Sentencia Contencioso-Administrativo 885/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5901/2024 de 09 de julio del 2026

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La sentencia impugnada en este recurso de casación, de 30 de abril de 2024, dictada por la Sección Sexta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional en el recurso número 694/2018, estimó la impugnación en vía judicial de la resolución de 12 de julio de 2018, de la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC, que había declarado acreditada una infracción muy grave cometida por, entre otras, Exide Technologies, S.L.U., a la que impone una sanción de 2.000.000€ de multa, con responsabilidad solidaria de su matriz Exide Holding Europe, S.A.S.

La estimación del recurso contencioso-administrativo deducido por las dos empresas indicadas obedece a que la Sala de instancia entiende prescrita la infracción perseguida, puesto que, en síntesis y sin perjuicio del detalle que se recoge en el segundo antecedente de hecho de esta sentencia, cuando la resolución sancionadora fija el alcance de la infracción única y continuada prevista en los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC), y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), lo hace desde abril de 2008 hasta enero de 2012, resultando que el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador se tomó el 23 de enero de 2017, es decir, cuando habían pasado más de cuatro años y la infracción había prescrito a tenor de lo previsto en el artículo 68 de la LDC.

La sentencia menciona la modificación del citado artículo 68 de la LDC por el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, pero advierte de que, por razones temporales, no es aplicable al supuesto de autos, aunque puede ayudar a efectuar la interpretación más conforme a Derecho de la cuestión planteada, en el sentido de que es en el seno del procedimiento sancionador, una vez incoado, donde operan los derechos, garantías e instituciones que los caracterizan, como la prescripción de las infracciones investigadas, lo que enlaza con lo dispuesto en los artículos 132.2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común, y 30.2 de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante , LRJSP), a cuyo tenor, la interrupción de la prescripción se produce por la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, desarrollando algunos argumentos más para no apreciar ningún elemento interruptivo entre la fecha en la que se dicen terminadas las conductas reprochables y la de incoación del expediente.

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación se centra en la última indicación que acabamos de realizar, pues considera necesario que hagamos un pronunciamiento sobre si las actuaciones realizadas por la Dirección de Competencia en la fase previa a la incoación del expediente sancionador pueden producir el efecto de interrumpir la prescripción de la infracción, identificando como precepto a interpretar el artículo 68 de la LDC.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

El escrito de interposición del recurso de casación del Abogado del Estado comienza exponiendo los antecedentes de interés, entre los que reseña la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada y algunas actuaciones inspectoras desarrolladas antes del acuerdo de incoación, de las que, dice, ha prescindido la Sala de instancia.

A continuación, denuncia la infracción, por inaplicación, del artículo 68.3 de la LDC, lo que relaciona, por un lado, con el Reglamento (CE) nº 1/2003, del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado CE (actuales artículos 101 y 102 del TFUE), del que trascribe algunos preceptos, y, por otro lado, con la misma LDC, con la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC, y con la LRJSP, de las que también reproduce determinados artículos.

Así fijado el marco normativo que sería de aplicación, afirma que las actuaciones realizadas por la Dirección de Competencia en la fase previa a la incoación del expediente sancionador pueden producir el efecto de interrumpir la prescripción de la infracción, dada la especialidad de la LDC frente a la LRJSP, a la que desplaza en cuanto al régimen relativo a la prescripción, en el sentido de que la LDC, tanto respecto de los requerimientos de información como de las facultades de inspección amparados por una orden de investigación, establece un supuesto de dirección de una eventual acción destinada a la instrucción o a la investigación de la infracción en los términos del Reglamento europeo, invocando la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) de 21 de enero de 2021, asunto C-308/19, y en el principio de efectividad.

Aduce también la esencial unidad del ius puniendidel Estado, como ha reconocido esta Sala y el Tribunal Constitucional, citando diversos pronunciamientos de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo.

En suma, cualquiera que sea la perspectiva que se aborde, sostiene que deben considerarse actuaciones con efectos interruptivos de la prescripción las efectuadas, con conocimiento de la parte interesada, previamente al acuerdo de incoación, siendo este el sentido en el que ha de responderse a la cuestión planteada en el auto de admisión.

Por todo ello, pretende la estimación del recurso de casación y, dado que la Sala de instancia no abordó las demás cuestiones planteadas en el proceso, que se retrotraigan las actuaciones para su resolución.

B. La oposición al recurso de casación

El escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación de las entidades que fueron sancionadas por la CNMC, también comienza exponiendo unas consideraciones previas relacionadas con la argumentación del escrito de interposición, que se rechaza.

En primer término, entiende que la sentencia impugnada acierta al interpretar coordinadamente la LDC y la LRJSP, señalando la diferencia entre la redacción de la LDC aplicable al caso y la anterior -la de la LDC de 1989-, así como la claridad de la LRJSP en precisar los actos que interrumpen la prescripción, siendo esta última norma la que regula el cómputo del plazo, aunque tales plazos se precisen en las leyes especiales. Además, la prevención de que sólo cuando se comunica el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se produce el efecto interruptivo de la prescripción es la que se acomoda a las garantías que han de reconocerse al expedientado y a las características de la fase previa en la que puede practicarse una información reservada, que ni siquiera está sujeta a plazo, de modo que reconocer que unas actuaciones de investigación no sujetas a plazo producen el efecto de interrumpir la prescripción de las infracciones de Derecho de la competencia sería contrario al principio de seguridad jurídica.

