Sentencia Contencioso-Administrativo 1084/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1058/2023 de 19 de junio del 2024

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado interpuso recurso de reposición contra el Real Decreto 625/2023, de 11 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público para 2023.

En concreto, impugnó su artículo 3.20 que dice así:

"Artículo 3. Criterios generales de aplicación en los procesos selectivos y sobre la publicidad y gestión de los mismos.

(...)

20. Con objeto de reducir los plazos de incorporación del personal funcionario interino o laboral temporal y hacer efectiva la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad en la selección de este personal, así como los de objetividad, profesionalidad e imparcialidad en su ejercicio, las convocatorias determinarán que el órgano de selección del proceso selectivo elaborará, a la finalización del mismo, una relación de posibles personas candidatas para el nombramiento, en su caso, como personal funcionario interino o personal laboral temporal del cuerpo, escala o categoría al que corresponda la convocatoria, con la duración, características y funcionamiento que establezca en su caso el órgano convocante, y previo informe favorable de la Dirección General de la Función Pública.

En el caso de los cuerpos de cuya selección se encarga la Comisión Permanente de Selección, se aplicará en todos los casos lo previsto en la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, de 7 de mayo de 2014, por la que se establece el procedimiento de aprobación y gestión de listas de personas candidatas a personal funcionario interino".

El recurso de reposición fue inadmitido por acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 2023 por falta de legitimación activa. Dice al respecto que

"(...) el interés pretendido por la Asociación con su impugnación no transciende de un mero interés difuso en el cumplimiento genérico de principios como la imparcialidad, la exigencia formativa, la igualdad de oportunidades y mérito ("velar por el mantenimiento de un sistema objetivo de acceso basado en el escrupuloso cumplimiento de criterios de imparcialidad, exigencia formativa, igualdad de oportunidades y mérito"), sin que de ello se derive un beneficio directo, ni siquiera incidentalmente tangible. Como se ha señalado, para que concurra la legitimación es necesario que se afecten intereses legítimos de los miembros de la asociación, y si bien estos han de interpretarse en un sentido amplio, dicho beneficio o evitación de perjuicio debe materializarse de forma objetiva y directa. A mayor abundamiento, la recurrente se arroga "Una representación y defensa de los intereses referidos que no solo se agota stricto sensu para con los asociados y asociadas actuales, sino también para aquellas personas que en algún momento de su carrera profesional prestaron sus servicios como miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, así como para aquellos aspirantes al acceso al mismo", lo cual va en contra de lo establecido en sus propios estatutos que solo son aplicables a los asociados, y abunda, en todo caso, en el interés difuso defendido por la recurrente".

Luego rechaza que sea trasladable aquí la pauta sentada por la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 100/2022 pues, a diferencia del supuesto contemplado en ella,

"en este caso se está impugnando una oferta de empleo público que fija determinadas previsiones sobre un proceso selectivo en el que no participan miembros de la asociación, por lo que difícilmente puede verse afectado "el interés profesional de promoción" al que aluden como el interés legítimo, porque, a diferencia del proceso al que alude esa sentencia, los asociados no promocionan a partir de la participación en el proceso selectivo. Es decir, del acto impugnado no se derivan efectos sobre los miembros de la asociación que permitan hablar de una defensa del interés profesional de promoción, ni de intereses profesionales, económicos o sociales".

Añade que "no se alcanza a ver qué ventaja obtendrían o de qué desventaja se desharían quienes ya son funcionarios con la anulación del precepto indicado, el artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023. Y todavía dice:

"Si bien la asociación recurrente tiene entre sus fines velar por el mantenimiento de un sistema objetivo de acceso al CSACE, basado en el escrupuloso cumplimiento de criterios de imparcialidad, exigencia formativa, igualdad de oportunidades y mérito, ese fin social no añade ningún título legitimador a los establecidos legalmente. Según reiterada jurisprudencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Supremo, la llamada "autoatribución estatutaria de legitimación activa" no es título de legitimación".

Contra este acuerdo, así como contra el Real Decreto 625/2023, la Asociación ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- La demanda de la Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado .

En su demanda la Asociación argumenta, en primer lugar, su legitimación activa. Comienza recordando que, tanto el artículo 24 de la Constitución, cuanto los artículos 19 de la Ley de la Jurisdicción y 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial reconocen legitimación a las personas jurídicas para la defensa de los derechos e intereses legítimos y que estos son los delimitados en sus estatutos. Recuerda, luego, los fines de la Asociación que, nos recuerda, está formada por funcionarios del Cuerpo y que la decisión de incorporar como personal funcionario interino a quienes participan en el proceso selectivo y no lo superan es contraria a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, a la jurisprudencia europea y española y al Estatuto Básico del Empleado Público.

A partir de ahí, afirma su interés legítimo en la defensa del Cuerpo y de sus miembros, razón por la cual está legitimada para intervenir en el trámite de audiencia en la elaboración de las disposiciones administrativas. Por eso, considera que "no tendría sentido institucional ni fundamentación objetiva reconocer a la Asociación legitimación para intervenir en el procedimiento de elaboración de normas y negarla para someter a control judicial el resultado de aquél o de cualquier otro que afecte a sus derechos e intereses legítimos". Eso sin contar con que al negarle legitimación la decisión del Consejo de Ministros se hace inatacable e insusceptible de control judicial.

Además, resalta que es la primera vez que se contempla nombrar funcionarios interinos en el Cuerpo, nada menos que a aspirantes que superen únicamente el primer ejercicio del proceso selectivo. Esto, dice, "afecta de forma directa a la conformación del Cuerpo y a su imagen institucional, de la que depende la confianza del público". Se trata en definitiva de algo que "afecta de lleno a extremos relevantes de la delimitación legal de la posición y competencias del Cuerpo, en los términos del artículo 75 TREBEP".

Apoya sus argumentos en la sentencia de esta Sala n.º 477/2023, de 13 de abril (casación n.º 5578/2021), recuerda que la jurisprudencia viene reconociendo legitimación a las asociaciones profesionales de funcionarios que impugnan, por ejemplo, las convocatorias de estabilización o consolidación del personal interino [ sentencia n.º 1071/2023, de 20 de julio (recurso n.º 695/2022)] o a las asociaciones profesionales de empresarios para recurrir contra la imposición de condiciones lesivas [ sentencia n.º 405/2023, de 27 de marzo (casación n.º 4265/2021)]. Recuerda también el reconocimiento de legitimación a la Fundación Toro de Lidia [ sentencia n.º 120/2023, de 2 de febrero (recurso n.º 431/2022) y la sentencia n.º 1611/2023, de 30 de noviembre (recurso n.º 918/2022)] que se la reconoció a la Fundación Hay Derecho para impugnar el nombramiento de la Presidenta del Consejo de Estado.

Sostiene que los criterios jurisprudenciales respaldan su legitimación. La finalidad estatutaria que persigue es concreta, determinada y precisa, y se encuentra vinculada al ámbito propio de la actividad asociativa de los funcionarios del Cuerpo, cual es su defensa y, en especial, de los criterios de acceso a él. Por lo demás, invoca el principio pro actione para lo que recuerda la sentencia n.º 404/2023, de 27 de marzo (casación n.º 3996/2021).

Ya sobre la invalidez del artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023, cuestión jurídica sumamente concreta sobre la que quiere que nos pronunciemos una vez anulado el acuerdo del Consejo de Ministros, dice que infringe la finalidad de la Ley 20/2021. Así, indica que esta última se ha dictado y justificado con la finalidad de reducir la temporalidad en el empleo público y que el artículo 3.20 impone la elaboración, al término de los procesos selectivos convocados en cumplimiento de la oferta de empleo público, de un listado de aspirantes que no lo han superado para su nombramiento como personal interino.

Esta determinación, dice la demanda, es en lo esencial, contraria a la Ley 20/2021, tanto por su fundamentación como por su finalidad y contenido concreto. Destaca que, ni siquiera se exige que concurran razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, ni ninguna de las circunstancias del artículo 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, ni el respeto a los principios de su artículo 10.2.

