Sentencia Contencioso-Adm...e del 2022

Última revisión
13/12/2023

Sentencia Contencioso-Administrativo 1747/2022 del Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 114/2022 de 22 de diciembre del 2022

Tiempo de lectura: 36 min

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Orden: Administrativo

Fecha: 22 de Diciembre de 2022

Tribunal: Tribunal Supremo

Ponente: INES MARIA HUERTA GARICANO

Nº de sentencia: 1747/2022

Núm. Cendoj: 28079130052022100205

Núm. Ecli: ES:TS:2022:4849

Núm. Roj: STS 4849:2022

Resumen
Plazo ejercicio de acción de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por inconstitucionalidad declarada en STC 59/17.

Voces

Daños y perjuicios

Constitucionalidad

Actuación administrativa

Cuestión de inconstitucionalidad

Sentencia firme

Deber jurídico

Lesión patrimonial

Resarcimiento de daños y perjuicios

Gravamen complementario

Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

Actos nulos

Actividad administrativa

Prescripción de la acción

Daño patrimonial

Revisión de oficio

Liquidaciones tributarias

Jurisdicción contencioso-administrativa

Nulidad de pleno derecho

Confianza legítima

Poderes públicos

Causante del daño

Procedimientos especiales de revisión

Dies a quo

Producción del daño

Plazo de prescripción

Tipos de daños

Cómputo de plazo de prescripción

Ingresos tributarios

Valor del terreno

Impuestos locales

Fuerza mayor

Incremento de valor

Seguridad jurídica

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1.747/2022

Fecha de sentencia: 22/12/2022

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 114/2022

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 20/12/2022

Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 114/2022

Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1747/2022

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Octavio Juan Herrero Pina, presidente

D. Carlos Lesmes Serrano

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D.ª Inés Huerta Garicano

D. Ángel Ramón Arozamena Laso

D. Fernando Román García

En Madrid, a 22 de diciembre de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 114/22, interpuesto -18 de febrero de 2022- por la representación procesal de "BALESTESA VALENCIA, S.A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros -21 de diciembre de 2021- por el que se inadmitió -por extemporánea- su reclamación de responsabilidad patrimonial (presentada el 15 de octubre de 2021) del Estado Legislador -articulada con sustento en la STC nº 59/17, de 11 de mayo (BOE de 15 de junio)- en relación con el Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), satisfecho como consecuencia de la trasmisión de un inmueble en Paterna, instando la indemnización de 80.220,45, correspondientes a las cuotas abonadas por dicho impuesto, más intereses legales.

Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el precitado recurso, admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, la representación procesal de la actora, formalizó demanda en la que, justificando el cumplimiento de los presupuestos legalmente establecidos ( art. 32 de la Ley 40/15) para la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, reclama la antedatada indemnización -por decremento en la trasmisión de un inmueble- como consecuencia de haber sido declarados inconstitucionales determinados preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales por la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 de 11 de mayo (Boletín Oficial del Estado número 142 de 15 de junio de 2017), poniendo de manifiesto que lo que se adquirió inicialmente (19 de mayo de 2003) fue un terreno en suelo urbano (finca nº 67.576, inscrita en el Registro de la Propiedad nº 2 de Paterna, Tomo 20148, Libro 653, folio 137) por importe 441.907,66 €, sobre el que se construyó un edificio de oficinas, que fue trasmitido, por 650.000 €, en escritura de dación en pago de deudas otorgada el 27 de julio de 2015, girando el Ayuntamiento dos liquidaciones del IIVTNU por importe de 40.230,34 euros y 39.990,11 euros.

La actora considera que el motivo aducido por el Consejo de Ministros para inadmitir la reclamación no es ajustado a Derecho. Hace un relato pormenorizado de los hechos previos a la reclamación de responsabilidad patrimonial: 1) El 6 de agosto de 2015 -días después de la trasmisión- presentó declaración tributaria por el IIVTNU, informando de la referida transmisión; 2) El día 10 de marzo de 2016 el Ayuntamiento notificó dos liquidaciones por el IIVTNU correspondientes al referido inmueble (una por cada parcela catastral), que sumaban 80.220,45 euros; 3) Frente a dichas liquidaciones, el 8 de abril de 2016, presentó recurso de reposición en el que sostenía que no había capacidad económica gravable, impugnando, igualmente, el método de determinación objetiva del incremento del valor del suelo aplicado ( artículo 107 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004) que fue desestimado por resolución del Ayuntamiento de Paterna notificada el 23 de mayo de 2016, quedando firme; 4) En el BOE del día 15 de junio de 2017 se publicó la sentencia del Tribunal Constitucional número 59/2017, de 11 de mayo, que declaró la inconstitucionalidad de la norma que había aducido en su recurso de reposición, por inexistencia de plusvalía; 5)En escrito presentado el 9 de noviembre de 2017 solicitó del Ayuntamiento la devolución de ingresos indebidos, de conformidad con el art. 221 de la LGT , con base en la nulidad de las liquidaciones del IIVTNU derivada de la declaración de inconstitucionalidad de la norma, que fue inadmitida mediante Decreto del Ayuntamiento de Paterna número 3898, de 14 de diciembre de 2018, con cita en el art. 223.1 LGT, indicando que "no procede en ninguno de los casos la admisión como solicitud de devolución de ingresos indebidos, ni como recurso especial de revisión o recurso extraordinario de revisión"; 6) Frente a dicha resolución interpuso recurso contencioso-administrativo, tramitado por el Juzgado de los Contencioso-Administrativo nº 1 de Valencia, quien dictó sentencia desestimatoria; 7) Interpuesto recurso de apelación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, lo desestimó en sentencia de 15 de mayo de 2019; 8) Frente a dicha sentencia se preparó recurso de casación, que fue inadmitido por providencia -8 de octubre de 2020, notificada el día 20- de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, quedando firme, la inadmisión de la solicitud -por nulidad de las liquidaciones- de devolución de ingresos indebidos ; 9) El 15 de octubre de 2021 , formuló reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, solicitando indemnización por el importe de las liquidaciones satisfechas, con sus intereses legales, ya que se dictaron sobre la base de una norma declarada inconstitucional; 10) Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2021, se inadmitió -por extemporaneidad- porque el escrito de devolución de ingresos indebidos y revisión extraordinaria presentado el 9 de noviembre de 2017 no interrumpió el plazo de un año de prescripción de la acción, por haberse formulado con posterioridad a la publicación de la STC 59/2017 que declaró la inconstitucionalidad de la norma.

SEGUNDO.- La Abogacía del Estado contestó en escrito en el que, trascribiendo el art. 67 de la Ley 39/15 -"En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diario Oficial de la Unión Europea", según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea"-, y, si bien reconoce que este T.S. en sentencia de 18/11/20 (Rec 404/19), admitió que dicho plazo se cuente desde la sentencia firme que se dicte en el proceso dirigido contra la denegación de la solicitud de devolución de los ingresos como indebidos pero en ella se dice claramente: "siempre que la impugnación se haya realizado con anterioridad a la sentencia...". Circunstancia que aquí no acaece. Recordó, igualmente, la inidoneidad del recurso de casación para interrumpir el plazo de un año, transcribiendo parcialmente la STS 544/21, de 22 de abril: "la consolidada doctrina de este Tribunal conforme a la cual la prescripción se interrumpe por cualquier acción que manifiestamente no sea inidónea o improcedente para reparar el daño o perjuicio frente a la Administración responsable. Así lo hemos recordado recientemente en nuestra sentencia de 10 de marzo de 2021 (RJ 2021, 1146) , rec. 2884/2019 , en la que hacíamos referencia a "una jurisprudencia muy reiterada" en este sentido, "tanto de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo recaída al interpretar los arts. 1969 y 1973 del Código Civil (LEG 1889, 27) (por todas, sentencia 142/2020, de 2 de marzo (RJ 2020, 736) , dictada en el recurso de casación 2958/2017, y las que en ella se citan, con precedentes significativos, también, en las de 31 de enero de 1986 (RJ 1986, 444) , 20 de octubre de 1988 y 12 de julio de 1991), como de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo (entre otras, en las sentencias de 7 de septiembre de 2006 (RJ 2006, 6579) , 9 de mayo de 2007 y 19 de enero de 2015 (RJ 2015, 2009) , dictadas, respectivamente, en los recursos 3371/2002, 601/2003 y 1153/2012)".