En segundo término, considera que el Derecho comunitario no exige que los actos de investigación adoptados en la información reservada interrumpan la prescripción, sino al contrario. Señala en este punto que las normas nacionales son las que han de establecer las reglas de procedimiento aplicables en la investigación de conductas restrictivas de la competencia, para lo que se apoya en la misma sentencia citada por la parte recurrente y en otras, así como en la Directiva de la que trae causa la modificación de la LDC mencionada en la sentencia recurrida, rechazando, asimismo, que se vulnere el principio de efectividad o surja un riesgo de impunidad, exponiendo diversas razones sobre esta cuestión.

Finalmente, aduce que es, precisamente, la esencial unidad del ius puniendidel Estado la que exige que solo el acuerdo de incoación produzca el efecto de interrumpir la prescripción, como también sucede en el campo del Derecho Penal, en el que la interrupción tiene lugar cuando el procedimiento se dirige contra la persona indiciariamente responsable del delito, lo que en el procedimiento administrativo sancionador se produce con el acuerdo de incoación, del que ha de diferenciarse la decisión de iniciar la información reservada, que no precisa de motivación, no se dirige frente a personas determinadas ni califica inicialmente la infracción y tampoco se notifica a las partes afectadas.

Como conclusión, rechaza que las informaciones reservadas que regula la LDC sean susceptibles de interrumpir la prescripción de las infracciones.

SEGUNDO.- Marco jurídico

Habida cuenta de que las disposiciones españolas sobre Derecho de la competencia traen causa directa de las normas europeas en la materia, resulta necesario delimitar el marco jurídico aludiendo tanto a éstas como a la jurisprudencia del TJUE además de, en ambos apartados, a la reglas y a la jurisprudencia nacional.

No es ocioso recordar a este respecto que el propio TJUE ha declarado expresamente la proyección de algunas de las consideraciones contenidas en sus sentencias a "un procedimiento administrativo tramitado, a nivel nacional, por una autoridad nacional de competencia con el fin de reprimir una infracción del artículo 102 TFUE ",así como que "las normativas nacionales que establecen plazos procedimentales en materia de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia deben adaptarse a las particularidades del Derecho de la competencia de la Unión y a los objetivos de la aplicación de ese Derecho por las personas encargadas de ello, a fin de no socavar la plena efectividad de este ( sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, C-308/19 , EU:C:2021:47, apartado 52)"( sentencia de 30 de enero de 2025, Caronte&Tourist, C-511/23, EU:C:2025:42, apartados 56 y 65, respectivamente).

1. Normativa

A. Unión Europea

- Especial relevancia tiene en el Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (actuales artículos 101 y 102 del TFUE), cuyo capítulo VII trata de la "Prescripción".Este capítulo VII se integra por el artículo 25, que dispone:

"Artículo 25

Prescripción en materia de imposición de sanciones

1. Los poderes atribuidos a la Comisión en virtud de los artículos 23 y 24 estarán sometidos a los siguientes plazos de prescripción:

a) tres años por lo que respecta a las infracciones de las disposiciones relativas a las solicitudes de información o a la ejecución de inspecciones;

b) cinco años por lo que respecta a las demás infracciones.

2. El plazo de prescripción comenzará a contar a partir del día en que se haya cometido la infracción. No obstante, respecto de las infracciones continuas o continuadas, la prescripción sólo empezará a contar a partir del día en que haya finalizado la infracción.

3. La prescripción en materia de imposición de multas sancionadoras o multas coercitivas quedará interrumpida por cualquier acto de la Comisión o de una autoridad de competencia de un Estado miembro destinado a la instrucción o la investigación de la infracción. La prescripción quedará interrumpida a partir de la fecha en que el acto se notifique al menos a una empresa o asociación de empresas que haya participado en la infracción. Entre otros, constituirán actos que interrumpen la prescripción:

a) las solicitudes de información escritas de la Comisión o de la autoridad de competencia de un Estado miembro;

b) los mandatos escritos de inspección expedidos a sus agentes por la Comisión o los expedidos por la autoridad de competencia de un Estado miembro;

c) la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión o de una autoridad de competencia de un Estado miembro;

d) la notificación del pliego de cargos elaborado por la Comisión o por una autoridad de competencia de un Estado miembro.

4. La interrupción de la prescripción tendrá validez con respecto a todas las empresas y asociaciones de empresas que hayan participado en la infracción.

5. El plazo de la prescripción volverá a contar a partir de cada interrupción. No obstante lo cual, la prescripción se reputará alcanzada a más tardar el día en que se cumpla un plazo igual al doble del de la prescripción, sin que la Comisión haya impuesto ninguna multa sancionadora ni coercitiva. Este plazo se prorrogará por el tiempo que dure el período durante el cual se suspenda la prescripción con arreglo al apartado 6.

6. La prescripción en materia de imposición de multas sancionadoras o coercitivas quedará suspendida mientras la decisión de la Comisión sea objeto de un procedimiento ante el Tribunal de Justicia."

- También podemos citar la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior.

