Sentencia Contencioso-Administrativo 1120/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 878/2023 de 25 de junio del 2024

PRIMERO.- La representación procesal de Avite, Asociación de Víctimas de la Talidomida en España, interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 574/2023, de 4 de julio, por el que se regula el procedimiento de concesión de ayudas a las personas afectadas por la talidomida en España durante el período 1950-1985.

1.- Este Real Decreto se dicta en virtud de la facultad conferida al Gobierno en el apartado cinco de la disposición adicional 56ª de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. Esa disposición adicional, lleva por título "Ayudas a las personas afectadas por la Talidomida en España durante el periodo 1950-1985.", cuyo tenor literal, en lo que ahora resulta relevante, es el siguiente:

"Uno. Se concederá una ayuda a quienes durante el periodo 1950-1985 sufrieron malformaciones corporales durante el proceso de gestación compatibles con las descritas para la Talidomida, cuyo origen no pueda ser explicado por otras embriopatías o alteraciones cromosómicas siempre que la gestación se haya producido en España. Estas ayudas serán compatibles con cualquier pensión pública a que la persona beneficiaria tuviera derecho, y complementarias con la percepción de otras ayudas o prestaciones de análoga naturaleza y finalidad a las reguladas en esta disposición y, en concreto, con las ayudas establecidas en el Real Decreto 1006/2010, de 5 de agosto, por el que se regula el procedimiento de concesión de ayudas a las personas afectadas por la Talidomida en España durante el período 1960-1965.

Dos. El importe de la ayuda a percibir será el resultado de multiplicar 12.000 euros por cada uno de los puntos porcentuales de discapacidad reconocida a la persona afectada, por los organismos competentes, a la fecha de presentación de la solicitud de la ayuda.

[...]

Cinco. Se autoriza al Gobierno para que dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo de lo previsto en esta disposición adicional."

2.- El preámbulo del Real Decreto, después de hacer una exposición de las distintas iniciativas adoptadas con el fin de ayudar al colectivo de personas afectadas por la Talidomida, nos dice: "En consecuencia, se considera necesario establecer una regulación complementaria de la anterior que, por un lado, amplíe el período inicial de 1960-1965 al nuevo de 1950-1985 y, por otro, actualice las cuantías de las ayudas previstas en el año 2010, dado el período transcurrido desde entonces.".

3.- El objeto del Real Decreto está descrito en su artículo 1: "Este real decreto tiene por objeto regular los requisitos que deben cumplir las personas beneficiarias y el procedimiento para el reconocimiento y abono de ayudas a las personas afectadas por la talidomida en España, durante el período 1950-1985.".

4.- Esta previsión legal de ayudas a los afectados por la talidomida ha sido desarrollada reglamentariamente por el Real Decreto 574/2023, que a los requisitos para ser beneficiario de la ayuda recogidos en el precepto transcrito añade otro del siguiente tenor en el apartado c) de su art. 2: "[...] Que la persona interesada figure inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras, gestionado por el Instituto de Salud Carlos III, en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, acreditativo de lo dispuesto en la letra a). [...]".

SEGUNDO.- 1.- La parte recurrente ejercita una pretensión dirigida a obtener la declaración de nulidad de los siguientes preceptos:

a) el párrafo segundo del artículo 3, que regula la cuantía de la ayuda, cuando dispone: "La percepción de esta ayuda deducirá de su cuantía cualquier otra ayuda o prestación de análoga naturaleza y finalidad a las reguladas en este real decreto que haya podido recibir la persona beneficiaria, procedentes de cualquier administración o de entes públicos o privados, nacionales o internacionales, y en concreto con las ayudas establecidas en el Real Decreto 1006/2010, de 5 de agosto, por el que se regula el procedimiento de concesión de ayudas a las personas afectadas por la talidomida en España durante el período 1960-1965".

b) el párrafo segundo in fine de su artículo 11, que regula la compatibilidad de la ayuda, en concreto, la frase ..."de conformidad con lo previsto en el párrafo segundo del art. 3 de este real decreto".