Añade que el artículo 3.20 no cuenta con la cobertura de la disposición adicional cuarta de la Ley 20/2021, que prevé que las convocatorias de estabilización contemplen que quienes no superen el proceso selectivo sean incluidos en bolsas de personal funcionario interino o de personal laboral temporal específicas o su integración en las existentes si han obtenido la puntuación que la convocatoria considere suficiente. Este precepto no da cobertura, explica, porque se refiere únicamente a los procesos de estabilización de funcionarios interinos previstos por el artículo 2 de esta Ley.

Por otra parte, mantiene la demanda que el artículo 3.20 es inválido por vulnerar el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito del Cuerpo Superior de Administradores Civiles Superiores del Estado. Esa infracción se produce porque las funciones del mismo son de dirección, gerencia, asesoramiento y estudio, sus miembros no realizan funciones específicas y nunca se han hecho nombramientos de funcionarios interinos en el Cuerpo. Además, no hay razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia que lo exijan, no constan vacantes que no puedan ser cubiertas por funcionarios de carrera ni que se deba sustituir transitoriamente a titulares de los puestos o ejecutar programas de carácter temporal, tampoco que haya exceso o acumulación de tareas.

Termina la demanda señalando que no se ha motivado la decisión impugnada y que la ausencia de precedentes de nombramientos de interinos en el Cuerpo exige, conforme al artículo 35.1 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acreditar la razón por la que la Administración se separa de ellos.

TERCERO.- La contestación de la Abogada del Estado.

La Abogada del Estado pide la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación.

Resume los argumentos del acuerdo del Consejo de Ministros para negar legitimación activa a la Asociación recurrente y, frente a las razones ofrecidas por la demanda, además de remitirse a aquellos, añade que es notorio que el artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023 no determina el nombramiento de funcionarios interinos en el Cuerpo de Administradores Civiles del Estado, sino la simple elaboración de listas de candidatos para una hipótesis futura e incierta de tal nombramiento, cuya eventualidad está condicionada al previo informe de la Dirección General de la Función Pública.

Subsidiariamente, para el caso de que entendamos que procede entrar en el fondo del asunto, pasa a razonar por qué no se produce la infracción de la Ley 20/2021 que afirma la demanda.

Así, afirma que prever que las convocatorias contemplen la elaboración de listados de aspirantes para agilizar la incorporación de personal interino o laboral temporal, sin condicionar que deban ser nombrados, no infringe la Ley 20/2021. Considera que la demanda parece confundir la elaboración de esa lista con el nombramiento efectivo como interino o personal laboral. Sin embargo, para llevarlo a cabo es preciso que se cumplan las reglas del artículo 20 Quinto de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, con arreglo a las cuales no se podrá contratar personal laboral ni hacer nombramientos de interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables en los supuestos y con las modalidades previstas por el Estatuto de los Trabajadores y por el Estatuto Básico del Empleado Público.

Y también, apunta la Abogada del Estado, el apartado Ocho requiere la autorización previa de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre el impacto presupuestario de dichos contratación y nombramientos, procedimiento que, explica, se articula mediante la Instrucción conjunta de las Secretarías de Estado de Hacienda y Presupuestos y para la Función Pública sobre procedimiento de autorización de contratos de personal laboral, nombramiento de funcionarios interinos y de personal estatutario temporal, de 17 de noviembre de 2010.

Llama la atención la contestación a la demanda sobre el que tiene por elemento clave: el nombramiento de personal interino exige una solicitud expresa del órgano convocante y solamente se podrá efectuar previa justificación en ese momento, de acuerdo con el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público y con autorización e informe del impacto presupuestario. De ahí que las potenciales controversias sobre la legalidad del nombramiento de funcionarios interinos deberán producirse, dice la Abogada del Estado, cuando se produzca efectivamente.

Rechaza, seguidamente, que el artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023 infrinja la disposición adicional cuarta de la Ley 20/2021. Señala que es una norma especial aplicable únicamente a los procesos regulados en esa ley y dice que la previsión controvertida es "una medida para salvaguardar la meritocracia del proceso", pues garantiza que los nombramientos de interinos se hagan entre aspirantes al cuerpo o escala de que se trate y, además, se ordenan por puntuación y número de ejercicios aprobados. Y entiende que la demanda lleva a considerar voluntad del legislador que sólo se creen bolsas de interinos en las convocatorias de estabilización con la consecuencia de que, concluidas estas, desaparecería toda bolsa de interinos o personal laboral temporal. Aquí recuerda que la previsión de estas bolsas existe desde la Orden HFP/688/2017, de 20 de julio, por la que se establecen las bases comunes que regirán los procesos selectivos para el ingreso o el acceso en cuerpos o escalas de la Administración General del Estado.

Niega, además, que se haya infringido el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público. Insiste en que el artículo 3.20 es una medida para la agilización del nombramiento de interinos o contratados si llegara a ser preciso. Por eso, considera que la demanda incurre de nuevo en el error conceptual de asimilar la elaboración de un listado de aspirantes con el efectivo nombramiento como personal interino o laboral temporal.

En fin, recuerda que los nombramientos interinos, cuando proceden, se hacen en plazas con nivel de complemento de destino de entrada, el 26, correspondientes a puestos de técnico o superior y que no se les puede atribuir el nivel de responsabilidad que dice la demanda. Se pueden corresponder, admite, con la propia del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado pero sólo cuando se ocupan puestos de máxima responsabilidad con complementos de destino 29 o 30, niveles que en ningún caso se predican de los funcionarios de nuevo ingreso, ni, por tanto, de plazas a cubrir por interinos. Y el hecho de que no haya habido ninguno en el Cuerpo no es argumento válido sobre la legalidad de la medida.

CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

A) La legitimación activa de la Asociación del Cuerpo de Administradores Civiles del Estado y su consecuencia

La Asociación recurrente posee legitimación para impugnar el Real Decreto 625/2020.

Efectivamente, tal como aduce la demanda, la jurisprudencia se la viene reconociendo a las asociaciones profesionales de funcionarios para impugnar disposiciones generales, ofertas de empleo público y convocatorias de procesos selectivos que afectan a los respectivos cuerpos y escalas. En tales casos, considera que les asiste el interés legítimo de preservar la posición jurídica del propio cuerpo o escala en la medida en que redunda en la preservación de la de sus integrantes.

No se trata, por tanto, en tales ocasiones, del mero interés por la legalidad, ni de que la autoatribución estatutaria de una finalidad asociativa sean los únicos apoyos de la legitimación, sino de la concreta incidencia del objeto del recurso en intereses profesionales específicos del Cuerpo y, en consecuencia, de los funcionarios que lo integran.

De tener razón la recurrente y ser ilegal el artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023, su anulación no sólo haría valer el objetivo de la Ley 20/2021, sino que contribuiría a preservar el Cuerpo de Administradores Civiles del Estado. Entre otros, el primer efecto sería el de hacer valer que las funciones que le corresponden solamente las pueden desempeñar funcionarios de carrera, como según se ha dicho por la recurrente y no ha negado la representante de la Administración, viene sucediendo. Y se añadiría igualmente el de promover la inmediata convocatoria de las plazas del Cuerpo que no estuvieran cubiertas por titular.

Así, además de en los supuestos a que se refieren las sentencias invocadas por la demanda, se ha admitido recientemente la legitimación para recurrir el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo, al Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local [ sentencia n.º 1071/2023, de 20 de julio (recurso n.º 695/2022)]; a la Unión Progresista de Letrados de la Administración de Justicia [ sentencia 1052/2024, de 13 de junio (recurso n.º 711/2022]; y al Consejo de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local de Cataluña [ sentencia n.º 191/2024, de 5 de febrero (recurso n.º 696/2022)].

Antes se le reconoció al Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local para recurrir el Real Decreto 407/2022, de 24 de mayo, y en el mismo sentido se puede recordar la sentencia n.º 1471/2021, de 14 de diciembre (recurso n.º 112/2020) que se la reconoció a la Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado para impugnar disposiciones de varios reales decretos que eximían del requisito de ser funcionario de carrera para desempeñar determinadas Direcciones Generales.

No deja de ser significativo, por otra parte, que, como dice el escrito de conclusiones de la recurrente, la Abogacía del Estado dejara que ganara firmeza una sentencia que reconoció, en contra del parecer de la Administración, legitimación a la recurrente para impugnar una convocatoria de acceso libre y promoción interna al Cuerpo de Administradores Civiles en ejecución del Real Decreto 625/2023. Extremo sobre el que las conclusiones de la recurrida nada dicen y, por tanto, confirman.

La conclusión a la que nos conduce el reconocimiento de la legitimación activa de la actora es la estimación el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 2023, que se la negó indebidamente y debemos anular.

B) La legalidad del artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023

La anulación del acuerdo en cuestión nos lleva, tal como pide la demanda, a entrar en el examen del artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023, también objeto de impugnación en este proceso.

Debemos decir, en primer lugar, que la demanda y la contestación pueden considerarse coincidentes en un punto: la disposición adicional cuarta de la Ley 20/2021 no es aplicable al caso y, por tanto, ni da cobertura al precepto en cuestión, ni este último la infringe porque se refiere únicamente a los procesos de estabilización de funcionarios interinos previstos por aquélla y el Real Decreto 625/2023 no se ocupa de ellos.

La clave está, pues, en establecer si este apartado 20 del artículo 3 del Real Decreto efectivamente vulnera la finalidad de esa ley y el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, exclusivamente en lo relativo al Cuerpo de Administradores Civiles del Estado, ya que su legitimación se limita a lo que le afecta, no a lo que respecta a otros cuerpos funcionariales y así circunscribe la demanda la pretensión actora.

Es innegable que, en principio, prever con carácter general que los tribunales de los procesos selectivos elaborarán una relación como la descrita a efectos del nombramiento de los incluidos en ella como interinos o de su contratación temporal, puede parecer incoherente con el objetivo de reducir significativamente la temporalidad en el empleo público, que es lo que pretende la Ley 20/2021.

No obstante, es igualmente cierto que el Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 8.1 b), contempla entre las clases de empleados públicos a los funcionarios interinos y que, luego, su artículo 10 regula esta figura y determina, entre otros extremos, en qué circunstancias se pueden nombrar, cómo ha de hacerse su nombramiento, la duración máxima del mismo y en qué supuestos se deberá formalizar la finalización de la relación de interinidad. En consecuencia, articular procedimientos para establecer quiénes pueden acogerse a ellos, no es contrario a Derecho.

Tiene razón la demanda al decir que el artículo 3.20 no explica en qué condiciones se harán esos nombramientos de funcionarios interinos y que los términos en que se expresa pueden sugerir que las deja a la decisión del órgano convocante. Ciertamente, el precepto habría debido decir que se harán de conformidad con el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público. Ahora bien, el imperio de la ley resulta de su propia fuerza normativa, no de la remisión que a ella pueda hacer la actuación administrativa. Por tanto, ese silencio no entraña ilegalidad.

Así, pues, de haber plazas vacantes reservadas al Cuerpo de Administradores Civiles del Estado que no pudieran ser cubiertas por funcionarios del mismo o en las que fuere preciso sustituir transitoriamente a sus titulares, la previsión del artículo 3.20 agilizará los nombramientos interinos. Del mismo modo, los agilizará si la ejecución de programas temporales o el exceso o la acumulación de tareas que deban ser realizadas por ellos los requiriere. No obstante, tales nombramientos sólo podrán efectuarse si se justifica que son imprescindibles, justificación que deberá ofrecerse al mismo tiempo que el órgano convocante encomienda al tribunal que ha de resolver el proceso selectivo la elaboración de la lista.

Dicho de otro modo, el artículo 3.20 del Real Decreto 625/2023 no autoriza a la Administración convocante a efectuar ningún nombramiento de esta naturaleza ni en el Cuerpo de Administradores Civiles ni en ningún otro de no darse las condiciones del artículo 10.1. Y para que procedan en él será imprescindible una justificación específica. Aquí cobrará una importancia especial el dato de hecho en que insiste la demanda y no niega la Administración: la inexistencia de interinos en plazas reservadas a este cuerpo.

Todo ello, sin embargo, habrá de dilucidarse a la vista de las convocatorias que se efectúen y de las circunstancias en que se pretenda hacer nombramientos de interinos llegado el caso.

En definitiva, no advertimos la ilegalidad del artículo 3.20 que afirma la recurrente y, en este punto, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas.