Sentencia Contencioso-Administrativo 882/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 241/2023 de 22 de mayo del 2024

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Se interpone el presente recurso 241/2023 por las mercantiles "Can Costa de Manol, S.L." y "Granja el Trevol" contra el Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas básicas de ordenación de granjas bovinas (en adelante, RD), con la súplica de que se declare la nulidad del artículo 1.2º y de la Disposición Transitoria primera; de manera subsidiaria se suplica que se anule la mencionada Disposición Transitoria con la condena a la Administración General del Estado a que se establezca un régimen transitorio que permitan, a quienes hayan iniciado algún trámite para la construcción de las instalaciones con arreglo a la normativa anterior, a regirse por ella.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita en autos, debemos señalar que el mencionado RD, según se declara en su artículo primero, tiene por objeto "la ordenación zootécnica y sanitaria de las explotaciones de ganado bovino, en cuanto se refiere a la capacidad productiva máxima, las condiciones mínimas de infraestructura, equipamiento y manejo, ubicación, bioseguridad, bienestar animal, condiciones higiénico-sanitarias y requisitos medioambientales, así como las responsabilidades y obligaciones que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad ganadera en el sector bovino, conforme a la normativa vigente en materia de higiene, sanidad animal, identificación y registro, bienestar de los animales, medio ambiente y cambio climático."

En cuanto a la justificación de la norma reglamentaria, se declara en la Exposición de Motivos que "[E]el sector bovino ocupa la segunda posición por detrás del sector porcino en cuanto a importancia económica de las producciones ganaderas, suponiendo la producción de leche y carne de vacuno más del 30 % de la producción final ganadera de nuestro país. Además, España es un importante productor en el ámbito europeo e internacional, siendo, en el caso de la carne, el cuarto país productor en la Unión Europea, y el séptimo en el caso de la leche.

"A diferencia de otros sectores ganaderos, como es el caso del ganado porcino, de la avicultura, el sector cunícola o el equino, el sector bovino, tanto en su vertiente de producción de carne como láctea, no dispone en la actualidad de una norma específica nacional que establezca los requisitos básicos de su ordenación sectorial.

"La evolución del sector en los últimos años, su importante componente social, la elevada profesionalización e internacionalización, unida a los nuevos retos en materia medioambiental y climática, de seguridad alimentaria, bioseguridad y de bienestar animal, hacen que sea necesario el desarrollo de una normativa básica estatal que reúna todos estos aspectos.

"Además, la necesidad de dar respuesta a los nuevos retos planteados en el marco de la nueva Política Agraria Común 2023-2027, bajo los objetivos específicos medioambientales y sociales relacionados con las demandas de los consumidores, así como de atender los nuevos desafíos del Green Deal y de las estrategias que de él derivan como son la Estrategia "De la Granja a la mesa" y la nueva Estrategia de biodiversidad, justifica la necesidad de emprender esta labor."

Conforme a dicha finalidad, el artículo primero regula su objeto y ámbito de aplicación, estableciendo en el párrafo segundo del precepto, que es el que se cuestiona en este proceso, que "[L]la capacidad productiva máxima a la que se refiere el apartado 1 anterior será de 850 UGM, siendo de aplicación en los términos previstos en el artículo 3.4, tanto para las explotaciones de nueva instalación como en el caso de ampliación de explotaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de este real decreto." El mencionado artículo 3 al que se remite el precepto, está referido a la clasificación de las explotaciones, distinguiéndose en su apartado cuarto a dicha clasificación " por su capacidad productiva", contemplando cuatro " grupos" (I, II, III y IV), según que se trate de explotaciones que no tengan la condición de extensivas o de cebaderos, estableciendo determinadas cantidades de UGM (unidad ganadera mayor), es decir, determinar la "la capacidad máxima de una explotación, para la aplicación de los distintos requisitos que establece el presente real decreto, y para establecer su clasificación por tamaño." (artículo 2.2º.h).

Por lo que se refiere a la Disposición Transitoria 1ª, también cuestionada en el proceso, dispone que "[L]los expedientes correspondientes a la autorización de explotaciones en fase de tramitación sobre los que no haya recaído resolución firme en vía administrativa, pero hubieran satisfecho todos y cada uno de los trámites necesarios para iniciar la construcción de las instalaciones directamente implicadas en el proceso de producción con anterioridad al 6 de abril de 2022, fecha en que la presente norma finalizó el trámite de audiencia pública, se resolverán conforme a la normativa en vigor en el momento en el que se produjo el cumplimiento de dichos trámites."

SEGUNDO. Nulidad de la limitación de la capacidad productiva.

El primero de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del artículo 1.2º está referido, en esencia, a estimar la defensa de las sociedades recurrentes que la Administración General del Estado carece de competencia para establecer la limitación de la capacidad productiva de las explotaciones que se regulan en el RD. Se aduce en este sentido que dicha limitación ni existía en nuestro Derecho interno ni viene impuesta por la normativa comunitaria aplicable, pese a comportar la imposición de " un modelo económico de ganadería en el sector bovino" que, por tanto, carece de habilitación legal y restringe claramente el ejercicio de la libertad de empresa. Y dicha limitación no se encuentra amparada en los títulos competenciales del Estado para la aprobación del RD, que se declara constituye normativa básica estatal que estarían amparadas en materia de sanidad y medio ambiente así como en la planificación general de la economía. En esa línea se hace referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la que se deja cita concreta, sobre el ámbito de competencias que comporta la aprobación de una normativa básica, que no está justificada en el caso de autos con la referida limitación, porque se hace en términos de " justificación genérica y global" con relación a los mencionados títulos competenciales del Estado. En esa misma línea y anticipándose a la justificación del carácter de la norma, se considera que esa limitación no constituye un aspecto técnico de este tipo de explotaciones y, por tanto, que pueda imponerse por una norma reglamentaria sino que constituye una "decisión económica capital que restringe claramente la libertad de empresa" que requería una norma con rango de ley. De lo expuesto se concluye, acorde con lo que se suplica en la demanda, que se declare la nulidad del referido artículo 1.2º el RD.

A las razones aducidas en la demanda se opone por el Abogado del Estado a esa concreta pretensión que, de conformidad con lo establecido en la D.F. 1ª del RD, se declara que la naturaleza de legislación básica está amparado en los títulos competencias ya mencionados, recogidos en los párrafos 1º, 13º y 16º del artículo 149 de la Constitución, sin que constituya un obstáculo para la legitimidad de la norma reglamentaria su rango normativo porque la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha legitimado que pueda promulgarse la normativa básica por vía del reglamento, máxime cuando, como aquí acontece, se trata de regular condiciones técnicas de la materia que se regula en la norma. Incluso se aduce que, de estimarse la improcedencia de la declaración de normativa básica, lo procedente no sería la nulidad de las normas a que se hace referencia en la demanda, sino, en el mejor de los casos en favor de la tesis de las recurrentes, la pérdida de la naturaleza de legislación básica.

TERCERO. Sobre la naturaleza de legislación básica del precepto impugnado.

Suscitado el debate del primer motivo de impugnación en la forma delimitada en el fundamento anterior, es conveniente dejar constancia que los reproches que se hacen al RD impugnado están referidos, de una parte, a considerar que, por tratarse de normativa básica, no podía realizarse por vía reglamentaria; de otra parte y vinculada a la anterior cuestión, que por afectar a materias reservadas a la ley, el Gobierno carecía de competencias para aprobar el RD. Dejemos esta segunda cuestión para un examen posterior, conforme a la propia sistemática de la demanda

Así delimitado el debate es necesario hacer una aclaración previa sobre la que parece no se ha reflexionado por las demandantes. Nos referimos a que si el reproche que se hace al RD es que se ha aprobado vulnerando las competencia del Gobierno para dicha aprobación, que es lo que en definitiva se suscita con el argumento expuesto, el vicio de nulidad difícilmente puede limitarse a los dos preceptos expresamente impugnados, sino a todo el RD, porque tan falto de competencia tendría el Gobierno para esos concretos preceptos como para el resto, habida cuenta de que la naturaleza de legislación básica se confiere a todo el reglamento. Es decir, de acogerse el motivo que ahora se examina, este Tribunal estaría obligado a declarar la nulidad del todo el RD, conforme nos impone el artículo 33.3º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Aun cabría hacer una nueva aclaración previa al hilo de que se opone en la contestación a la demanda sobre esta cuestión que ahora nos ocupa. La referida naturaleza de legislación básica se confiere al RD en su Disposición Final 1ª, que no se impugna de manera directa en la demanda ni se suplica su nulidad, lo cual comporta que, de aceptarse los argumentos aducidos se debería, cuando menos, haberse suscitado la tesis conforme a lo establecido en el artículo 65, por más que implícitamente de la argumentación de la demanda cabe concluir dicha impugnación.

No obstante lo anterior, debemos comenzar por recordar que se dispone en la Disposición Final Primera del RD (" Título competencial") que "[L]las disposiciones del presente real decreto tendrán el carácter de normativa básica estatal, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1º, reglas 13.ª, 16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de, respectivamente, bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, y bases y coordinación general de la sanidad."

En ese sentido ya se razonaba en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) lo siguiente: "Las disposiciones del presente real decreto tendrán el carácter de normativa básica estatal, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª, 16ª y 23ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, las bases y la coordinación general de la sanidad, y legislación básica sobre protección del medioambiente sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección."

En el informe del Consejo de Estado se señala al respecto (página 20 del PDF) que "[ L]la norma proyectada tiene rango reglamentario, toda vez que no se aprecia reserva de ley en esta materia y satisface las facultades y habilitaciones otorgadas por el ordenamiento jurídico. Por tanto su rango normativo es suficiente."

Pues bien, es necesario dejar constancia de que el debate que se suscita está referido a la distribución de competencia entre el Estado y las CCAA, al amparo de lo establecido en el artículo 149.1º.1ª de la Constitución, cuestión sobre la que no parece necesario hacer mayores consideraciones. Pues bien, a la vista de esa premisa hemos de comenzar por señalar que la cuestionada naturaleza de legislación básica de la norma reglamentaria impugnada está amparada en los títulos competenciales ya señalados al referirnos a la MAIN, e incluso en la misma denominación de la norma y en su Exposición de Motivos.

Por otra parte es necesario dejar constancia que, como se admite en la misma demanda, el Tribunal Constitucional ha establecido una consolidada jurisprudencia, que aparece reseñada en la sentencia 116/2022, de 27 de septiembre ( ECLI:ES:TC:2022:116), en la que se declara al respecto que "[L]la definición de lo básico constituye una operación "que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias". Y, correlativamente, "la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura". En definitiva, lo que caracteriza a la legislación básica, como regla general, es la función de garantía de la existencia de un común denominador normativo sobre una materia que se cumple a través de normativa de esa naturaleza que son aplicables de manera directa en todo el territorio del Estado.

Como complemento de ese ámbito de reserva competencial en favor de las CCAA, se impone por el Alto Tribunal la necesidad de acuñar " la noción material de lo básico", señalando que "una norma es materialmente básica si "garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto". Al establecer ese común denominador normativo, el Estado "no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo".

Por lo que se refiere al aspecto formal de la norma que debe determinar el contenido de la legislación básica, se declara por el TC en la sentencia citada que "la noción formal de lo básico persigue evitar la incertidumbre acerca de qué normas son básicas y cuáles no, en defensa de las competencias autonómicas. Esta dimensión de lo básico se traduce en la preferencia por la ley formal, pues "solo a través de este instrumento normativo se alcanzará [...] una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias"; preferencia que se completa con la posibilidad excepcional de que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno regule "alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases"." En suma, si bien la regla general es que la legislación básica se cumplimente en una ley formal, no se excluye la posibilidad, ciertamente que excepcional, de que el reglamento pueda colaborar en la determinación de lo básico, en especial, en aquellos aspectos de una concreta materia que por, su carácter técnico, no es propia para su regulación por la ley, dado el rigor del procedimiento para su aprobación.

Pues bien, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones y habida cuenta de que en el caso de autos la declaración de la naturaleza de legislación básica se hace en el RD, será necesario indagar si esa declaración reglamentaria se adecúa a las exigencias constitucionales que, como se ha visto, solo excepcionalmente se autoriza. En realidad, el debate termina afectando al aspecto material de la noción material de lo básico, que, a su vez, remite el debate a determinar si la concreta regulación que se hace en el cuestionado artículo 1.2º del RD se adecúa a ese concepto material, esto es, si la concreta regulación de la " capacidad productiva máxima" que se impone en el cuestionado artículo 1.2º responde a los referidos cánones de un común denominador normativo dirigido a asegurar los intereses generales sin limitar la potestad de las CCAA de introducir las peculiaridades que estimen convenientes y oportunas en defensa de sus competencias propias.

Centrada la cuestión en tales términos debe tenerse en cuenta que, aunque suscitado por los particulares aquí recurrentes y sin que conste que el RD haya sido objeto de crítica de constitucionalidad por las CCAA --que serían las principales afectadas por el pretendido vicio formal--, el debate se enmarca en el deslinde de las competencias, en concreto, de la exclusiva competencia autonómica en materia de " ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía", conforme a lo establecido en el artículo 148.1º.7ª de la Constitución, y los ya mencionados títulos competenciales estales a que se hace referencia en el propio RD. (149.1, reglas 13.ª, 16.ª y 23ª), esto es, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de la sanidad.

Teniendo en cuenta lo expuesto no parece necesario detenerse en que el tamaño de explotaciones ganaderas intensivas tiene una indudable repercusión tanto en una actividad como en otra de las señaladas, porque no deja de afectar a la planificación general sectorial y, de manera evidente, afecta a la sanidad animal, más aun no puede negarse que el tamaño de explotaciones de esa naturaleza afectan al medio ambiente; no es necesario insistir sobre ello porque al examinar el segundo de los fundamentos de impugnación deberemos volver sobre esta cuestión. De otra parte, tampoco puede negarse que la concreta determinación del número de animales idóneos para determinar el máximo de las explotaciones de esta naturaleza constituye una cuestión técnica que, conforme a los cánones constitucionales, autoriza poder determinarse con la colaboración reglamentaria. Y es que, como se declara en la STC 158/2011, de 19 de octubre ( ECLI:ES:TC:2011:158), oportunamente citada por las partes, "la competencia... en materia de ganadería, aun siendo de carácter exclusivo, ha de ejercitarse "de acuerdo con la ordenación general de la economía" (art. 7.1.6 EAE), y hemos afirmado que "corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional... quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal." De manera más concreta, hemos señalado que "resulta claro que al establecerse un programa nacional de ordenación y mejora de las explotaciones ganaderas extensivas, se está adoptando una medida concreta de programación y ordenación de un sector específico", insistiendo después en que la competencia estatal del art. 149.1.13 CE se proyecta sobre los diversos sectores económicos siendo ello "aplicable al terreno de la ganadería que tiene una relación reconocida y expresa con la política económica general" ( STC 145/1989 , FJ 5).

"Cuanto se acaba de indicar pone de manifiesto el carácter materialmente básico de la definición del sistema de explotación extensiva..., pues entronca con dicho carácter el establecimiento, como es el caso, de los criterios de ordenación de las explotaciones... para todo el territorio nacional, en esta ocasión, de las características que han de tener las explotaciones de ganado... en régimen extensivo y su diferenciación de las de régimen intensivo. En cuanto al carácter formal de esta norma básica, también se satisface, pues aunque la norma se cobija en un real decreto, puede tener tal sustento con carácter excepcional, según la doctrina antes reproducida, y la propia norma no deja lugar a dudas sobre su naturaleza de norma básica al explicitarlo así en su disposición adicional segunda."

Las razones expuestas comportan la desestimación el primer motivo en que se funda la demanda y sus pedimentos.

CUARTO. Sobre la nulidad de la imposición de una limitación de la capacidad productiva de las explotaciones.

El segundo de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del cuestionado artículo 1.2º del RD está referido también a una tacha de inconstitucionalidad, ahora referida a considerar que la limitación de la capacidad productiva máxima de las explotaciones que en la norma reglamentaria se regula, carece de toda cobertura de norma con rango de ley, sin que pueda una norma con rango reglamentario imponer limitaciones a la libertad de empresa que se garantiza en el artículo 38 de la Constitución ( art 38), conforme tiene declarado el TC, de la que se hace cita concreta, que impone la necesidad de que dichas limitaciones solo pueden imponerse por una ley formal, de conformidad con lo establecido en el artículo 53.1º de la Constitución. En ese sentido se afirma en la demanda que "[L]la limitación del tamaño de las explotaciones ganaderas no es un aspecto técnico o complementario más, sino una decisión económica capital que restringe claramente la libertad de empresa por lo que debe contemplarse en una Ley o, cuando menos, tener la debida cobertura legal. Al no tratarse de un aspecto técnico de la materia ni constituir el complemento necesario de las previsiones legales en el sector (que, como ha de verse en el siguiente fundamento de Derecho, sencillamente no existen), debe estarse a la regla general que exige que las bases del Estado se establezcan en normas con rango de ley."

A tales alegaciones se opone por la defensa de la Administración demandada que en la misma Exposición de Motivos se deja constancia de la cobertura legal que confiere al RD la normativa de rango legal que se cita de manera expresa, como ya se reconoció en el dictamen del Consejo de Estado, que expresamente hace referencia a las limitaciones que se imponen en el precepto cuestionado, si bien imponiendo una mayor motivación.

QUINTO. La libertad de empresa y sus limitaciones por vía reglamentaria.

A la vista del planteamiento que se hace en la demanda, debemos comenzar por señalar que, en efecto, la libertad de empresa es un derecho fundamental que está reconocido expresamente en el artículo 38 de nuestra Constitución y en 16 de la Carta Europea de Derecho Fundamentales. Es cierto también que la regla general establecida en el artículo 53 de la Constitución es que " solo por ley... podrá regularse". Ahora bien, debemos tener en cuenta, a la hora de abordar el debate suscitado, que el reproche que se hace en la demanda no está referido propiamente a la tacha de inconstitucional por imponer la limitación de la capacidad productiva máxima de las explotaciones de ganado bovino, sino que esa limitación se haya realizado por vía reglamentaria y sin la existencia de una norma legal que lo habilitara. Es decir, lo que justifica el reparo constitucional que se denuncia no es tanto que pueda imponerse una limitación --sin perjuicio del umbral establecido que es cuestión que se relega al siguiente motivo-- sino que dicha limitación no se haya establecido por una norma con rango de ley, como era preceptivo conforme al ya mencionado artículo 53 de la Norma fundamental.

Centrado ya el debate en la habilitación reglamentaria debe recodarse que, conforme se deja constancia en el mismo RD, a instancias de la propuesta realizada en el dictamen del Consejo de Estado, la habilitación legal vendría constituida por diversas normas de rango legal que, a juicio de la Administración autora de la norma y de su defensa jurídica en este proceso, dan cobertura suficiente al RD para establecer dicho límite, en contra del criterio que se sostiene por las recurrentes.

A la vista de lo expuesto y como implícitamente se admite en la demanda, es lo cierto que pese a la exigencia constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que dicha exigencia de jerarquía de las normas que regulan los derechos constitucionales admite la colaboración reglamentaria, cuestión sobre la que no parece necesario insistir porque, ha de señalarse, la misma argumentación de la demanda lo acepta desde el momento que lo cuestionado es que en el caso de autos no existe esa cobertura o, si se quiere, esa llamada de la ley a la colaboración del reglamento. Por otra parte, se hace también en la demanda que el vicio denunciado se funda así mismo en que el Gobierno, al aprobar la norma reglamentaria, no ha justificado esa cobertura legal o, más concretamente, que se hace una apelación tan genérica como inconcreta, y por tanto ineficaz a los efectos pretendidos, de unas normas de rango legal que no pueden suponer, en concreto, dicha habilitación normativa.

Es necesario destacar que así suscitado el debate el argumento no puede ser admitido porque si se pretende articular esa deficiente cobertura normativa por la vía de la falta de motivación, esa deficiencia formal no puede ser relevante, aunque si aconsejable su cumplimiento, para propiciar una declaración de nulidad de todo el RD. Lo relevante es si materialmente existe una cobertura normativa de rango legal que legitime la regulación por el reglamento, al margen de la mayor o menor justificación que se hace tanto en la MAIN como en la Exposición de Motivos del RD impugnado.

Sentado lo anterior y al hilo de lo que antes se expuso, es cierto que la determinación de un límite a las explotaciones reguladas en el RD afecta a la libertad de empresa y, como ya se dijo, " solo por ley" ( artículo 53 de la Constitución) puede ser regulado, lo cual, como también hemos señalado, no impide la colaboración del reglamento que, como se corresponde con su propia naturaleza y rango normativo, está subordinado a la ley y su finalidad es regular lo estrictamente indispensable para garantizar la aplicación de la norma superior a la que complementa. Y en ese sentido se ha declarado que se deja a la regulación reglamentaria aquellos aspectos técnicos cuyo reflejo en la propia ley, dado su rigor formal, es compleja y difícil de llevar a cabo, al tiempo que dificulta su adaptabilidad a las circunstancias cambiantes que puedan concurrir. Pues bien, en el caso de autos y como se examinará posteriormente, no cabe negar que compete al Gobierno dictar la normativa reglamentaria de las explotaciones a que se refiere el RD, como se justifica en la misma elaboración de la norma cuestionada de legalidad, como ya antes se ha dicho. La cuestión se centra ahora en determinar si la imposición de un límite a este tipo de explotaciones puede considerarse como una cuestión técnica complementaria y, por tanto, es susceptible de regularse por el reglamento de desarrollo o si, por el contrario, no puede tener ese carácter y debiera haberse fijado por norma con rango de ley.

No parece que pueda dudarse que la imposición de un límite a estas explotaciones viene impuesta por la incidencia que comporta en las materias a que antes se hizo referencia en los títulos competenciales que sirven de justificación al RD. Sobre esa premisa, no puede desconocerse tampoco que estando afectados por esa circunstancia tanto la propia actividad económica como a la sanidad animal o el medio ambiente, la determinación concreta de los límites de estas explotaciones ciertamente que resulta compleja porque en cada una de esas facetas existen intereses protegidos que puede aconsejar una determinación bien diferente, circunstancia que, si bien no puede salvar la exigencia de reserva normativa, no puede desconocerse. Por otra parte, no puede tampoco olvidarse que la actividad de este tipo de explotaciones requiere una normativa exhaustiva de indudable carácter técnico como se corresponde con detalles muy concretos que deberán ser tomados en consideración, desde las propias instalaciones a los medios utilizados como a la alimentación o al cuidado de los animales; materias que no son propias de regularse en norma de rango legal sino que es ámbito propicio para el reglamento que ha de completarla y buena prueba de lo que se dice es la propia regulación que se contienen en el RD. Pero resulta también evidente que toda esa normativa reguladora del desarrollo de este tipo de explotaciones han de estar en función de su extensión, de ahí que el propio RD haga una clasificación de las explotaciones en función de su producción (artículo 3.3º y 4º) porque las exigencias han de estar en función de su mayor o menor capacidad de animales.

No parece que pueda descartarse, a la vista de lo expuesto, que la determinación de un límite máximo de " unidad ganadera" pueda excluirse de esa naturaleza técnica porque, en definitiva, serán las condiciones particulares que deben tomarse en cuenta en el ejercicio de las actividades propias de estas explotaciones las que podrán aconsejar la fijación de un número máximo, que no cabe admitir pueda establecerse, con el rigor que ello comporta, en norma con rango de ley. Y ello es más complejo si, como veremos seguidamente, la determinación de ese máximo se ve complicado por las diversas normas de rango legal que comportan la habilitación reglamentaria, porque resulta indudable que desde el punto de vista medioambiental o de sanidad animal pueden ser aconsejables unos límites que sin duda pueden no corresponderse con los que aconsejarían criterios meramente económicos.

Teniendo en cuenta lo anterior y conforme se deja constancia ya en la misma elaboración del RD como en la contestación a la demanda, no puede negarse que existe un cuerpo legal suficientemente explicito que legitima el ejercicio de la potestad reglamentaria en la forma en que se ha realizado, incluso en la determinación del límite de las explotaciones, que es el concreto debate suscitado. Para ello deberá partirse de la premisa de que la capacidad de las explotaciones es una cuestión que afecta a los propios animales, cuya concentración comporta una exigencia en el propio régimen de la explotación; al medio ambiente, porque las instalaciones de esta naturaleza tienen una relevante repercusión en los diversos elementos naturales, desde el aire, las aguas o el mismo suelo; y, en fin, que afecta a la propia salud de las personas y al entorno en que se desenvuelve. Pues bien, sobre esa premisa y sin ánimo exhaustivo cabrían tomar en consideración las mismas normas legales a que se hace referencia en la misma elaboración del RD. que, para mayor aclaración, bueno será que recurramos a sus contenidos para justificar la legitimidad de la regulación reglamentaria.

En el examen de esa habilitación reglamentaria debemos comenzar por apelar a la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, en cuyo artículo primero, al referirse a su objeto y finalidad, se refiere expresamente a " La prevención, lucha, control y erradicación de las enfermedades de los animales... [así como a] La mejora sanitaria... de sus explotaciones, de sus productos y de la fauna de los ecosistemas naturales." Y en cuanto a su ámbito de aplicación " comprende", entre otras circunstancias, " los alojamientos del ganado" (artículo 2), definiendo (artículo 3) las " explotaciones de animales" como "cualquier instalación, construcción o, en el caso de cría al aire libre, cualquier lugar en los que se tengan, críen o manejen animales o se expongan al público, con o sin fines lucrativos." Y, en fin, en el artículo 36 se hace una regulación básica, no en sentido jurídico constitucional, de las condiciones sanitarias, con expresa remisión a su establecimiento en la " normativa vigente". Pues bien, la D.F.5ª de la Ley dispone que "[S]se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de esta ley." A la vista de ese contenido de la Ley mencionada no ofrece a la Sala duda alguna que, por si sola, habilitaría la legitimidad reglamentaria para poder regular, completando las previsiones legales, la capacidad de las explotaciones que se regulan en el RD impugnado.

Por lo que se refiere a la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el Cuidado de los Animales, en su Explotación, Transporte, Experimentación y Sacrificio, tiene por objeto, conforme se declara en su artículo 1, "[ E]establecer las normas básicas sobre explotación, transporte, experimentación y sacrificio para el cuidado de los animales de producción, y un régimen común de infracciones y sanciones para garantizar su cumplimiento." A esos efectos se definen a los " animales de producción", entre otros, los "cebados o criados, para la producción de alimentos o productos de origen animal, o para cualquier otro fin comercial o lucrativo." (artículo 23.a). En esa línea se dispone en el artículo 4, referido a las explotaciones de animales, que "[L]las Administraciones Públicas adoptarán las medidas necesarias para asegurar que, en las explotaciones, los animales no padezcan dolores, sufrimientos o daños inútiles. Para ello, se tendrán en cuenta su especie y grado de desarrollo, adaptación y domesticación, así como sus necesidades fisiológicas y etológicas de acuerdo con la experiencia adquirida, los conocimientos científicos y la normativa comunitaria y nacional de aplicación en cada caso." Pues bien, cuando en su Disposición Final Sexta "se autoriza al Gobierno, en el ámbito de las competencias del Estado, a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de esta ley, y en particular, para concretar el régimen de infracciones y sanciones dispuesto en esta ley". Es indudable que habilita la regulación que se contiene en el RD impugnado.

En esa misma línea, debe traerse a colación la habilitación normativa que comporta la más reciente legislación en materia medioambiental, promulgada en adecuación de nuestra normativa al Acuerdo de Paris y la reducción de efectos de gases de efecto invernadero, materia a la que, como veremos, no es ajena este tipo de explotaciones como, por lo demás, es notorio. En ese sentido ya en la MAIN se mencionada Ley 34/2007. de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera. La Ley, conforme se declara en su artículo 1, "tiene por objeto establecer las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el fin de evitar y cuando esto no sea posible, aminorar los daños que de ésta puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza." En su artículo 3 se definen las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y las emisiones (apartados a y g), exigiendo en su artículo 16 la necesidad de aprobación de planes y programas para la protección de la atmósfera y minimizar los efectos negativos. Y cuando en el Anexo IV se hace referencia a las actividades potencialmente contaminadoras se hace una referencia expresa a la ganadería (fermentación entérica, gestión de estiércol, etc.). Pues bien, sobre esos presupuestos, en la D. F. 9ª de la Ley se habilita al Gobierno para el desarrollo reglamentario. Y con esa misma finalidad y fundamento, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, hace referencia a la necesidad de aprobación de Planes Integrados de Energía y Clima en el que se hace referencia especial a las actividades ganaderas, estableciéndose en su D. F. 6ª la habilitación al desarrollo reglamentario. Finalmente cabe citar la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que también habilita dicho desarrollo (D. F. 4ª), y que entre el objeto de regulación se hace referencia concreta a los residuos agrarios.

En suma, cabe concluir que existe una habilitación reglamentaria por parte de normas con rango de ley para imponer la limitación de las explotaciones que se establecen en el artículo 1.2º debiendo rechazarse la nulidad suplicada.

SEXTO. El principio de proporcionalidad de las limitaciones de las explotaciones.

Se reprocha por las entidades recurrentes al RD la vulneración de los principios de buena regulación, en particular en su vertiente de proporcionalidad de la nueva regulación, que se impone en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entre otros preceptos de los que se deja cita concreta. A juicio de la defensa de las recurrentes, el referido principio comporta que solo deben aprobarse normas " realmente necesarias y que solo impongan los deberes, cargas y limitaciones imprescindibles para los ciudadanos y las empresas" así como que tales normas " creen un marco normativo claro, coherente, estable y predecible..." En ese sentido se aclara que el mencionado principio de proporcionalidad se desdoble en varias exigencias, en concreto, la idoneidad, que excluye la aprobación de normas inidóneas; el de necesidad, que excluya la aprobación de normas menos restrictivas; y el de proporcionalidad, en sentido estricto, que las normas que impongan restricciones se compensen con los beneficios reportados.

Las mencionadas exigencias formales se ponen en relación con el precepto cuestionado y las limitaciones que se imponen, estimando que el mismo dictamen del Consejo de Estado pone de manifiesto la falta de justificación de dichos límites, que ha propiciado una inclusión al respecto en la MAIN. Sin embargo, a juicio de la defensa de las recurrentes, la norma no justifica ni la adopción de esos concretos límites de las explotaciones ni las razones por las que, por encima de dichos límites, las explotaciones son contrarias a la finalidad de la norma reglamentaria, señalándose que resulta contradictorio que se establezcan dichos límites y se justifique en el fomento del asociacionismo. Se afirma que "la limitación de la capacidad productiva de las granjas no es idónea para garantizar la ordenación zootécnica, sanitaria, de bioseguridad y medioambiental de las explotaciones, a las que el art. 1.1 del Real Decreto parece vincular dicha limitación..."

A las anteriores razones se opone en la contestación a la demanda de manera implícita en la cobertura normativa de la norma reglamentaria y la exclusión de vulneración de los derechos adquiridos.

SÉPTIMO. Los principios de buena regulación.

Los reproches que en el motivo que examinamos se hacen en la demanda, aunque referidos a los principios de buena administración que se imponen en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tienen un específico contenido que excede de las exigencias que se imponen en el precepto, exigencias que, por otra parte, quedan delimitados certeramente en la misma demanda y que no parece necesario examinar a la vista del examen de la concreta tacha de ilegalidad que se denuncia.

En efecto, por más que se haga una apelación a las mencionadas exigencias formales en el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo que en definitiva se viene a reprochar a los límites que se imponen en el artículo 1.2º es que no se motiva el que se fija para las explotaciones, en concreto, que se fije en 850 UGM. Ahora bien, en la medida que el reproche se centra en esa concreta determinación, es lo cierto que en la demanda no se termina por concretar cual sería, a juicio de las asociaciones recurrentes, el límite legal que debiera fijarse, a salvo que debe entenderse que ese límite fuera aquel que le permitirá mantener sus actuales explotaciones. Porque, en definitiva, lo que se termina por reprochar con la invocación de las exigencias que impone la buena regulación del precepto ya mencionado, es que el Gobierno, al ejercer la potestad reglamentaria, no ha justificado la fijación de ese concreto límite. Incluso cabría delimitar aún más el debate, porque apelando a los reparos, que no ilegalidad, que concluye el Consejo de Estado en su informe, lo que se termina por reprochar es que esa justificación se haya incluido en un Anexo en la MAIN elaborado con posterioridad a dicho trámite de emisión de informe.

Esa delimitación del debate suscitado es de indudable relevancia porque afecta, entre otras facetas, a nuestra propia potestad revisora de la norma cuestionada porque, si este Tribunal no puede determinar la forma en que debiera redactarse un precepto reglamentario, por la lógica proscripción que nos impone el artículo 71.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y el debate se suscita en que el límite de las explotaciones que se fija en el RD no es el procedente, aunque aceptando que debe fijarse uno concreto, difícilmente podríamos establecer dicho límite porque, entre otras cosas, tampoco las recurrentes lo determinan, como ya se dijo. Y es que, como ya se apuntó, el debate que se suscita en la demanda no es tanto la improcedencia del límite establecido, porque el reproche se hace en sede formal, es decir, que no se ha justificado por la Administración su idoneidad.

Ante ese planteamiento es necesario comenzar por señalar que a la hora de aprobar una norma reglamentaria la Administración goza de una amplia discrecionalidad que por supuesto está condicionada por la normativa de superior rango que está obligada a observar, entre ella, la subordinación a la legislación que habilita esa potestad, pero también que esa discrecionalidad no es omnímoda sino que debe responder a los fines que la justifican, a cuyos efectos, ciertamente que será la motivación de la opción acogida en la norma reglamentaria la que evitará tildar la discrecionalidad en arbitrariedad. Ha de añadirse a lo expuesto que cuando, como aquí sucede, se pretende hacer prevalecer un criterio particular, el de las recurrentes, frente al interés general que cabe presumir a la norma aprobada, son quienes cuestionan la norma las que deben aportar elementos suficientes para concluir en la ilegalidad del reglamento.

Relegado el debate en sede de ausencia de motivación y, como ya se ha dicho, en la MAIN existe un Anexo sobre la " justificación de la capacidad máxima de 850 UGM" con una tan exhaustiva como extensa argumentación para la conclusión alcanzada, tomando en consideración todas las circunstancias que pueden influir en esa fijación de límites. Y frente a esos argumentos ninguna objeción concreta y relevante se hace por las recurrentes, por lo que, como ya se ha dicho, no puede prosperar el criterio de estas frente al, en principio, más objetivo y fundado que se realizó para la aprobación de la norma reglamentaria, debiendo rechazarse este motivo de impugnación.

OCTAVO. Los fundamentos sobre la nulidad de la D.T. 1ª.

Como ya se dijo al inicio de los fundamentos, se suplica en la demanda la nulidad de la Disposición Transitoria Primera. Se dispone en la misma que "[L]los expedientes correspondientes a la autorización de explotaciones en fase de tramitación sobre los que no haya recaído resolución firme en vía administrativa, pero hubieran satisfecho todos y cada uno de los trámites necesarios para iniciar la construcción de las instalaciones directamente implicadas en el proceso de producción con anterioridad al 6 de abril de 2022, fecha en que la presente norma finalizó el trámite de audiencia pública, se resolverán conforme a la normativa en vigor en el momento en el que se produjo el cumplimiento de dichos trámites."

Los fundamentos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad de la norma cuestionada es que afecta a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, reconocidos, entre otros, en el artículo 9.3º de la Constitución. En la argumentación de la demanda, la disposición transitoria se pone en relación con el artículo 16.1º del RD, a cuyo tenor, para poder inscribir las nuevas explotaciones será necesario cumplir los requisitos que se imponen en el nuevo reglamento. Ahora bien, como quiera que la fecha que se pone de referencia en la norma transitoria está referida al momento en que finalizó el trámite de audiencia, es lo cierto que en el texto que se sometió a dicho trámite no se incluía esa fecha límite para la adquisición de nuevas instalaciones de la naturaleza regulada en el RD. Se considera que esa incorporación de la norma transitoria después del trámite de audiencia, la vinculación del régimen aplicable a las solicitudes anteriores con referencia a dicha fecha comporta una vulneración del principio de confianza legítima. Se aduce al respecto que el Consejo de Estado, en un supuesto similar, había rechazado la solución adoptada para el régimen transitorio y que en la forma en que se ha redactado la norma cuestionada afecta al principio de seguridad jurídica, al aplicar a la nueva normativa una inadmisible eficacia retroactiva. Se trae a la argumentación la misma jurisprudencia del TC que, aun cuando considere que la irretroactividad solo es predicable de situaciones ya plenamente consolidadas y no puede afectar a la inmutabilidad del ordenamiento, unida esa exigencia al principio de confianza legítima por suponer un " cambio normativo abrupto", vulnera la exigencia constitucional. Conforme a la jurisprudencia del TS ( STS recurso 285/2018), la normativa aplicable a las nuevas autorizaciones de explotaciones debe ser la vigente a la fecha de formular la petición.

A los argumentos de la demanda, se opone por la Abogacía del Estado que en los supuestos a los que se hace referencia por la defensa de la demanda en cuanto a la fecha a considerar para determinar la normativa aplicable a las licencias y autorizaciones se ha referido a aquellos supuestos en los que no existe una norma de derecho intertemporal, como si ocurre en el RD objeto de revisión. Por otro lado, se rechaza que la incorporación de ese régimen transitorio ni puede suponer una vulneración del principio de confianza legítima para las recurrentes ni, menos aún, a la seguridad jurídica.

NOVENO. Sobre el régimen transitorio del RD.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita con relación a la cuestionada legalidad de la norma transitoria debemos tener en cuenta que, conforme a la redacción de la Disposición, ya transcrita, a las solicitudes de autorización de explotaciones que se regulan en el RD le era de aplicación el régimen general establecido en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal (en adelante, LSA) que, en lo que ahora interesa, no establecía el límite de estas explotaciones que se establece en el artículo 1.2º del RD. Pues bien, lo que se dispone en la cuestionada D.F. 1ª es que las solicitudes de autorización de nuevas explotaciones que ya se hubieran realizado antes de la entrada en vigor del RD y no hubieran sido autorizadas por resolución firme en vía administrativa, se regirán por la nueva regulación, es decir, aplicando el RD, si la petición se hubiera formulado con anterioridad a la fecha de 6 de abril de 2022, que fue la fecha de terminación del plazo de audiencia pública en la tramitación de aprobación del RD; y aun así, se exige que " hubieran satisfecho todos y cada uno de los trámites necesarios para iniciar la construcción de las instalaciones".

Ha de añadirse a lo expuesto que, conforme se aduce en la demanda, esta norma transitoria se modificó con relación a la que constaba en el Proyecto originario del RD después del trámite de audiencia pública a que se refiere la propia norma. En su redacción originaria, el régimen transitorio es que los expedientes ya iniciados a la entrada en vigor de la nueva regulación les serían de aplicación la " normativa en vigor en el momento de presentación de la solicitud."

A la vista de esa regulación y sus efectos debemos tener en cuenta que, como acertadamente se pone de manifiesto por la defensa de la Administración, la norma transitoria no se considera contraria al ordenamiento porque afectara a derecho alguno ya consolidado, sino porque con la modificación realizada tras el trámite de información pública, se ha vulnerado el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica, aceptando expresamente que no comporta una vulneración del principio de irretroactividad, proscrito en el artículo 9 de la Constitución que está referido a las normas desfavorables.

Suscitado el debate en la forma expuesta es obligado recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con relación a la irretroactividad de las normas a que se hace referencia en el artículo 9.3º de la Constitución y su trascendencia a los efectos del debate de autos. Así como se declara en la sentencia 270/2015 ( ECLI:ES:TC:2015:270) "desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987, de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987, FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.

"En suma, conforme a la doctrina de este Tribunal, el art. 9.3 CE no contiene una prohibición absoluta de retroactividad que conduciría a situaciones congeladoras del ordenamiento contrarias al art. 9.3 CE ( STC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11), ni impide que las leyes puedan afectar a derechos e intereses derivados de situaciones jurídicas que siguen produciendo efectos, pues no hay retroactividad proscrita cuando una norma regula pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor o cuyos efectos no se han consumado, ya que el legislador puede variar ex nunc el régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución ( STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 9).""

Sentado lo anterior y conforme se admite por la misma defensa de las recurrentes, es manifiesto que en el caso de autos no existía derecho alguno consolidado por las demandantes sino, en el mejor de los supuestos, una expectativa de que las peticiones de autorizaciones que habían solicitado con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la nueva regulación se rigiesen por la normativa previa que, como ya hemos visto, no establecía límite alguno para estas explotaciones. Sin embargo, dichas expectativas en modo algún pueden condicionar la potestad de la norma para establecer un régimen para la plena aplicación de la nueva regulación.

Se alega también la vulneración del principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima en cuanto protegen a los ciudadanos ante cambios legislativos que no sean razonables y previsibles y que destruyan su confianza en la permanencia de los efectos de la legislación vigente en un momento determinado, produciendo resultados lesivos y arruinando las expectativas ligadas a inversiones cuantiosas, que la Administración ha avalado e impulsado con su conducta. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta " que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones". Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), " en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento", y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, " si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011), se refiere a " la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión", y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, " que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes".

Por otra parte, nuestra Sala --v. sentencia de 27 de febrero de 2016, dictada en el recurso núm. 4948/2013-- viene considerando que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales: (i) que se base en signos innegables y externos; (ii) que las esperanzas generadas en el administrado como consecuencia de aquellos signos sean legítimas; y (iii) que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente. En definitiva, con arreglo a tal principio la Administración debe observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacía claramente prever y debe aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos.

Por otra parte, conviene dejar claro que, en principio, los cambios legislativos producidos no pueden ser cuestionados desde la óptica del principio de confianza legítima ya que este principio no protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes. Los principios de seguridad jurídica y su corolario, el de confianza legítima, no suponen el derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en un determinado sector de actividad. Dicha estabilidad regulatoria es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras del interés general.

Y por lo que se refiere a la vulneración del artículo 9.3º de la Constitución, debe señalarse que el Tribunal Constitucional ha declarado en su sentencia 270/2015 que el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes garantizado por el artículo 9.3 se circunscribe a las leyes sancionadoras y las restrictivas de derechos individuales, y que fuera de dichos ámbitos nada impide al legislador dotar a la ley de efectos retroactivos, pues lo contrario podría conducir a situaciones de petrificación del ordenamiento jurídico.

Las razones expuestas comportan la desestimación del motivo examinado y, con él, de la totalidad del recurso.

DÉCIMO. Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a las demandantes, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo cuarto del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, por cada una de las dos demandadas, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.