c) el artículo 2.c), que regula las personas beneficiarias, cuando incluye el siguiente requisito: "c) Que la persona interesada figure inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras, gestionado por el Instituto de Salud Carlos III, en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, acreditativo de lo dispuesto en la letra a).".

d) el artículo 6.1.h), cuando enumera como documentos a acompañar con la solicitud de la ayuda el "Certificado emitido por el Instituto de Salud Carlos III, que acredite que la persona interesada está inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras, en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.c), o, en su caso, solicitud de evaluación".

e) el artículo 8.2, regulador de la valoración de la discapacidad y evaluación de las personas afectadas por la talidomida, cuando establece: "2. Para la calificación que permita identificar a la persona interesada como persona que ha sufrido malformaciones corporales durante el proceso de gestación, compatibles con las descritas para la talidomida, será preceptivo el certificado emitido por el Instituto de Salud Carlos III, que acredite que la persona interesada está inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida.

En el supuesto de que se haya solicitado la evaluación y se retrase la aportación del certificado por causas ajenas a la persona interesada o, en su caso, a quien ostente su representación legal o a la persona que presta medidas de apoyo a la persona interesada con discapacidad para el ejercicio de su capacidad jurídica, se permitirá la iniciación del procedimiento con la solicitud de evaluación efectuada ante el órgano competente, de conformidad con lo previsto en el artículo 6.1.h). En este caso, se procederá a la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, durante el tiempo necesario para la incorporación al expediente del certificado emitido por el Instituto de Salud Carlos III.".

2.- En apoyo de esta pretensión emplea los siguientes argumentos:

(i) El párrafo segundo del artículo 3 y el párrafo segundo in fine del artículo 11 del Real Decreto 574/2023 son contrarios al tenor literal de la disposición adicional 56ª.1 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, y contradictorios con el resto de lo dispuesto por el propio artículo 11.

En síntesis, aduce que mientras la disposición adicional 56ª califica a las nuevas ayudas como "compatibles" con cualquier pensión pública a que la persona beneficiaria tuviera derecho, y "complementarias" con la percepción de otras ayudas o prestaciones de análoga naturaleza y finalidad a las reguladas en esta disposición y, en concreto, con las ayudas establecidas en el Real Decreto 1006/2010, de 5 de agosto, del mismo modo en que lo hace el artículo 11, párrafo segundo, in fine del Real Decreto, por el contrario, su artículo 3, párrafo segundo, dispone que: "La percepción de esta ayuda deducirá de su cuantía cualquier otra ayuda o prestación de análoga naturaleza y finalidad a las reguladas en este real decreto que haya podido recibir la persona beneficiaria, procedentes de cualquier administración o de entes públicos o privados, nacionales o internacionales, y en concreto con las ayudas establecidas en el Real Decreto 1006/2010, de 5 de agosto, por el que se regula el procedimiento de concesión de ayudas a las personas afectadas por la talidomida en España durante el período 1960-1965.".

Sostiene que el carácter complementario de la nueva ayuda, cuya finalidad está señalada en el preámbulo del Real Decreto "( regulación complementaria de la anterior que, por un lado, amplíe el período inicial de 1960-1965 al nuevo de 1950-1985 y, por otro, actualice las cuantías de las ayudas previstas en el año 2010, dado el período transcurrido desde entonces"), es incompatible con la reducción de la cuantía que regula el párrafo segundo del artículo 3.

(ii) los otros preceptos reglamentarios impugnados -- artículos 2.c); artículo 6.1.h); y artículo 8.2- conllevan una delimitación del ámbito subjetivo de la ayuda que resulta contrario a las previsiones de la disposición adicional 56ª de la Ley 6/2018, a la doctrina de los actos propios declarativos de derechos y a la tutela judicial efectiva sin indefensión.

Afirma que la Ley que desarrolla el Real Decreto impugnado venía a complementar y ampliar la situación jurídica ya consolidada de reconocimiento de los afectados en España y sus prestaciones y, sin embargo, se ha dictado una norma que en la práctica restringe enormemente la condición de víctima de la Talidomida en nuestro país, y además de una forma contraria a Derecho.

