Sentencia Contencioso-Administrativo 1031/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2637/2022 de 11 de junio del 2024

PRIMERO.- La sentencia impugnada.

1.- Se interpone recurso de casación por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 20 de enero de 2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil Estudios y Gestión de Activos S.A., aquí parte recurrida, frente a la resolución de 30 de noviembre de 2018, recaída en ejecución de la sentencia dictada por el mismo órgano jurisdiccional en el procedimiento 47/2016.

2.- En la indicada sentencia, de fecha 20 de noviembre de 2017, recaída en el procedimiento 47/2016, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla había acordado lo siguiente:

"Que debemos estimar en parte el recurso interpuesto por Estudios y Gestión de Activos S.A. [...] contra Resolución de 21 de octubre de 2015 de la Dirección General de Ayudas Directas y de Mercados de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por ser contraria al Ordenamiento Jurídico y por ello se anula; y se ordena la retroacción de actuaciones para que, de forma motivada y congruente, la administración dicte nueva resolución. No se condena en costas".

3.- La sentencia aquí impugnada, tras resumir las alegaciones y pretensiones de las partes, examinó el primer motivo de impugnación formulado en la demanda, sobre caducidad del procedimiento administrativo, y después de indicar que la resolución impugnada viene a dar cumplimiento a la sentencia de la Sala recaída en el procedimiento 47/2016, a que acabamos de hacer referencia, señala que no puede compartirse la tesis de la Administración demandada de que la retroacción de actuaciones reinicie el plazo de caducidad.

La sentencia impugnada cita la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2018, en materia tributaria, que mantiene el criterio de que, en caso de retroacción de actuaciones, el plazo del que dispone el órgano competente para adoptar la decisión que proceda es, exclusivamente, el que le restaba en el procedimiento originario para dictar la resolución, y estima aplicables sus razonamientos al caso que resolvía, por tratarse de un expediente de reintegro que genera efectos gravosos o perjudiciales a los interesados.

4.- Teniendo en cuenta este criterio, la sentencia impugnada efectuó las siguientes consideraciones sobre el cómputo del plazo del procedimiento en el que recayó la resolución administrativa impugnada:

"Por lo tanto y tomando en cuenta aquellos criterios de cómputo, se observa que la remisión de la sentencia al órgano competente para su cumplimiento tuvo lugar el día 2 de febrero de 2018 (folio 97 del expediente administrativo), aunque en los antecedentes de la resolución recurrida se deja constancia que con fecha 30 de enero de 2018 se emite resolución por la que se dispone el cumplimiento (folio 98 del expediente administrativo), en sus propios términos, de la sentencia dictada por esta Sección en el recurso número 47/2016 , y en la copia de la sentencia obrante a los folios 99 y siguientes y 134 y siguientes consta sello de recepción de la misma con fecha 17 de enero de 2018 . Pues bien, aquella resolución recurrida de fecha 30 de noviembre de 2018, fue finalmente notificada el día 10 de diciembre siguiente. Esto es, habrían transcurrido diez meses desde la comunicación de la sentencia al órgano competente para su cumplimiento y la notificación de la resolución que, tras la retroacción puso fin al expediente de reintegro.

Sin embargo, con arreglo a la anterior tesis interpretativa, debe añadirse a este plazo, el tiempo transcurrido durante la tramitación del expediente de reintegro anulado, que fue iniciado el día 6 de mayo de 2015, en que se dictó el Acuerdo de Inicio nº 327/2015, hasta la notificación de la resolución de 21 de octubre de 2015, objeto del recurso contencioso-administrativo seguido ante esta misma Sección bajo el número 27/2016, y anulada en virtud de aquella sentencia de 20 de noviembre de 2017 , que añaden otros cinco meses más.

De este modo, se constata que finalmente la Administración ha superado el plazo de doce meses previsto en el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, para la terminación del expediente de reintegro, debiendo ser estimado el recurso contencioso-administrativo por este motivo".

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional.

1.- Como hemos indicado en los antecedentes de hecho de esta sentencia, la Sección 1ª de esta Sala consideró, en su auto de admisión a trámite, que el recurso presentaba la cuestión de intereses casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en reafirmar, matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre el cómputo del plazo para resolver el procedimiento de reintegro en los casos que se hubiera acordado anulación con retroacción de actuaciones.

2.- Las partes en este recurso de casación, cuyas alegaciones se han resumido en los antecedentes de hecho, mantienen posiciones opuestas.

La parte recurrente considera que, en caso de retroacción de actuaciones, debe reiniciarse el cómputo del plazo máximo de duración del procedimiento.

La parte recurrida, por el contrario, estima que la sustanciación de un recurso administrativo o judicial no es causa de suspensión del plazo de duración máxima del procedimiento administrativo, sin perjuicio del derecho de la Administración a declarar la caducidad del procedimiento y volver a iniciar otro nuevo y, subsidiariamente, en caso de retroacción de actuaciones, se sumará el plazo consumido hasta el momento al que se hayan retrotraído con el que emplee la Administración en ejecutar lo resuelto, y la suma de ambos será la que determine si se ha sobrepasado o no el plazo máximo legal de duración del procedimiento.

TERCERO.- Posición de la Sala.

1.- En su escrito de interposición, la parte recurrente plantea la contradicción existente entre la sentencia impugnada, que sigue el criterio jurisprudencial fijado por la sentencia de esta Sala de 23 de mayo de 2018 (recurso 1503/2017) que, en materia tributaria, consideró que en caso de retroacción de actuaciones, la Administración no dispone de todo el plazo previsto para la tramitación del procedimiento, sino únicamente del plazo que le reste, y las sentencias también de esta Sala, de 7 de junio de 2005 (recurso 175/2004) y 15 de noviembre de 2006 (recurso 5251/2004), sobre subvenciones, que entendieron que, en los casos de retroacción de actuaciones, debía reiniciarse el cómputo del plazo previsto para la tramitación del procedimiento.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que en todos los casos examinados en las indicadas sentencias la retroacción de actuaciones fue acordada por la Administración en vía administrativa o económico-administrativa, limitándose las sentencias judiciales a determinar la forma de cómputo del plazo de caducidad del procedimiento, mientras que en este caso el pronunciamiento judicial es el que acuerda la retroacción de actuaciones.

Así, la sentencia de 7 de junio de 2005 examinó un caso de ayudas para inversiones en planes de mejora de estructuras agrarias en el que, después de un informe de control financiero, la Dirección General de Estructuras Agrarias de la Generalitat decidió la revocación de la concesión de la ayuda, si bien interpuesto recurso ordinario por la interesada, dicho recurso fue estimado por resolución del Consejero del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalitat que dejo sin efecto el acuerdo impugnado, ordenando la retroacción de actuaciones al momento anterior a la propuesta de resolución de revocación.

La sentencia de 15 de noviembre de 2006, en un supuesto de subvención a una empresa mixta pesquera, llegó a la misma conclusión de que la estimación de un recurso en vía administrativa, que ordena la retroacción de actuaciones, implica que desde su notificación se inicia un nuevo expediente respecto del que debe computarse (completo) el plazo de caducidad previsto para el procedimiento.

La sentencia de 23 de mayo de 2018 examina un supuesto en relación con una liquidación tributaria por el Impuesto de Sucesiones, en el que en la vía económico Administrativa el TEAR de Madrid estimó la reclamación por no hallarse debidamente motivada la comprobación de valores y la liquidación, considerando la Sala, de conformidad con las normas tributarias que cita, que la Administración no dispone para tramitar las nuevas actuaciones de todo el plazo previsto inicialmente para el procedimiento, sino que el plazo de que dispone es, exclusivamente, el que le restaba en el procedimiento originario para dictar la correspondiente resolución desde el momento en el que tuvo lugar el defecto determinante de la retroacción de actuaciones.

2.- A diferencia de los casos examinados en las sentencias de esta Sala citadas en el escrito de interposición, en los que la orden de retroacción de actuaciones fue acordada en vía administrativa, el presente recurso contempla un supuesto en el que la retroacción de actuaciones se acuerda en una sentencia dictada por un órgano jurisdiccional.

En el fundamento de derecho primero de esta sentencia hemos expresado que el acto administrativo impugnado en la instancia, la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía, de 30 de noviembre de 2018, fue dictada en ejecución de la sentencia de 20 de noviembre de 2017, dictada por la misma Sala en el recurso contencioso administrativo 47/2001 que anuló el acuerdo de la Dirección General de Ayudas Directas y Mercados de la Junta de Andalucía sobre recuperación de pago indebido y reintegro de 21 de octubre de 2015 y ordenó la retroacción de actuaciones para que, de forma motivada y congruente, la Administración dicte nueva resolución.

La propia sentencia impugnada, al identificar en su encabezamiento la resolución administrativa impugnada, indica que el recurso se interpone contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía, "dictada en ejecución de la sentencia recaída" en el procedimiento 47/2016 ".

3.- Esta Sala se ha pronunciado recientemente sobre la cuestión, en materia tributaria, del plazo de la Administración para ejecutar una sentencia que ordene la retroacción de actuaciones, en sentencias de 19 de noviembre de 2020 (recurso 1681/2018) y 22 de diciembre de 2020 (recurso 2931/2018), en las que efectúa diversas consideraciones que, con la salvedad de la distinta normativa reguladora de los procedimientos, estimamos aplicable en nuestro caso.

Como punto de partida debe recordarse que la norma rectora en materia de ejecución de las sentencias dictadas en este orden jurisdiccional es la LJCA, que dedica el Capítulo IV de su Título IV a la "ejecución de sentencias y demás títulos ejecutivos".

Ahora bien, como primera consideración es de tener en cuenta que el plazo para ejecutar una sentencia judicial no está previsto en la Ley de nuestra jurisdicción, como advierten las SSTS de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 2020, antes citadas:

"El plazo para ejecutar una sentencia judicial no está previsto en la Ley de nuestra jurisdicción. Obvio resulta recordar que la ley procesal no se ocupa de un modo particular sobre las sentencias en materia tributaria, sino que el régimen de los artículos 103 y ss. de la LJCA afecta a toda sentencia firme susceptible de ejecución dictada en procesos de esta jurisdicción. Ha de añadirse una consideración elemental: la sentencia que ordenó la retroacción, una vez cumplida -bien o mal, tempestiva o tardíamente- no es susceptible de control administrativo -incompatible frontalmente con el régimen de ejecución de la sentencia en los mencionados artículos y en los supletoriamente aplicables de la LEC- pues la carencia de potestad administrativa para pronunciarse sobre si una sentencia judicial ha sido cumplida o no es total y absoluta."

Aunque no establece un plazo genérico para la ejecución de sentencias, la LJCA si admite de forma expresa que el plazo de ejecución se fije en la propia sentencia, al establecer el artículo 71.1.c) de dicho texto legal respecto de las sentencias estimatorias del recurso contencioso administrativo, que si el pronunciamiento consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, "...la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo".

Como segunda consideración a tener en cuenta, que la Ley de la Jurisdicción no establezca un plazo de ejecución de sentencia, por la diversidad de casos a que la ejecución puede dar lugar, no puede significar que quede en manos de la Administración la elección del plazo para llevarla a cabo sin límite alguno de tiempo, especialmente en supuestos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como es el caso del reintegro de una ayuda o subvención.

Así lo mantuvo la Sala en las indicadas SSTS de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 2020:

"Que la ley procesal especializada -LJCA- no prevea un plazo único y universal para ejecutar la sentencia firme -precisamente por la variedad de casos que pueden presentarse y, además, porque el plazo lo podría establecer, de ser ello preciso, la propia sentencia o el Tribunal sentenciador en el ámbito de la propia ejecución, en función de la urgencia del caso o del riesgo de pérdida eventual del derecho ganado en la sentencia- no significa que quede en manos de la Administración elegir a placer el ritmo de la ejecución o el plazo para llevarla a cabo".

Como tercera consideración, no puede considerarse que el plazo de dos meses establecido en el artículo 104.2 LJCA sea el plazo previsto en la norma procesal para la ejecución de sentencia, a la vista de que su vencimiento sin haberse dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo produce como único efecto el de autorizar a las partes o personas afectadas a instar la ejecución forzosa.

Las sentencias de la Sala de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 2020 indican lo siguiente respecto del plazo de dos meses previsto en el artículo 104.2 LJCA:

"...éste último precepto no otorga a la Administración una especie de extraño derecho o facultad de no hacer nada, de no desarrollar tarea alguna dirigida a la ejecución. Antes al contrario, se trata del plazo razonable concedido por la ley a ésta para que emprenda, desarrolle y, según la simplicidad del asunto, culmine en su caso la ejecución, de suerte que solo se habilita al interesado para activarla una vez consumado ese periodo: "2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa"".

4.- Resumiendo las consideraciones anteriores, la retroacción de actuaciones a la Administración por motivos formales ordenada en una sentencia judicial, se rige por las disposiciones de la LJCA sobre ejecución de sentencia, así como por lo dispuesto en la sentencia que acuerda la retroacción que entre otros extremos puede fijar un plazo para el cumplimiento del fallo.

Sin perjuicio de lo anterior, decíamos también que la LJCA no establezca un plazo para la ejecución de las sentencias firmes, no puede significar que la Administración disponga de un plazo ilimitado para el cumplimiento de lo ordenado mediante la retroacción de actuaciones.

Llegados a este punto, las dos sentencias de esta Sala que hemos citado, de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 2020, resuelven la falta de regulación de plazo para la ejecución de lo resuelto en las sentencias judiciales mediante la aplicación de disposiciones administrativas -el artículo 70 que reenvía a los plazos del artículo 66 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa- como regulación complementaria del régimen procesal de la ejecución en lo que no se oponga a la LJCA y para favorecer los derechos de los administrados.

Es claro que las normas del RD 520/2005, de desarrollo reglamentario de la ley General Tributaria, no son de aplicación en el caso que nos ocupa, sobre retroacción de actuaciones ordenadas por una sentencia judicial en un asunto sobre reintegro de subvenciones, pero no puede omitirse que el fundamento que llevó a la Sala a la solución de aplicar un plazo previsto en una norma administrativa en la ejecución de una sentencia en materia tributaria está también presente en este caso, en el que hemos convenido que no es razonable dejar en manos de la Administración un plazo ilimitado para ejecutar una sentencia que ordena la corrección de los defectos formales apreciados en un expediente de reintegro de subvención, pues la prolongación indefinida de un procedimiento de efectos desfavorables para los particulares y la consiguiente incertidumbre que conlleva son contrarios al principio de seguridad jurídica que garantiza el artículo 9.3 CE.

Es también una nueva razón en favor de la sujeción a plazo de la ejecución de una sentencia que ordene la retroacción de actuaciones, el hecho de que no puede ser de peor condición la ejecución de lo acordado en una sentencia que la retroacción de actuaciones ordenada en vía de recurso administrativo, esta sí sujeta al plazo administrativo que resulte de aplicación al procedimiento de que se trate.

De acuerdo con los anteriores razonamientos, estimamos que en materia de subvenciones, cuando una sentencia judicial acuerde la retroacción de actuaciones por motivos formales a un momento determinado de un expediente de reintegro, será de aplicación el plazo de 12 meses para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro, establecido por el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, siempre que dicho plazo no se oponga a lo dispuesto en la sentencia y a la normativa reguladora de la LJCA.

Llegamos por tanto a igual conclusión que la alcanzada por la Sala en las sentencias de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 2020, de reiterada cita, que encuentra además apoyo en el criterio jurisprudencial establecido en esta última sentencia como respuesta a una de las cuestiones de interés casacional formuladas en aquel recurso:

"b) La ejecución de las sentencias judiciales se rige por mandado por el artículo 117.3 CE, en relación con los artículos 103 y siguientes LJCA. La regulación administrativa que complementa el régimen procesal de la ejecución resulta aplicable en la medida en que no se oponga a la LJCA".

5.- Por tanto, hemos llegado a la conclusión de que, siempre que no se oponga a lo dispuesto en la sentencia o en la LJCA, el plazo de 12 meses establecido por el artículo 42.4 LGS resulta aplicable para resolver el procedimiento de reintegro, en aquellos casos en los que una sentencia judicial hubiera acordado la retroacción de actuaciones.

Partiendo de dicha premisa, pasamos a resolver, como exige la concreta cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión del presente recurso, la forma de cómputo de dicho plazo, esto es, si acordada la retroacción de actuaciones en una sentencia judicial, la Administración dispone para la ejecución de sentencia de todo el plazo procesal previsto inicialmente para el procedimiento de reintegro de la subvención en el artículo 42.4 LGS (12 meses como antes se ha dicho) o si, por el contrario, únicamente dispone del plazo que le restaba en el procedimiento originario desde el momento en el momento en que tuvo lugar el defecto determinante de la infracción.

La sentencia impugnada sigue este segundo criterio, con reproducción de las razones que expusieron para fundamentar dicha decisión las sentencias de esta Sala de 23 de mayo de 2018 (recursos 666/2017 y 1503/2017):

"En primer lugar, se ha de tener en cuenta que la retroacción de actuaciones no pone en marcha un procedimiento nuevo, sino que vuelve atrás en el ya abierto, en el que se produjeron las fallas procedimentales que determinan la anulación de la resolución que lo puso fin. Parece, pues, anómalo que la Administración recupere en toda su extensión todo el tiempo del que disponía inicialmente para decidir. En segundo término y en relación con lo anterior, una contestación positiva al interrogante planteado desconocería la regla de que nadie puede obtener ventaja de sus propios errores como manifestación del principio general del Derecho nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nadie puede ser escuchado, invocando su propia torpeza). Como tercer argumento no resulta desdeñable la propia voluntad del legislador, que anuda específicas consecuencias a la actuación extemporánea de la Administración en perjuicio de la seguridad jurídica, al no respetar los plazos de que legalmente dispone..."

Este criterio de la Sala ha sido mantenido, además de en las dos sentencias de 23 de mayo de 2018 que hemos citado, en las sentencias de 31 de octubre de 2017 (recurso 572/2017) y 13 de noviembre de 2020 (recurso 2186/2018), todas ellas sobre materia tributaria, en asuntos en los que la retroacción de actuaciones se acordó en la vía económico-administrativa.

Igual criterio ha sido seguido en la sentencia de la Sala de 22 de diciembre de 2020 (recurso 2931/2018), citada con anterioridad, en un asunto en el que, como ahora sucede, la retroacción de actuaciones se ordenó en una sentencia judicial.

Este es el criterio que estimamos también aplicable, por las razones expuestas, en los casos en los que, como sucede en el asunto que ahora examinamos, se acuerde por sentencia la retroacción de actuaciones en un expediente de reintegro de subvenciones, que es un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables para los particulares, siempre que dicho criterio no se oponga a lo dispuesto en la sentencia que se trata de ejecutar o en la normativa procesal que rige la ejecución de sentencias.

En conclusión, cuando una sentencia judicial anule una resolución de reintegro de subvenciones con retracción de actuaciones para la subsanación de un defecto de forma, su ejecución exige una vuelta al momento del procedimiento anterior al vicio de forma para proceder a su subsanación, debiendo luego continuar la tramitación del expediente hasta la notificación de su resolución expresa dentro del plazo que reste del procedimiento originario.

Reiteramos de esta manera el criterio jurisprudencial mantenido por la sentencia de la Sala de 22 de diciembre de 2020 (recurso 2931/2018), sin más novedad que la sustitución de la referencia a "la liquidación" por la de "la resolución".

"...En particular, habida cuenta de que la anulación por motivos formales produce la retroacción de actuaciones, lo que procede es que se vuelva al procedimiento para que se subsane el vicio formal, momento en el que debe continuar el procedimiento dirigido a dictar la liquidación dentro del plazo que resta".

CUARTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional.

De acuerdo con lo anteriormente razonado, la Sala, en respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión a trámite del recurso, mantiene el criterio siguiente:

Cuando en una sentencia judicial se acuerde la anulación de una resolución de reintegro de subvenciones con retroacción de actuaciones para la subsanación de un vicio de forma, lo que procede es la vuelta al procedimiento para que se subsane el vicio formal, debiendo continuar la tramitación hasta la notificación de su resolución expresa dentro del plazo que reste del procedimiento originario, siempre que no se oponga a lo dispuesto en la sentencia de cuya ejecución se trata o a las normas procesales que rigen la ejecución.

QUINTO.- Conclusión y costas.

1.- La aplicación de los anteriores razonamientos llevan a la desestimación del recurso de casación, pues como resulta de la sentencia impugnada, la sentencia que ordenó la retroacción de actuaciones para que, de forma motivada y congruente, la Administración dicte nueva resolución, fue remitida al órgano competente para su cumplimiento el 2 de febrero de 2018 y la resolución que da cumplimiento a lo ordenado y resuelve el procedimiento de reintegro es de fecha 30 de noviembre de 2018, notificada el 10 de diciembre siguiente, luego transcurrieron más de 10 meses entre la comunicación de la sentencia al órgano competente para su cumplimiento y la notificación de la resolución que, tras la retroacción de actuaciones, puso término al expediente de reintegro.

Pero, además, el expediente de reintegro anulado se había iniciado el 6 de mayo de 2015 y la resolución en la que se apreció el vicio de motivación y congruencia objeto de subsanación fue de fecha 21 de octubre de 2015, por lo que, siguiendo los criterios expuestos en esta sentencia, este tiempo de más de 5 meses transcurrido en el procedimiento originario hasta que tuvo lugar el defecto de forma debe añadirse a los más de 10 meses transcurridos desde la retroacción de actuaciones hasta la resolución y notificación del procedimiento de reintegro, excediendo la suma de ambos períodos el plazo de 12 meses previsto por el artículo 42.4 de la LGS para la resolución del procedimiento de reintegro.

Procede por todo ello la desestimación del recurso de casación, que propugna en definitiva que el plazo del procedimiento de reintegro, en caso de retroacción de actuaciones, se debe reiniciar y computar de nuevo en toda su extensión, planteamiento este que ha sido rechazado en esta sentencia que, por el contrario, ha considerado ajustado a derecho el cómputo del plazo seguido por la sentencia impugnada que acabamos de exponer.

2.- En aplicación de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto a las costas de casación cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, con mantenimiento del pronunciamiento de la sentencia impugnada respecto de las costas de instancia.