que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención -momento que determina el inicio del cómputo del plazo de prescripción [art. 39.2 a)]- y la fecha en que la Administración requiere al beneficiario para que subsane y complemente la justificación presentada es irrelevante siempre que se produzca dentro del plazo de cuatro años. A partir de ese momento, conforme establece el art. 39.1 LGS, el derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro habrá prescrito. En consecuencia, no cabe condicionar la eficacia interruptiva de los actos conducentes a la determinación de una causa de reintegro al cumplimiento de requisitos no previstos en la Ley, como su mayor o menor proximidad temporal al vencimiento del plazo de justificación. Por ello, al no haberlo entendido de este modo, la sentencia de recurrida ha efectuado una errónea interpretación del art. 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

El artículo 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha de interpretarse en el sentido de que no puede supeditarse la eficacia de los actos que interrumpen la prescripción de la acción del derecho de la Administración para exigir o liquidar el reintegro de una subvención al cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, por lo que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación efectuada por el beneficiario -momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción [ artículo 39.2 a) de la Ley General de Subvenciones]- y la fecha en que la Administración le requiere para subsanar y complementar la justificación presentada carece de relevancia siempre que dicho requerimiento se produzca dentro del plazo de cuatro años que, conforme al artículo 39.1 de la misma Ley, determina la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones señaladas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia número 201/2022, de 6 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 206/2021, que casamos y anulamos

DÉCIMO.- Resolución del recurso contencioso-administrativo

De conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en este caso, la estimación del recurso de casación conlleva que entremos a resolver las cuestiones suscitadas en la instancia, con arreglo a la doctrina establecida en el fundamento de Derecho octavo de esta sentencia.

La aplicación de la referida doctrina al presente caso nos lleva a concluir que el requerimiento efectuado el 26 de junio de 2018 reúne todos los elementos que la ley exige para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

En efecto, la documentación obrante en las actuaciones pone de manifiesto que el requerimiento realizado el 26 de junio de 2018, formulado por el Servicio de Formación del Servicio Cántabro de Empleo reúne los elementos que exige el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, para producir el efecto interruptivo de la prescripción. Consta en el expediente que dicho requerimiento fue formalmente notificado al beneficiario el 28 de junio de 2018. Buena prueba de ello es que la entidad beneficiaria de la subvención contestó al requerimiento el 19 de julio de 2018, tras solicitar la ampliación del plazo el 4 de julio, lo que acredita su conocimiento efectivo.

La actuación administrativa no fue meramente formal ni dilatoria: exigió la subsanación de deficiencias apreciadas en la cuenta justificativa presentada y la aportación de diversa documentación. Esta actuación se inserta directamente en la función de control prevista por la ley y conduce a determinar si concurren causas legales de reintegro.

Por ello, como se acaba de indicar, el requerimiento cumple los presupuestos formales y materiales establecidos en el artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

La conclusión alcanzada sobre la eficacia interruptiva del requerimiento de 26 de junio de 2018 debe completarse con el examen del procedimiento de reintegro incoado el 10 de diciembre de 2019, pues la validez de la acción de reintegro no depende únicamente de la interrupción inicial, sino también del cumplimiento de los plazos que la Ley impone para su tramitación. Ello exige determinar si la resolución dictada en dicho procedimiento se notificó dentro del plazo máximo previsto en el artículo 42.4 LGS y, en caso contrario, las consecuencias que la caducidad produce tanto sobre la eficacia de la resolución impugnada como sobre la prescripción del derecho de la Administración.

El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), establece que el procedimiento de reintegro debe resolverse y notificarse en el plazo máximo de doce meses desde su inicio. Transcurrido dicho plazo el procedimiento caduca, lo que conlleva que la resolución tardía sea invalida. Así lo ha declarado esta Sala en la STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150), y en muchas otras posteriores, al declarar que

"modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado".

En el presente caso el procedimiento de reintegro se inició el 10 de diciembre de 2019, por lo que el plazo ordinario de doce meses para resolver y notificar vencía el 10 de diciembre de 2020. No obstante, este plazo se vio afectado por la suspensión general de términos y plazos administrativos acordada como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado durante la pandemia de COVID-19 mediante la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que interrumpió los plazos desde el 14 de marzo hasta el 1 de junio de 2020; fecha en la que, conforme al artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, se alzó dicha suspensión. Por ello, en este caso, al plazo ordinario de doce meses previsto en el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en relación con en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, debe añadirse este periodo de setenta y nueve días, lo que sitúa el dies ad quemen el 27 de febrero de 2021.

La resolución se notificó el 1 de marzo de 2021, esto es, fuera del plazo legalmente establecido. El procedimiento, por tanto, había caducado, lo que, conforme al art. 42.4 LGS y la interpretación que ha hecho esta Sala de este precepto determina, por una parte, la ineficacia de la resolución recaída en ese procedimiento y, por otra, porque así lo establece expresamente el precepto citado, la imposibilidad de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado interrumpan la prescripción.

UNDÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas.

PRIMERO.-.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria contra la sentencia núm. 201/2022 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo de Consejo de Gobierno de 4 de febrero de 2021, que ordena la revocación parcial y el reintegro de la subvención otorgada por importe de 28.801,60 euros, más los intereses de demora generados desde la fecha en que se efectuó el pago.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida, así como los motivos que llevaron al tribunal de instancia a estimar el recurso contencioso-interpuesto.