Lo que se cuestiona es la exigencia impuesta para ser persona beneficiaria por el artículo 2.c): "Que la persona interesada figure inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras, gestionado por el Instituto de Salud Carlos III, en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, acreditativo de lo dispuesto en la letra a)", imponiendo la presentación de esa certificación como documento a presentar con la solicitud (artículo 6.1.h,) y, además, el carácter preceptivo de esa certificación para la calificación de las posibles personas beneficiarias (artículo 8.2).

Sostiene la demanda que de esa manera y en contra de cualquier criterio interpretativo que se aplique a la disposición adicional 56ª, se impide el acceso a las nuevas ayudas de quienes, por diversas razones, han sido reconocidas previamente por las Administraciones públicas y por el Estado como personas afectadas por la Talidomida ("talidomídicos"). Alude a quienes ya vieron reconocida esa condición con motivo de las ayudas reguladas del Real Decreto 1006/2010, en desarrollo de una previsión idéntica que para los afectados por Talidomida en el período 1960-1965, incluía la Ley de Presupuestos 26/2009; también a quienes, en razón de padecer discapacidades por anomalías congénitas secundarias a Talidomida, obtuvieron una jubilación anticipada en diez años a través del Real Decreto 1851/2009; a quiénes obtuvieron resoluciones de reconocimiento de discapacidad en las que se aprecia la Talidomida como etiología de la misma -código Talidomida-; y, finalmente, a las resoluciones basadas en el Decreto 69/2019, de 1 de marzo, de la Junta de Andalucía, por el que se crea y regula el registro de personas residentes en Andalucía anomalías connatales causadas por Talidomida. Alega que la nueva ayuda fue creada legalmente para todos los que en el período 1950-1985 sufrieron malformaciones congénitas compatibles con las descritas por la Talidomida, como complemento de las ayudas previamente concedidas y para reparar en lo posible los padecimientos sufridos.

Añade que no es posible que unos mismos hechos sean valorados de manera diferente y contradictoria por las Administraciones pues no pueden existir y dejar de existir. Remarca que no es posible que quienes han visto reconocida su condición de afectados por Talidomida por disposiciones y actos firmes de la Administración o por resoluciones judiciales firmes no puedan acceder a las nuevas ayudas por no obtener el informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida. Ello resulta contrario al artículo 9.3 de la Constitución, máxime cuando las nuevas ayudas (Real decreto 574/2023) son complementarias de las anteriores (Real Decreto 1006/2010).

Termina sosteniendo que la regulación que se cuestiona es contraria a la tutela judicial efectiva puesto que el informe de validación emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, que ha sido negativo para socios de Avite, no es recurrible como acto de trámite que es.

TERCERO.- El escrito de oposición a la demanda presentado por la Administración del Estado solicita la desestimación del recurso por negar la concurrencia de las infracciones del ordenamiento jurídico que denuncia la demanda.

Comienza por alegar que la norma reglamentaria tiene habilitación legal suficiente para el desarrollo que lleva a cabo y que la regulación no afecta al alcance de las ayudas, cuyo marco está legalmente delimitado, sino que regula los requisitos y condiciones exigidos para ser beneficiario y el procedimiento a seguir para obtenerlas. Con ello afirma que las ayudas del Real Decreto impugnado no son compatibles con las previstas en el Real Decreto 1006/2010, sino complementarias de ellas y, por lo tanto, el importe de estas ha de deducirse de la cuantía de aquellas.

Justifica la exigencia del informe de validación emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida con una exposición de la evolución histórica de las medidas que en apoyo de los afectados han ido adoptándose y alegando que cuando se aprueba la disposición adicional 56ª de la Ley 6/2018, se da por supuesto que la forma de acreditar haber sufrido malformaciones por la talidomida será la resultante de las disposiciones citadas, es decir, mediante informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida generador de una inscripción de la persona afectada en el Registro Estatal de Enfermedades Raras gestionado por el Instituto de Salud Carlos III.

Finalmente, niega la vulneración de derecho a la tutela judicial efectiva afirmando que, aunque los informes de validación emitidos por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida sean acto de trámite no recurribles, no está cerrada la posibilidad de cuestionarlos mediante la impugnación de las resoluciones administrativas de denegación de la ayuda, cauce que habilita expresamente el artículo 9.3 del Real Decreto 475/2023.

CUARTO.- La nulidad invocada de los artículos 3, párrafo segundo, y 11, inciso final del párrafos segundo, debe ser rechazada.

El Real Decreto 574/2023 es desarrollo de las previsiones de la disposición adicional 56ª de la Ley 6/2018 y es evidente que las ayudas que regula esta norma legal tienen una finalidad clara: establecer una regulación complementaria de las anteriores ayudas, concedidas al amparo de la Ley de Presupuestos 26/2009, de 23 de diciembre, y a través del Real Decreto 1006/2010, que, por un lado, amplíe el período inicial de 1960-1965 al nuevo de 1950-1985 y, por otro, actualice las cuantías de las ayudas previstas en el año 2010, dado el período transcurrido desde entonces. De este modo describe esa finalidad el preámbulo del Real Decreto impugnado.

Si una cosa es complemento de otra quiere decir que le incorpora algo positivo, es decir, algo "suplementario, añadido, agregado, adicional, accesorio o extra", que son las expresiones con que el diccionario de la Real Academia Española describe o define lo que sea o se entienda como "complementario".

Cuando el artículo 3 dice que la percepción de esta ayuda "deducirá" de su cuantía cualquier otra ayuda o prestación [...], pudiera parecer que lo que está contemplando es algo opuesto a la regulación de un complemento pues la expresión "deducirá" parece conllevar un significado de restar o descontar una cantidad según definición del citado diccionario. Esa es la tesis de la demanda.

Sin embargo, esta contradicción es solo aparente. La interpretación que debe entenderse como correcta es aquella que nos lleva a considerar que la nueva regulación es complementaria de las anteriores ayudas, concedidas al amparo de la Ley de Presupuestos 26/2009, de 23 de diciembre, y a través del Real Decreto 1006/2010, en la medida en que amplía el ámbito temporal y la cuantía de las ayudas. Queda así excluido el resultado perseguido por la parte actora, referido a la compatibilidad absoluta entre las cuantías que se puedan obtener por ambas líneas de ayudas. Las dos ayudas serán compatibles en cuanto que pueden ser percibidas por una misma persona, pero en caso de serlo, sus cuantías deberán ser compensadas ("deducirá"). De otro modo se llegaría al absurdo consistente en que una persona podría percibir dos ayudas de la misma naturaleza por un mismo hecho (padecimiento). El resultado de la interpretación literal de la norma que postula la parte recurrente nos llevaría a un evidente resultado discriminatorio pues los perceptores de las ayudas recibidas al amparo del Real Decreto 1006/2010, diferenciadas únicamente por el ámbito temporal de la norma, obtendrían una doble ayuda: la inicial y la correspondiente al Real Decreto impugnado. La misma razón debe extenderse a otras ayudas diferentes de las derivadas del Real Decreto 1006/2010 y que presenten la misma naturaleza que las reguladas por el Real Decreto impugnado 574/2023.

QUINTO.- La impugnación de los preceptos reglamentarios que afectan al ámbito subjetivo de los posibles beneficiarios se formula por exigirse que el padecimiento de malformaciones corporales durante el proceso de gestación, compatibles con las descritas para la talidomida, cuyo origen no pueda ser explicado por otras embriopatías o alteraciones cromosómicas, durante el período 1950-1985, deba ser acreditado exclusivamente por medio del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida.

Lo primero que hay que precisar es que el requisito para ser persona beneficiaria no es el mero informe sino el hecho de que la persona interesada figure inscrita en el Registro Estatal de Enfermedades Raras (REER), gestionado por el Instituto de Salud Carlos III, en virtud del informe de validación positivo emitido por el Comité Científico-Técnico de la Talidomida, acreditativo de lo dispuesto en la letra a) -el padecimiento-. El informe positivo de validación es el que abre paso al REER y la inclusión en él lo que permite ser considerada persona beneficiaria.