TERCERO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y formulados los escritos de conclusiones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 20 de diciembre de 2022, teniendo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Como ya hemos dicho reiteradamente la regulación positiva de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, de origen jurisprudencial, se introdujo por primera vez en el art. 139.3 de la actualmente derogada Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo Común, de la que se pasa a la regulación actual, más completa, en el art. 32 y concordantes de la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015.

Desde el planteamiento jurisprudencial inicial se vienen distinguiendo dos títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador: 1) el derivado de actos legislativos no expropiatorios y, 2) derivado de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional.

En ambos casos, se trata de garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, en este caso por la aplicación de actos legislativos, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar, como expresamente señala el referido art. 32, números 3 y 4 LRJSP. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión al no existir un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial.

Por tanto, el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial individualizada, real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo, sino que se asienta en la falta de justificación del daño, es decir, en la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber jurídico de soportarla.

SEGUNDO.- Cuando la imputación de la responsabilidad deriva de la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, la jurisprudencia, ya desde la sentencia de 29 de febrero de 2000 (casación 49/1998), señalaba que "por definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido "a priori" en su texto".

Añadía dicha sentencia, "que la acción de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó."Por otra parte, y en relación con la exigencia de impugnación por los interesados del acto administrativo de aplicación de la norma inconstitucional, la sentencia de 13 de junio de 2000 (casación 567/1998), añadía que: "Podría sostenerse que las partes recurrentes están obligadas a soportar el perjuicio padecido por no haber en su momento recurrido las autoliquidaciones en vía administrativa. De prosperar esta tesis, el daño causado no sería antijurídico, pues, como expresa hoy el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Esta Sala, sin embargo, estima que no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear "de oficio o a instancia de parte" al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo ( artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable."

Abunda, también en ello, la sentencia de 17 de julio de 2000 (casación 736/1997) que, tras reiterar que "no parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo", señala que "si no hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, los interesados tienen a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, están legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también pueden utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.

Sin embargo, en los supuestos en que no exista el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en el proceso terminado con nuestra Sentencia de 13 de junio de 2000, el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del legislador, dentro del plazo legalmente establecido".

Pues bien, dicha jurisprudencia, como decíamos en nuestras sentencias nº 1158 , 1186 , 1351 y 1384/20 , ha de tenerse presente "al examinar el alcance de la exigencia establecida en el art. 32.4 -haber obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada- ya que en dichas sentencias se describe la compleja posición jurídica en la que se encuentra el perjudicado a la hora de hacer valer su derecho frente a la lesión causada en razón de la inconstitucionalidad de la norma aplicada, en cuanto su valoración no se limita a cuestionar la legitimidad de la actuación administrativa ajustada a la norma aplicada y causante del daño cuya reparación pretende sino que, implica, superando la presunción de legalidad de la norma, la realización de un juicio o valoración de su constitucionalidad, que siempre entraña dificultades notables; y ello en un marco jurídico en el que el perjudicado no está legitimado para ejercitar la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal competente para su conocimiento, que en la impugnación en vía administrativa no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y en la impugnación jurisdiccional se limita a solicitar su planteamiento ante el órgano jurisdiccional que está conociendo de la impugnación frente al acto administrativo, que es el competente para decidir al respecto".

En esta situación, decíamos, "lo procedente es efectuar una interpretación amplia de la exigencia del art. 32.4 LRJSP en cuanto, como señalan las sentencias citadas, supone una limitación o cortapisa procedimental considerable que, además, se proyecta sobre el acto administrativo, siendo que el resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica necesariamente dejar sin efecto el acto sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y evaluable que resulta indemnizable, derecho que nace y tiene su fundamento en la declaración de inconstitucionalidad de la norma por el Tribunal Constitucional.

Por ello, cuando el precepto se refiere a sentencia firme en cualquier instancia desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa, ha de entenderse que comprende todas aquellas formas de impugnación de dicha actuación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con la misma cuestionando su constitucionalidad y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional.

En este sentido, entre estas formas de impugnación, según la propia legislación tributaria, se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, como uno de los procedimientos especiales de revisión, que, junto el recurso de reposición y las reclamaciones económico-administrativas, integran los medios de revisión de los actos de aplicación de los tributos. Así se reconoce en las referidas sentencias, por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional, de acuerdo con la legislación general, señalando que cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, criterio que ha de mantenerse con la precisión, en virtud de la regulación del art. 32.4 LRJSP, de que el procedimiento de revisión de oficio ha de instarse antes de la declaración de inconstitucionalidad de la norma".

Los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito previsto en el artículo 32.4 de la Ley 40/15, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista en dicho precepto, comprende todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional.

Además, atendiendo al cómputo del término inicial del plazo y la fecha de publicación de la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la norma aplicada, ha de entenderse que la reclamación del recurrente cumple también el requisito temporal establecido en el art. 34.1, párrafo segundo, según el cual: "serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley", requisito que también se considera cumplido.

A tal efecto y en congruencia con el criterio sostenido en la sentencia que resuelve el recurso 3144/2019 , ha de examinarse la naturaleza y alcance de dicho plazo, para lo cual, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que no se trata del plazo de prescripción de la acción de reclamación, pues éste se regula en el art. 67.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común, disponiendo que "En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diario Oficial de la Unión Europea", según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea."

Se mantiene, pues, el plazo general de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, plazo que según reiterada jurisprudencia y como señala la citada sentencia de 13 de junio de 2000 (casación 567/98), "comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la "actio nata" o nacimiento de la acción. Resulta evidente que el momento inicial del cómputo, en el caso contemplado, no puede ser sino el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. En consecuencia, es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial."

Sin embargo, el plazo establecido en el art. 34.1 párrafo segundo se refiere a la prescripción del daño en cuanto integra el derecho indemnizable, constituyendo la delimitación -por el legislador- del alcance de la responsabilidad patrimonial a través de dicho criterio temporal, e imponiendo el deber general de soportar los daños producidos más allá de dicho plazo de cinco años, afectando, por lo tanto, al elemento de la antijuridicidad, como existencia de un deber legal de soportar el daño de acuerdo con la Ley ( art. 32.1 LRJSP).

A tal efecto, ha de tenerse en cuenta que la responsabilidad patrimonial se contempla en el art. 106.2 de la Constitución como un derecho de configuración legal, según la expresión "en los términos establecidos por la ley", de manera que corresponde al legislador definir el alcance de la misma en los distintos supuestos, contenido al que habrá de estarse en cuanto se imponga con carácter general y por igual a todos afectados, proyectándose sobre el conjunto de los ciudadanos, cuyas consecuencias tienen la obligación de soportar, en cuanto respondan al ámbito de libertad de configuración normativa que corresponde al legislador y constituya una regulación general que se mantiene dentro del marco y límites constitucionales propios del ejercicio de la potestad normativa.

Desde estas consideraciones, y respecto del cómputo del plazo del art. 32.4, dicho plazo viene referido a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma según precisa el art. 34.1, fecha que opera como "dies a quo" en relación con el cómputo del plazo de prescripción de la acción de reclamación. Sin embargo, el precepto no es tan preciso en la determinación del dies a quo, refiriéndose genéricamente a "los daños producidos" como única indicación, lo que plantea la cuestión del momento en que se entiende producido el daño.

Hemos ya dicho, en este particular, que cuando el precepto se refiere a "daños producidos" está aludiendo a aquellos incuestionables y definitivos que no están sujetos o pendientes de revisión. En la jurisprudencia se atiende a los distintos tipos de daños señalado las particularidades de cada caso, en relación con la consolidación y fijación de la realidad de los mismos. En este sentido y cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías -para corregir o evitar la efectividad del perjuicio- utilizadas por el interesado.

Y esta apreciación, consideramos, es también conforme con la naturaleza del plazo establecido en el referido art. 34.1, dado que al cuestionarse por el perjudicado el acto causante del perjuicio ha de entenderse interrumpido su cómputo, de manera que no puede referirse la producción del daño consolidado y definitivo a un acto pendiente de decisión judicial y, que, caso de resultar favorable, determinaría la eliminación del mismo y consiguientemente la procedencia del daño. No puede olvidarse, en este sentido, que uno de los elementos que conforman la responsabilidad patrimonial es la realidad del daño.

Cabe añadir, sobre la posible afectación del principio de seguridad jurídica, tanto en relación con la interpretación de este art 34.1 como la anteriormente expuesta del art. 32.4, lo que ya se indicaba en la sentencia de 13 de junio de 2000 (casación 567/1998), cuando señalaba que: "Este principio, en efecto, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional, que lo aplica al ámbito tributario en relación con la devolución de los ingresos de esta naturaleza realizados al amparo de una ley declarada inconstitucional afecta al ingreso tributario en sí mismo, al acto administrativo en cuya virtud éste ha tenido lugar y a la Administración que lo ha percibido dentro de un sistema tributario que se rige por un principio de equilibrio entre ingresos y gastos. Sin embargo, dicho principio no puede extraerse de este contexto, para acudir a exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa. En efecto, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional. El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente."

TERCERO.- La Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la primera regulación legislativa específica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a Derecho.

Su art. 32 establece: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.......................3. [...] La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores: a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. [... ] 4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada."

El precepto distingue entre los casos en que la lesión deriva de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y aquéllos en los que los daños fueron ocasionados por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

En ambos supuestos, para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: a) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que "el particular no tenga el deber jurídico de soportar"; y b) que el daño alegado sea "efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

También, en ambos supuestos, la Ley 40/2015 dispone que [solo] procederá la indemnización "cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad [o la infracción del Derecho de la Unión Europea] posteriormente declarada". Es decir, los perjudicados por la aplicación de la ley posteriormente declarada inválida que no agotaron todas las instancias judiciales, o no adujeron en ellas la correspondiente inconstitucionalidad, no podrán luego exigir el resarcimiento de los daños sufridos.

CUARTO.- La reclamación de responsabilidad patrimonial se fundamenta en la STC 59/17 que declaró la inconstitucionalidad del art. 107.1, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

En dicha Sentencia, el Tribunal de Garantías concluía que "a) El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es, con carácter general, contrario al Texto Constitucional, en su configuración actual. Lo es únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es, aquellas que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión. Deben declararse inconstitucionales y nulos, en consecuencia, los arts. 107.1 y 107.2 a) LHL, "únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica" ( SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5). b) Como apunta el Fiscal General del Estado, aunque el órgano judicial se ha limitado a poner en duda la constitucionalidad del artículo 107 LHL, debemos extender nuestra declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por conexión ( art. 39.1 LOTC) con los arts. 107.1 y 107.2 a) LHL, al artículo 110.4 LHL, teniendo en cuenta la íntima relación existente entre este último citado precepto y las reglas de valoración previstas en aquellos, cuya existencia no se explica de forma autónoma sino solo por su vinculación con aquel, el cual "no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene" [ SSTC 26/2017, FJ 6, y 37/2017, FJ 4 e)]. Por consiguiente, debe declararse inconstitucional y nulo el artículo 110.4 LHL, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica ( SSTC 26/2017, FJ 7, y 37/2017, FJ 5). c) Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana ( SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)."

QUINTO.- En el presente caso, el ejercicio de la acción es tempestiva (art. 32.4), sin que tampoco se haya producido la prescripción de los daños (art. 34.1). Procede, en consecuencia, la estimación parcial del recurso en la medida que carecemos de datos para determinar el valor del suelo -que es lo que grava el IVTNU- en la fecha de la trasmisión, por lo que es preciso retrotraer las actuaciones para que la Administración -sobre la base de los datos obrantes en el expediente- resuelva, de conformidad con lo que aquí hemos razonado, y tras comparar el precio de solar en el momento de la adquisición y el valor catastral del suelo en la fecha de la trasmisión, acerca de la existencia -o no- de la plusvalía.

SEXTO.- Conforme al art. 139.1 LJCA, no se efectúa pronunciamiento en materia de costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo nº 114/22, interpuesto por "BALESTESA VALENCIA, S.A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2021, que se ANULA, con retroacción de actuaciones en los términos prevenidos en nuestro F.D. Quinto. Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Sentencia Contencioso-Administrativo 1747/2022 del Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 114/2022 de 22 de diciembre del 2022

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