Sentencia Contencioso-Administrativo 719/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 828/2025 de 09 de junio del 2026

PRIMERO.-El presente recurso de casación nº 828/2025 lo interpone la representación procesal de Nuclenor S.A., contra la sentencia de 25 de noviembre de 2024 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (procedimiento ordinario nº 809/2019).

Como antecedentes relevantes, destacamos los siguientes:

1/ Los representantes de la mercantil Nuclenor S.A. y los representantes sindicales de 35 trabajadores, mayores de 55 años, que habían realizado su actividad laboral en la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), presentaron:

(i) Un primer escrito, en fecha 5 de diciembre de 2017, en la Dirección General de Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, solicitando las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la Seguridad Social, a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas (en adelante, el Real Decreto 3/2014).

(ii) Un segundo escrito, el día 26 de enero de 2018, ante la misma Dirección General de Trabajo solicitando, en este caso, la concesión de ayudas extraordinarias a la jubilación previstas en el Real Decreto 908/2013. Este escrito fue presentado para el caso de que la solicitud de las ayudas previas a la jubilación ordinaria pudiera ser desfavorable, ante las dudas planteadas por el Servicio de Ayudas de la precitada Dirección General, sobre la presentación fuera del plazo establecido por el artículo 6 del Real Decreto 3/2014 del anterior.

Ambas ayudas habían sido solicitadas como consecuencia de que el contrato de aquellos trabajadores había quedado extinguido por causa de fuerza mayor, por el cese definitivo de la explotación de la Central Nuclear de referencia, en cumplimiento de lo resuelto en la Orden ETU/754/2017, de 1 de agosto, por la que se denegó la renovación de la autorización de explotación (BOE núm. 184, del 3 de agosto).

Aquel cierre dio lugar al despido colectivo de los trabajadores afectados, lo que motivó la tramitación y resolución de un expediente de regulación de empleo ( artículo 51.7 del Estatuto de los Trabajadores). Para paliar en lo posible la situación económica en la que se encontraban, la entidad y los representantes sindicales habían acordado en aquel expediente la aprobación de un plan de rentas consistente en la suscripción de un seguro colectivo con una entidad aseguradora que les permitiera a los 35 trabajadores unos ingresos complementarios hasta alcanzar la edad definitiva de jubilación a los 65 años. Igualmente, se estableció que el pago de la póliza suscrita se financiaría con una aportación de la mercantil Nuclenor S.A., de la indemnización que correspondería a aquellos trabajadores como consecuencia de su baja laboral y con la ayuda extraordinaria solicitada al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

2/ La Secretaria de Estado de Empleo, a la vista de un informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, dictó resolución en fecha 20 de febrero de 2019 por la que denegó la concesión de las ayudas extraordinarias solicitadas por entender que no se había acreditado que la situación económica de la empresa Nuclenor S.A. le impidiera "hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de sus trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores". Agregó a lo anterior que, por las circunstancias expuestas, los trabajadores no se encontraban en la situación de urgencia y necesidad socio laboral, exigida por el artículo 2 del Real Decreto 908/2013 para justificar la concesión de estas ayudas.

3/ Contra dicha resolución, la representación legal de Nuclenor S.A. interpuso recurso de reposición que, si bien no recibió respuesta expresa inicial, lo que motivó que la Entidad interpusiera recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, posteriormente fue desestimado de forma expresa por resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de 19 de noviembre de 2019, que dio fin a la vía administrativa.

Esta resolución hizo suyo un informe de 6 de mayo de 2019 de la Dirección General de Trabajo que entendía que no debían ser reconocidas las ayudas solicitadas, en primer lugar, porque no se garantizaba el mantenimiento del empleo para aquellos trabajadores, ya que la empresa había presentado un expediente de extinción de la totalidad de la plantilla. Y, en segundo término, porque la Entidad Nuclenor S.A. había asumido un compromiso con sus trabajadores garantizándoles las condiciones de un plan de rentas, suscrito con los representantes sindicales de éstos, con ocasión del expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor, como consecuencia del cierre de la central nuclear, teniendo en cuenta además que los accionistas de la mercantil eran al 50% las sociedades Endesa e Iberdrola, que eran entidades de reconocida solvencia económica.

4/ contra las citadas resoluciones administrativas la representación procesal de Nuclenor S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo que, como hemos visto en el antecedente primero, fue desestimado por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la cuestión de interés casacional planteada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 2 de abril de 2025, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso de casación se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o por el contrario no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículos 2.1 y 4 del citado Real Decreto 908/2013; ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA.

Veamos lo que disponen los preceptos del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre que señala el auto de admisión del recurso de casación.

- Artículo 2.1

"Artículo 2. Definición del objeto de las ayudas extraordinarias, normativa y régimen de concesión de las mismas.

1. Las ayudas reguladas por este real decreto son ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo".

- Artículo 4.1

"Artículo 4. Modalidades, contenido y cuantía de la ayuda.

El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con cargo a los correspondientes programas presupuestarios, podrá conceder en cada ejercicio presupuestario subvenciones en las modalidades, supuestos y condiciones siguientes:

1. En aquellos casos en los que en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo se incluya la constitución de un plan de rentas, que se formalizará través de contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, podrá realizar una aportación al mismo.

El plan de rentas podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades.

Solo podrán ser financiados aquellos planes que tengan las siguientes características:

a) El plan incluirá la cantidad a la que se comprometa el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, de ser esta superior, de los trabajadores incluidos en el plan de rentas, y la aportación a la que la empresa se haya comprometido en el citado acuerdo.

b) El importe mensual del subsidio establecido en el plan de rentas para cada trabajador no podrá superar el 75 % del promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad. En el caso de los trabajadores con contrato a tiempo parcial o fijos discontinuos, dicho cálculo se realizará sobre el promedio de las bases de cotización de los doce meses anteriores al despido.

c) La aportación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al plan de rentas, no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del mismo.

d) Únicamente se podrán conceder ayudas para trabajadores cuyos contratos se extingan en el plazo de dos años desde la comunicación a la autoridad laboral del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo.

e) El periodo de percepción del subsidio y de la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, será como máximo de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. No obstante lo anterior, aquellos trabajadores para los que se prevea que transcurrido el plazo anterior tendrán cumplida la edad para acceder a la pensión de jubilación anticipada, pero no tendrán cubierto el periodo mínimo de cotización efectiva exigido, podrán percibir la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social hasta el momento en que puedan causar el derecho a la pensión de jubilación anticipada, con un máximo de ocho años desde el momento del despido.

f) No será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social respecto de los trabajadores de cincuenta y cinco o más años de edad, a que se refiere el artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores.

g) Tampoco serán objeto de subvención las cláusulas de revalorización anual que, en su caso, sean incluidas en el plan de rentas por la empresa y la representación legal de los trabajadores".

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

1/En el escrito de interposición del recurso de casación la representación de Nuclenor, S.A. comienza haciendo un análisis del Real Decreto 908/2013 y se detiene en particular en el estudio de los artículos 2.1 y 4.1 de esta norma reglamentaria para centrar su impugnación en la tesis de que dichos preceptos no exigen el requisito de la insolvencia económica de la empresa que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, para la concesión de las ayudas extraordinarias establecidas en aquellos preceptos.

Sostiene la recurrente que "si tal fuera su finalidad lo hubiera hecho expresamente al regular específicamente la modalidad". Antes bien, subraya el escrito, lo que exigen los preceptos de referencia es una situación de reestructuración de la empresa ( artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores) , con despido colectivo y cierre total o parcial de la empresa, que coloque a los trabajadores, que son los beneficiarios de estas ayudas, en una situación de urgencia y necesidad, pero no a la empresa.

Añade a lo anterior que solo en el supuesto de las ayudas del artículo 4.2. la norma exige una situación de insolvencia total o parcial de la empresa; pero las resoluciones y la sentencia impugnadas no se refieren a ese supuesto sino al del artículo 4.1., por lo que no estaríamos en esa situación. Insiste en que el artículo 5.3 del Real Decreto 908/2013, que regula el procedimiento de solicitud de las ayudas, exige la presentación de una memoria explicativa de los motivos por los que se solicitan las ayudas, el número de trabajadores beneficiarios, la cobertura solicitada y el coste individualizado de la misma, pero, entre la documentación que se ha de aportar, no alude a ningún documento relacionado con la situación económica de la empresa o su viabilidad futura, lo que ratifica que no es exigible.

2/A continuación, la recurrente señala que, para el caso de que esta Sala considerara como exigencia la situación de insolvencia económica de la empresa, bastaría con acreditar este requisito, sin que pueda cuestionarse su concurrencia "por el hecho de que la empresa haya anticipado, como es el caso, el pago de sus compromisos mediante la constitución del seguro colectivo previsto para la externalización del plan de rentas". A su entender, la sentencia impugnada incurre en error cuando considera que la empresa no se encuentra en insolvencia económica, requisito este esencial para el reconocimiento de las ayudas, pues ha mantenido el pago de la parte que le correspondía en el plan de rentas a través del abono de la cuota del seguro colectivo concertado con los representantes de los trabajadores, por lo que ha podido hacer frente a sus compromisos.

La recurrente sostiene que la constitución de un plan de rentas mediante la formalización de un seguro colectivo constituye un requisito establecido en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, que ha de ser cumplido por la empresa; destaca que "la aportación al plan de rentas por parte del Ministerio es siempre parcial y 'no podrá superar en su conjunto el 40% del importe del mismo', como establece la letra c) del artículo 4.1, que no será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la seguridad social (letra f) del artículo 4.1. y tampoco serán subvencionables las cláusulas de revalorización anual que se incluyan en el plan de rentas (letra g) del artículo 4.1". A su entender, todas estas prescripciones impiden interpretar, no solo que la imposibilidad de hacer frente al plan de rentas constituya un requisito esencial, pues la subvención no cubre la totalidad de los compromisos asumidos, "sino que el pago anticipado de los compromisos por parte de la empresa no puede desvirtuar su derecho a obtener las cantidades subvencionables que ha anticipado a sus trabajadores, a través de la Compañía aseguradora, si el requisito de la insolvencia económica fuera exigible". Apunta que el hecho de que una empresa en situación de insolvencia económica pueda hacer frente a sus compromisos, mediante la suscripción de créditos o la aportación de sus accionistas, no desvirtúa por ello su situación de insolvencia. A su juicio, es absurdo entender que las ayudas del artículo 4.1 solo puedan otorgarse a una empresa que pueda pagar la parte no subvencionable y no pueda pagar la subvencionable.

3/Como siguiente motivo de impugnación se invoca la infracción de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2012.

Señala, al respecto la recurrente que si el requisito para el acceso a las ayudas era que la empresa acreditara su situación de insolvencia, la entidad Nuclenor, S.A. lo ha podido probar sobradamente pues en la Memoria incorporada al expediente administrativo se acredita que la Central Nuclear que explotaba dejó de producir energía eléctrica desde el día 16 de diciembre de 2012 y no fue hasta el día 1 de agosto de 2017 (cinco años después) en que se le denegó la renovación de la licencia cuando definitivamente pudo iniciar el expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor. Por tanto, según refleja la memoria, durante ese período de inactividad, en que se mantuvo la plantilla de trabajadores y una actividad mínima de mantenimiento, se registraron pérdidas de 336'209 millones de euros, y en la previsión para el año 2017, en que se solicitaron las ayudas, estaban previstas unas pérdidas adicionales de 37'167 millones de euros, con lo que los accionistas tuvieron que aportar más de 329 millones para evitar la disolución de la Sociedad. Por tanto, su situación de insolvencia "era patente y no reversible".

Añade a lo anterior que también cumple el segundo requisito del artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013, porque el precepto establece una alternativa en sus exigencias, requiriendo, bien que la afectación sobre el empleo de los trabajadores de Nuclenor, S.A. se ocasionara por hallarse comprometida la viabilidad futura de la empresa, bien que el proceso de reestructuración de la empresa pudiera llevar al cese total o parcial de su actividad y las ayudas contribuyeran a paliar cualquiera de estas situaciones.

A su parecer se cumple este requisito porque la recurrente presentó un expediente de extinción de contratos y además estableció importantes medidas para el mantenimiento del empleo, como así se demuestra en el expediente administrativo. En el escrito se describen con detalle las operaciones que llevó a efecto la entidad. Por ello, entiende que las ayudas solicitadas "cumplían el segundo requisito de ayudar a hacer frente a los compromisos asumidos con los trabajadores prejubilados, a instrumentar los compromisos económicos asumidos con los trabajadores recolocados y a aliviar la carga de la empresa sobre los trabajadores que han de permanecer en plantilla en la situación de predesmantelamiento". Afirma que la denegación de estas ayudas afecta a la viabilidad futura de la empresa y al empleo de sus trabajadores.

4. Como tercer motivo de impugnación, el escrito vuelve a denunciar la infracción de los artículos 2.1. y 4 del Real Decreto 908/2013, en este caso para afirmar que la resolución de 19 de noviembre de 2019, desestimatoria del recurso de reposición, se sirvió de determinados argumentos que no había utilizado la resolución inicial de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas solicitadas, por lo que, a su entender, aquella resolución habría incurrido en incongruencia, vulnerando también lo dispuesto en el artículo 119.3 de la Ley 39/2015. La sentencia consideró innecesario el análisis de este argumento en el entendimiento de que había una razón principal de denegación; que la empresa no estaba imposibilitada para hacer frente a los compromisos adquiridos.

Pese a ello, el escrito argumenta ahora de contrario frente a aquellos argumentos de la resolución de 19 de noviembre de 2019, en el siguiente sentido:

(i) En relación con el argumento, no recogido en la resolución inicial de 20 de febrero de 2019, de que el plan de rentas garantizaba entre el 80% y el 85% del salario pensionable de los trabajadores afectados y, por tanto, superaba el límite máximo del 75% de la base de cotización, que constituye el importe máximo subvencionable ( artículo 4 del Real Decreto 908/2013), la recurrente objeta que lo acordado en el Convenio Colectivo suscrito en su día (artículo 34) el porcentaje del 80-85% del salario pensionable , no era sobre el salario total del trabajador, sino sobre el salario pensionable, que no eran todos los que integraban el salario total de los trabajadores (artículo 15 del Convenio). Según el informe pericial de 14 de abril de 2020, realizado por la señora Carla, el importe total del subsidio por desempleo reconocido a los trabajadores ascendía a un total de 3.847.502'14 euros, cifra esta que está por debajo del límite del 75% previsto en el Real Decreto 908/2013, que ascendía a 4.504.244'44 euros. Por tanto, según dicho informe pericial "el importe total de la Ayuda a otorgar por la Administración, en aplicación de lo dispuesto en la norma mencionada, ascendía a 1.846.817'14 euros".

(ii) Según el escrito de la recurrente, a diferencia de lo sostenido por la Administración, el compromiso de la empresa con sus trabajadores respecto del plan de rentas no estaba vinculado a la concesión de ayudas, porque el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013 no establece este requisito. Dicho precepto no exige que, para otorgar la subvención, el plan de rentas haya de condicionarse a la concesión de las ayudas.

(iii) Seguidamente, frente al argumento esgrimido por la Administración de que los accionistas de Nuclenor, S.A. son al 50% las mercantiles Endesa e Iberdrola, sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios empresariales, por lo que dichos accionistas podían hacer frente a los compromisos asumidos por la empresa para el cumplimiento del plan de rentas, la recurrente objeta que, además de no estar incluido dicho requisito en el texto del artículo 2.1 del Real decreto 908/2013, ninguna norma obliga a aquellos accionistas a hacer frente al plan de rentas de su participada, pues están protegidos por el principio general que limita su responsabilidad al capital invertido en sus acciones. Que voluntariamente dichos accionistas estén haciendo frente a aquellos compromisos no puede convertirse en argumento impeditivo para la concesión de las ayudas, haciéndoles de peor condición que otras empresas cuyos socios no los asumen.

(iv) El siguiente punto de objeción a los argumentos de la Administración, tiene dos aspectos:

a) El primero hace frente al argumento de que la concesión de las ayudas no tendría ninguna ventaja para los trabajadores, que no verían incrementadas sus rentas, sino para la empresa, que vería disminuir los costes con la subvención.

La recurrente, si bien reconoce que cualquier subvención que persiga hacer frente a un plan de rentas acordado entre empresa y trabajadores supondrá un alivio para los costes empresariales, señala que este tipo de ayudas del artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013 comportan dicha consecuencia, pues en este caso (a diferencia del previsto en el artículo 4.2, en que se trata de ayudas concedidas directamente a los trabajadores por haberse decretado la insolvencia total o parcial de la empresa) el Ministerio subvenciona con el 40% del importe de dicho plan con los límites establecidos en este apartado.

b) El segundo combate el argumento de la Administración de que la concesión de las ayudas a los trabajadores haría aumentar su fiscalidad sobre la renta garantizada a éstos, por lo que si situación se vería perjudicada. Frente a ello, la recurrente destaca que en el acuerdo de la empresa con los representantes de los trabajadores de 8 de septiembre de 2017, que puso fin al expediente de regulación de empleo, se pactó, en relación con las prejubilaciones de los trabajadores que la cuantía de las rentas garantizadas permanecería invariable durante el período correspondiente a cada trabajador (hasta alcanzar la edad de jubilación), no contemplándose, por tanto, las variaciones producidas en las retenciones por IRPF. En consecuencia, con independencia de que la financiación del plan de rentas se hiciera por la empresa en su totalidad, o por la Administración, "el importe de las retenciones de IRPF calculadas en el momento de establecer la Renta permanecería invariable". Por tanto, la fiscalidad posterior o posibles exenciones no afectarían a la cuantía de la renta garantizada a cada trabajador.

(v) Como último argumento de contrario, la recurrente rebate el criterio de la resolución de 19 de noviembre de 2019 de que, tratándose de subvenciones de concesión directa, su regulación se halla en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2002, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el artículo 67 del Real Decreto de 21 de julio de 2006, que determinan el carácter excepcional de la subvención, por lo que, en el entender de la Administración, estas ayudas exigen un juicio valorativo, además de los requisitos establecidos en la norma correspondiente. La recurrente objeta que este juicio valorativo se alega sin determinar cuál pueda ser su alcance, por lo que tal interpretación permitiría a la Administración discriminar los casos, lo que no está permitido en un Estado de Derecho, en el que la concesión de las subvenciones ha de ajustarse a la Ley, que ha de ser interpretada con arreglo a criterios ordinarios, sin arbitrariedad.

4/El escrito concluye solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia y resoluciones impugnadas y que la sentencia de esta Sala fije doctrina en el sentido postulado por la parte, esto es que, para la concesión de estas ayudas no es necesario acreditar la situación de insolvencia de la recurrente.

Además, si la doctrina a fijar por esta Sala exigiera aquella situación de insolvencia económica, el hecho de que la empresa haya hecho frente inicialmente a sus compromisos establecidos en el plan de rentas no impide que le sean concedidas las ayudas solicitadas si efectivamente se encuentra en situación de insolvencia, como es la que, en efecto, se hallaba dicha empresa cuando solicitó las ayudas.

Por último, solicita la estimación de la demanda y que se declare el derecho de Nuclenor, S.A. a ser indemnizada en la cantidad de 1.846.717 euros, cantidad a que ascienden las ayudas extraordinarias denegadas, condenando al abono de dicha cantidad más los intereses de demora señalados en el fundamento jurídico 6 de su demanda, desde la fecha de la resolución denegatoria de las ayudas (20 de febrero de 2019) hasta el momento en que la indemnización sea efectivamente satisfecha.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

1/El escrito del Abogado del Estado sostiene que las ayudas contempladas en el Real Decreto 908/2013 tienen carácter extraordinario y, por tanto, exigen que la empresa, en un proceso de reestructuración de plantilla, en los que se haya formalizado para los trabajadores un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos adquiridos.

Explica, a continuación, que estas ayudas tienen carácter extraordinario porque pretenden atender a situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, porque garantizan la percepción de una renta durante un tiempo máximo determinado de 6 años cuando los trabajadores beneficiarios carezcan de ellas pero no desarrollen una actividad remunerada; porque la aportación de la Administración al plan de rentas no es automática sino meramente posible y porque sólo son compatibles con la percepción de prestaciones por desempleo y con las ayudas extraordinarias concedidas por otras entidades públicas (hasta un tope máximo), pero no con la percepción de una pensión de jubilación, incapacidad permanente absoluta o gran invalidez, o la percepción de ayudas a la jubilación ordinaria.

Además, estas ayudas se otorgan por un procedimiento de concesión directa que es excepcional ( artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones) y tienen su justificación en razones de interés público y en las dificultades para su otorgamiento, (situaciones de urgencia o de necesidad socio-laboral). Este carácter extraordinario obliga a una interpretación restrictiva solo prevista para aquellas situaciones. Si los trabajadores afectados ya cuentan con una cobertura económica y no existe situación de urgencia y necesidad para atender, las ayudas extraordinarias carecen de justificación.

Insiste el Abogado del Estado en que estas ayudas no son medidas de apoyo empresarial sino de atención social a favor de los trabajadores y en las condiciones establecidas en el Real Decreto de referencia.

2/En relación con el caso concreto del que trae causa el recurso, el abogado del Estado considera que el recurso debe ser desestimado pues la empresa no ha acreditado encontrarse en una situación de insolvencia tal que le impidiera hacer frente a los compromisos asumidos en el plan de rentas.

Además, a su entender, no se cumplen los requisitos previstos en el Real Decreto 908/2013:

(i) En primer lugar, porque no se ha dado la necesidad de actuar de forma urgente y extraordinaria para paliar las consecuencias derivadas del proceso de reestructuración. Los trabajadores no han quedado desprotegidos, dadas las indemnizaciones comprometidas por la empresa.

(ii) En segundo término, las condiciones se pactaron sin subordinarse a la concesión posterior de las ayudas.

(iii) La cantidad que, a juicio de la recurrente, debería aportar el Ministerio se ha tenido que calcular con un informe pericial de 14 de abril de 2020, aportado en la instancia junto con la demanda, "a pesar de que se trata de una de las determinaciones que obligatoriamente debe contener el plan ( artículo 4.1.a/ del Real Decreto 908/2013). La recurrente ha realizado sus cálculos por referencia al 40% del importe total del coste del plan a pesar de que lo que la norma prevé es que la aportación pública es posible (no obligada) y que el porcentaje del 40% es el máximo legalmente posible, no un porcentaje fijo aplicable de manera automática".

3. Por todo ello, entiende que procede la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia de instancia, así como se fije doctrina en los términos señalados, con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO. -Análisis de la normativa aplicable.

1/El artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece la posibilidad de conceder, a través del procedimiento de concesión directa, determinadas subvenciones "con carácter excepcional (...) en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

Igualmente, el artículo 28 de la citada Ley General de Subvenciones, en sus apartados 2 y 3, habilita, de una parte, al Gobierno, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, para que apruebe un Real Decreto que disponga el establecimiento de las normas especiales reguladoras de las subvenciones a que se refiere el anterior artículo 22.2. c). De otro lado, el apartado 3 establece el ámbito y delimitación propios de aquellas normas especiales, destacando, en primer lugar, que deberán ajustarse a las prescripciones de la LGS, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia; y, en segundo término, establece que aquellas normas especiales deberán tener, como mínimo, el siguiente contenido: a) La definición del objeto de las subvenciones, con la indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acrediten el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifiquen la dificultad de su convocatoria pública; b) El régimen jurídico aplicable; c) los beneficiarios y las modalidades de ayuda; y d) el procedimiento de concesión y régimen de justificación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, por las entidades colaboradoras).

Por último, el artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de la LGS, vino a desarrollar los mandatos contenidos en los preceptos legales de referencia.

2/En cumplimiento de aquellos mandatos normativos establecidos en la Ley General de Subvenciones y en su reglamento de desarrollo, el Real Decreto 908/2013, en palabras de su Exposición de Motivos, vino a "establecer una norma especial para regular el procedimiento de concesión y régimen de justificación de las subvenciones que se conceden a los trabajadores despedidos por procesos de reestructuración de empresas".

La nueva norma reglamentaria delimita su objeto en el artículo 1º disponiendo que tiene "por objeto establecer las normas especiales para la concesión directa de las subvenciones denominadas Ayudas Extraordinarias a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, cuyo fin es facilitar una cobertura económica a estos trabajadores, siempre que cumplan con las condiciones y requisitos establecidos en el mismo".

Por tanto, el régimen jurídico establecido en las normas citadas se caracteriza por los siguientes aspectos:

(i) En lo que se refiere a su naturaleza jurídica, se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno (actualmente, a propuesta del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social) obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que atiende a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En lo que se refiere al ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Por último, únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias, por lo que respecta a este recurso, los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda ( artículo 3 del Real Decreto 908/2013).

3/Por su parte, el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 prevé dos tipos de ayudas extraordinarias, reguladas en los apartados 1 y 2 del precepto. Las que son objeto de análisis en este recurso son las establecidas en el apartado 1, que presentan las siguientes notas configuradoras:

- Presupuestos: Podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad.

- Procedimiento: Es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados, en el seno del procedimiento de despido colectivo, "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España".

-Carácter facultativo de la ayuda: La norma destaca que el Gobierno, a través del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social -en la actualidad, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social- "podrá realizar una aportación al mismo".

-El plan de rentas: "Podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada por el trabajador del convenio especial con la seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades".

En lo que afecta a este recurso, para que este plan de rentas pueda ser financiado con el sistema de ayudas es necesario que reúna el siguiente contenido:

- Cantidad a la que se comprometa el Ministerio competente, que no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del plan; la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el procedimiento por despido colectivo, si esta cantidad es superior a la anterior; los trabajadores incluidos y la cantidad a la que se haya comprometido la empresa.

- El importe mensual del subsidio de cada trabajador afectado, que no podrá superar el 75% del "promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad".

- El periodo de percepción tiene una duración máxima de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. Contempla una particularidad para los trabajadores que se prevea que transcurrido este plazo pueden alcanzar la edad de jubilación anticipada.

- Exclusiones: Las cuotas que deba abonar la empresa para la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social, respecto de los trabajadores con más de 55 o más años que no tuvieren la condición de mutualistas al 1º de enero de 1967 ( artículo 51.9. del ET). Igualmente, las cláusulas de revalorización anual, que hayan podido ser incluidas en el plan de rentas.

4/Por último, la normativa aplicable a este tipo de ayudas se completa con la mención que hace el artículo 5 del Real Decreto 908/2013 al contenido de la memoria explicativa que deben presentar, de modo conjunto, la empresa y los representantes de los trabajadores, junto con la solicitud de las ayudas.

SEXTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso.

Como ha quedado antes señalado (antecedente tercero y F.J. 2 de esta sentencia), la cuestión interés casacional delimitada en el auto de admisión del recurso consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 Real Decreto 908/2013, para trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o, por el contrario, no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

Ahora bien, resulta oportuno señalar que la cuestión de interés casacional así formulada puede resultar equívoca y no guarda entera correspondencia con las razones dadas para justificar la denegación de la ayuda tanto en la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 como en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional ahora recurrida en casación.

Así, la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 señala en su F.J. 2:

<< (...) SEGUNDO.- Que el despido de los trabajadores se realizó por causas de fuerza mayor, constatada por la autoridad laboral, derivada de la decisión de la empresa de cerrar la central nuclear de Santa Marla de Garoña, sin que en ningún momento acredite que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores, y por tanto se considera que los trabajadores afectos al plan de rentas de la empresa Nuclenor, S.A, no se encuentran en la situación de urgencia y necesidad socio laboral que, según el artículo 2 del citado Real Decreto 908/2013, justifica la concesión de estas ayudas>>.

Por su parte, la sentencia recurrida (F.J. 5, apartados 66, 67 y 69) expone lo siguiente:

<< (...) 66. Por tanto, resulta conforme a Derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la Resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores.

67. No se ha desvirtuado en este recurso esta apreciación de la Administración, es decir, que la recurrente podía hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores. Así se expresa en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, por ejemplo, al indicar que "la empresa concertó y pagó la póliza en los términos que pactó con sus empleados en el ERE", a partir de la información suministrada por el informe de la Dirección general de Trabajo de 6 de mayo de 2019.

[...]

69. En consecuencia, la denegación de las ayudas no se basa en la falta de acreditación de la situación de insolvencia de la empresa sino, de forma más concreta y caracterizada, en el hecho de que esa situación de insolvencia no le impedía cumplir los compromisos adquiridos, en virtud del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, en relación con la constitución de un plan de rentas. Lo que excluye, por extensión, que concurra la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que trata de paliar este tipo de ayudas (...)>>.

Vemos así que, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia aquí recurrida, lo relevante para justificar la denegación de la ayuda no radica propiamente en la falta de acreditación de que la empresa se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del incumplimiento de un requisito formal se tratase, sino que, en ambos casos, la conclusión de que procede denegar la ayuda se sustenta en la apreciación de que la situación de la empresa no le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas y, en definitiva, en que no concurría la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que, según el artículo 2 del Real Decreto 908/2013, este tipo de ayudas trata de paliar.

SÉPTIMO.-Criterio de esta Sala.

Una vez que ha quedado precisada la razón por la que la ayuda fue denegada, dejamos desde ahora señalado que el planteamiento de la entidad recurrente no puede ser acogido.

En relación con la naturaleza y significado de las ayudas a las que se refiere la presente controversia, antes hemos enunciado varias notas de entre las cuales interesa ahora destacar las siguientes:

(i) Se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que se refiere a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En cuanto a su ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda.

Más específicamente, de los distintos tipos de ayudas extraordinarias que se contemplan en el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 en el caso presenten interesan las establecidas en el apartado 1, modalidad esta de la que interesa destacar aquí las siguientes notas configuradoras: (i) podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad; (ii) en cuanto al procedimiento, es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados en el seno del procedimiento de despido colectivo "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España"; (iii) el otorgamiento de la ayuda no tiene carácter reglado ni preceptivo ("...el Ministerio ...podrá realizar una aportación"...).

Como punto de partida, debe destacarse que en nuestro ordenamiento jurídico la concesión directa de subvenciones se admite únicamente de forma excepcional, cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública, siendo la regla general que las subvenciones se otorguen por el procedimiento de concurrencia competitiva ( artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones). Así, en relación con la concesión directa de subvenciones esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones que (...) se trata de un procedimiento de adjudicación excepcional, tan solo aplicable a los supuestos tasados en la norma, que además deben recibir una interpretación restrictiva>>( STS 672/2024, de 19 de abril, recurso contencioso-administrativo 1089/2022, F.J. 3). Y en el mismo sentido pueden verse SsTS 909/2022, de 4 de julio (recurso contencioso-administrativo 10/2021, F.J 2), 1586/2025, de 9 de diciembre (recurso de casación 7069/2022, F.J. 7), 445/2022, de 8 de abril (recurso contencioso-administrativo 379/2020) y 3/2023, de 9 de enero (recurso contencioso-administrativo 189/2021), entre otras.

Además, en el caso de las ayudas que aquí estamos examinando esa nota de excepcionalidad se presenta con particular intensidad pues la propia norma que las regula las denomina "ayudas extraordinarias"; y únicamente las contempla para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas o contribuyan al mantenimiento del empleo ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013).

A esas notas de excepcionalidad se unen dos datos que ya hemos señalado y en los que debemos insistir: de un lado, no se trata aquí de ayudas a la empresa sino a los trabajadores; de otra parte, el otorgamiento de estas ayudas no tiene para la Administración un carácter reglado ni preceptivo sino potestativo.

La concurrencia de las notas que acabamos de señalar impide asumir el planteamiento de la recurrente según el cual, una vez cumplidos determinados presupuestos o requisitos, el otorgamiento de la ayuda vendría a ser obligado y preceptivo. Más bien al contrario, consideramos ajustada a derecho la interpretación que mantiene la sentencia recurrida, en la línea de lo sostenido por la Administración, en el sentido que no concurre en este caso una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que la ayuda viniese a paliar.

Llegados a este punto, debe señalarse que, en realidad, el núcleo de la controversia viene determinado por una cuestión fáctica y de valoración de prueba.

En efecto, hemos visto que la resolución administrativa impugnada en el proceso fundamenta la decisión de denegar la ayuda señalando la falta de acreditación de que "...que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores...". Y, en esa línea de razonamiento abunda la sentencia de la Sala de Audiencia Nacional cuando señala (F.J. 5, párrafo 66) que "...resulta conforme a derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores".

Por tanto, esa falta de acreditación de que la situación económica de la empresa la sentencia le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas constituye la base de la decisión que se adopta, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia ahora recurrida en casación. Y siendo esa la razón de decidir, únicamente nos quedan por hacer dos consideraciones.

La primera, que en lo que tiene de conclusión fáctica resultante de la valoración de la prueba, la afirmación que hace de la Sala de instancia sobre la falta de acreditación de un determinado hecho no puede ser revisada en casación ( artículo 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

La segunda, que aquella apreciación sobre la falta de acreditación de que la situación económica de la empresa le impedía o dificultaba cumplir los compromisos adquiridos en relación con el plan de rentas es plenamente ajustada a los preceptos y principios que rigen las ayudas extraordinarias a las que nos venimos refiriendo pues, partiendo de la nota de excepcionalidad que es propia de las ayudas que se otorgan por el procedimiento de concesión directa, que han de ser objeto de interpretación restrictiva según la jurisprudencia a la que antes nos hemos referido, en el caso concreto al que se refiere la presente controversia las ayudas extraordinarias solo se contemplan en beneficio de los trabajadores y para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013), circunstancias que no concurren en el escenario fáctico descrito en la sentencia recurrida.

OCTAVO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En consonancia con lo que llevamos expuesto, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional, debemos declarar en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, referido a las ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, y, en particular, respecto de la modalidad de ayudas extraordinarias que se regula en el artículo 4.1 del citado Real Decreto (relativa a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo), que la concesión de la ayuda no exige que la empresa concernida acredite que se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del cumplimiento de un requisito formal se tratase; pero, dado que tales ayudas extraordinarias se contemplan en beneficio de los trabajadores y sólo para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, la concesión de la ayuda sí requiere la acreditación de que la situación económica de la empresa le impide o dificulta cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución del plan de rentas, pues de otro modo no podría afirmarse la existencia de una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que deba ser solventada o paliada por medio de la ayuda extraordinaria.

NOVENO.-Resolución del recurso y costas procesales.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores y la interpretación recogida en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia llevan a concluir que debemos declarar no haber lugar al recurso de casación.

En cuanto a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

PRIMERO.-El presente recurso de casación nº 828/2025 lo interpone la representación procesal de Nuclenor S.A., contra la sentencia de 25 de noviembre de 2024 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (procedimiento ordinario nº 809/2019).

Como antecedentes relevantes, destacamos los siguientes:

1/ Los representantes de la mercantil Nuclenor S.A. y los representantes sindicales de 35 trabajadores, mayores de 55 años, que habían realizado su actividad laboral en la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), presentaron:

(i) Un primer escrito, en fecha 5 de diciembre de 2017, en la Dirección General de Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, solicitando las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la Seguridad Social, a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas (en adelante, el Real Decreto 3/2014).

(ii) Un segundo escrito, el día 26 de enero de 2018, ante la misma Dirección General de Trabajo solicitando, en este caso, la concesión de ayudas extraordinarias a la jubilación previstas en el Real Decreto 908/2013. Este escrito fue presentado para el caso de que la solicitud de las ayudas previas a la jubilación ordinaria pudiera ser desfavorable, ante las dudas planteadas por el Servicio de Ayudas de la precitada Dirección General, sobre la presentación fuera del plazo establecido por el artículo 6 del Real Decreto 3/2014 del anterior.

Ambas ayudas habían sido solicitadas como consecuencia de que el contrato de aquellos trabajadores había quedado extinguido por causa de fuerza mayor, por el cese definitivo de la explotación de la Central Nuclear de referencia, en cumplimiento de lo resuelto en la Orden ETU/754/2017, de 1 de agosto, por la que se denegó la renovación de la autorización de explotación (BOE núm. 184, del 3 de agosto).

Aquel cierre dio lugar al despido colectivo de los trabajadores afectados, lo que motivó la tramitación y resolución de un expediente de regulación de empleo ( artículo 51.7 del Estatuto de los Trabajadores). Para paliar en lo posible la situación económica en la que se encontraban, la entidad y los representantes sindicales habían acordado en aquel expediente la aprobación de un plan de rentas consistente en la suscripción de un seguro colectivo con una entidad aseguradora que les permitiera a los 35 trabajadores unos ingresos complementarios hasta alcanzar la edad definitiva de jubilación a los 65 años. Igualmente, se estableció que el pago de la póliza suscrita se financiaría con una aportación de la mercantil Nuclenor S.A., de la indemnización que correspondería a aquellos trabajadores como consecuencia de su baja laboral y con la ayuda extraordinaria solicitada al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

2/ La Secretaria de Estado de Empleo, a la vista de un informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, dictó resolución en fecha 20 de febrero de 2019 por la que denegó la concesión de las ayudas extraordinarias solicitadas por entender que no se había acreditado que la situación económica de la empresa Nuclenor S.A. le impidiera "hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de sus trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores". Agregó a lo anterior que, por las circunstancias expuestas, los trabajadores no se encontraban en la situación de urgencia y necesidad socio laboral, exigida por el artículo 2 del Real Decreto 908/2013 para justificar la concesión de estas ayudas.

3/ Contra dicha resolución, la representación legal de Nuclenor S.A. interpuso recurso de reposición que, si bien no recibió respuesta expresa inicial, lo que motivó que la Entidad interpusiera recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, posteriormente fue desestimado de forma expresa por resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de 19 de noviembre de 2019, que dio fin a la vía administrativa.

Esta resolución hizo suyo un informe de 6 de mayo de 2019 de la Dirección General de Trabajo que entendía que no debían ser reconocidas las ayudas solicitadas, en primer lugar, porque no se garantizaba el mantenimiento del empleo para aquellos trabajadores, ya que la empresa había presentado un expediente de extinción de la totalidad de la plantilla. Y, en segundo término, porque la Entidad Nuclenor S.A. había asumido un compromiso con sus trabajadores garantizándoles las condiciones de un plan de rentas, suscrito con los representantes sindicales de éstos, con ocasión del expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor, como consecuencia del cierre de la central nuclear, teniendo en cuenta además que los accionistas de la mercantil eran al 50% las sociedades Endesa e Iberdrola, que eran entidades de reconocida solvencia económica.

4/ contra las citadas resoluciones administrativas la representación procesal de Nuclenor S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo que, como hemos visto en el antecedente primero, fue desestimado por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la cuestión de interés casacional planteada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 2 de abril de 2025, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso de casación se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o por el contrario no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículos 2.1 y 4 del citado Real Decreto 908/2013; ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA.

Veamos lo que disponen los preceptos del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre que señala el auto de admisión del recurso de casación.

- Artículo 2.1

"Artículo 2. Definición del objeto de las ayudas extraordinarias, normativa y régimen de concesión de las mismas.

1. Las ayudas reguladas por este real decreto son ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo".

- Artículo 4.1

"Artículo 4. Modalidades, contenido y cuantía de la ayuda.

El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con cargo a los correspondientes programas presupuestarios, podrá conceder en cada ejercicio presupuestario subvenciones en las modalidades, supuestos y condiciones siguientes:

1. En aquellos casos en los que en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo se incluya la constitución de un plan de rentas, que se formalizará través de contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, podrá realizar una aportación al mismo.

El plan de rentas podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades.

Solo podrán ser financiados aquellos planes que tengan las siguientes características:

a) El plan incluirá la cantidad a la que se comprometa el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, de ser esta superior, de los trabajadores incluidos en el plan de rentas, y la aportación a la que la empresa se haya comprometido en el citado acuerdo.

b) El importe mensual del subsidio establecido en el plan de rentas para cada trabajador no podrá superar el 75 % del promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad. En el caso de los trabajadores con contrato a tiempo parcial o fijos discontinuos, dicho cálculo se realizará sobre el promedio de las bases de cotización de los doce meses anteriores al despido.

c) La aportación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al plan de rentas, no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del mismo.

d) Únicamente se podrán conceder ayudas para trabajadores cuyos contratos se extingan en el plazo de dos años desde la comunicación a la autoridad laboral del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo.

e) El periodo de percepción del subsidio y de la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, será como máximo de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. No obstante lo anterior, aquellos trabajadores para los que se prevea que transcurrido el plazo anterior tendrán cumplida la edad para acceder a la pensión de jubilación anticipada, pero no tendrán cubierto el periodo mínimo de cotización efectiva exigido, podrán percibir la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social hasta el momento en que puedan causar el derecho a la pensión de jubilación anticipada, con un máximo de ocho años desde el momento del despido.

f) No será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social respecto de los trabajadores de cincuenta y cinco o más años de edad, a que se refiere el artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores.

g) Tampoco serán objeto de subvención las cláusulas de revalorización anual que, en su caso, sean incluidas en el plan de rentas por la empresa y la representación legal de los trabajadores".

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

1/En el escrito de interposición del recurso de casación la representación de Nuclenor, S.A. comienza haciendo un análisis del Real Decreto 908/2013 y se detiene en particular en el estudio de los artículos 2.1 y 4.1 de esta norma reglamentaria para centrar su impugnación en la tesis de que dichos preceptos no exigen el requisito de la insolvencia económica de la empresa que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, para la concesión de las ayudas extraordinarias establecidas en aquellos preceptos.

Sostiene la recurrente que "si tal fuera su finalidad lo hubiera hecho expresamente al regular específicamente la modalidad". Antes bien, subraya el escrito, lo que exigen los preceptos de referencia es una situación de reestructuración de la empresa ( artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores) , con despido colectivo y cierre total o parcial de la empresa, que coloque a los trabajadores, que son los beneficiarios de estas ayudas, en una situación de urgencia y necesidad, pero no a la empresa.

Añade a lo anterior que solo en el supuesto de las ayudas del artículo 4.2. la norma exige una situación de insolvencia total o parcial de la empresa; pero las resoluciones y la sentencia impugnadas no se refieren a ese supuesto sino al del artículo 4.1., por lo que no estaríamos en esa situación. Insiste en que el artículo 5.3 del Real Decreto 908/2013, que regula el procedimiento de solicitud de las ayudas, exige la presentación de una memoria explicativa de los motivos por los que se solicitan las ayudas, el número de trabajadores beneficiarios, la cobertura solicitada y el coste individualizado de la misma, pero, entre la documentación que se ha de aportar, no alude a ningún documento relacionado con la situación económica de la empresa o su viabilidad futura, lo que ratifica que no es exigible.

2/A continuación, la recurrente señala que, para el caso de que esta Sala considerara como exigencia la situación de insolvencia económica de la empresa, bastaría con acreditar este requisito, sin que pueda cuestionarse su concurrencia "por el hecho de que la empresa haya anticipado, como es el caso, el pago de sus compromisos mediante la constitución del seguro colectivo previsto para la externalización del plan de rentas". A su entender, la sentencia impugnada incurre en error cuando considera que la empresa no se encuentra en insolvencia económica, requisito este esencial para el reconocimiento de las ayudas, pues ha mantenido el pago de la parte que le correspondía en el plan de rentas a través del abono de la cuota del seguro colectivo concertado con los representantes de los trabajadores, por lo que ha podido hacer frente a sus compromisos.

La recurrente sostiene que la constitución de un plan de rentas mediante la formalización de un seguro colectivo constituye un requisito establecido en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, que ha de ser cumplido por la empresa; destaca que "la aportación al plan de rentas por parte del Ministerio es siempre parcial y 'no podrá superar en su conjunto el 40% del importe del mismo', como establece la letra c) del artículo 4.1, que no será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la seguridad social (letra f) del artículo 4.1. y tampoco serán subvencionables las cláusulas de revalorización anual que se incluyan en el plan de rentas (letra g) del artículo 4.1". A su entender, todas estas prescripciones impiden interpretar, no solo que la imposibilidad de hacer frente al plan de rentas constituya un requisito esencial, pues la subvención no cubre la totalidad de los compromisos asumidos, "sino que el pago anticipado de los compromisos por parte de la empresa no puede desvirtuar su derecho a obtener las cantidades subvencionables que ha anticipado a sus trabajadores, a través de la Compañía aseguradora, si el requisito de la insolvencia económica fuera exigible". Apunta que el hecho de que una empresa en situación de insolvencia económica pueda hacer frente a sus compromisos, mediante la suscripción de créditos o la aportación de sus accionistas, no desvirtúa por ello su situación de insolvencia. A su juicio, es absurdo entender que las ayudas del artículo 4.1 solo puedan otorgarse a una empresa que pueda pagar la parte no subvencionable y no pueda pagar la subvencionable.

3/Como siguiente motivo de impugnación se invoca la infracción de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2012.

Señala, al respecto la recurrente que si el requisito para el acceso a las ayudas era que la empresa acreditara su situación de insolvencia, la entidad Nuclenor, S.A. lo ha podido probar sobradamente pues en la Memoria incorporada al expediente administrativo se acredita que la Central Nuclear que explotaba dejó de producir energía eléctrica desde el día 16 de diciembre de 2012 y no fue hasta el día 1 de agosto de 2017 (cinco años después) en que se le denegó la renovación de la licencia cuando definitivamente pudo iniciar el expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor. Por tanto, según refleja la memoria, durante ese período de inactividad, en que se mantuvo la plantilla de trabajadores y una actividad mínima de mantenimiento, se registraron pérdidas de 336'209 millones de euros, y en la previsión para el año 2017, en que se solicitaron las ayudas, estaban previstas unas pérdidas adicionales de 37'167 millones de euros, con lo que los accionistas tuvieron que aportar más de 329 millones para evitar la disolución de la Sociedad. Por tanto, su situación de insolvencia "era patente y no reversible".

Añade a lo anterior que también cumple el segundo requisito del artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013, porque el precepto establece una alternativa en sus exigencias, requiriendo, bien que la afectación sobre el empleo de los trabajadores de Nuclenor, S.A. se ocasionara por hallarse comprometida la viabilidad futura de la empresa, bien que el proceso de reestructuración de la empresa pudiera llevar al cese total o parcial de su actividad y las ayudas contribuyeran a paliar cualquiera de estas situaciones.

A su parecer se cumple este requisito porque la recurrente presentó un expediente de extinción de contratos y además estableció importantes medidas para el mantenimiento del empleo, como así se demuestra en el expediente administrativo. En el escrito se describen con detalle las operaciones que llevó a efecto la entidad. Por ello, entiende que las ayudas solicitadas "cumplían el segundo requisito de ayudar a hacer frente a los compromisos asumidos con los trabajadores prejubilados, a instrumentar los compromisos económicos asumidos con los trabajadores recolocados y a aliviar la carga de la empresa sobre los trabajadores que han de permanecer en plantilla en la situación de predesmantelamiento". Afirma que la denegación de estas ayudas afecta a la viabilidad futura de la empresa y al empleo de sus trabajadores.

4. Como tercer motivo de impugnación, el escrito vuelve a denunciar la infracción de los artículos 2.1. y 4 del Real Decreto 908/2013, en este caso para afirmar que la resolución de 19 de noviembre de 2019, desestimatoria del recurso de reposición, se sirvió de determinados argumentos que no había utilizado la resolución inicial de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas solicitadas, por lo que, a su entender, aquella resolución habría incurrido en incongruencia, vulnerando también lo dispuesto en el artículo 119.3 de la Ley 39/2015. La sentencia consideró innecesario el análisis de este argumento en el entendimiento de que había una razón principal de denegación; que la empresa no estaba imposibilitada para hacer frente a los compromisos adquiridos.

Pese a ello, el escrito argumenta ahora de contrario frente a aquellos argumentos de la resolución de 19 de noviembre de 2019, en el siguiente sentido:

(i) En relación con el argumento, no recogido en la resolución inicial de 20 de febrero de 2019, de que el plan de rentas garantizaba entre el 80% y el 85% del salario pensionable de los trabajadores afectados y, por tanto, superaba el límite máximo del 75% de la base de cotización, que constituye el importe máximo subvencionable ( artículo 4 del Real Decreto 908/2013), la recurrente objeta que lo acordado en el Convenio Colectivo suscrito en su día (artículo 34) el porcentaje del 80-85% del salario pensionable , no era sobre el salario total del trabajador, sino sobre el salario pensionable, que no eran todos los que integraban el salario total de los trabajadores (artículo 15 del Convenio). Según el informe pericial de 14 de abril de 2020, realizado por la señora Carla, el importe total del subsidio por desempleo reconocido a los trabajadores ascendía a un total de 3.847.502'14 euros, cifra esta que está por debajo del límite del 75% previsto en el Real Decreto 908/2013, que ascendía a 4.504.244'44 euros. Por tanto, según dicho informe pericial "el importe total de la Ayuda a otorgar por la Administración, en aplicación de lo dispuesto en la norma mencionada, ascendía a 1.846.817'14 euros".

(ii) Según el escrito de la recurrente, a diferencia de lo sostenido por la Administración, el compromiso de la empresa con sus trabajadores respecto del plan de rentas no estaba vinculado a la concesión de ayudas, porque el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013 no establece este requisito. Dicho precepto no exige que, para otorgar la subvención, el plan de rentas haya de condicionarse a la concesión de las ayudas.

(iii) Seguidamente, frente al argumento esgrimido por la Administración de que los accionistas de Nuclenor, S.A. son al 50% las mercantiles Endesa e Iberdrola, sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios empresariales, por lo que dichos accionistas podían hacer frente a los compromisos asumidos por la empresa para el cumplimiento del plan de rentas, la recurrente objeta que, además de no estar incluido dicho requisito en el texto del artículo 2.1 del Real decreto 908/2013, ninguna norma obliga a aquellos accionistas a hacer frente al plan de rentas de su participada, pues están protegidos por el principio general que limita su responsabilidad al capital invertido en sus acciones. Que voluntariamente dichos accionistas estén haciendo frente a aquellos compromisos no puede convertirse en argumento impeditivo para la concesión de las ayudas, haciéndoles de peor condición que otras empresas cuyos socios no los asumen.

(iv) El siguiente punto de objeción a los argumentos de la Administración, tiene dos aspectos:

a) El primero hace frente al argumento de que la concesión de las ayudas no tendría ninguna ventaja para los trabajadores, que no verían incrementadas sus rentas, sino para la empresa, que vería disminuir los costes con la subvención.

La recurrente, si bien reconoce que cualquier subvención que persiga hacer frente a un plan de rentas acordado entre empresa y trabajadores supondrá un alivio para los costes empresariales, señala que este tipo de ayudas del artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013 comportan dicha consecuencia, pues en este caso (a diferencia del previsto en el artículo 4.2, en que se trata de ayudas concedidas directamente a los trabajadores por haberse decretado la insolvencia total o parcial de la empresa) el Ministerio subvenciona con el 40% del importe de dicho plan con los límites establecidos en este apartado.

b) El segundo combate el argumento de la Administración de que la concesión de las ayudas a los trabajadores haría aumentar su fiscalidad sobre la renta garantizada a éstos, por lo que si situación se vería perjudicada. Frente a ello, la recurrente destaca que en el acuerdo de la empresa con los representantes de los trabajadores de 8 de septiembre de 2017, que puso fin al expediente de regulación de empleo, se pactó, en relación con las prejubilaciones de los trabajadores que la cuantía de las rentas garantizadas permanecería invariable durante el período correspondiente a cada trabajador (hasta alcanzar la edad de jubilación), no contemplándose, por tanto, las variaciones producidas en las retenciones por IRPF. En consecuencia, con independencia de que la financiación del plan de rentas se hiciera por la empresa en su totalidad, o por la Administración, "el importe de las retenciones de IRPF calculadas en el momento de establecer la Renta permanecería invariable". Por tanto, la fiscalidad posterior o posibles exenciones no afectarían a la cuantía de la renta garantizada a cada trabajador.

(v) Como último argumento de contrario, la recurrente rebate el criterio de la resolución de 19 de noviembre de 2019 de que, tratándose de subvenciones de concesión directa, su regulación se halla en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2002, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el artículo 67 del Real Decreto de 21 de julio de 2006, que determinan el carácter excepcional de la subvención, por lo que, en el entender de la Administración, estas ayudas exigen un juicio valorativo, además de los requisitos establecidos en la norma correspondiente. La recurrente objeta que este juicio valorativo se alega sin determinar cuál pueda ser su alcance, por lo que tal interpretación permitiría a la Administración discriminar los casos, lo que no está permitido en un Estado de Derecho, en el que la concesión de las subvenciones ha de ajustarse a la Ley, que ha de ser interpretada con arreglo a criterios ordinarios, sin arbitrariedad.

4/El escrito concluye solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia y resoluciones impugnadas y que la sentencia de esta Sala fije doctrina en el sentido postulado por la parte, esto es que, para la concesión de estas ayudas no es necesario acreditar la situación de insolvencia de la recurrente.