Efectuada esa precisión, hay que decir que en el planteamiento de la asociación recurrente está presente que la condición de afectado por la Talidomida puede ser anterior a la exigencia que impone el Real Decreto impugnado, a la propia creación del REER y venir dada por decisiones reglamentarias y actos administrativos previos firmes e incluso por resoluciones judiciales firmes, de manera que quien ya la tiene reconocida no se debiera ver obligado a una nueva e innecesaria valoración sobre unos mismos hechos y que, en ningún caso, viene impuesta por la disposición adicional 56ª que se desarrolla. Como tampoco fija el requisito de estar inscrita en el REER.

Consideramos que esta exigencia es contraria a Derecho, pues la demanda expone y la Administración no cuestiona en su escrito de contestación la existencia de supuestos ciertos de personas que ya han obtenido ayudas o beneficios diversos por su condición de afectados por la Talidomida, como son, singularmente, aquellas que obtuvieron las ayudas desarrolladas por el Real Decreto 1006/2010, pero también los demás que menciona la demanda. Ello quiere decir que la previsión del artículo 2.c) se impone a quienes han sido tenidos por la Administración, en ejercicio de las competencias que le son propias, como personas afectadas por la Talidomida.

Se trata, así, de un requisito que no resulta proporcionado a la finalidad de la norma legal que el Real Decreto desarrolla y que representa un exceso a la configuración legal de la ayuda.

Como decimos en la sentencia de 113/2024, de 24 de junio (recurso contencioso administrativo 891/2023) "El desarrollo reglamentario no se limita así a aspectos procedimentales o instrumentales para facilitar la aplicación del precepto legal a ejecutar, sino que incidiendo en la regulación sustantiva añade un requisito para poder ser beneficiario de la ayuda legalmente prevista. El círculo de quienes pueden recibir la ayuda es más restringido con el reglamento de desarrollo que con la ley desarrollada. Y esto excede de lo que es propio de un reglamento ejecutivo. La norma reglamentaria recurrida infringe así el principio de jerarquía normativa.".

Concurre por ello la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución.

No consideramos, sin embargo, que la citada exigencia vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva por impedir el acceso a la jurisdicción, ello porque, como advierte el escrito de contestación a la demanda, el informe negativo del Comité Científico-Técnico de la Talidomida podría ser cuestionada al impugnar la resolución final denegatoria de la ayuda.

SEXTO.- Dicho lo anterior, conviene hacer una observación. Las partes no discuten que el Estado puede legítimamente establecer la ayuda a los afectados por la talidomida y gestionarla directamente, sin que tampoco esta Sala albergue dudas al respecto. Y desde luego puede el Estado regular medios de comprobación de que los solicitantes de la ayuda son efectivamente afectados por la talidomida. Pero ello no le autoriza a ignorar los actos que las diferentes Administraciones y en ejercicio de sus competencias hayan podido adoptar en el pasado para reconocer la condición de afectado por la talidomida: en la medida en que tales actos de reconocimiento eran -y siguen siendo- ajustados a Derecho, el Estado no puede ahora eludirlos.

La consecuencia de todo lo expuesto es que el apartado c) del art. 2 del Real Decreto 574/2023 es nulo en la medida en que prevé su aplicación a personas que en el pasado fueron regularmente reconocidas por una Administración como afectados por la talidomida. Ello debe asimismo predicarse del apartado h) del art. 6 y del apartado 2 del art. 8 del Real Decreto 574/2023, que no son sino especificación del referido apartado c) del art. 2 en lo atinente a certificaciones.

SÉPTIMO.- Con arreglo al art. 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer imposición de las costas en el supuesto de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.- De acuerdo con el artículo 72.2 de la citada Ley jurisdiccional, el fallo de la sentencia será publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Fallo