El origen del litigio se sitúa en la concesión de una subvención para acciones formativas, cuya justificación debía presentarse en el plazo de tres meses desde la finalización de la actividad, conforme a la Orden HAC/30/2014. La documentación justificativa fue aportada el 1 de octubre de 2015, el último día de plazo. La Administración dictó requerimiento de subsanación el 26 de junio de 2018, cumplimentado por la beneficiaria el 19 de julio de 2018. La Administración consideró insuficiente la documentación y, el 10 de diciembre de 2019, incoó procedimiento de reintegro, que culminó con resolución de 4 de febrero de 2021, notificada el 1 de marzo de 2021.

El debate procesal en la instancia se centró en analizar la prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro y en la caducidad del procedimiento administrativo incoado a tal fin. La sentencia recurrida parte de que el inicio del cómputo del plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro es el 1 de octubre de 2015. Considera que esta es la fecha en la que ha de iniciarse el cómputo de este plazo, al ser esta la fecha en la que finalizaba el plazo de presentación de la justificación de la subvención . Este hecho no es controvertido por las partes.

La sentencia recurrida considera que, iniciado el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones el 1 de octubre de 2015, fecha en la que venció el plazo para justificar la subvención, dicho término expiró el 1 de octubre de 2019. Sostiene también que, el principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima, impiden considerar que el requerimiento de subsanación practicado el 26 de junio de 2018 interrumpió la prescripción. Se afirma que, al haberse dictado este requerimiento más de dos años después de que la entidad beneficiaria presentara la documentación justificativa y no haber fundamentado este retraso en razones que pudieran justificar la demora, los principios señalados impiden que pueda interrumpir el plazo de prescripción. Estas consideraciones llevaron a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria a entender que, como la Administración incoó el procedimiento de reintegro el 10 de diciembre de 2019, la acción se hallaba prescrita y, por este motivo, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Ha de señalarse, por último, que la sentencia recurrida en casación para resolver las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo aplica la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones indicando que estas normas "encuentran su equivalente casi exacto en la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria".

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La letrada del Gobierno de Cantabria considera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 39.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), reproducido en el artículo 40.3 de la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria así como el artículo 32.1 LGS y preceptos conexos [ arts. 2.1.b), 14.1.b) y c), y 30 LGS], en relación con sus equivalentes autonómicos.

Argumenta esta parte procesal que la sentencia desconoce la doctrina del Tribunal Supremo que atribuye eficacia interruptiva a las actuaciones administrativas de comprobación realizadas con conocimiento formal del beneficiario, incluso cuando no se haya incoado todavía el procedimiento de reintegro. Se cita expresamente la STS de 11 de julio de 2011 (rec. 3334/2010), que reconoce que las actuaciones de inspección y comprobación, por su contenido material y por el conocimiento formal del afectado, interrumpen la prescripción. Se invocan también las sentencias, que distinguen entre la verificación formal de la justificación y la comprobación sustantiva de la actividad subvencionada, afirmando que ambas pueden desplegar efectos dentro del plazo de prescripción ( STS 556/2021, de 26 de abril; STS 1307/2021, de 3 de noviembre; STS 445/2021, de 25 de marzo; STS 286/2021, de 1 de marzo).

La Administración recurrente sostiene que el artículo 32.1 LGS impone al órgano concedente la obligación de comprobar tanto la adecuada justificación como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinan la concesión de la subvención. Señala que estas actuaciones no constituyen un procedimiento autónomo sujeto a caducidad, sino trámites integrados en la gestión de la subvención, y que la liquidación y pago iniciales son provisionales, sujetos a comprobaciones ulteriores dentro del plazo de prescripción de cuatro años ( art. 39.1 LGS). Se apoya en la doctrina que diferencia dos fases: la verificación formal de la justificación, de alcance limitado y breve, y la comprobación sustantiva de la actividad, que puede prolongarse mientras no prescriba la acción de reintegro.

Concluye su escrito concretando las pretensiones formuladas, que consisten, por una lado, en la anulación de la sentencia recurrida y la confirmación de la legalidad del acuerdo de reintegro, y, por otro, en la fijación de doctrina jurisprudencial en la que se establezca que el requerimiento de subsanación efectuado en el marco de la comprobación de subvenciones, dentro del plazo de prescripción, interrumpe dicho plazo, sin que el mayor o menor lapso transcurrido desde la presentación de la justificación hasta el requerimiento altere su eficacia, pues la Administración no solo puede, sino que debe realizar actuaciones de comprobación durante ese periodo.

TERCERO.- Planteamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

El escrito comienza invocando la doctrina sobre la inadmisión por falta de interés casacional objetivo ( art. 88.3 LJCA) , citando el Auto de 18 de mayo de 2023 (recurso 2393/2023), en el que se declara que las cuestiones relativas a la prescripción de la acción de reintegro no requieren nuevo pronunciamiento, por proyectarse únicamente sobre las circunstancias concretas del caso. Se afirma que el recurso del Gobierno de Cantabria no persigue la función nomofiláctica ni la formación de jurisprudencia, sino la corrección puntual de la sentencia recurrida, lo que justifica su inadmisión y la imposición de costas.

En cuanto al fondo, sostiene que la sentencia del TSJ aplica correctamente la normativa sobre prescripción y caducidad. El plazo de cuatro años previsto en el artículo 40.2.a) de la Ley 10/2006 comenzó el 1 de octubre de 2015, fecha en que la beneficiaria presentó la justificación, y expiró el 1 de octubre de 2019. Afirma esta parte que el requerimiento de documentación de 25 de junio de 2018 no interrumpió la prescripción, pues no constituyó inicio de procedimiento de revocación ni actuación conducente a determinar la existencia de causa de reintegro, sino una mera diligencia para subsanar deficiencias, encuadrable en el artículo 22 de la Ley 39/2015 como acto suspensivo, no interruptivo. Se califica como "diligencia de argucia", carente de eficacia para reiniciar el cómputo, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo ( STS 13 de noviembre de 2014 y STS 10 de enero de 2017), que niega efectos interruptivos a actuaciones que no persiguen la liquidación efectiva, sino evitar los efectos del incumplimiento de plazos.

El escrito oposición analiza también la hipótesis de considerar dicho requerimiento como inicio de un procedimiento de comprobación técnico-financiera. En tal caso, considera que este procedimiento habría caducado por incumplimiento del plazo máximo de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003 y en la Orden HAC/38/2013. La falta de resolución dentro de ese plazo convierte el procedimiento en inexistente, sin capacidad para interrumpir la prescripción, conforme a la doctrina reiterada por el Tribunal Supremo ( STS 436/2018, de 19 de marzo; STS 21 de diciembre de 2015). Se añade que la resolución de inicio del procedimiento de revocación se dictó el 10 de diciembre de 2019, cuando el derecho de la Administración ya había prescrito, y que la caducidad del procedimiento impide atribuir efectos interruptivos a las actuaciones realizadas en él ( art. 95.3 Ley 39/2015).

Esta parte procesal rechaza la aplicación del artículo 1973 del Código Civil, por tratarse de un procedimiento administrativo sujeto a plazos específicos, y se invoca el artículo 25 de la Ley 30/2015, que impone la caducidad como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo para resolver. Se cita jurisprudencia que declara la nulidad de las resoluciones dictadas en procedimientos caducados ( STS 24 de septiembre de 2008; STS 3 de febrero de 2010; STS 9/2017, de 10 de enero), reiterando que la caducidad penaliza la inactividad administrativa y garantiza la seguridad jurídica. Se recuerda que el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 establece que las actuaciones realizadas en procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, y que la Administración, para adoptar una decisión válida, debe iniciar un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

Por todo ello, solicita que se declare no haber lugar al recurso, se confirme la sentencia recurrida en todos sus extremos y se impongan las costas a la Administración recurrente, conforme al artículo 139.1 LJCA. Asimismo, manifiesta que no interesa la celebración de vista ( art. 92.6 LJCA) .

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que son objeto de interpretación

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha de 2 de marzo de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

Asimismo esta resolución indica que, las normas que, en principio, son objeto de interpretación, son los artículos 3.1.b), 14.1.b) y c), 30.1 y 2, 32.1 y 39.3 de la Ley 38/2003, de 28 de noviembre, General de Subvenciones, todo ello sin perjuicio, afirma el auto citado, de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

QUINTO.- Marco normativo y jurisprudencia aplicable

1. Marco normativo aplicable

Como se ha indicado, la norma que la sentencia impugnada ha aplicado para resolver el recurso contencioso-administrativo es la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En concreto, los siguientes preceptos:

· Artículo 3. Ámbito de aplicación subjetivo.

"Las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas se ajustarán a las prescripciones de esta ley.

1. Se entiende por Administraciones públicas a los efectos de esta ley:

[...]

b) Las entidades que integran la Administración local.

[...]"

· Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

"1. Son obligaciones del beneficiario:

[...]

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

[...]

· Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

"1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

[...]"

· Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

"1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

[...]"

· Artículo 39. Prescripción.

· 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

"[..]

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro".

2. Jurisprudencia aplicable

· STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628)

"...en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

· STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752)

"...cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación"

· STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150)

"...modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado"

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Aduce que la cuestión relativa a la acción de reintegro no requiere un nuevo pronunciamiento de esta Sala. Entiende que, el presente recurso no puede cumplir con la función nomofiláctica, pues, a su juicio, no tiene más alcance que el de pretender revocar una sentencia que es contraria a los intereses de la parte recurrente. Invoca en apoyo de esta pretensión la resolución de esta Sala dictada en el recurso de casación núm.2393/ 2023. Alega que esta resolución recayó en un asunto análogo al ahora planteado y en el que fueron partes las mismas que lo son el presente recurso. De ello, parece deducir que la cuestión planteada en aquel recurso y la ahora suscitada era sustancialmente igual y que, por este motivo, deben ser resueltos de igual modo.

Esta alegación no puede prosperar. Debemos señalar, en primer lugar, que la resolución invocada no es una sentencia, sino el auto por el que se inadmitió el referido recurso de casación ( ATS de 18 de mayo de 2023; núm. rec. 2393/2023; ECLI:ES:TS:2023:5692A). Asimismo, ha de señalarse que los motivos en los que se fundamentaba la exigencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia eran distintos en uno y otro recurso. En todo caso, esta Sala ha declarado en la STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628) que

"en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

La aplicación de esta doctrina, que reiteramos, determina el rechazo de la causa de inadmisibilidad aducida.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Tal y como se ha indicado, la cuestión que presenta interés casacional consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción en los procedimientos de reintegro de subvenciones, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

La sentencia de instancia considera que

"las actuaciones de comprobación, para que puedan interrumpir la prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro, deben ser necesarias y proporcionadas a sus fines (la locución del art. 39.3.a) " conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro", puede entenderse en esa línea); y, no solo eso: también tienen que adoptarse en tiempo razonable, proporcionado a lo que la tarea de comprobación implica, so pena de desfigurar la institución de la prescripción, que es instrumento de la seguridad jurídica, a la que pueda sumarse en el presente caso su corolario, el principio de confianza legítima, pues bien puede verse como justificado que la demandante fiara en que, pasados más de dos años desde que presentó la documentación justificativa, la Administración no le iba a requerir ya más documentación iniciando con ello un nuevo plazo de prescripción antes de incoar el procedimiento de reintegro.

En el caso que nos ocupa, el 1 de octubre de 2015 vencía el plazo para presentar la documentación justificativa, y ese mismo día la demandante la aportó, por lo que, como ya hemos dicho, es el 1 de octubre de 2015 el primer día del plazo de prescripción de cuatro años.

Y no fue hasta el 26 de junio de 2018 cuando la Administración apreció que la documentación aportada por la demandante no era suficiente y le requirió que la subsanara y completara, para, posteriormente, el 10 de diciembre de 2019, incoar el procedimiento de reintegro.

Cabe sostener que los más de dos años que transcurrieron desde que la demandante presentó la documentación hasta que la Administración le requirió para su subsanación y complemento, es un periodo excesivo a los efectos de verificar la suficiencia de la documentación justificativa presentada. Y no consta que la Administración haya desvirtuado esta apreciación con una motivación razonable de tal demora".

Resulta, por tanto, que, según la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria no puede reconocerse efecto interruptivo de la prescripción a un requerimiento administrativo, aun cuando se haya formulado antes de que transcurra el plazo de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, si dicho requerimiento no se adopta en un tiempo razonable y proporcionado a la naturaleza de la tarea de comprobación. Entender lo contrario -sostiene la sentencia impugnada- conllevaría desvirtuar la institución de la prescripción, que se concibe como una garantía de seguridad jurídica, y en este caso, además, del principio de confianza legítima. Esta consideración llevó a la Sala de instancia a declarar que, en el supuesto enjuiciado, como la Administración efectuó el requerimiento para subsanar deficiencias en la documentación justificativa más de dos años después de su presentación sin ofrecer explicación alguna que justificara tal demora, no podía reconocerse al requerimiento formulado efecto interruptivo de la prescripción.

Esta Sala no comparte ni la premisa de la que parte la sentencia recurrida ni la conclusión a la que conduce por resultar incompatible con el régimen jurídico establecido en la Ley General de Subvenciones. En efecto, el artículo 39.1 LGS establece un plazo único de prescripción de cuatro años para que la Administración pueda ejercer la acción de reintegro. Y el artículo 39.3.a) LGS, que es el precepto que resulta relevante a efectos de resolver la cuestión planteada en este recurso, dispone que dicha prescripción se interrumpe:

"Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

A tenor de lo establecido en estos preceptos, podemos afirmar que en estos supuestos el legislador solo considera necesario para la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de subvenciones dos requisitos: (i) que la actuación sea conocida formalmente por el beneficiario y (ii) que su finalidad sea determinar la existencia de una causa de reintegro.

La jurisprudencia reciente de esta Sala ha precisado el alcance del precepto, descartando la posibilidad de incorporar requisitos no previstos en la Ley. Así, en la STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752) llegamos a la conclusión de que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39.3 a) de la Ley General de Subvenciones, "cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación".

En el caso resuelto por la sentencia citada la cuestión de interés casacional planteada consistía en determinar si la Administración, para poder ejercer la acción de reintegro, debía identificar la causa en la que el requerimiento se fundamentaba. Como se acaba de indicar esta Sala respondió negativamente a la referida cuestión.

De esta doctrina cabe deducir, mutatis mutandis,que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención -momento que determina el inicio del cómputo del plazo de prescripción [art. 39.2 a)]- y la fecha en que la Administración requiere al beneficiario para que subsane y complemente la justificación presentada es irrelevante siempre que se produzca dentro del plazo de cuatro años. A partir de ese momento, conforme establece el art. 39.1 LGS, el derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro habrá prescrito. En consecuencia, no cabe condicionar la eficacia interruptiva de los actos conducentes a la determinación de una causa de reintegro al cumplimiento de requisitos no previstos en la Ley, como su mayor o menor proximidad temporal al vencimiento del plazo de justificación. Por ello, al no haberlo entendido de este modo, la sentencia de recurrida ha efectuado una errónea interpretación del art. 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

El artículo 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha de interpretarse en el sentido de que no puede supeditarse la eficacia de los actos que interrumpen la prescripción de la acción del derecho de la Administración para exigir o liquidar el reintegro de una subvención al cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, por lo que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación efectuada por el beneficiario -momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción [ artículo 39.2 a) de la Ley General de Subvenciones]- y la fecha en que la Administración le requiere para subsanar y complementar la justificación presentada carece de relevancia siempre que dicho requerimiento se produzca dentro del plazo de cuatro años que, conforme al artículo 39.1 de la misma Ley, determina la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones señaladas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia número 201/2022, de 6 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 206/2021, que casamos y anulamos

DÉCIMO.- Resolución del recurso contencioso-administrativo

De conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en este caso, la estimación del recurso de casación conlleva que entremos a resolver las cuestiones suscitadas en la instancia, con arreglo a la doctrina establecida en el fundamento de Derecho octavo de esta sentencia.

La aplicación de la referida doctrina al presente caso nos lleva a concluir que el requerimiento efectuado el 26 de junio de 2018 reúne todos los elementos que la ley exige para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

En efecto, la documentación obrante en las actuaciones pone de manifiesto que el requerimiento realizado el 26 de junio de 2018, formulado por el Servicio de Formación del Servicio Cántabro de Empleo reúne los elementos que exige el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, para producir el efecto interruptivo de la prescripción. Consta en el expediente que dicho requerimiento fue formalmente notificado al beneficiario el 28 de junio de 2018. Buena prueba de ello es que la entidad beneficiaria de la subvención contestó al requerimiento el 19 de julio de 2018, tras solicitar la ampliación del plazo el 4 de julio, lo que acredita su conocimiento efectivo.

La actuación administrativa no fue meramente formal ni dilatoria: exigió la subsanación de deficiencias apreciadas en la cuenta justificativa presentada y la aportación de diversa documentación. Esta actuación se inserta directamente en la función de control prevista por la ley y conduce a determinar si concurren causas legales de reintegro.

Por ello, como se acaba de indicar, el requerimiento cumple los presupuestos formales y materiales establecidos en el artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

La conclusión alcanzada sobre la eficacia interruptiva del requerimiento de 26 de junio de 2018 debe completarse con el examen del procedimiento de reintegro incoado el 10 de diciembre de 2019, pues la validez de la acción de reintegro no depende únicamente de la interrupción inicial, sino también del cumplimiento de los plazos que la Ley impone para su tramitación. Ello exige determinar si la resolución dictada en dicho procedimiento se notificó dentro del plazo máximo previsto en el artículo 42.4 LGS y, en caso contrario, las consecuencias que la caducidad produce tanto sobre la eficacia de la resolución impugnada como sobre la prescripción del derecho de la Administración.

El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), establece que el procedimiento de reintegro debe resolverse y notificarse en el plazo máximo de doce meses desde su inicio. Transcurrido dicho plazo el procedimiento caduca, lo que conlleva que la resolución tardía sea invalida. Así lo ha declarado esta Sala en la STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150), y en muchas otras posteriores, al declarar que

"modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado".

En el presente caso el procedimiento de reintegro se inició el 10 de diciembre de 2019, por lo que el plazo ordinario de doce meses para resolver y notificar vencía el 10 de diciembre de 2020. No obstante, este plazo se vio afectado por la suspensión general de términos y plazos administrativos acordada como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado durante la pandemia de COVID-19 mediante la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que interrumpió los plazos desde el 14 de marzo hasta el 1 de junio de 2020; fecha en la que, conforme al artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, se alzó dicha suspensión. Por ello, en este caso, al plazo ordinario de doce meses previsto en el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en relación con en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, debe añadirse este periodo de setenta y nueve días, lo que sitúa el dies ad quemen el 27 de febrero de 2021.

La resolución se notificó el 1 de marzo de 2021, esto es, fuera del plazo legalmente establecido. El procedimiento, por tanto, había caducado, lo que, conforme al art. 42.4 LGS y la interpretación que ha hecho esta Sala de este precepto determina, por una parte, la ineficacia de la resolución recaída en ese procedimiento y, por otra, porque así lo establece expresamente el precepto citado, la imposibilidad de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado interrumpan la prescripción.

UNDÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas.

PRIMERO.-.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria contra la sentencia núm. 201/2022 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo de Consejo de Gobierno de 4 de febrero de 2021, que ordena la revocación parcial y el reintegro de la subvención otorgada por importe de 28.801,60 euros, más los intereses de demora generados desde la fecha en que se efectuó el pago.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida, así como los motivos que llevaron al tribunal de instancia a estimar el recurso contencioso-interpuesto.

El origen del litigio se sitúa en la concesión de una subvención para acciones formativas, cuya justificación debía presentarse en el plazo de tres meses desde la finalización de la actividad, conforme a la Orden HAC/30/2014. La documentación justificativa fue aportada el 1 de octubre de 2015, el último día de plazo. La Administración dictó requerimiento de subsanación el 26 de junio de 2018, cumplimentado por la beneficiaria el 19 de julio de 2018. La Administración consideró insuficiente la documentación y, el 10 de diciembre de 2019, incoó procedimiento de reintegro, que culminó con resolución de 4 de febrero de 2021, notificada el 1 de marzo de 2021.

El debate procesal en la instancia se centró en analizar la prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro y en la caducidad del procedimiento administrativo incoado a tal fin. La sentencia recurrida parte de que el inicio del cómputo del plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro es el 1 de octubre de 2015. Considera que esta es la fecha en la que ha de iniciarse el cómputo de este plazo, al ser esta la fecha en la que finalizaba el plazo de presentación de la justificación de la subvención . Este hecho no es controvertido por las partes.

La sentencia recurrida considera que, iniciado el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones el 1 de octubre de 2015, fecha en la que venció el plazo para justificar la subvención, dicho término expiró el 1 de octubre de 2019. Sostiene también que, el principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima, impiden considerar que el requerimiento de subsanación practicado el 26 de junio de 2018 interrumpió la prescripción. Se afirma que, al haberse dictado este requerimiento más de dos años después de que la entidad beneficiaria presentara la documentación justificativa y no haber fundamentado este retraso en razones que pudieran justificar la demora, los principios señalados impiden que pueda interrumpir el plazo de prescripción. Estas consideraciones llevaron a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria a entender que, como la Administración incoó el procedimiento de reintegro el 10 de diciembre de 2019, la acción se hallaba prescrita y, por este motivo, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Ha de señalarse, por último, que la sentencia recurrida en casación para resolver las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo aplica la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones indicando que estas normas "encuentran su equivalente casi exacto en la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria".

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La letrada del Gobierno de Cantabria considera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 39.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), reproducido en el artículo 40.3 de la Ley 10/2006, de Subvenciones de Cantabria así como el artículo 32.1 LGS y preceptos conexos [ arts. 2.1.b), 14.1.b) y c), y 30 LGS], en relación con sus equivalentes autonómicos.

Argumenta esta parte procesal que la sentencia desconoce la doctrina del Tribunal Supremo que atribuye eficacia interruptiva a las actuaciones administrativas de comprobación realizadas con conocimiento formal del beneficiario, incluso cuando no se haya incoado todavía el procedimiento de reintegro. Se cita expresamente la STS de 11 de julio de 2011 (rec. 3334/2010), que reconoce que las actuaciones de inspección y comprobación, por su contenido material y por el conocimiento formal del afectado, interrumpen la prescripción. Se invocan también las sentencias, que distinguen entre la verificación formal de la justificación y la comprobación sustantiva de la actividad subvencionada, afirmando que ambas pueden desplegar efectos dentro del plazo de prescripción ( STS 556/2021, de 26 de abril; STS 1307/2021, de 3 de noviembre; STS 445/2021, de 25 de marzo; STS 286/2021, de 1 de marzo).

La Administración recurrente sostiene que el artículo 32.1 LGS impone al órgano concedente la obligación de comprobar tanto la adecuada justificación como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinan la concesión de la subvención. Señala que estas actuaciones no constituyen un procedimiento autónomo sujeto a caducidad, sino trámites integrados en la gestión de la subvención, y que la liquidación y pago iniciales son provisionales, sujetos a comprobaciones ulteriores dentro del plazo de prescripción de cuatro años ( art. 39.1 LGS). Se apoya en la doctrina que diferencia dos fases: la verificación formal de la justificación, de alcance limitado y breve, y la comprobación sustantiva de la actividad, que puede prolongarse mientras no prescriba la acción de reintegro.

Concluye su escrito concretando las pretensiones formuladas, que consisten, por una lado, en la anulación de la sentencia recurrida y la confirmación de la legalidad del acuerdo de reintegro, y, por otro, en la fijación de doctrina jurisprudencial en la que se establezca que el requerimiento de subsanación efectuado en el marco de la comprobación de subvenciones, dentro del plazo de prescripción, interrumpe dicho plazo, sin que el mayor o menor lapso transcurrido desde la presentación de la justificación hasta el requerimiento altere su eficacia, pues la Administración no solo puede, sino que debe realizar actuaciones de comprobación durante ese periodo.

TERCERO.- Planteamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L., fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

El escrito comienza invocando la doctrina sobre la inadmisión por falta de interés casacional objetivo ( art. 88.3 LJCA), citando el Auto de 18 de mayo de 2023 (recurso 2393/2023), en el que se declara que las cuestiones relativas a la prescripción de la acción de reintegro no requieren nuevo pronunciamiento, por proyectarse únicamente sobre las circunstancias concretas del caso. Se afirma que el recurso del Gobierno de Cantabria no persigue la función nomofiláctica ni la formación de jurisprudencia, sino la corrección puntual de la sentencia recurrida, lo que justifica su inadmisión y la imposición de costas.

En cuanto al fondo, sostiene que la sentencia del TSJ aplica correctamente la normativa sobre prescripción y caducidad. El plazo de cuatro años previsto en el artículo 40.2.a) de la Ley 10/2006 comenzó el 1 de octubre de 2015, fecha en que la beneficiaria presentó la justificación, y expiró el 1 de octubre de 2019. Afirma esta parte que el requerimiento de documentación de 25 de junio de 2018 no interrumpió la prescripción, pues no constituyó inicio de procedimiento de revocación ni actuación conducente a determinar la existencia de causa de reintegro, sino una mera diligencia para subsanar deficiencias, encuadrable en el artículo 22 de la Ley 39/2015 como acto suspensivo, no interruptivo. Se califica como "diligencia de argucia", carente de eficacia para reiniciar el cómputo, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo ( STS 13 de noviembre de 2014 y STS 10 de enero de 2017), que niega efectos interruptivos a actuaciones que no persiguen la liquidación efectiva, sino evitar los efectos del incumplimiento de plazos.

El escrito oposición analiza también la hipótesis de considerar dicho requerimiento como inicio de un procedimiento de comprobación técnico-financiera. En tal caso, considera que este procedimiento habría caducado por incumplimiento del plazo máximo de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003 y en la Orden HAC/38/2013. La falta de resolución dentro de ese plazo convierte el procedimiento en inexistente, sin capacidad para interrumpir la prescripción, conforme a la doctrina reiterada por el Tribunal Supremo ( STS 436/2018, de 19 de marzo; STS 21 de diciembre de 2015). Se añade que la resolución de inicio del procedimiento de revocación se dictó el 10 de diciembre de 2019, cuando el derecho de la Administración ya había prescrito, y que la caducidad del procedimiento impide atribuir efectos interruptivos a las actuaciones realizadas en él ( art. 95.3 Ley 39/2015).

Esta parte procesal rechaza la aplicación del artículo 1973 del Código Civil, por tratarse de un procedimiento administrativo sujeto a plazos específicos, y se invoca el artículo 25 de la Ley 30/2015, que impone la caducidad como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo para resolver. Se cita jurisprudencia que declara la nulidad de las resoluciones dictadas en procedimientos caducados ( STS 24 de septiembre de 2008; STS 3 de febrero de 2010; STS 9/2017, de 10 de enero), reiterando que la caducidad penaliza la inactividad administrativa y garantiza la seguridad jurídica. Se recuerda que el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 establece que las actuaciones realizadas en procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, y que la Administración, para adoptar una decisión válida, debe iniciar un nuevo procedimiento siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

Por todo ello, solicita que se declare no haber lugar al recurso, se confirme la sentencia recurrida en todos sus extremos y se impongan las costas a la Administración recurrente, conforme al artículo 139.1 LJCA. Asimismo, manifiesta que no interesa la celebración de vista ( art. 92.6 LJCA) .

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que son objeto de interpretación

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha de 2 de marzo de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

Asimismo esta resolución indica que, las normas que, en principio, son objeto de interpretación, son los artículos 3.1.b), 14.1.b) y c), 30.1 y 2, 32.1 y 39.3 de la Ley 38/2003, de 28 de noviembre, General de Subvenciones, todo ello sin perjuicio, afirma el auto citado, de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

QUINTO.- Marco normativo y jurisprudencia aplicable

1. Marco normativo aplicable

Como se ha indicado, la norma que la sentencia impugnada ha aplicado para resolver el recurso contencioso-administrativo es la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En concreto, los siguientes preceptos:

· Artículo 3. Ámbito de aplicación subjetivo.