Además, si la doctrina a fijar por esta Sala exigiera aquella situación de insolvencia económica, el hecho de que la empresa haya hecho frente inicialmente a sus compromisos establecidos en el plan de rentas no impide que le sean concedidas las ayudas solicitadas si efectivamente se encuentra en situación de insolvencia, como es la que, en efecto, se hallaba dicha empresa cuando solicitó las ayudas.

Por último, solicita la estimación de la demanda y que se declare el derecho de Nuclenor, S.A. a ser indemnizada en la cantidad de 1.846.717 euros, cantidad a que ascienden las ayudas extraordinarias denegadas, condenando al abono de dicha cantidad más los intereses de demora señalados en el fundamento jurídico 6 de su demanda, desde la fecha de la resolución denegatoria de las ayudas (20 de febrero de 2019) hasta el momento en que la indemnización sea efectivamente satisfecha.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

1/El escrito del Abogado del Estado sostiene que las ayudas contempladas en el Real Decreto 908/2013 tienen carácter extraordinario y, por tanto, exigen que la empresa, en un proceso de reestructuración de plantilla, en los que se haya formalizado para los trabajadores un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos adquiridos.

Explica, a continuación, que estas ayudas tienen carácter extraordinario porque pretenden atender a situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, porque garantizan la percepción de una renta durante un tiempo máximo determinado de 6 años cuando los trabajadores beneficiarios carezcan de ellas pero no desarrollen una actividad remunerada; porque la aportación de la Administración al plan de rentas no es automática sino meramente posible y porque sólo son compatibles con la percepción de prestaciones por desempleo y con las ayudas extraordinarias concedidas por otras entidades públicas (hasta un tope máximo), pero no con la percepción de una pensión de jubilación, incapacidad permanente absoluta o gran invalidez, o la percepción de ayudas a la jubilación ordinaria.

Además, estas ayudas se otorgan por un procedimiento de concesión directa que es excepcional ( artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones) y tienen su justificación en razones de interés público y en las dificultades para su otorgamiento, (situaciones de urgencia o de necesidad socio-laboral). Este carácter extraordinario obliga a una interpretación restrictiva solo prevista para aquellas situaciones. Si los trabajadores afectados ya cuentan con una cobertura económica y no existe situación de urgencia y necesidad para atender, las ayudas extraordinarias carecen de justificación.

Insiste el Abogado del Estado en que estas ayudas no son medidas de apoyo empresarial sino de atención social a favor de los trabajadores y en las condiciones establecidas en el Real Decreto de referencia.

2/En relación con el caso concreto del que trae causa el recurso, el abogado del Estado considera que el recurso debe ser desestimado pues la empresa no ha acreditado encontrarse en una situación de insolvencia tal que le impidiera hacer frente a los compromisos asumidos en el plan de rentas.

Además, a su entender, no se cumplen los requisitos previstos en el Real Decreto 908/2013:

(i) En primer lugar, porque no se ha dado la necesidad de actuar de forma urgente y extraordinaria para paliar las consecuencias derivadas del proceso de reestructuración. Los trabajadores no han quedado desprotegidos, dadas las indemnizaciones comprometidas por la empresa.

(ii) En segundo término, las condiciones se pactaron sin subordinarse a la concesión posterior de las ayudas.

(iii) La cantidad que, a juicio de la recurrente, debería aportar el Ministerio se ha tenido que calcular con un informe pericial de 14 de abril de 2020, aportado en la instancia junto con la demanda, "a pesar de que se trata de una de las determinaciones que obligatoriamente debe contener el plan ( artículo 4.1.a/ del Real Decreto 908/2013). La recurrente ha realizado sus cálculos por referencia al 40% del importe total del coste del plan a pesar de que lo que la norma prevé es que la aportación pública es posible (no obligada) y que el porcentaje del 40% es el máximo legalmente posible, no un porcentaje fijo aplicable de manera automática".

3. Por todo ello, entiende que procede la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia de instancia, así como se fije doctrina en los términos señalados, con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO. -Análisis de la normativa aplicable.

1/El artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece la posibilidad de conceder, a través del procedimiento de concesión directa, determinadas subvenciones "con carácter excepcional (...) en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

Igualmente, el artículo 28 de la citada Ley General de Subvenciones, en sus apartados 2 y 3, habilita, de una parte, al Gobierno, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, para que apruebe un Real Decreto que disponga el establecimiento de las normas especiales reguladoras de las subvenciones a que se refiere el anterior artículo 22.2. c). De otro lado, el apartado 3 establece el ámbito y delimitación propios de aquellas normas especiales, destacando, en primer lugar, que deberán ajustarse a las prescripciones de la LGS, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia; y, en segundo término, establece que aquellas normas especiales deberán tener, como mínimo, el siguiente contenido: a) La definición del objeto de las subvenciones, con la indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acrediten el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifiquen la dificultad de su convocatoria pública; b) El régimen jurídico aplicable; c) los beneficiarios y las modalidades de ayuda; y d) el procedimiento de concesión y régimen de justificación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, por las entidades colaboradoras).

Por último, el artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de la LGS, vino a desarrollar los mandatos contenidos en los preceptos legales de referencia.

2/En cumplimiento de aquellos mandatos normativos establecidos en la Ley General de Subvenciones y en su reglamento de desarrollo, el Real Decreto 908/2013, en palabras de su Exposición de Motivos, vino a "establecer una norma especial para regular el procedimiento de concesión y régimen de justificación de las subvenciones que se conceden a los trabajadores despedidos por procesos de reestructuración de empresas".

La nueva norma reglamentaria delimita su objeto en el artículo 1º disponiendo que tiene "por objeto establecer las normas especiales para la concesión directa de las subvenciones denominadas Ayudas Extraordinarias a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, cuyo fin es facilitar una cobertura económica a estos trabajadores, siempre que cumplan con las condiciones y requisitos establecidos en el mismo".

Por tanto, el régimen jurídico establecido en las normas citadas se caracteriza por los siguientes aspectos:

(i) En lo que se refiere a su naturaleza jurídica, se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno (actualmente, a propuesta del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social) obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que atiende a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En lo que se refiere al ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Por último, únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias, por lo que respecta a este recurso, los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda ( artículo 3 del Real Decreto 908/2013).

3/Por su parte, el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 prevé dos tipos de ayudas extraordinarias, reguladas en los apartados 1 y 2 del precepto. Las que son objeto de análisis en este recurso son las establecidas en el apartado 1, que presentan las siguientes notas configuradoras:

- Presupuestos: Podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad.

- Procedimiento: Es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados, en el seno del procedimiento de despido colectivo, "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España".

-Carácter facultativo de la ayuda: La norma destaca que el Gobierno, a través del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social -en la actualidad, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social- "podrá realizar una aportación al mismo".

-El plan de rentas: "Podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada por el trabajador del convenio especial con la seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades".

En lo que afecta a este recurso, para que este plan de rentas pueda ser financiado con el sistema de ayudas es necesario que reúna el siguiente contenido:

- Cantidad a la que se comprometa el Ministerio competente, que no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del plan; la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el procedimiento por despido colectivo, si esta cantidad es superior a la anterior; los trabajadores incluidos y la cantidad a la que se haya comprometido la empresa.

- El importe mensual del subsidio de cada trabajador afectado, que no podrá superar el 75% del "promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad".

- El periodo de percepción tiene una duración máxima de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. Contempla una particularidad para los trabajadores que se prevea que transcurrido este plazo pueden alcanzar la edad de jubilación anticipada.

- Exclusiones: Las cuotas que deba abonar la empresa para la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social, respecto de los trabajadores con más de 55 o más años que no tuvieren la condición de mutualistas al 1º de enero de 1967 ( artículo 51.9. del ET). Igualmente, las cláusulas de revalorización anual, que hayan podido ser incluidas en el plan de rentas.

4/Por último, la normativa aplicable a este tipo de ayudas se completa con la mención que hace el artículo 5 del Real Decreto 908/2013 al contenido de la memoria explicativa que deben presentar, de modo conjunto, la empresa y los representantes de los trabajadores, junto con la solicitud de las ayudas.

SEXTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso.

Como ha quedado antes señalado (antecedente tercero y F.J. 2 de esta sentencia), la cuestión interés casacional delimitada en el auto de admisión del recurso consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 Real Decreto 908/2013, para trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o, por el contrario, no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

Ahora bien, resulta oportuno señalar que la cuestión de interés casacional así formulada puede resultar equívoca y no guarda entera correspondencia con las razones dadas para justificar la denegación de la ayuda tanto en la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 como en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional ahora recurrida en casación.

Así, la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 señala en su F.J. 2:

<< (...) SEGUNDO.- Que el despido de los trabajadores se realizó por causas de fuerza mayor, constatada por la autoridad laboral, derivada de la decisión de la empresa de cerrar la central nuclear de Santa Marla de Garoña, sin que en ningún momento acredite que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores, y por tanto se considera que los trabajadores afectos al plan de rentas de la empresa Nuclenor, S.A, no se encuentran en la situación de urgencia y necesidad socio laboral que, según el artículo 2 del citado Real Decreto 908/2013, justifica la concesión de estas ayudas>>.

Por su parte, la sentencia recurrida (F.J. 5, apartados 66, 67 y 69) expone lo siguiente:

<< (...) 66. Por tanto, resulta conforme a Derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la Resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores.

67. No se ha desvirtuado en este recurso esta apreciación de la Administración, es decir, que la recurrente podía hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores. Así se expresa en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, por ejemplo, al indicar que "la empresa concertó y pagó la póliza en los términos que pactó con sus empleados en el ERE", a partir de la información suministrada por el informe de la Dirección general de Trabajo de 6 de mayo de 2019.

[...]

69. En consecuencia, la denegación de las ayudas no se basa en la falta de acreditación de la situación de insolvencia de la empresa sino, de forma más concreta y caracterizada, en el hecho de que esa situación de insolvencia no le impedía cumplir los compromisos adquiridos, en virtud del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, en relación con la constitución de un plan de rentas. Lo que excluye, por extensión, que concurra la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que trata de paliar este tipo de ayudas (...)>>.

Vemos así que, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia aquí recurrida, lo relevante para justificar la denegación de la ayuda no radica propiamente en la falta de acreditación de que la empresa se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del incumplimiento de un requisito formal se tratase, sino que, en ambos casos, la conclusión de que procede denegar la ayuda se sustenta en la apreciación de que la situación de la empresa no le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas y, en definitiva, en que no concurría la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que, según el artículo 2 del Real Decreto 908/2013, este tipo de ayudas trata de paliar.

SÉPTIMO.-Criterio de esta Sala.

Una vez que ha quedado precisada la razón por la que la ayuda fue denegada, dejamos desde ahora señalado que el planteamiento de la entidad recurrente no puede ser acogido.

En relación con la naturaleza y significado de las ayudas a las que se refiere la presente controversia, antes hemos enunciado varias notas de entre las cuales interesa ahora destacar las siguientes:

(i) Se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que se refiere a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En cuanto a su ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda.

Más específicamente, de los distintos tipos de ayudas extraordinarias que se contemplan en el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 en el caso presenten interesan las establecidas en el apartado 1, modalidad esta de la que interesa destacar aquí las siguientes notas configuradoras: (i) podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad; (ii) en cuanto al procedimiento, es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados en el seno del procedimiento de despido colectivo "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España"; (iii) el otorgamiento de la ayuda no tiene carácter reglado ni preceptivo ("...el Ministerio ...podrá realizar una aportación"...).

Como punto de partida, debe destacarse que en nuestro ordenamiento jurídico la concesión directa de subvenciones se admite únicamente de forma excepcional, cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública, siendo la regla general que las subvenciones se otorguen por el procedimiento de concurrencia competitiva ( artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones). Así, en relación con la concesión directa de subvenciones esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones que (...) se trata de un procedimiento de adjudicación excepcional, tan solo aplicable a los supuestos tasados en la norma, que además deben recibir una interpretación restrictiva>>( STS 672/2024, de 19 de abril, recurso contencioso-administrativo 1089/2022, F.J. 3). Y en el mismo sentido pueden verse SsTS 909/2022, de 4 de julio (recurso contencioso-administrativo 10/2021, F.J 2), 1586/2025, de 9 de diciembre (recurso de casación 7069/2022, F.J. 7), 445/2022, de 8 de abril (recurso contencioso-administrativo 379/2020) y 3/2023, de 9 de enero (recurso contencioso-administrativo 189/2021), entre otras.

Además, en el caso de las ayudas que aquí estamos examinando esa nota de excepcionalidad se presenta con particular intensidad pues la propia norma que las regula las denomina "ayudas extraordinarias"; y únicamente las contempla para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas o contribuyan al mantenimiento del empleo ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013).

A esas notas de excepcionalidad se unen dos datos que ya hemos señalado y en los que debemos insistir: de un lado, no se trata aquí de ayudas a la empresa sino a los trabajadores; de otra parte, el otorgamiento de estas ayudas no tiene para la Administración un carácter reglado ni preceptivo sino potestativo.

La concurrencia de las notas que acabamos de señalar impide asumir el planteamiento de la recurrente según el cual, una vez cumplidos determinados presupuestos o requisitos, el otorgamiento de la ayuda vendría a ser obligado y preceptivo. Más bien al contrario, consideramos ajustada a derecho la interpretación que mantiene la sentencia recurrida, en la línea de lo sostenido por la Administración, en el sentido que no concurre en este caso una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que la ayuda viniese a paliar.

Llegados a este punto, debe señalarse que, en realidad, el núcleo de la controversia viene determinado por una cuestión fáctica y de valoración de prueba.

En efecto, hemos visto que la resolución administrativa impugnada en el proceso fundamenta la decisión de denegar la ayuda señalando la falta de acreditación de que "...que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores...". Y, en esa línea de razonamiento abunda la sentencia de la Sala de Audiencia Nacional cuando señala (F.J. 5, párrafo 66) que "...resulta conforme a derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores".

Por tanto, esa falta de acreditación de que la situación económica de la empresa la sentencia le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas constituye la base de la decisión que se adopta, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia ahora recurrida en casación. Y siendo esa la razón de decidir, únicamente nos quedan por hacer dos consideraciones.

La primera, que en lo que tiene de conclusión fáctica resultante de la valoración de la prueba, la afirmación que hace de la Sala de instancia sobre la falta de acreditación de un determinado hecho no puede ser revisada en casación ( artículo 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

La segunda, que aquella apreciación sobre la falta de acreditación de que la situación económica de la empresa le impedía o dificultaba cumplir los compromisos adquiridos en relación con el plan de rentas es plenamente ajustada a los preceptos y principios que rigen las ayudas extraordinarias a las que nos venimos refiriendo pues, partiendo de la nota de excepcionalidad que es propia de las ayudas que se otorgan por el procedimiento de concesión directa, que han de ser objeto de interpretación restrictiva según la jurisprudencia a la que antes nos hemos referido, en el caso concreto al que se refiere la presente controversia las ayudas extraordinarias solo se contemplan en beneficio de los trabajadores y para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013), circunstancias que no concurren en el escenario fáctico descrito en la sentencia recurrida.

OCTAVO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En consonancia con lo que llevamos expuesto, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional, debemos declarar en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, referido a las ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, y, en particular, respecto de la modalidad de ayudas extraordinarias que se regula en el artículo 4.1 del citado Real Decreto (relativa a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo), que la concesión de la ayuda no exige que la empresa concernida acredite que se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del cumplimiento de un requisito formal se tratase; pero, dado que tales ayudas extraordinarias se contemplan en beneficio de los trabajadores y sólo para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, la concesión de la ayuda sí requiere la acreditación de que la situación económica de la empresa le impide o dificulta cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución del plan de rentas, pues de otro modo no podría afirmarse la existencia de una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que deba ser solventada o paliada por medio de la ayuda extraordinaria.

NOVENO.-Resolución del recurso y costas procesales.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores y la interpretación recogida en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia llevan a concluir que debemos declarar no haber lugar al recurso de casación.

En cuanto a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

PRIMERO.-El presente recurso de casación nº 828/2025 lo interpone la representación procesal de Nuclenor S.A., contra la sentencia de 25 de noviembre de 2024 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (procedimiento ordinario nº 809/2019).

Como antecedentes relevantes, destacamos los siguientes:

1/ Los representantes de la mercantil Nuclenor S.A. y los representantes sindicales de 35 trabajadores, mayores de 55 años, que habían realizado su actividad laboral en la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), presentaron:

(i) Un primer escrito, en fecha 5 de diciembre de 2017, en la Dirección General de Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, solicitando las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la Seguridad Social, a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas (en adelante, el Real Decreto 3/2014).

(ii) Un segundo escrito, el día 26 de enero de 2018, ante la misma Dirección General de Trabajo solicitando, en este caso, la concesión de ayudas extraordinarias a la jubilación previstas en el Real Decreto 908/2013. Este escrito fue presentado para el caso de que la solicitud de las ayudas previas a la jubilación ordinaria pudiera ser desfavorable, ante las dudas planteadas por el Servicio de Ayudas de la precitada Dirección General, sobre la presentación fuera del plazo establecido por el artículo 6 del Real Decreto 3/2014 del anterior.

Ambas ayudas habían sido solicitadas como consecuencia de que el contrato de aquellos trabajadores había quedado extinguido por causa de fuerza mayor, por el cese definitivo de la explotación de la Central Nuclear de referencia, en cumplimiento de lo resuelto en la Orden ETU/754/2017, de 1 de agosto, por la que se denegó la renovación de la autorización de explotación (BOE núm. 184, del 3 de agosto).

Aquel cierre dio lugar al despido colectivo de los trabajadores afectados, lo que motivó la tramitación y resolución de un expediente de regulación de empleo ( artículo 51.7 del Estatuto de los Trabajadores). Para paliar en lo posible la situación económica en la que se encontraban, la entidad y los representantes sindicales habían acordado en aquel expediente la aprobación de un plan de rentas consistente en la suscripción de un seguro colectivo con una entidad aseguradora que les permitiera a los 35 trabajadores unos ingresos complementarios hasta alcanzar la edad definitiva de jubilación a los 65 años. Igualmente, se estableció que el pago de la póliza suscrita se financiaría con una aportación de la mercantil Nuclenor S.A., de la indemnización que correspondería a aquellos trabajadores como consecuencia de su baja laboral y con la ayuda extraordinaria solicitada al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

2/ La Secretaria de Estado de Empleo, a la vista de un informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, dictó resolución en fecha 20 de febrero de 2019 por la que denegó la concesión de las ayudas extraordinarias solicitadas por entender que no se había acreditado que la situación económica de la empresa Nuclenor S.A. le impidiera "hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de sus trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores". Agregó a lo anterior que, por las circunstancias expuestas, los trabajadores no se encontraban en la situación de urgencia y necesidad socio laboral, exigida por el artículo 2 del Real Decreto 908/2013 para justificar la concesión de estas ayudas.

3/ Contra dicha resolución, la representación legal de Nuclenor S.A. interpuso recurso de reposición que, si bien no recibió respuesta expresa inicial, lo que motivó que la Entidad interpusiera recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, posteriormente fue desestimado de forma expresa por resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de 19 de noviembre de 2019, que dio fin a la vía administrativa.

Esta resolución hizo suyo un informe de 6 de mayo de 2019 de la Dirección General de Trabajo que entendía que no debían ser reconocidas las ayudas solicitadas, en primer lugar, porque no se garantizaba el mantenimiento del empleo para aquellos trabajadores, ya que la empresa había presentado un expediente de extinción de la totalidad de la plantilla. Y, en segundo término, porque la Entidad Nuclenor S.A. había asumido un compromiso con sus trabajadores garantizándoles las condiciones de un plan de rentas, suscrito con los representantes sindicales de éstos, con ocasión del expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor, como consecuencia del cierre de la central nuclear, teniendo en cuenta además que los accionistas de la mercantil eran al 50% las sociedades Endesa e Iberdrola, que eran entidades de reconocida solvencia económica.

4/ contra las citadas resoluciones administrativas la representación procesal de Nuclenor S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo que, como hemos visto en el antecedente primero, fue desestimado por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la cuestión de interés casacional planteada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 2 de abril de 2025, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso de casación se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o por el contrario no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículos 2.1 y 4 del citado Real Decreto 908/2013; ello sin perjuicio, señala el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA.

Veamos lo que disponen los preceptos del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre que señala el auto de admisión del recurso de casación.

- Artículo 2.1

"Artículo 2. Definición del objeto de las ayudas extraordinarias, normativa y régimen de concesión de las mismas.

1. Las ayudas reguladas por este real decreto son ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo".

- Artículo 4.1

"Artículo 4. Modalidades, contenido y cuantía de la ayuda.

El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con cargo a los correspondientes programas presupuestarios, podrá conceder en cada ejercicio presupuestario subvenciones en las modalidades, supuestos y condiciones siguientes:

1. En aquellos casos en los que en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo se incluya la constitución de un plan de rentas, que se formalizará través de contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, podrá realizar una aportación al mismo.

El plan de rentas podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades.

Solo podrán ser financiados aquellos planes que tengan las siguientes características:

a) El plan incluirá la cantidad a la que se comprometa el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, de ser esta superior, de los trabajadores incluidos en el plan de rentas, y la aportación a la que la empresa se haya comprometido en el citado acuerdo.

b) El importe mensual del subsidio establecido en el plan de rentas para cada trabajador no podrá superar el 75 % del promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad. En el caso de los trabajadores con contrato a tiempo parcial o fijos discontinuos, dicho cálculo se realizará sobre el promedio de las bases de cotización de los doce meses anteriores al despido.

c) La aportación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al plan de rentas, no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del mismo.

d) Únicamente se podrán conceder ayudas para trabajadores cuyos contratos se extingan en el plazo de dos años desde la comunicación a la autoridad laboral del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo.

e) El periodo de percepción del subsidio y de la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social, será como máximo de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. No obstante lo anterior, aquellos trabajadores para los que se prevea que transcurrido el plazo anterior tendrán cumplida la edad para acceder a la pensión de jubilación anticipada, pero no tendrán cubierto el periodo mínimo de cotización efectiva exigido, podrán percibir la cantidad destinada al pago por el trabajador del convenio especial con la Seguridad Social hasta el momento en que puedan causar el derecho a la pensión de jubilación anticipada, con un máximo de ocho años desde el momento del despido.

f) No será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social respecto de los trabajadores de cincuenta y cinco o más años de edad, a que se refiere el artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores.

g) Tampoco serán objeto de subvención las cláusulas de revalorización anual que, en su caso, sean incluidas en el plan de rentas por la empresa y la representación legal de los trabajadores".

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

1/En el escrito de interposición del recurso de casación la representación de Nuclenor, S.A. comienza haciendo un análisis del Real Decreto 908/2013 y se detiene en particular en el estudio de los artículos 2.1 y 4.1 de esta norma reglamentaria para centrar su impugnación en la tesis de que dichos preceptos no exigen el requisito de la insolvencia económica de la empresa que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, para la concesión de las ayudas extraordinarias establecidas en aquellos preceptos.

Sostiene la recurrente que "si tal fuera su finalidad lo hubiera hecho expresamente al regular específicamente la modalidad". Antes bien, subraya el escrito, lo que exigen los preceptos de referencia es una situación de reestructuración de la empresa ( artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores) , con despido colectivo y cierre total o parcial de la empresa, que coloque a los trabajadores, que son los beneficiarios de estas ayudas, en una situación de urgencia y necesidad, pero no a la empresa.

Añade a lo anterior que solo en el supuesto de las ayudas del artículo 4.2. la norma exige una situación de insolvencia total o parcial de la empresa; pero las resoluciones y la sentencia impugnadas no se refieren a ese supuesto sino al del artículo 4.1., por lo que no estaríamos en esa situación. Insiste en que el artículo 5.3 del Real Decreto 908/2013, que regula el procedimiento de solicitud de las ayudas, exige la presentación de una memoria explicativa de los motivos por los que se solicitan las ayudas, el número de trabajadores beneficiarios, la cobertura solicitada y el coste individualizado de la misma, pero, entre la documentación que se ha de aportar, no alude a ningún documento relacionado con la situación económica de la empresa o su viabilidad futura, lo que ratifica que no es exigible.

2/A continuación, la recurrente señala que, para el caso de que esta Sala considerara como exigencia la situación de insolvencia económica de la empresa, bastaría con acreditar este requisito, sin que pueda cuestionarse su concurrencia "por el hecho de que la empresa haya anticipado, como es el caso, el pago de sus compromisos mediante la constitución del seguro colectivo previsto para la externalización del plan de rentas". A su entender, la sentencia impugnada incurre en error cuando considera que la empresa no se encuentra en insolvencia económica, requisito este esencial para el reconocimiento de las ayudas, pues ha mantenido el pago de la parte que le correspondía en el plan de rentas a través del abono de la cuota del seguro colectivo concertado con los representantes de los trabajadores, por lo que ha podido hacer frente a sus compromisos.

La recurrente sostiene que la constitución de un plan de rentas mediante la formalización de un seguro colectivo constituye un requisito establecido en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, que ha de ser cumplido por la empresa; destaca que "la aportación al plan de rentas por parte del Ministerio es siempre parcial y 'no podrá superar en su conjunto el 40% del importe del mismo', como establece la letra c) del artículo 4.1, que no será objeto de subvención la obligación por parte de la empresa de abonar las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial con la seguridad social (letra f) del artículo 4.1. y tampoco serán subvencionables las cláusulas de revalorización anual que se incluyan en el plan de rentas (letra g) del artículo 4.1". A su entender, todas estas prescripciones impiden interpretar, no solo que la imposibilidad de hacer frente al plan de rentas constituya un requisito esencial, pues la subvención no cubre la totalidad de los compromisos asumidos, "sino que el pago anticipado de los compromisos por parte de la empresa no puede desvirtuar su derecho a obtener las cantidades subvencionables que ha anticipado a sus trabajadores, a través de la Compañía aseguradora, si el requisito de la insolvencia económica fuera exigible". Apunta que el hecho de que una empresa en situación de insolvencia económica pueda hacer frente a sus compromisos, mediante la suscripción de créditos o la aportación de sus accionistas, no desvirtúa por ello su situación de insolvencia. A su juicio, es absurdo entender que las ayudas del artículo 4.1 solo puedan otorgarse a una empresa que pueda pagar la parte no subvencionable y no pueda pagar la subvencionable.

3/Como siguiente motivo de impugnación se invoca la infracción de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2012.

Señala, al respecto la recurrente que si el requisito para el acceso a las ayudas era que la empresa acreditara su situación de insolvencia, la entidad Nuclenor, S.A. lo ha podido probar sobradamente pues en la Memoria incorporada al expediente administrativo se acredita que la Central Nuclear que explotaba dejó de producir energía eléctrica desde el día 16 de diciembre de 2012 y no fue hasta el día 1 de agosto de 2017 (cinco años después) en que se le denegó la renovación de la licencia cuando definitivamente pudo iniciar el expediente de regulación de empleo por causa de fuerza mayor. Por tanto, según refleja la memoria, durante ese período de inactividad, en que se mantuvo la plantilla de trabajadores y una actividad mínima de mantenimiento, se registraron pérdidas de 336'209 millones de euros, y en la previsión para el año 2017, en que se solicitaron las ayudas, estaban previstas unas pérdidas adicionales de 37'167 millones de euros, con lo que los accionistas tuvieron que aportar más de 329 millones para evitar la disolución de la Sociedad. Por tanto, su situación de insolvencia "era patente y no reversible".

Añade a lo anterior que también cumple el segundo requisito del artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013, porque el precepto establece una alternativa en sus exigencias, requiriendo, bien que la afectación sobre el empleo de los trabajadores de Nuclenor, S.A. se ocasionara por hallarse comprometida la viabilidad futura de la empresa, bien que el proceso de reestructuración de la empresa pudiera llevar al cese total o parcial de su actividad y las ayudas contribuyeran a paliar cualquiera de estas situaciones.

A su parecer se cumple este requisito porque la recurrente presentó un expediente de extinción de contratos y además estableció importantes medidas para el mantenimiento del empleo, como así se demuestra en el expediente administrativo. En el escrito se describen con detalle las operaciones que llevó a efecto la entidad. Por ello, entiende que las ayudas solicitadas "cumplían el segundo requisito de ayudar a hacer frente a los compromisos asumidos con los trabajadores prejubilados, a instrumentar los compromisos económicos asumidos con los trabajadores recolocados y a aliviar la carga de la empresa sobre los trabajadores que han de permanecer en plantilla en la situación de predesmantelamiento". Afirma que la denegación de estas ayudas afecta a la viabilidad futura de la empresa y al empleo de sus trabajadores.

4. Como tercer motivo de impugnación, el escrito vuelve a denunciar la infracción de los artículos 2.1. y 4 del Real Decreto 908/2013, en este caso para afirmar que la resolución de 19 de noviembre de 2019, desestimatoria del recurso de reposición, se sirvió de determinados argumentos que no había utilizado la resolución inicial de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas solicitadas, por lo que, a su entender, aquella resolución habría incurrido en incongruencia, vulnerando también lo dispuesto en el artículo 119.3 de la Ley 39/2015. La sentencia consideró innecesario el análisis de este argumento en el entendimiento de que había una razón principal de denegación; que la empresa no estaba imposibilitada para hacer frente a los compromisos adquiridos.

Pese a ello, el escrito argumenta ahora de contrario frente a aquellos argumentos de la resolución de 19 de noviembre de 2019, en el siguiente sentido:

(i) En relación con el argumento, no recogido en la resolución inicial de 20 de febrero de 2019, de que el plan de rentas garantizaba entre el 80% y el 85% del salario pensionable de los trabajadores afectados y, por tanto, superaba el límite máximo del 75% de la base de cotización, que constituye el importe máximo subvencionable ( artículo 4 del Real Decreto 908/2013), la recurrente objeta que lo acordado en el Convenio Colectivo suscrito en su día (artículo 34) el porcentaje del 80-85% del salario pensionable , no era sobre el salario total del trabajador, sino sobre el salario pensionable, que no eran todos los que integraban el salario total de los trabajadores (artículo 15 del Convenio). Según el informe pericial de 14 de abril de 2020, realizado por la señora Carla, el importe total del subsidio por desempleo reconocido a los trabajadores ascendía a un total de 3.847.502'14 euros, cifra esta que está por debajo del límite del 75% previsto en el Real Decreto 908/2013, que ascendía a 4.504.244'44 euros. Por tanto, según dicho informe pericial "el importe total de la Ayuda a otorgar por la Administración, en aplicación de lo dispuesto en la norma mencionada, ascendía a 1.846.817'14 euros".

(ii) Según el escrito de la recurrente, a diferencia de lo sostenido por la Administración, el compromiso de la empresa con sus trabajadores respecto del plan de rentas no estaba vinculado a la concesión de ayudas, porque el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013 no establece este requisito. Dicho precepto no exige que, para otorgar la subvención, el plan de rentas haya de condicionarse a la concesión de las ayudas.

(iii) Seguidamente, frente al argumento esgrimido por la Administración de que los accionistas de Nuclenor, S.A. son al 50% las mercantiles Endesa e Iberdrola, sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios empresariales, por lo que dichos accionistas podían hacer frente a los compromisos asumidos por la empresa para el cumplimiento del plan de rentas, la recurrente objeta que, además de no estar incluido dicho requisito en el texto del artículo 2.1 del Real decreto 908/2013, ninguna norma obliga a aquellos accionistas a hacer frente al plan de rentas de su participada, pues están protegidos por el principio general que limita su responsabilidad al capital invertido en sus acciones. Que voluntariamente dichos accionistas estén haciendo frente a aquellos compromisos no puede convertirse en argumento impeditivo para la concesión de las ayudas, haciéndoles de peor condición que otras empresas cuyos socios no los asumen.

(iv) El siguiente punto de objeción a los argumentos de la Administración, tiene dos aspectos:

a) El primero hace frente al argumento de que la concesión de las ayudas no tendría ninguna ventaja para los trabajadores, que no verían incrementadas sus rentas, sino para la empresa, que vería disminuir los costes con la subvención.

La recurrente, si bien reconoce que cualquier subvención que persiga hacer frente a un plan de rentas acordado entre empresa y trabajadores supondrá un alivio para los costes empresariales, señala que este tipo de ayudas del artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013 comportan dicha consecuencia, pues en este caso (a diferencia del previsto en el artículo 4.2, en que se trata de ayudas concedidas directamente a los trabajadores por haberse decretado la insolvencia total o parcial de la empresa) el Ministerio subvenciona con el 40% del importe de dicho plan con los límites establecidos en este apartado.

b) El segundo combate el argumento de la Administración de que la concesión de las ayudas a los trabajadores haría aumentar su fiscalidad sobre la renta garantizada a éstos, por lo que si situación se vería perjudicada. Frente a ello, la recurrente destaca que en el acuerdo de la empresa con los representantes de los trabajadores de 8 de septiembre de 2017, que puso fin al expediente de regulación de empleo, se pactó, en relación con las prejubilaciones de los trabajadores que la cuantía de las rentas garantizadas permanecería invariable durante el período correspondiente a cada trabajador (hasta alcanzar la edad de jubilación), no contemplándose, por tanto, las variaciones producidas en las retenciones por IRPF. En consecuencia, con independencia de que la financiación del plan de rentas se hiciera por la empresa en su totalidad, o por la Administración, "el importe de las retenciones de IRPF calculadas en el momento de establecer la Renta permanecería invariable". Por tanto, la fiscalidad posterior o posibles exenciones no afectarían a la cuantía de la renta garantizada a cada trabajador.

(v) Como último argumento de contrario, la recurrente rebate el criterio de la resolución de 19 de noviembre de 2019 de que, tratándose de subvenciones de concesión directa, su regulación se halla en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2002, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el artículo 67 del Real Decreto de 21 de julio de 2006, que determinan el carácter excepcional de la subvención, por lo que, en el entender de la Administración, estas ayudas exigen un juicio valorativo, además de los requisitos establecidos en la norma correspondiente. La recurrente objeta que este juicio valorativo se alega sin determinar cuál pueda ser su alcance, por lo que tal interpretación permitiría a la Administración discriminar los casos, lo que no está permitido en un Estado de Derecho, en el que la concesión de las subvenciones ha de ajustarse a la Ley, que ha de ser interpretada con arreglo a criterios ordinarios, sin arbitrariedad.

4/El escrito concluye solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia y resoluciones impugnadas y que la sentencia de esta Sala fije doctrina en el sentido postulado por la parte, esto es que, para la concesión de estas ayudas no es necesario acreditar la situación de insolvencia de la recurrente.

Además, si la doctrina a fijar por esta Sala exigiera aquella situación de insolvencia económica, el hecho de que la empresa haya hecho frente inicialmente a sus compromisos establecidos en el plan de rentas no impide que le sean concedidas las ayudas solicitadas si efectivamente se encuentra en situación de insolvencia, como es la que, en efecto, se hallaba dicha empresa cuando solicitó las ayudas.

Por último, solicita la estimación de la demanda y que se declare el derecho de Nuclenor, S.A. a ser indemnizada en la cantidad de 1.846.717 euros, cantidad a que ascienden las ayudas extraordinarias denegadas, condenando al abono de dicha cantidad más los intereses de demora señalados en el fundamento jurídico 6 de su demanda, desde la fecha de la resolución denegatoria de las ayudas (20 de febrero de 2019) hasta el momento en que la indemnización sea efectivamente satisfecha.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

1/El escrito del Abogado del Estado sostiene que las ayudas contempladas en el Real Decreto 908/2013 tienen carácter extraordinario y, por tanto, exigen que la empresa, en un proceso de reestructuración de plantilla, en los que se haya formalizado para los trabajadores un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos adquiridos.

Explica, a continuación, que estas ayudas tienen carácter extraordinario porque pretenden atender a situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, porque garantizan la percepción de una renta durante un tiempo máximo determinado de 6 años cuando los trabajadores beneficiarios carezcan de ellas pero no desarrollen una actividad remunerada; porque la aportación de la Administración al plan de rentas no es automática sino meramente posible y porque sólo son compatibles con la percepción de prestaciones por desempleo y con las ayudas extraordinarias concedidas por otras entidades públicas (hasta un tope máximo), pero no con la percepción de una pensión de jubilación, incapacidad permanente absoluta o gran invalidez, o la percepción de ayudas a la jubilación ordinaria.

Además, estas ayudas se otorgan por un procedimiento de concesión directa que es excepcional ( artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones) y tienen su justificación en razones de interés público y en las dificultades para su otorgamiento, (situaciones de urgencia o de necesidad socio-laboral). Este carácter extraordinario obliga a una interpretación restrictiva solo prevista para aquellas situaciones. Si los trabajadores afectados ya cuentan con una cobertura económica y no existe situación de urgencia y necesidad para atender, las ayudas extraordinarias carecen de justificación.

Insiste el Abogado del Estado en que estas ayudas no son medidas de apoyo empresarial sino de atención social a favor de los trabajadores y en las condiciones establecidas en el Real Decreto de referencia.

2/En relación con el caso concreto del que trae causa el recurso, el abogado del Estado considera que el recurso debe ser desestimado pues la empresa no ha acreditado encontrarse en una situación de insolvencia tal que le impidiera hacer frente a los compromisos asumidos en el plan de rentas.

Además, a su entender, no se cumplen los requisitos previstos en el Real Decreto 908/2013:

(i) En primer lugar, porque no se ha dado la necesidad de actuar de forma urgente y extraordinaria para paliar las consecuencias derivadas del proceso de reestructuración. Los trabajadores no han quedado desprotegidos, dadas las indemnizaciones comprometidas por la empresa.

(ii) En segundo término, las condiciones se pactaron sin subordinarse a la concesión posterior de las ayudas.

(iii) La cantidad que, a juicio de la recurrente, debería aportar el Ministerio se ha tenido que calcular con un informe pericial de 14 de abril de 2020, aportado en la instancia junto con la demanda, "a pesar de que se trata de una de las determinaciones que obligatoriamente debe contener el plan ( artículo 4.1.a/ del Real Decreto 908/2013). La recurrente ha realizado sus cálculos por referencia al 40% del importe total del coste del plan a pesar de que lo que la norma prevé es que la aportación pública es posible (no obligada) y que el porcentaje del 40% es el máximo legalmente posible, no un porcentaje fijo aplicable de manera automática".

3. Por todo ello, entiende que procede la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia de instancia, así como se fije doctrina en los términos señalados, con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO. -Análisis de la normativa aplicable.

1/El artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece la posibilidad de conceder, a través del procedimiento de concesión directa, determinadas subvenciones "con carácter excepcional (...) en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

Igualmente, el artículo 28 de la citada Ley General de Subvenciones, en sus apartados 2 y 3, habilita, de una parte, al Gobierno, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, para que apruebe un Real Decreto que disponga el establecimiento de las normas especiales reguladoras de las subvenciones a que se refiere el anterior artículo 22.2. c). De otro lado, el apartado 3 establece el ámbito y delimitación propios de aquellas normas especiales, destacando, en primer lugar, que deberán ajustarse a las prescripciones de la LGS, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia; y, en segundo término, establece que aquellas normas especiales deberán tener, como mínimo, el siguiente contenido: a) La definición del objeto de las subvenciones, con la indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acrediten el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifiquen la dificultad de su convocatoria pública; b) El régimen jurídico aplicable; c) los beneficiarios y las modalidades de ayuda; y d) el procedimiento de concesión y régimen de justificación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, por las entidades colaboradoras).

Por último, el artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de la LGS, vino a desarrollar los mandatos contenidos en los preceptos legales de referencia.

2/En cumplimiento de aquellos mandatos normativos establecidos en la Ley General de Subvenciones y en su reglamento de desarrollo, el Real Decreto 908/2013, en palabras de su Exposición de Motivos, vino a "establecer una norma especial para regular el procedimiento de concesión y régimen de justificación de las subvenciones que se conceden a los trabajadores despedidos por procesos de reestructuración de empresas".

La nueva norma reglamentaria delimita su objeto en el artículo 1º disponiendo que tiene "por objeto establecer las normas especiales para la concesión directa de las subvenciones denominadas Ayudas Extraordinarias a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, cuyo fin es facilitar una cobertura económica a estos trabajadores, siempre que cumplan con las condiciones y requisitos establecidos en el mismo".

Por tanto, el régimen jurídico establecido en las normas citadas se caracteriza por los siguientes aspectos:

(i) En lo que se refiere a su naturaleza jurídica, se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno (actualmente, a propuesta del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social) obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que atiende a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En lo que se refiere al ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Por último, únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias, por lo que respecta a este recurso, los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda ( artículo 3 del Real Decreto 908/2013).

3/Por su parte, el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 prevé dos tipos de ayudas extraordinarias, reguladas en los apartados 1 y 2 del precepto. Las que son objeto de análisis en este recurso son las establecidas en el apartado 1, que presentan las siguientes notas configuradoras:

- Presupuestos: Podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad.

- Procedimiento: Es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados, en el seno del procedimiento de despido colectivo, "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España".

-Carácter facultativo de la ayuda: La norma destaca que el Gobierno, a través del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social -en la actualidad, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social- "podrá realizar una aportación al mismo".

-El plan de rentas: "Podrá consistir en el pago de un subsidio o de una cantidad destinada por el trabajador del convenio especial con la seguridad Social, de forma conjunta o para una única de las modalidades".

En lo que afecta a este recurso, para que este plan de rentas pueda ser financiado con el sistema de ayudas es necesario que reúna el siguiente contenido:

- Cantidad a la que se comprometa el Ministerio competente, que no podrá superar en su conjunto el 40% del importe total del plan; la totalidad de la indemnización legal por despido o la pactada en el acuerdo alcanzado en el procedimiento por despido colectivo, si esta cantidad es superior a la anterior; los trabajadores incluidos y la cantidad a la que se haya comprometido la empresa.

- El importe mensual del subsidio de cada trabajador afectado, que no podrá superar el 75% del "promedio de las bases de cotización de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, excluidas las horas extraordinarias, correspondientes a los seis meses anteriores al despido, ni el importe de la pensión máxima establecida en el sistema de la Seguridad Social para el año en que tenga lugar dicha efectividad".

- El periodo de percepción tiene una duración máxima de seis años para cada trabajador desde el momento del despido. Contempla una particularidad para los trabajadores que se prevea que transcurrido este plazo pueden alcanzar la edad de jubilación anticipada.

- Exclusiones: Las cuotas que deba abonar la empresa para la financiación de un convenio especial con la Seguridad Social, respecto de los trabajadores con más de 55 o más años que no tuvieren la condición de mutualistas al 1º de enero de 1967 ( artículo 51.9. del ET). Igualmente, las cláusulas de revalorización anual, que hayan podido ser incluidas en el plan de rentas.

4/Por último, la normativa aplicable a este tipo de ayudas se completa con la mención que hace el artículo 5 del Real Decreto 908/2013 al contenido de la memoria explicativa que deben presentar, de modo conjunto, la empresa y los representantes de los trabajadores, junto con la solicitud de las ayudas.

SEXTO.-Algunas precisiones sobre la manera en que la cuestión de interés casacional aparece formulada en el auto de admisión del recurso.

Como ha quedado antes señalado (antecedente tercero y F.J. 2 de esta sentencia), la cuestión interés casacional delimitada en el auto de admisión del recurso consiste en determinar si la concesión de las ayudas extraordinarias reguladas en el artículo 4.1 Real Decreto 908/2013, para trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo, exige que la empresa concernida se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, o, por el contrario, no es necesario que concurra dicha insolvencia económica.

Ahora bien, resulta oportuno señalar que la cuestión de interés casacional así formulada puede resultar equívoca y no guarda entera correspondencia con las razones dadas para justificar la denegación de la ayuda tanto en la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 como en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional ahora recurrida en casación.

Así, la resolución administrativa de 26 de febrero de 2019 señala en su F.J. 2:

<< (...) SEGUNDO.- Que el despido de los trabajadores se realizó por causas de fuerza mayor, constatada por la autoridad laboral, derivada de la decisión de la empresa de cerrar la central nuclear de Santa Marla de Garoña, sin que en ningún momento acredite que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores, y por tanto se considera que los trabajadores afectos al plan de rentas de la empresa Nuclenor, S.A, no se encuentran en la situación de urgencia y necesidad socio laboral que, según el artículo 2 del citado Real Decreto 908/2013, justifica la concesión de estas ayudas>>.

Por su parte, la sentencia recurrida (F.J. 5, apartados 66, 67 y 69) expone lo siguiente:

<< (...) 66. Por tanto, resulta conforme a Derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la Resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores.

67. No se ha desvirtuado en este recurso esta apreciación de la Administración, es decir, que la recurrente podía hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores. Así se expresa en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, por ejemplo, al indicar que "la empresa concertó y pagó la póliza en los términos que pactó con sus empleados en el ERE", a partir de la información suministrada por el informe de la Dirección general de Trabajo de 6 de mayo de 2019.

[...]

69. En consecuencia, la denegación de las ayudas no se basa en la falta de acreditación de la situación de insolvencia de la empresa sino, de forma más concreta y caracterizada, en el hecho de que esa situación de insolvencia no le impedía cumplir los compromisos adquiridos, en virtud del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, en relación con la constitución de un plan de rentas. Lo que excluye, por extensión, que concurra la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que trata de paliar este tipo de ayudas (...)>>.

Vemos así que, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia aquí recurrida, lo relevante para justificar la denegación de la ayuda no radica propiamente en la falta de acreditación de que la empresa se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del incumplimiento de un requisito formal se tratase, sino que, en ambos casos, la conclusión de que procede denegar la ayuda se sustenta en la apreciación de que la situación de la empresa no le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas y, en definitiva, en que no concurría la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que, según el artículo 2 del Real Decreto 908/2013, este tipo de ayudas trata de paliar.

SÉPTIMO.-Criterio de esta Sala.

Una vez que ha quedado precisada la razón por la que la ayuda fue denegada, dejamos desde ahora señalado que el planteamiento de la entidad recurrente no puede ser acogido.

En relación con la naturaleza y significado de las ayudas a las que se refiere la presente controversia, antes hemos enunciado varias notas de entre las cuales interesa ahora destacar las siguientes:

(i) Se trata de subvenciones que son concedidas directamente por el Gobierno obedeciendo a razones de interés público, social, económico o humanitario, a través de un sistema de ayudas de carácter extraordinario.

(ii) En lo que se refiere a sus fines, están "destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral" para "paliar las consecuencias sociales" negativas, o bien "contribuyan al mantenimiento del empleo".

(iii) En cuanto a su ámbito de cobertura, se aplicarán en "procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas".

(iv) Únicamente son beneficiarios de este sistema de ayudas extraordinarias los trabajadores despedidos en supuestos de despido colectivo del artículo 51 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores con los requisitos de antigüedad que se especifican en la norma y que, además, se encuentren en situación legal de desempleo en el momento de concesión de la ayuda.

Más específicamente, de los distintos tipos de ayudas extraordinarias que se contemplan en el artículo 4 del Real Decreto 908/2013 en el caso presenten interesan las establecidas en el apartado 1, modalidad esta de la que interesa destacar aquí las siguientes notas configuradoras: (i) podrán ser solicitadas cuando se produzca un proceso de despido colectivo, como consecuencia de un proceso de reestructuración de la plantilla de la empresa, que lleve al cese total o parcial de su actividad; (ii) en cuanto al procedimiento, es preciso que, en el acuerdo alcanzado entre la empresa y los representantes de los trabajadores afectados en el seno del procedimiento de despido colectivo "se incluya la constitución de un plan de rentas" a formalizar a través de "contratos de seguro colectivo que instrumenten los compromisos de rentas, con una entidad aseguradora autorizada para operar en España"; (iii) el otorgamiento de la ayuda no tiene carácter reglado ni preceptivo ("...el Ministerio ...podrá realizar una aportación"...).

Como punto de partida, debe destacarse que en nuestro ordenamiento jurídico la concesión directa de subvenciones se admite únicamente de forma excepcional, cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública, siendo la regla general que las subvenciones se otorguen por el procedimiento de concurrencia competitiva ( artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones). Así, en relación con la concesión directa de subvenciones esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones que (...) se trata de un procedimiento de adjudicación excepcional, tan solo aplicable a los supuestos tasados en la norma, que además deben recibir una interpretación restrictiva>>( STS 672/2024, de 19 de abril, recurso contencioso-administrativo 1089/2022, F.J. 3). Y en el mismo sentido pueden verse SsTS 909/2022, de 4 de julio (recurso contencioso-administrativo 10/2021, F.J 2), 1586/2025, de 9 de diciembre (recurso de casación 7069/2022, F.J. 7), 445/2022, de 8 de abril (recurso contencioso-administrativo 379/2020) y 3/2023, de 9 de enero (recurso contencioso-administrativo 189/2021), entre otras.

Además, en el caso de las ayudas que aquí estamos examinando esa nota de excepcionalidad se presenta con particular intensidad pues la propia norma que las regula las denomina "ayudas extraordinarias"; y únicamente las contempla para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas o contribuyan al mantenimiento del empleo ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013).

A esas notas de excepcionalidad se unen dos datos que ya hemos señalado y en los que debemos insistir: de un lado, no se trata aquí de ayudas a la empresa sino a los trabajadores; de otra parte, el otorgamiento de estas ayudas no tiene para la Administración un carácter reglado ni preceptivo sino potestativo.

La concurrencia de las notas que acabamos de señalar impide asumir el planteamiento de la recurrente según el cual, una vez cumplidos determinados presupuestos o requisitos, el otorgamiento de la ayuda vendría a ser obligado y preceptivo. Más bien al contrario, consideramos ajustada a derecho la interpretación que mantiene la sentencia recurrida, en la línea de lo sostenido por la Administración, en el sentido que no concurre en este caso una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que la ayuda viniese a paliar.

Llegados a este punto, debe señalarse que, en realidad, el núcleo de la controversia viene determinado por una cuestión fáctica y de valoración de prueba.

En efecto, hemos visto que la resolución administrativa impugnada en el proceso fundamenta la decisión de denegar la ayuda señalando la falta de acreditación de que "...que la situación económica da la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de su trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores...". Y, en esa línea de razonamiento abunda la sentencia de la Sala de Audiencia Nacional cuando señala (F.J. 5, párrafo 66) que "...resulta conforme a derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores".

Por tanto, esa falta de acreditación de que la situación económica de la empresa la sentencia le impedía cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución de un plan de rentas constituye la base de la decisión que se adopta, tanto en la resolución administrativa como en la sentencia ahora recurrida en casación. Y siendo esa la razón de decidir, únicamente nos quedan por hacer dos consideraciones.

La primera, que en lo que tiene de conclusión fáctica resultante de la valoración de la prueba, la afirmación que hace de la Sala de instancia sobre la falta de acreditación de un determinado hecho no puede ser revisada en casación ( artículo 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

La segunda, que aquella apreciación sobre la falta de acreditación de que la situación económica de la empresa le impedía o dificultaba cumplir los compromisos adquiridos en relación con el plan de rentas es plenamente ajustada a los preceptos y principios que rigen las ayudas extraordinarias a las que nos venimos refiriendo pues, partiendo de la nota de excepcionalidad que es propia de las ayudas que se otorgan por el procedimiento de concesión directa, que han de ser objeto de interpretación restrictiva según la jurisprudencia a la que antes nos hemos referido, en el caso concreto al que se refiere la presente controversia las ayudas extraordinarias solo se contemplan en beneficio de los trabajadores y para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral ( artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013), circunstancias que no concurren en el escenario fáctico descrito en la sentencia recurrida.

OCTAVO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En consonancia con lo que llevamos expuesto, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional, debemos declarar en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, referido a las ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, y, en particular, respecto de la modalidad de ayudas extraordinarias que se regula en el artículo 4.1 del citado Real Decreto (relativa a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas en los que se ha formalizado un plan de rentas mediante contratos de seguro colectivo), que la concesión de la ayuda no exige que la empresa concernida acredite que se encuentra en situación de insolvencia económica, como si del cumplimiento de un requisito formal se tratase; pero, dado que tales ayudas extraordinarias se contemplan en beneficio de los trabajadores y sólo para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, la concesión de la ayuda sí requiere la acreditación de que la situación económica de la empresa le impide o dificulta cumplir los compromisos adquiridos en relación con la constitución del plan de rentas, pues de otro modo no podría afirmarse la existencia de una situación de urgencia y necesidad socio-laboral que deba ser solventada o paliada por medio de la ayuda extraordinaria.

NOVENO.-Resolución del recurso y costas procesales.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores y la interpretación recogida en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia llevan a concluir que debemos declarar no haber lugar al recurso de casación.

En cuanto a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,