Esta Directiva establece normas para asegurar que las autoridades nacionales de competencia dispongan de las garantías de independencia, recursos y competencias de aplicación e imposición de multas, necesarias para poder aplicar efectivamente los artículos 101 y 102 del TFUE, de modo que no se falsee la competencia en el mercado interior y que los consumidores y las empresas no se vean perjudicados por el Derecho y las medidas nacionales que impiden la aplicación eficaz de las normas por parte de las autoridades nacionales de competencia (artículo 1.1).

A estos efectos, en el Capítulo IV enuncia las facultades de las autoridades administrativas nacionales de competencia de los Estados miembros, como la de inspeccionar empresas (artículo 6), otras dependencias (artículo 7), las solicitudes de información (artículo 8) o las entrevistas (artículo 9).

El Capítulo VII de la Directiva se dedica, específicamente, a los "Plazos de prescripción",comprendiendo el artículo 29, que establece:

"Artículo 29

Normas sobre plazos de prescripción para la imposición de multas y multas coercitivas

1. Los Estados miembros velarán por que los plazos de prescripción para la imposición de multas o multas coercitivas por las autoridades nacionales de competencia en aplicación de los artículos 13 y 16 se suspendan o interrumpan mientras dure el procedimiento de aplicación ante las autoridades nacionales de competencia de otros Estados miembros o ante la Comisión con respecto a una infracción relativa al mismo acuerdo, la misma decisión de asociación, la misma práctica concertada u otra conducta prohibida por los artículos 101 o 102 del TFUE .

La suspensión del plazo comenzará a computarse, o la interrupción del plazo tendrá lugar, a partir de la notificación de la primera medida de investigación formal a al menos una de las empresas objeto del procedimiento de aplicación. Será aplicable a todas las empresas o asociaciones de empresas que hayan participado en la infracción.

La suspensión o interrupción finalizará el día en que la autoridad de competencia correspondiente concluya el procedimiento de aplicación mediante la adopción de una decisión de las referidas en los artículos 10 , 12 o 13 de la presente Directiva o en virtud de los artículos 7 , 9 o 10 del Reglamento (CE) nº 1/2003 , o el día en que haya llegado a la conclusión de que no hay motivos para nuevas acciones por su parte. La duración de esa suspensión o interrupción se entenderá sin perjuicio de los plazos de prescripción absolutos previstos en el Derecho nacional.

2. La prescripción en materia de imposición de multas o multas coercitivas por una autoridad nacional de competencia quedará suspendida o interrumpida mientras la decisión de dicha autoridad nacional de competencia sea objeto de un procedimiento ante un órgano jurisdiccional competente.

3. La Comisión velará por que la notificación de la primera diligencia formal de investigación recibida de parte de una autoridad nacional de competencia de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 se ponga a disposición de las demás autoridades nacionales de competencia en el marco de la red europea de competencia."

B. Española

La normativa española más relevante en este recurso de casación es la siguiente:

- El artículo 68 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, se ocupa de la "prescripción de las infracciones y de las sanciones"y, tras fijar los plazo de unas y de otras (apartados 1 y 2), disponía, en la redacción inicial, que es la aplicable al supuesto de autos:

"[...]

3. La prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley y por los actos realizados por los interesados al objeto de asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes."

Como acertadamente indica la sentencia recurrida, este artículo 68 fue modificado por el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores, dando una nueva redacción al apartado 3 y añadiendo un nuevo apartado 4:

"[...]

3. La prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración tendente al cumplimiento de la ley y por los actos realizados por los interesados al objeto de asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes.

4. La prescripción para la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se interrumpe durante la tramitación del procedimiento sancionador ante las Autoridades Nacionales de Competencia de otros Estados miembros o ante la Comisión Europea con respecto a unos mismos hechos que constituyan una infracción prohibida por esta ley o por los artículos 101 o 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .

La interrupción de la prescripción comenzará en el momento de la notificación de la primera medida de investigación formal por parte de la Autoridad Nacional de Competencia de otro Estado miembro o de la Comisión Europea, y se producirá para todos los sujetos que hayan participado en la infracción, desde el momento en que al menos uno de ellos tenga conocimiento formal del acto que motiva la interrupción, debiendo notificarse esta circunstancia al resto de sujetos.

La interrupción de la prescripción se mantendrá mientras la resolución sancionadora sea objeto de revisión en un proceso jurisdiccional.

Lo dispuesto en este apartado se aplicará también a las multas coercitivas reguladas en el artículo 67."

- No puede dejar de reseñarse el artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ubicado en la regulación de los "Principios de la potestad sancionadora",que se ocupa de la "Prescripción"en los siguientes términos:

"Artículo 30. Prescripción.

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan [...]

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

[...]"

- También tiene interés lo que dispone el artículo 49 de la LDC sobre la posible información reservada que puede realizarse antes de iniciar formalmente el procedimiento:

"Artículo 49. Iniciación del procedimiento.

1. El procedimiento se inicia de oficio por la Dirección de Competencia, ya sea a iniciativa propia o del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o bien por denuncia. Cualquier persona física o jurídica, interesada o no, podrá formular denuncia de las conductas prohibidas por esta ley, con el contenido que se determinará reglamentariamente. La Dirección de Competencia incoará expediente cuando se observen indicios racionales de la existencia de conductas prohibidas y notificarán a los interesados el acuerdo de incoación, excepto en el supuesto previsto en el apartado 4 de este artículo.

2. Ante la noticia de la posible existencia de una infracción, la Dirección de Competencia podrá realizar una información reservada, incluso con investigación domiciliaria de las empresas implicadas, con el fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del expediente sancionador.

[...]"

2. Jurisprudencia

A. Tribunal de Justicia de la Unión Europea

- Con carácter general, hay que recordar que, según el TJUE, las normas nacionales que fijan los plazos procedimentales en materia de establecimiento de las infracciones y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia deben tender, con observancia del principio de seguridad jurídica, a que los asuntos sean tramitados dentro de un plazo razonable, sin conllevar que se ponga en peligro la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y de la Directiva 2019/1 en el ordenamiento jurídico interno (en este sentido, sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, apartado 49).

Para determinar si un régimen nacional de plazos respeta ese equilibrio, han de tomarse en consideración, en particular, la duración del plazo y todas las modalidades de su aplicación, tales como la fecha a partir de la cual se inicia, los mecanismos previstos para determinar su inicio y los que permiten su suspensión o su interrupción (en este sentido, sentencias de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, citada, apartado 50, y de 10 de junio de 2021, BNP Paribas Personal Finance, C-776/19 a C-782/19, EU:C:2021:470, apartado 30).

También deben tenerse en cuenta las específicas circunstancias de los asuntos comprendidos en el ámbito del Derecho de la competencia y, más en concreto, la circunstancia de que tales asuntos requieren, en principio, que se realice un análisis fáctico y económico complejo (sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, citada, apartado 51).

- En el sentido señalado, mantiene el TJUE que, al fijar los plazos procedimentales en materia de establecimiento de las infracciones y de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia, los Estados miembros, a quienes incumbe establecer y aplicar las normas nacionales de prescripción en materia de imposición de sanciones por las autoridades nacionales de competencia, incluidas las que regulan la suspensión o la interrupción de la prescripción ( sentencia de 14 de junio de 2011, Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, apartado 23), no solo pueden establecer normas generales de prescripción aplicables al procedimiento de infracción en su conjunto, sino también, en su caso, plazos que delimiten el desarrollo de determinadas etapas de este procedimiento, como la de la fase previa a la notificación del pliego de cargos a la empresa afectada, siempre que tales plazos se ajusten a las exigencias de carácter general ( sentencia de 30 de enero de 2025, Caronte&Tourist, citada, apartado 51).

Es decir, las normas nacionales que fijan los plazos de prescripción deben concebirse de modo que se establezca un equilibrio entre, por un lado, los objetivos de garantizar la seguridad jurídica y la tramitación de los asuntos dentro de un plazo razonable como principios generales del Derecho de la Unión y, por otro lado, la aplicación efectiva y eficaz de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, con el fin de respetar el interés público consistente en evitar que el funcionamiento del mercado interior se vea falseado por acuerdos o prácticas perjudiciales para la competencia (sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export, citada, apartado 49).

Por tanto, una norma nacional que fija la fecha a partir de la cual se inicia el plazo de prescripción, la duración y las modalidades de suspensión o de interrupción de ese plazo debe adaptarse a las particularidades del Derecho de la competencia y a los objetivos de la aplicación de las normas de ese Derecho por las personas encargadas de ello, a fin de no socavar la plena efectividad de las normas del Derecho de la competencia de la Unión ( sentencia de 28 de marzo de 2019, Cogeco Communications, C-637/17, EU:C:2019:263, apartado 47).

En concreto, en cuanto a la posible fase previa de investigación, recuerda el TJUE que, en los procedimientos por infracción de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE tramitados por la Comisión, dicha fase de investigación preliminar, que se extiende hasta el pliego de cargos, está destinada no solo a permitir que esta institución reúna todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las normas sobre competencia, sino también a que adopte una postura sobre la orientación y la continuación que proceda dar al procedimiento ( sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P a C-252/99 P y C-254/99 P, EU:C:2002:582, apartado 182, y de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C-521/09 P, EU:C:2011:620, apartado 113).

Es más, tanto de la propia finalidad de la fase anterior a la notificación del pliego de cargos de un procedimiento de infracción en materia de competencia como del amplio margen de apreciación de que deben disponer las autoridades nacionales de competencia en el establecimiento de las prioridades en sus procedimientos, resulta que, en esta fase del procedimiento, esas autoridades no solo deben poder realizar todas las diligencias de prueba previas y las apreciaciones fácticas y jurídicas a menudo complejas que precisen para evaluar si está justificado el inicio de la fase de instrucción contradictoria, sino que también deben poder elegir, en los procedimientos de infracción en curso, en función del orden de prioridades que deseen establecer, en ejercicio de su independencia operativa, el momento más oportuno para iniciar, en su caso, la fase de instrucción contradictoria de dichos procedimientos ( sentencia de 30 de enero de 2025 , Caronte&Tourist, citada, apartado 60).

Todo ello sin perjuicio de que en esta fase también deba respetarse el derecho de defensa, en cuanto principio fundamental de Derecho de la Unión, pues en dicha fase no solo debe garantizarse la plena efectividad del Derecho de la competencia de la Unión y la persecución y represión de sus infracciones, sino también el respeto de los derechos fundamentales, en particular el del derecho de defensa de las empresas objeto de los procedimientos de infracción ( sentencias de 7 de diciembre de 2010, VEBIC, C-439/08, EU:C:2010:739, apartado 63, y de 5 de junio de 2018, Kolev y otros, C-612/15, EU:C:2018:392, apartado 98).

De ahí la preocupación del TJUE por que un régimen nacional de prescripción llegue a obstar de manera sistemática a la imposición de sanciones efectivas y disuasorias por infracciones del Derecho de la competencia de la Unión, haciendo prácticamente imposible o excesivamente difícil la aplicación de las normas de competencia. Así, ha considerado que es contraria al principio de efectividad una normativa nacional que establece un plazo de prescripción cuya aplicación, habida cuenta de la elevada complejidad de los asuntos comprendidos en el Derecho de la competencia, puede crear un riesgo sistemático de impunidad de los hechos constitutivos de infracciones de ese Derecho ( sentencia de 30 de enero de 2025, Caronte&Tourist, citada, apartado 73).

Por lo demás, el TJUE ha advertido de que, conforme resulta del Reglamento nº 1/2003, el hecho de que la Comisión no pueda ya imponer sanciones a los autores de la referida infracción por el transcurso del plazo de prescripción no impide, por sí solo, que la Comisión adopte una decisión por la que se constate que se ha cometido la infracción, sin perjuicio de que tenga que demostrar, no obstante, en tal caso, un interés legítimo en adoptar una decisión para constatar tal infracción ( sentencia de 26 de febrero de 2026, Singapore Airlines y Singapore Airlines Cargo/Comisión, C-379/22 P, EU:C:2026:126, apartado 244), y es que la mera circunstancia de que la función del plazo de prescripción sea garantizar la seguridad jurídica no justifica que se le asimile a un plazo de procedimiento, cuando se trata de dos plazos que son por naturaleza diferentes ( sentencia de 8 de noviembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C-469/11 P, EU:C:2012:705, apartado 49).

B. Tribunal Supremo

En nuestra jurisprudencia encontramos algunos pronunciamientos sobre la incidencia del transcurso del tiempo en los procedimientos sancionadores en el ámbito del Derecho de la competencia, pero referidos, esencialmente, a la caducidad de dichos procedimientos y al tiempo que se empleó en la información previa al comienzo formal de los expedientes.

Así, la sentencia de 24 de noviembre de 2014 (recurso 4816/2011), con cita de alguna anterior, analizó la posible excesiva duración del periodo de información previa practicada antes de la incoación formal del expediente, recordando, entre otros extremos, que la información previa tiene su propia regulación legal - artículo 36.3 de la anterior Ley 16/1989 y artículo 49.2 de la vigente LDC-, como fase anterior a la iniciación del expediente sancionador, no estando sujeta a plazo de caducidad, sin perjuicio del análisis que ha de hacerse sobre la posible desnaturalización de tales diligencias preliminares.

En el mismo sentido, la sentencia de 26 de junio de 2017 (recurso 2468/2015), reiteró criterios de otras anteriores en el sentido de que el inicio del cómputo del plazo de caducidad es la fecha de incoación del procedimiento sancionador, no la de comienzo de la información previa.

Sin embargo, en cuanto a la prescripción, aparte de los criterios generales conocidos sobre la conceptuación de tal institución y, respecto de la extintiva, sobre su interpretación de forma restrictiva, esta Sala no ha abordado la cuestión relativa a los posibles efectos interruptivos de las actuaciones de investigación previas a la incoación del expediente sancionador.

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación: los efectos sobre la prescripción de las actuaciones previas a la incoación del procedimiento sancionador por infracciones del Derecho de la competencia

Para analizar las infracciones del ordenamiento jurídico denunciadas en el escrito de interposición, en relación con la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, haremos unas consideraciones generales sobre (1) la incidencia del tiempo en los procedimientos sancionadores en el ámbito del Derecho de la competencia, con especial atención a la prescripción, que nos va a llevar a indagar en (2) la regulación de la prescripción de las infracciones en la LDC y, seguidamente, en (3) la caracterización de las actuaciones previas en la LDC, para, conjugando todos estos extremos, exponer la apreciación de la Sala respecto (4) del efecto de las actuaciones previas en la prescripción de las infracciones del Derecho de la competencia, no sin antes advertir de que las infracciones que nos sirven de referencia son las previstas en los artículos 1, 2 y 3 de la LDC y 101 y 102 del TFUE.

1. La incidencia del tiempo en los procedimientos sancionadores en el ámbito del Derecho de la competencia

El reconocimiento de los efectos que el transcurso del tiempo puede producir en las relaciones jurídicas ha dado lugar a figuras muy diversas, como la prescripción, la caducidad o la preclusión, esta última entendida como la pérdida de la posibilidad de realizar una determinada actuación, en general, de carácter procedimental.

Dejando de lado la preclusión, conviene que nos detengamos en la caracterización de las otras dos figuras para recalcar, también en general, que la prescripción, fundamentalmente en la modalidad extintiva, pues la adquisitiva no tiene gran relevancia en el Derecho administrativo -entre otras cosas, por la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público ( artículo 132.1 de la Constitución-, se proyecta sobre el derecho que ostenta bien el interesado, bien la Administración, mientras que la caducidad tiene su reflejo en el procedimiento en el que el ejercicio de dicho derecho está en discusión.

Es decir, así como la prescripción tiene una dimensión material, pues afecta a la misma existencia de un derecho, la caducidad la tiene formal, dado que se produce en el seno de un procedimiento ya iniciado donde se está ejercitando el derecho.

La prescripción enlaza así directamente con el principio de seguridad jurídica, evitando que los derechos puedan ejercitarse indefinidamente; la caducidad también se relaciona con ese principio general del Derecho, pero de otra forma, pues castiga la inactividad de alguno de los sujetos procesales.

Esta diferente caracterización se aprecia también en los efectos que produce una y otra figura, ya que así como la prescripción extingue el derecho, que, en principio, no puede volver a ejercitarse, la caducidad implica la finalización del procedimiento, pero, además de que un procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, tampoco impide que se inicie y siga otro en relación con el mismo derecho, siempre y cuando éste no haya prescrito (artículo 95.3 de la LPA).

Todo ello se encuentra en la base de la regulación correspondiente y, también en la de la LDC, que prevé normas distintas para la prescripción y para la caducidad, en concreto, en lo relativo al ámbito sancionador.

2. La regulación de la prescripción de las infracciones en la LDC

En este punto, cabe preguntarse si la LDC establece un régimen jurídico completo de la prescripción de las infracciones, como hace con el de la caducidad (entre otras, sentencias de 31 de marzo -recurso 8536/1999- y de 11 de mayo -recurso 5845/2000- de 2004 o de 26 de abril de 2005 -recursos 5853/2002 y 7231/2002-), con la consecuencia de que serán sus propias disposiciones las aplicables, excluyendo la existencia de alguna laguna que, al amparo de lo previsto en el artículo 45 de la propia LDC, deba completarse acudiendo a la regulación supletoria de las normas administrativas generales.

Pues bien, la lectura del artículo 68 de la LDC pone de relieve que el mismo fija la duración de los plazos de prescripción de las infracciones -y de las sanciones-, pero, también, el inicio del computo -en general, desde el día en que se hubiera cometido la infracción o, en el caso de las infracciones continuadas, desde el que hayan cesado- y las causas de interrupción -cualquier acto de la Administración tendente al cumplimiento de la ley y actos de los interesados para asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes-.

Por consiguiente, determina las reglas básicas de la prescripción en el ámbito del Derecho de la competencia español y, además, lo hace siguiendo la línea marcada por el Derecho de la Unión Europea -en especial, artículo 25 del Reglamento nº 1/2003 y artículo 29 de la Directiva 2019/1- y por la misma jurisprudencia del TJUE, que ha reconocido las particularidades del Derecho de la competencia frente a otras disciplinas jurídicas.

Aunque debe tenerse presente que lo que estamos exponiendo resulta de aplicación al ejercicio de la potestad sancionadora por la realización de una conducta prohibida por los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, puesto que con respecto a otras infracciones ajenas a estos preceptos hay que estar a las disposiciones generales que corresponda (en este sentido, sentencia de 16 de marzo de 2026 -recurso 6269/2023-).

De estas ideas podemos extraer una primera conclusión, consistente en que este régimen jurídico específico de la prescripción de las referidas sanciones en el ámbito del Derecho de la competencia contenido en la LDC excluye la aplicación supletoria de las normas generales sobre la prescripción de las sanciones contenidas en el artículo 30 de la LRJSP.

Y no sólo eso, sino que tampoco pueden identificarse sin más los supuestos de interrupción de la prescripción previstos en la LDC con los recogidos en la LRJSP.

Cuestión distinta es si la expresión interrupción "por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley"que utiliza el artículo 68.3 de la LDC en la redacción aplicable ratione temporisal caso de autos -recordemos que, tras la reforma realizada por el Real Decreto-ley 7/2021 se ha suprimido el requisito del conocimiento formal del interesado- es equivalente a la de interrupción por "iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora"contenida en el artículo 30.2, segundo párrafo, de la LRJSP.

A este respecto, es claro que, dentro de los actos de la Administración tendentes al cumplimiento de la ley, se incardina la incoación del procedimiento sancionador, pero no cabe rechazar prima facieque puedan existir otros actos que la Administración realice con ese mismo propósito, cual pudiera suceder con los desarrollados con carácter previo. Es más, cabe entender que la expresión acto "tendente al cumplimiento de la Ley"goza de mayor amplitud que la precedente fórmula contenida en el artículo 12 de la LDC de 1989, referida a acto "tendente a la investigación, instrucción o persecución de la infracción".

El interrogante requiere indagar en la caracterización de estos actos constitutivos, en expresión del artículo 49 de la LDC, de "información reservada".

3. La caracterización de las actuaciones previas en la LDC

El artículo 49 de la LDC dispone, en el apartado 1, la iniciación del procedimiento por la Dirección de Competencia cuando observe indicios racionales de la existencia de conductas prohibidas. No obstante, en el apartado 2, autoriza la realización de una información reservada, ante la noticia de la posible existencia de una infracción, con el fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del expediente sancionador.

Por tanto, como esta Sala ha declarado en las sentencias de 26 de diciembre de 2007 (recurso 1907/2005) y de 24 de noviembre de 2014 (recurso 4816/2011), el fin que realmente justifica las actuaciones previas es el de "reunir los datos e indicios iniciales que sirvan para juzgar sobre la pertinencia de dar paso al expediente sancionador",no debiendo desnaturalizarse mediante su transformación en una alternativa subrepticia a este último.

Así entendidas las actuaciones previas a la incoación de un expediente sancionador en materia de Derecho de la competencia, puede perfectamente sostenerse que se incardinan en los actos de la Administración tendentes al cumplimiento de la Ley, pues persiguen, precisamente, verificar en un primer momento la procedencia de iniciar o no el procedimiento sancionador.

No debemos olvidar que estas actuaciones previas están justificadas, en primer término, por la necesidad de evitar procedimientos inútiles o innecesarios cuando con esas investigaciones preliminares es fácilmente descartable la comisión de una conducta prohibida en el ámbito de la competencia, y, en segundo término, porque en una pluralidad de ocasiones se necesitan actuaciones ciertamente complejas para constatar, al menos con carácter preliminar, la concurrencia de las circunstancias que justifiquen el inicio formal del expediente.

4. El efecto de las actuaciones previas en la prescripción de las infracciones del Derecho de la competencia

De lo expuesto en los apartados anteriores se sigue que las actuaciones realizadas por la Dirección de Competencia antes de la incoación formal del expediente sancionador con el fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del expediente sancionador inciden en la prescripción de la infracción, pues interrumpen el cómputo del plazo.

Expondremos una pluralidad de razones para sostener esta conclusión:

Lo que acabamos de señalar es la lógica consecuencia de la caracterización de la prescripción, de los supuestos de interrupción del cómputo de los plazos de la misma y del objetivo que persiguen las actuaciones previas conforme a lo establecido en la LDC, que desplaza lo que sobre los mismos temas establecen las reglas generales del derecho administrativo sancionador. Así, la práctica de diligencias anteriores a la incoación del expediente sancionador para verificar si concurren las circunstancias que lo justifican, se enmarca entre los actos de la Administración tendentes al cumplimiento de la ley a los que la LDC atribuye carácter interruptivo.

- Debemos rechazar la equiparación que, en cierta medida, parece subyacer en la sentencia impugnada entre prescripción y caducidad, al proyectarse, como hemos dicho, sobre esferas jurídicas muy diferentes sin que los plazos de prescripción sean plazos de procedimiento al tener naturaleza diferente. Estamos ante el ejercicio de una de las manifestaciones del ius puniendi,no del cauce por el que tiene lugar. Además, y en relación con esto último, debemos traer a colación la doctrina constitucional que establece que la recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho administrativo sancionador no se puede hacer mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril),

- La interpretación indicada es la que mejor se acomoda al Derecho de la Unión Europea, que autoriza a los Estados miembros a fijar un régimen propio de prescripción -no sólo los plazos-, pero con el límite de que han de respetar los principios de equivalencia y de efectividad, por lo que tales principios han de observarse, también, en lo relativo a las causas de interrupción y a la interpretación que ha de efectuarse de ellas, logrando un equilibrio entre los principios e intereses concernidos, como el principio de seguridad jurídica, los intereses de los particulares afectados, que, en garantía de sus derechos, han de conocer las actuaciones previas que los conciernen, y los de la autoridad que debe perseguir las infracciones, a la que ha de protegerse cuando su posible inacción no se debe a falta de diligencia por su parte.

- Con respecto a las normas europeas, no aporta mucho al debate la regulación de los plazos de prescripción para la imposición de multas contenida en la Directiva 2019/1. Estas normas tienen un presupuesto muy concreto, cual es la concurrencia de procedimientos ante autoridades nacionales de competencia o ante la Comisión con respecto a una infracción relativa al mismo acuerdo, de lo que trae causa el nuevo apartado 4 del artículo 68 de la LDC, pero que, aparte de su inaplicación por razones temporales, no es el caso.

- Es cierto que la regulación general del procedimiento administrativo sancionador también prevé la posibilidad de realizar actuaciones previas para determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes concurrentes ( artículo 55.2 de la LPA), así como que dichas actuaciones previas no tienen incidencia en la prescripción, interrumpiendo su cómputo, puesto esto solo lo hace la iniciación formal del expediente sancionador ( artículo 30.2 de la LRJSP) , pero ya hemos dicho que la LDC tiene una regulación específica tanto de las actuaciones previas como, especialmente, de la prescripción y, también, de los supuestos de interrupción de la misma.

- También es cierto que las actuaciones previas no están sujetas a plazo, ya que, como hemos dicho, con respecto a las mismas no opera la caducidad. Sin embargo, de esta circunstancia no surge ningún obstáculo al efecto interruptivo de la prescripción que producen, sin perjuicio de la relevancia que deba darse al principio consagrado en esta materia por la jurisprudencia europea de "plazo razonable",pero que no se fija ni se determina de antemano de manera abstracta para todos los procedimientos susceptibles de estar en cuestión, sino que debe evaluarse atendiendo a las circunstancias de cada caso, en concreto, la trascendencia del litigio para el interesado, la complejidad del asunto, el comportamiento del demandante y el de las autoridades competentes ( sentencia de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C-185/95 P, EU:C:1998:608, apartado 29). Los interesados pueden impugnar la resolución final aduciendo, precisamente, que el exceso del periodo de tiempo razonable ha obstaculizado el ejercicio de los derechos de defensa.

Además, aunque las actuaciones previas tienen el efecto de interrumpir la prescripción, no impiden sin más que el cómputo se reinicie y que pueda producirse tal consecuencia por el transcurso del plazo correspondiente en el seno mismo de la referida fase previa.

- Señalar, asimismo, que no se acaba de entender en qué medida pueden quedar afectados los derechos de defensa de los destinatarios de las diligencias previas por la circunstancia de que las mismas interrumpan los plazos de prescripción. Hay que recalcar que no cabe duda de que los derechos de defensa rigen y están garantizados en el seno de las actuaciones previas, que podrán impugnarse por, entre otros motivos, haber realizado un uso inadecuado o espurio de las mismas o acreditando su utilización fraudulenta para evitar la prescripción, al margen de lo que hemos indicado sobre el "plazo razonable".

- Finalmente, advertiremos de que no es el Derecho de la competencia el único ámbito jurídico en el que las actuaciones previas pueden tener efectos interruptivos de la prescripción, en este caso, de las infracciones en la materia. Baste referirse a este respecto al Derecho tributario, que dispone la interrupción del plazo de prescripción para imponer sanciones tributarias por, entre otros supuestos, "cualquier acción de la Administración tributaria, realizada con conocimiento formal del interesado, conducente a la imposición de la sanción tributaria"[ artículo 189.3.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria].

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede y conjugando los artículos 49 y 68 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia con el Derecho de la Unión Europea y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, esta Sala declara que:

La realización por la Dirección de Competencia de actuaciones previas a la iniciación del procedimiento sancionador por la comisión de infracciones de los artículos 1 , 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio de Defensa de la Competencia , con el fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del expediente sancionador, produce el efecto de interrumpir la prescripción de aquellas infracciones siempre que dichas actuaciones previas, además de comunicarse a los interesados, se ajusten al objetivo perseguido, se realicen en un plazo razonable y respeten los derechos de defensa.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación y costas procesales

La sentencia impugnada aprecia la prescripción de la infracción perseguida atendiendo únicamente a los datos de que "el último hecho relevante o revelador de la infracción perseguida"tuvo lugar en "enero de 2012"y de que la incoación del expediente sancionador se realizó el 23 de enero de 2017, sin reparar en la posible interrupción del plazo por la realización de actuaciones previas.

Ahora bien, la misma sentencia, en el primer fundamento de Derecho, al poner "de manifiesto determinados extremos que se reflejan en el expediente administrativo",menciona que:

"4.- Los días 15 y 16 de diciembre de 2015, se realizaron inspecciones en las sedes de [...], EXIDE TECHNOLOGIES, S.L.U. (EXIDE) [...]"

En el expediente administrativo también consta que el 26 de marzo de 2016 se acordó la incorporación al expediente de la documentación recabada en las inspecciones de algunas empresas, como EXIDE.

Por tanto, la inspección en la sede de la empresa recurrente se enmarca sin dificultad entre los actos de la Administración tendentes al cumplimiento de la ley, más si se tiene en cuenta el contexto en el que se sitúa, detallado tanto en la sentencia como, con mayor detalle, en los antecedentes de la resolución administrativa sancionadora.

Al tratarse de una inspección en la sede de la sociedad, no puede negarse que se hizo con su conocimiento formal.

Si a ello unimos que no se advierte ninguna circunstancia que desvirtúe la legitimidad de tal actuación previa de la Dirección de Competencia, debe reconocerse a la misma el efecto interruptor de la prescripción de las infracciones y, dado que en enero de 2012 se declara acreditada la última manifestación de la infracción y que en diciembre de 2015 se practica una inspección, cuando en enero de 2017 se acuerda la iniciación del expediente sancionador no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto para la prescripción, pues el computo quedó interrumpido por dicha inspección.

Por tanto, ha de casarse la sentencia impugnada.

Una vez casada la sentencia recurrida procedería que resolviésemos la controversia planteada en el proceso de instancia. Sin embargo, como se advierte en el mismo escrito de interposición del recurso de casación, la Sala de instancia no examinó ni respondió todas las alegaciones planteadas en el recurso contencioso-administrativo, pues, además de la invocación de la prescripción, la propia sentencia reseña sucintamente "El resto de las alegaciones de la demanda"que, "en síntesis, cuestionan el contenido incriminatorio de las pruebas y correos utilizados por la CNMC para justificar la infracción. Niegan la existencia de una infracción única y continuada. Subsidiariamente, se cuestiona la sanción impuesta porque es contraria al artículo 64.1 de la LDC , que infringe el principio de proporcionalidad y carece de motivación",pero "orilla"examinarlos al apreciar, indebidamente, la prescripción de la infracción recurrida.

Por ello, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que permite, cuando, como ocurre en este caso, se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de procedencia.

En cuanto a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación ni en el proceso de instancia.

Fallo