"Las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas se ajustarán a las prescripciones de esta ley.

1. Se entiende por Administraciones públicas a los efectos de esta ley:

[...]

b) Las entidades que integran la Administración local.

[...]"

· Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

"1. Son obligaciones del beneficiario:

[...]

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

[...]

· Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

"1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

[...]"

· Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

"1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

[...]"

· Artículo 39. Prescripción.

· 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

"[..]

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro".

2. Jurisprudencia aplicable

· STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628)

"...en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

· STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752)

"...cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación"

· STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150)

"...modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado"

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Aduce que la cuestión relativa a la acción de reintegro no requiere un nuevo pronunciamiento de esta Sala. Entiende que, el presente recurso no puede cumplir con la función nomofiláctica, pues, a su juicio, no tiene más alcance que el de pretender revocar una sentencia que es contraria a los intereses de la parte recurrente. Invoca en apoyo de esta pretensión la resolución de esta Sala dictada en el recurso de casación núm.2393/ 2023. Alega que esta resolución recayó en un asunto análogo al ahora planteado y en el que fueron partes las mismas que lo son el presente recurso. De ello, parece deducir que la cuestión planteada en aquel recurso y la ahora suscitada era sustancialmente igual y que, por este motivo, deben ser resueltos de igual modo.

Esta alegación no puede prosperar. Debemos señalar, en primer lugar, que la resolución invocada no es una sentencia, sino el auto por el que se inadmitió el referido recurso de casación ( ATS de 18 de mayo de 2023; núm. rec. 2393/2023; ECLI:ES:TS:2023:5692A). Asimismo, ha de señalarse que los motivos en los que se fundamentaba la exigencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia eran distintos en uno y otro recurso. En todo caso, esta Sala ha declarado en la STS 1424/2021, de 2 de diciembre, (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628) que

"en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre"

La aplicación de esta doctrina, que reiteramos, determina el rechazo de la causa de inadmisibilidad aducida.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Tal y como se ha indicado, la cuestión que presenta interés casacional consiste en determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción en los procedimientos de reintegro de subvenciones, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.

La sentencia de instancia considera que

"las actuaciones de comprobación, para que puedan interrumpir la prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro, deben ser necesarias y proporcionadas a sus fines (la locución del art. 39.3.a) " conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro", puede entenderse en esa línea); y, no solo eso: también tienen que adoptarse en tiempo razonable, proporcionado a lo que la tarea de comprobación implica, so pena de desfigurar la institución de la prescripción, que es instrumento de la seguridad jurídica, a la que pueda sumarse en el presente caso su corolario, el principio de confianza legítima, pues bien puede verse como justificado que la demandante fiara en que, pasados más de dos años desde que presentó la documentación justificativa, la Administración no le iba a requerir ya más documentación iniciando con ello un nuevo plazo de prescripción antes de incoar el procedimiento de reintegro.

En el caso que nos ocupa, el 1 de octubre de 2015 vencía el plazo para presentar la documentación justificativa, y ese mismo día la demandante la aportó, por lo que, como ya hemos dicho, es el 1 de octubre de 2015 el primer día del plazo de prescripción de cuatro años.

Y no fue hasta el 26 de junio de 2018 cuando la Administración apreció que la documentación aportada por la demandante no era suficiente y le requirió que la subsanara y completara, para, posteriormente, el 10 de diciembre de 2019, incoar el procedimiento de reintegro.

Cabe sostener que los más de dos años que transcurrieron desde que la demandante presentó la documentación hasta que la Administración le requirió para su subsanación y complemento, es un periodo excesivo a los efectos de verificar la suficiencia de la documentación justificativa presentada. Y no consta que la Administración haya desvirtuado esta apreciación con una motivación razonable de tal demora".

Resulta, por tanto, que, según la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria no puede reconocerse efecto interruptivo de la prescripción a un requerimiento administrativo, aun cuando se haya formulado antes de que transcurra el plazo de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, si dicho requerimiento no se adopta en un tiempo razonable y proporcionado a la naturaleza de la tarea de comprobación. Entender lo contrario -sostiene la sentencia impugnada- conllevaría desvirtuar la institución de la prescripción, que se concibe como una garantía de seguridad jurídica, y en este caso, además, del principio de confianza legítima. Esta consideración llevó a la Sala de instancia a declarar que, en el supuesto enjuiciado, como la Administración efectuó el requerimiento para subsanar deficiencias en la documentación justificativa más de dos años después de su presentación sin ofrecer explicación alguna que justificara tal demora, no podía reconocerse al requerimiento formulado efecto interruptivo de la prescripción.

Esta Sala no comparte ni la premisa de la que parte la sentencia recurrida ni la conclusión a la que conduce por resultar incompatible con el régimen jurídico establecido en la Ley General de Subvenciones. En efecto, el artículo 39.1 LGS establece un plazo único de prescripción de cuatro años para que la Administración pueda ejercer la acción de reintegro. Y el artículo 39.3.a) LGS, que es el precepto que resulta relevante a efectos de resolver la cuestión planteada en este recurso, dispone que dicha prescripción se interrumpe:

"Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

A tenor de lo establecido en estos preceptos, podemos afirmar que en estos supuestos el legislador solo considera necesario para la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de subvenciones dos requisitos: (i) que la actuación sea conocida formalmente por el beneficiario y (ii) que su finalidad sea determinar la existencia de una causa de reintegro.

La jurisprudencia reciente de esta Sala ha precisado el alcance del precepto, descartando la posibilidad de incorporar requisitos no previstos en la Ley. Así, en la STS 1184/2023, de 27 de septiembre (rec. 7256/2021, ECLI:ES:TS:2023:3752) llegamos a la conclusión de que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39.3 a) de la Ley General de Subvenciones, "cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención [...] es eficaz para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro [...] siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación".

En el caso resuelto por la sentencia citada la cuestión de interés casacional planteada consistía en determinar si la Administración, para poder ejercer la acción de reintegro, debía identificar la causa en la que el requerimiento se fundamentaba. Como se acaba de indicar esta Sala respondió negativamente a la referida cuestión.

De esta doctrina cabe deducir, mutatis mutandis,que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención -momento que determina el inicio del cómputo del plazo de prescripción [art. 39.2 a)]- y la fecha en que la Administración requiere al beneficiario para que subsane y complemente la justificación presentada es irrelevante siempre que se produzca dentro del plazo de cuatro años. A partir de ese momento, conforme establece el art. 39.1 LGS, el derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro habrá prescrito. En consecuencia, no cabe condicionar la eficacia interruptiva de los actos conducentes a la determinación de una causa de reintegro al cumplimiento de requisitos no previstos en la Ley, como su mayor o menor proximidad temporal al vencimiento del plazo de justificación. Por ello, al no haberlo entendido de este modo, la sentencia de recurrida ha efectuado una errónea interpretación del art. 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

El artículo 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha de interpretarse en el sentido de que no puede supeditarse la eficacia de los actos que interrumpen la prescripción de la acción del derecho de la Administración para exigir o liquidar el reintegro de una subvención al cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, por lo que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación efectuada por el beneficiario -momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción [ artículo 39.2 a) de la Ley General de Subvenciones]- y la fecha en que la Administración le requiere para subsanar y complementar la justificación presentada carece de relevancia siempre que dicho requerimiento se produzca dentro del plazo de cuatro años que, conforme al artículo 39.1 de la misma Ley, determina la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o a liquidar el reintegro.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones señaladas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia número 201/2022, de 6 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 206/2021, que casamos y anulamos

DÉCIMO.- Resolución del recurso contencioso-administrativo

De conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en este caso, la estimación del recurso de casación conlleva que entremos a resolver las cuestiones suscitadas en la instancia, con arreglo a la doctrina establecida en el fundamento de Derecho octavo de esta sentencia.

La aplicación de la referida doctrina al presente caso nos lleva a concluir que el requerimiento efectuado el 26 de junio de 2018 reúne todos los elementos que la ley exige para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

En efecto, la documentación obrante en las actuaciones pone de manifiesto que el requerimiento realizado el 26 de junio de 2018, formulado por el Servicio de Formación del Servicio Cántabro de Empleo reúne los elementos que exige el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, para producir el efecto interruptivo de la prescripción. Consta en el expediente que dicho requerimiento fue formalmente notificado al beneficiario el 28 de junio de 2018. Buena prueba de ello es que la entidad beneficiaria de la subvención contestó al requerimiento el 19 de julio de 2018, tras solicitar la ampliación del plazo el 4 de julio, lo que acredita su conocimiento efectivo.

La actuación administrativa no fue meramente formal ni dilatoria: exigió la subsanación de deficiencias apreciadas en la cuenta justificativa presentada y la aportación de diversa documentación. Esta actuación se inserta directamente en la función de control prevista por la ley y conduce a determinar si concurren causas legales de reintegro.

Por ello, como se acaba de indicar, el requerimiento cumple los presupuestos formales y materiales establecidos en el artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones para producir el efecto interruptivo de la prescripción.

La conclusión alcanzada sobre la eficacia interruptiva del requerimiento de 26 de junio de 2018 debe completarse con el examen del procedimiento de reintegro incoado el 10 de diciembre de 2019, pues la validez de la acción de reintegro no depende únicamente de la interrupción inicial, sino también del cumplimiento de los plazos que la Ley impone para su tramitación. Ello exige determinar si la resolución dictada en dicho procedimiento se notificó dentro del plazo máximo previsto en el artículo 42.4 LGS y, en caso contrario, las consecuencias que la caducidad produce tanto sobre la eficacia de la resolución impugnada como sobre la prescripción del derecho de la Administración.

El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), establece que el procedimiento de reintegro debe resolverse y notificarse en el plazo máximo de doce meses desde su inicio. Transcurrido dicho plazo el procedimiento caduca, lo que conlleva que la resolución tardía sea invalida. Así lo ha declarado esta Sala en la STS 436/2018, de 19 de marzo (rec. 2412/2015; ECLI:ES:TS:2018:1150), y en muchas otras posteriores, al declarar que

"modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado".

En el presente caso el procedimiento de reintegro se inició el 10 de diciembre de 2019, por lo que el plazo ordinario de doce meses para resolver y notificar vencía el 10 de diciembre de 2020. No obstante, este plazo se vio afectado por la suspensión general de términos y plazos administrativos acordada como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado durante la pandemia de COVID-19 mediante la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que interrumpió los plazos desde el 14 de marzo hasta el 1 de junio de 2020; fecha en la que, conforme al artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, se alzó dicha suspensión. Por ello, en este caso, al plazo ordinario de doce meses previsto en el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en relación con en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, debe añadirse este periodo de setenta y nueve días, lo que sitúa el dies ad quemen el 27 de febrero de 2021.

La resolución se notificó el 1 de marzo de 2021, esto es, fuera del plazo legalmente establecido. El procedimiento, por tanto, había caducado, lo que, conforme al art. 42.4 LGS y la interpretación que ha hecho esta Sala de este precepto determina, por una parte, la ineficacia de la resolución recaída en ese procedimiento y, por otra, porque así lo establece expresamente el precepto citado, la imposibilidad de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado interrumpan la prescripción.

UNDÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas.