Sentencia Contencioso-Administrativo 209/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 7806/2021 de 21 de febrero del 2023

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso de apelación interpuesto por Naturgy Iberia, S.A. ("Nisa"), y Comercializadora Regulada Gas & Power ("COMREG"), contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 9 de Barcelona, que, a su vez, había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada mercantil contra el Ayuntamiento de Torelló, por no haber respondido a la solicitud presentada el día 7 de julio de 2017.

La expresada solicitud pretendía que el Ayuntamiento emitiera los informes previstos en el artículo 9.4 de la Ley catalana 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, con la finalidad de determinar si una unidad familiar se encuentra en una situación de exclusión social.

La sentencia del Juzgado desestima el recurso contencioso-administrativo por considerar que resulta de aplicación al caso la doctrina que establecen otros Juzgados de lo Contencioso Administrativo sobre la naturaleza de la actuación impugnada, si es silencio administrativo o inactividad, citando también una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Por su parte, la Sala de apelación estima el recurso de apelación por considerar, que < art. 5.10, mientras dure dicha situación, como sienta el artículo 6 de la Ley 24/2015, de 29 de julio , de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.

No cabe dudar, por tanto, que nos hallamos ante un procedimiento de oficio en defensa de esos sentidos intereses jurídico públicos que incorpora en su seno los trámites que se ya se han indicado -en lo que ahora interesa con una solicitud de la empresa suministradora e informe de la administración a evacuar en el plazo de 15 días- y de tal suerte que resulta neurálgico, vital y fundamental su emisión en forma y fondo con los datos que se obtengan y precisamente en sentido positivo o negativo para acoger o excluir los supuestos que procedan, a no dudarlo a los fines y objetivos establecidos legalmente, sin que sean de recibo ni otros pronunciamientos, ni otras disculpas o impropias justificaciones, mucho menos generalizantes que no desciendan al caso que proceda, ni excusas, evasivas o subterfugios de falta de normativa ni de medios personales o materiales.

Es más, si bien se detiene la atención, el régimen establecido una vez transcurrido el plazo, no debe ser entendido como fatal ya que continúa siendo necesario emitir el informe y acreditar la situación en liza. Tampoco lo es de sentido positivo ni negativo a la solicitud efectuada. Menos aún el régimen establecido determina el contenido del informe que debía emitirse. Antes bien y simplemente y todo lo más que cabe alcanzar es que se ofrece una presunción "iuris tantum" de concurrir una situación de riesgo de exclusión residencial y al punto que la emisión del informe continúa siendo obligada y exigible y finalmente caso de ser el informe en el sentido de concurrir o no en un supuesto la situación de exclusión residencial desde luego se desvanecerán esos efectos y deberá estarse a los que procedan, así como caso de acreditarse lo contrario en las vías judiciales que se insten y resulten procedentes.

Sostener lo contrario y en concreto llegar a sacralizar que por el mero transcurso del plazo legal establecido de 15 días, sea cual sea la conducta de la administración y sea cual sea la situación concurrente la que fuere en todo caso hay que estar a una situación permanente de riesgo de exclusión residencial debe entender como una conclusión altamente disfuncional, perjudicial y hasta contradictoria con el régimen legal establecido.

Expuesto lo anterior este tribunal no comparte la tesis estimada por el Juzgado "a quo" ya que fluye suficientemente del supuesto unas características que se pueden comprender en el ejercicio de las pretensiones por inactividad a subsumir en el artículo 29.1 de nuestra Ley Jurisdiccional habida cuenta que la disposición general invocada es efectivamente constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación -emisión de un informe con los datos con que se cuente en los términos ya referidos- y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, conforme a la propia disposición general>>.

Conviene, antes de continuar, dejar constancia de lo dispuesto por el artículo 9.4 de la Ley catalana 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, al amparo del que formuló su solicitud la mercantil recurrida al Ayuntamiento recurrente, cuando prevé que: " La solicitud de un informe a los servicios sociales para determinar si una unidad familiar se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial determinadas por el artículo 6.4 obliga a la Administración a emitir el informe en un plazo de quince días. Si transcurre dicho plazo y no se ha emitido el informe, se entiende que la unidad familiar se encuentra efectivamente en situación de riesgo de exclusión residencial".

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 4 de mayo de 2022, a la siguiente cuestión:

<< (...) si la falta de emisión del informe previsto en los arts. 6.4 y 9.4 de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio , de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, destinado a determinar si una unidad familiar se encuentra en situación de exclusión social, supone la concurrencia de un supuesto de inactividad administrativa del art. 29.1 LJCA o, si por el contrario, se trata de un supuesto de silencio administrativo>>.

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 25 y 29 de la LJCA, los artículos 21, 24 y 25 de la Ley de la Ley de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, y los artículos .6.4 y 9.4 de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( art. 90.4 LJCA).

TERCERO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

La cuestión suscitada en el presente recurso de casación ha sido resuelta en nuestras sentencias 7 de julio de 2022 ( recurso de casación núm. 1240/2021), de 21 de julio de 2022 ( recurso de casación núm. 2550/2021), y de 21 de julio de 2022 ( recurso de casación núm. 2527/2021), en los que se planteó la misma cuestión de interés casacional que la fijada en el presente recurso. Todos ellos se refieren a diversas localidades de Cataluña, y las sentencias impugnadas provienen del mismo Tribunal Superior de Justicia. Si bien se advierte alguna diferencia respecto de la posición procesal de las partes, en atención a la estimación o no de la pretensión de la mercantil, ahora recurrida, en las sentencias impugnadas.

Nos corresponde, por tanto, reiterar lo declarado en la expresada sentencia de 7 de julio de 2022, cuando señalamos que: << esta Sala considera que el supuesto aquí examinado no puede calificarse de silencio administrativo. El silencio administrativo, como medio de protección del particular ante la ausencia de respuesta de la Administración, presupone sin duda que el particular haya formulado una solicitud. Pero dicha solicitud ha de referirse al nacimiento, la modificación o la extinción de una situación jurídica o, si se prefiere, a la delimitación de derechos o deberes. Así, la falta de respuesta de la Administración puede equivaler, según los casos, a un acto de denegación de lo solicitado (silencio administrativo negativo) o a un acto de otorgamiento de lo solicitado (silencio administrativo positivo).

En este marco, sostener que el silencio administrativo puede operar cuando lo solicitado es que la Administración informe sobre una situación de hecho resulta conceptualmente muy complicado; máxime cuando el informe constituye un trámite preceptivo para que el particular pueda llevar a cabo una actuación. Si la falta de emisión del informe se caracterizara como silencio administrativo negativo, ello equivaldría a admitir que la Administración puede legítimamente forzar al particular a iniciar un recurso contencioso-administrativo simplemente para que no se paralice el procedimiento administrativo. Y si la falta de emisión del informe -como parece entender el Ayuntamiento de Castellar del Vallés, en aplicación del art. 9 de la Ley catalana 24/2015 - se caracterizara como silencio administrativo positivo, ello equivaldría a afirmar que el particular debe iniciar un recurso contencioso-administrativo con la sola finalidad de destruir una presunción legal sobre una situación de hecho; es decir, se trataría de un proceso en que no se discutiría sobre derechos o deberes, sino únicamente sobre la determinación precisa de un hecho. Pues bien, esta Sala no dice que todo ello fuera necesariamente absurdo o inviable, pero desde luego sería absolutamente inusual e innecesariamente alambicado.

A ello deben añadirse dos consideraciones, relacionadas con las previsiones del citado art. 9 de la Ley catalana 24/2015 . La primera es que interpretar lo dispuesto por esa norma como silencio administrativo positivo, según pretende el Ayuntamiento de Castellar del Vallés, conduciría a una versión muy extraña del silencio administrativo positivo. Como es sabido, el silencio administrativo positivo consiste normalmente en dar por otorgado lo solicitado y, por consiguiente, supone un mecanismo para favorecer al particular en el ejercicio de derechos y facultades que el ordenamiento le reconoce. Pero en el presente caso se trataría de un silencio administrativo positivo con consecuencias restrictivas, cuando no impeditivas del ejercicio del derecho.

La otra consideración hace referencia a que el art. 9 de la Ley catalana 24/2015 establece una presunción legal sobre una situación de hecho: si transcurren quince días sin que la Administración municipal emita el informe solicitado, debe entenderse que hay situación de vulnerabilidad. Ello comporta, como es obvio, que la entidad suministradora no sólo no puede cortar el suministro por impago, sino que tampoco puede acudir a otros medios de prueba para desvirtuar la presunción legal de que hay una situación de vulnerabilidad. Así, si se interpreta el art. 9 de la Ley catalana 24/2015 en clave de silencio administrativo, la única vía a disposición de la entidad suministradora sería -como quedó apuntado más arriba y como explícitamente afirma el Ayuntamiento de Castellar del Vallés- iniciar un recurso contencioso-administrativo con la sola finalidad de aclarar una situación de hecho. Esto sería, cuanto menos, dudosamente compatible con la previsión constitucional de un procedimiento administrativo garantista ( art. 105 de la Constitución ) y, desde luego, permitiría a los ayuntamientos mediante simple omisión impedir una eficaz gestión del servicio prestado por las entidades suministradoras. En otras palabras, el coste para las entidades suministradoras de interpretar el art. 9 de la Ley catalana 24/2015 en clave de silencio administrativo sería desproporcionado>>.

La aplicación al caso de la doctrina expuesta, nos conduce a desestimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento.

CUARTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

La respuesta a la cuestión de interés casacional, según declaramos en la sentencia de 7 de julio pasado, es que el artículo 9 de la Ley catalana 24/2015 no contempla un supuesto de silencio administrativo. Problema distinto es si la emisión del informe previsto en dicha norma es una prestación a efectos del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. A este respecto, dado que se trata de un precepto autonómico y que el correspondiente Tribunal Superior de Justicia se ha pronunciado sobre su significado y alcance, con pleno respeto a las exigencias dimanantes de la Constitución y de la legislación básica del Estado en la materia, esta Sala nada tiene que añadir a lo dicho en la sentencia cuyos fundamentos hemos transcrito.

QUINTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en lo artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, respecto de las costas de la casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.