Sentencia Contencioso-Administrativo 333/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 8037/2021 de 15 de marzo del 2023

PRIMERO. La sentencia recurrida.

La sentencia recurrida desestima al recurso contencioso administrativo que había interpuesto EDP España, S.A., aquí recurrente en casación, contra la resolución de 18 de junio de 2015, confirmada en reposición por resolución de 26 de diciembre de 2018, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, por la que se le impuso una sanción de multa por importe de 3.000 euros por la comisión de una infracción prevista en el art. 116.3.g) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, calificada como leve.

La sentencia, en lo que interesa al presente recurso de casación, rechaza la alegación de prescripción de la sanción impuesta. A este respecto, tiene en cuenta las siguientes fechas: la resolución sancionadora se dictó el 18 de junio de 2015, y se notificó el 22 de junio de 2015; el recurso de reposición se interpuso el 21 de julio de 2015, y fue desestimado por resolución de 26 de diciembre de 2018, notificada el 4 de enero de 2019.

El argumento que emplea la Sala de Asturias para rechazar la prescripción de la sanción es el siguiente:

"... no cabe aplicar al cómputo de la prescripción el tiempo empleado en la resolución del recurso administrativo, pues al tiempo de dictarse la resolución sancionadora (18/6/2015) no había entrado en vigor el art. 30.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 1 de octubre de 2015, y en cambio estaba vigente la doctrina sentada por la STS de 22 de septiembre de 2008, en interés de ley, que parte de que la resolución administrativa definitiva ya plasma el resultado del procedimiento, y precisaba que la desestimación por silencio de los recursos solo tiene el efecto de permitir interponer el recurso contencioso-administrativo pero no cabe apreciar la prescripción, ni lógicamente caducidad alguna, puesto que "la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella [...]"."

SEGUNDO. El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: cómo debe computarse el plazo de prescripción de una sanción, impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso de reposición contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tras la entrada en vigor de dicha ley y transcurrido el plazo legal previsto para la resolución de dicho recurso.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 26.2 y 30.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación este último con el artículo 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, así como los artículos 14 y 24 de la Constitución Española.

TERCERO. El escrito de interposición.

Alega que la sentencia recurrida debió haber apreciado la prescripción de la sanción leve que le ha sido impuesta por el transcurso de más de un año desde que finalizó el plazo para resolver el recurso de reposición hasta la resolución del mismo. Considera que se debió aplicar retroactivamente la previsión contenida en este sentido en el art. 30.3 de la Ley 40/2015, por tratarse de una norma sancionadora más favorable, tal y como dispone el art. 26.2 de la Ley 40/2015. Rechaza, por tanto, la aplicación de la doctrina jurisprudencial que se menciona en la sentencia recurrida contenida en la STS de 22 de septiembre de 2008, dictada en recurso en interés de ley nº 69/2005, ya que se refería a la regulación de la cuestión contenida en la Ley 30/1992, distinta a la ahora prevista en el citado art. 30.3 de la Ley 40/2015, que resulta más favorable.

Invoca la doctrina de esta Sala que considera que las previsiones del art. 30.3 de la Ley 40/2015, en relación con el recurso de alzada son aplicables al recurso de reposición ( SSTS, Secc. 5ª, de 15 de octubre de 2020, rec. 7337/2019, y de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, y de la Secc. 4ª de 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019) y explica que los supuestos abordados en dichas sentencias eran coincidentes en lo sustancial con el que aquí se cuestiona -resolución sancionadora anterior a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, y resolución tardía de la reposición posterior a ésta- y en ellas se parte de la aplicación retroactiva del art. 30.3 de la Ley 40/2015.

CUARTO. El escrito de oposición.

La Abogacía del Estado se limita a invocar la doctrina contenida en la STS de 22 de septiembre de 2008, dictada en recurso de casación en interés de ley nº 69/2005, a la que se alude en la sentencia recurrida, así como otras sentencias dictadas por la propia Sala de Asturias en las que se mantiene el mismo criterio que en la sentencia recurrida ( SSTSJ de Asturias de 30 de marzo de 2011, rec. 1109/2009, y de 23 de diciembre de 2013, rec. 64/2013).

QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La cuestión que nos plantea el auto de admisión hace referencia a la posibilidad de aplicar retroactivamente la previsión contenida en el art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015, a una sanción impuesta y recurrida en vía administrativa antes de la entrada en vigor de esta ley, cuando este recurso administrativo es resuelto tardíamente después de dicha entrada en vigor.

El precepto en cuestión dispone lo siguiente:

"En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso."

El dilema se plantea porque la solución a esta cuestión no es la misma si entendemos aplicable este precepto de la Ley 40/2015, vigente al tiempo de resolverse tardíamente el recurso administrativo -como postula la parte recurrente- que si resultara de aplicación la Ley 30/1992, que es la que se encontraba vigente al tiempo de dictarse la resolución sancionadora y de interponerse contra la misma el recurso administrativo, en este caso, de reposición, ley, esta última, que es la que ha sido considerada aplicable en la sentencia recurrida, tal y como fue interpretada por esta Sala en la sentencia de 22 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación en interés de ley nº 69/2005.

Ambas legislaciones parten de la base de vincular la ejecutividad de la sanción a su firmeza en vía administrativa (Ley 30/1992, arts. 138.3 y 132.3; Ley 40/2015, art. 30.3, apartado primero, en relación con el art. 98.1.b de la Ley 39/2015), y, consiguientemente, de fijar tal firmeza en vía administrativa como dies a quo del plazo de prescripción de la sanción, pero mientras este criterio se establecía sin matiz o excepción alguna en la Ley 30/1992, la nueva Ley 40/2015, aunque mantiene este criterio como regla general, introduce la importante matización que deriva del precepto que acabamos de transcribir que, en los supuestos de silencio administrativo en vía de recurso, obliga a computar el plazo de prescripción de la sanción "desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso" .

B.- En efecto, en la regulación de la Ley 30/1992, la jurisprudencia ( sentencia de 22 de septiembre de 2008, antes citada, en la que se apoya la sentencia recurrida) había entendido que "el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción.".

A los problemas de seguridad jurídica que suscitaba esta regulación legal en los supuestos de inactividad de la Administración en fase de recurso administrativo interpuesto contra la resolución sancionadora ha venido a dar respuesta la nueva regulación contenida en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley 40/2015. Lo explicamos así en nuestra sentencia de 15 de octubre de 2020, rec. 7337/2019, FJ 3:

"Sin embargo, este criterio, ya desde la regulación anterior, suscitaba preocupación desde el punto de vista de la seguridad jurídica, en cuanto la inactividad de la Administración podía dar lugar a situaciones manifiestamente perjudiciales para el administrado, permaneciendo de manera indefinida la sanción imprescriptible y por tanto ejecutable mientras no se resolviera el correspondiente recurso administrativo, situación que se justificaba, como se recoge en la sentencia antes citada de 22 de septiembre de 2008, señalando que "la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción." En semejantes términos se pronuncia el Tribunal Constitucional en sentencia 37/2012 de 19 de septiembre.

Sin embargo, el legislador, consciente de la inseguridad que pudiera derivar del mantenimiento indefinido en el tiempo de resoluciones sancionadoras ejecutables, ha considerado necesario atender esa situación y, a tal efecto, incluye en el art. 30.3, párrafo tercero, una corrección del criterio general para el caso del silencio administrativo, disponiendo que: "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente establecido para la resolución de dicho recurso"."

Por tanto, en la nueva regulación contenida en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley 40/2015, la sanción, aun cuando todavía no sea ejecutiva, debe considerarse prescrita desde el momento en que transcurre su plazo legal de prescripción a contar desde que finaliza el plazo para resolver el recurso administrativo contra ella interpuesto. Y esta previsión que el legislador ciñe al recurso de alzada la hemos considerado extensible al recurso de reposición en la sentencia de 15 de octubre de 2020, antes citada (doctrina que hemos reiterado posteriormente en las sentencias de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, o de 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019).

C.- Se trata entonces de determinar si puede aplicarse retroactivamente este nuevo régimen de cómputo del plazo de prescripción de la sanción, más favorable al sancionado, contenido en el art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015, en aquellos supuestos en los que la resolución sancionadora y la interposición del recurso administrativo contra la misma se han producido antes de que dicho precepto estuviera vigente, pero la resolución tardía del recurso se dicta después de su entrada en vigor, que es exactamente el supuesto de autos.

Y la solución a esta pregunta nos la debe proporcionar la naturaleza material y no simplemente procedimental que, tanto la jurisprudencia constitucional como la de este Tribunal Supremo, viene atribuyendo a la prescripción de los delitos y de las penas, así como de las infracciones y sanciones administrativas que participan de su misma naturaleza en cuanto manifestaciones, todas ellas, del ius puniendi del Estado.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han afirmado la naturaleza material de la prescripción en la esfera del derecho penal o sancionador. Se sostiene a este respecto que la prescripción de los delitos y de sus penas (y por lo mismo, de las infracciones y sanciones administrativas), no responde sólo a razones estrictamente procesales o procedimentales derivadas de la necesidad de establecer límites temporales por razones de seguridad jurídica, sino a razones materiales o sustantivas de "justicia intrínseca", de limitar el ejercicio del ius puniendi del Estado en atención a la consideración de que el simple transcurso del tiempo disminuye la necesidad de la respuesta punitiva y puede suponer una desproporción de la respuesta del Estado al comportamiento infractor al perder sentido la imposición o cumplimiento de la pena o sanción, justificando todo ello su configuración como de orden público.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (sentencias 83/1989, 157/1990, 12/1991, 62/2001, 63/2005, 97/2010 o alguna más reciente como la sentencia 33/2022, entre otras) y viene, asimismo, pronunciándose de forma constante la jurisprudencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo (entre otras muchas, sentencias de 10 de marzo de 1993, 12 de febrero de 2002, 19 de noviembre de 2003 ó 30 de marzo de 2004).

Y también esta Sala Tercera viene desde antiguo (v.gr. sentencia de 22 de enero de 1991) reconociendo tal carácter material o sustantivo a la prescripción en materia sancionadora, carácter material que obliga a su aplicación retroactiva en caso de ser más favorable. Así se recuerda, entre otras, en la sentencia de 4 de marzo de 2010, rec. 2421/2005 y las que en ella se citan.

D.- Es, por tanto, esta naturaleza material o sustantiva de la prescripción en materia sancionadora la que obliga a su aplicación retroactiva en favor del interesado, como es propio de las normas penales y sancionadoras, según viene sosteniendo de forma constante este Tribunal Supremo, invocando a contrario el art. 9.3 CE ( SSTS de 11 de mayo de 1987, de 15 y 22 de diciembre de 1988 o de 28 de noviembre de 1991, entre otras muchas).

Esta retroactividad favorable se encuentra ya positivizada en el ámbito del derecho administrativo sancionador en el art. 128.2 de la Ley 30/1992 y, actualmente, en el art. 26.2 de la Ley 40/2015, precepto, este último, que se hace eco, además, de esta naturaleza material de la prescripción al referirse expresamente a ella entre las normas sancionadoras con preceptiva retroactividad favorable, encontrándose, además, desde antiguo referencias jurisprudenciales que han aplicado la retroactividad favorable en materia de prescripción en el ámbito sancionador (v.gr. SSTS de 10 de febrero de 1982 o de 16 de mayo de 1989).

Además, como destaca la recurrente, en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, si bien no era esta misma la cuestión casacional a la que debíamos dar respuesta, y no era, por tanto, la razón de decidir de la misma, ya afirmamos que debía aplicarse retroactivamente la previsión contenida en el art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015, a un supuesto sustancialmente coincidente con el que subyace al presente recurso (sanción impuesta en 2003 y confirmada en reposición en 2017), doctrina a la que nos remitimos en nuestra sentencia de 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019, para responder a una pregunta similar a la que aquí nos ha formulado el auto de admisión.

SEXTO. La interpretación que fija esta sentencia.

Así pues, a la vista de los razonamientos precedentes, la respuesta a la cuestión que nos formula el auto de admisión debe ser que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción previsto en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley 40/2015, debe ser aplicado retroactivamente, por ser más favorable, en los supuestos de sanción impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso administrativo contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tardíamente tras la entrada en vigor de dicha ley.

SÉPTIMO. Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida no se ajusta a la citada doctrina por lo que debe ser casada, correspondiéndonos ahora resolver con arreglo a la misma las pretensiones ejercitadas en el proceso ( art. 93.1 LJCA). Y siendo, por lo expuesto, de aplicación al caso de autos las previsiones del art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015, las resoluciones sancionadoras impugnadas deben ser anuladas porque la sanción que en ellas se impone debe considerarse prescrita.

En efecto, en la sentencia recurrida se reflejan los siguientes datos que debemos tener en cuenta:

- Con fecha 18 de junio de 2015 se dictó por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico una resolución por la que se impuso a la actora una sanción de multa de 3.000 euros por la comisión de una infracción prevista en el art. 116.3.g) de la Ley de Aguas, calificada como leve. Esta resolución fue notificada a la actora el 22 de junio de 2015.

- El recurso de reposición se interpuso el 21 de julio de 2015 y fue resuelto, desestimándolo, con fecha 26 de diciembre de 2018.

El plazo de prescripción de la sanción leve impuesta, ante el silencio de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001), es de un año ( art. 132.1 de la Ley 30/1992 y, en el mismo sentido, art. 30.1 de la Ley 40/2015). Este plazo debe computarse desde que finaliza el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de reposición ( art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015), plazo que es de un mes ( art. 117.2 de la Ley 30/1992 y art. 124.2 Ley 40/2015). Y es evidente que ha transcurrido el plazo de un año de prescripción de la sanción desde que debió resolverse el recurso de reposición en 2015 hasta que tardíamente se resuelve en 2018.

El recurso contencioso administrativo debió prosperar por esta causa, las resoluciones impugnadas debieron ser anuladas y así debemos declararlo ahora.

OCTAVO. Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.