Sentencia Contencioso-Administrativo 425/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 5294/2021 de 30 de marzo del 2023

PRIMERO.- La sentencia impugnada

En el presente recurso de casación se impugna la sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que estimó el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Cádiz que, a su vez, había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora también recurrente.

El recurso contencioso-administrativo se había interpuesto contra la Resolución de la Consejería de la Presidencia, Administración Local y Memoria Democrática de la Junta de Andalucía, de 17 de enero de 2019, que desestimó la solicitud de reconocimiento de grado personal presentada por doña Antonia el día 22 de noviembre de 2018.

La recurrente es interina del Cuerpo Superior de Administradores Generales de la Junta de Andalucía, que se encuentra destinada en el Servicio Andaluz de Empleo desde enero de 2005, habiendo aprobado las oposiciones y pasando a ser funcionaria de carrera desde octubre de 2009. Por lo que la solicitud presentada era para el reconocimiento del nivel 22 por el desempeño durante más de dos años del puesto de trabajo como funcionaria interina con anterioridad.

La sentencia del Juzgado, tras identificar el acto administrativo impugnado y resumir la posición de las partes, se remite y transcribe en parte la sentencia de 7 de noviembre de 2018 (recurso de casación nº 1781/2017), para concluir en la estimación del recurso contencioso-administrativo, señalando que << en el artículo 70.2 del Reglamento aproba o por el Real Decreto 364/1995 , que establece el modo de adquisición del grado person l, resulta de aplicación no sólo a los funcionarios de carrera, sino también a los funcionarios interinos, y ello a la luz de la jurisprudencia del TJUE sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 , relativa al Acuerdo marco de la CESI I UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada>>.

La sentencia de la Sala de apelación, por su parte, estima el recurso de apelación interpuesto por la Administración porque considera que << es preciso compartir la tesis que de este modo articula la demandada en su recurso de apelación y que lleva a considerar que la aplicación de aquella doctrina casacional al ámbito de la Junta de Andalucía, además de ser contraria a los anteriores preceptos, generaría un efecto discriminatorio para los funcionarios de carrera. Deben recordarse nuevamente las consideraciones contenidas en aquella sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2018 , acerca de que el grado personal y sus efectos jurídicos han de ser incluidos en el ámbito o en el concepto de "condiciones de trabajo", debiendo valorarse si el actor ocupa una posición comparable a la del funcionario fijo. Y, no puede por lo tanto estimarse que al ahora recurrente se le excluya del reconocimiento de su derecho al grado personal en los términos pretendidos por la naturaleza temporal de su relación de servicio, sino ante la concurrencia de razones objetivas que justifican la diferencia de trato. El recurso de apelación por lo tanto debe ser estimado>>.

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional

La admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 25 de mayo de 2022, identificó la siguiente cuestión de interés casacional:

<< si la doctrina establecida en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 7 de noviembre de 2018 en recurso de casación 1781/2017 , es aplicable a los efectos de adquisición del grado personal, a los funcionarios interinos, aún cuando resulte de aplicación la normativa autonómica>>.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada; ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

Sostiene la parte recurrente que cuando la sentencia dictada en apelación no aplicó al caso la STS de 7 de noviembre de 2018 porque en la citada resolución de esta Sala Tercera no se interpretaba la Ley andaluza 6/1985, incurre en una vulneración de la igualdad por resultar discriminatorio para los funcionarios interinos andaluces en relación con el reconocimiento del grado personal para los funcionarios de carrera que con anterioridad fueron funcionarios interinos.

Teniendo en cuenta, además, que las distintas Secciones de la Sala de Sevilla se han pronunciado de forma diferente sobre la misma cuestión que ahora examinamos. Añadiendo que la Sección Primera de esta Sala Tercera ha inadmitido los recursos de casación que interpuso la Administración ahora recurrida respecto de las sentencias dictadas en sentido contrario a la ahora examinada, sobre la misma cuestión. Por lo que concluye que debe aplicarse la doctrina de esta Sala Tercera sobre la consolidación del grado personal tras constatar su adquisición según establece la normativa andaluza en relación con el "nivel mínimo del intervalo del cuerpo al que se adscriba su puesto de interino".

Por su parte, la Junta de Andalucía señala que la funcionaria recurrente no está sujeta al régimen del RD 364/1995, de los funcionarios del Estado, sino que resulta de aplicación la Ley autonómica 6/1985. Añadiendo que el grado personal se regula por normas que no tienen el carácter de básicas, y que la sentencia del TJUE de 30 de junio de 2022 no se había dictado cuando se resuelve el recurso de apelación y se dicta, por tanto, la sentencia impugnada.

CUARTO.- El grado personal por los servicios prestados como funcionario interino

La cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso se centra en un punto específico de la consolidación del grado personal de los funcionarios públicos. En concreto, si la Sala de apelación debió aplicar, o no, la doctrina que establece nuestra sentencia de 7 de noviembre de 2018 (recurso de casación nº 1781/2017), sobre el grado personal, o si, por el contrario, ha de considerarse un supuesto diferente al ser de aplicación la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía.

En otras palabras, más vinculadas a la cuestión sustantiva que subyace, si puede o no denegarse la consolidación del grado personal de un funcionario que cuando presenta la solicitud sobre el reconocimiento de grado ya es funcionario de carrera, si bien, con anterioridad a adquirir tal condición, había prestado servicios como funcionario interino y había consolidado un grado superior distinto en atención al periodo previsto en la norma correspondiente. En definitiva, si tal denegación puede fundarse únicamente en la naturaleza temporal de la relación que tenía el funcionario interino con la Administración Pública cuando prestó los servicios en cuya virtud pretende la consolidación del grado.

Sobre la consolidación y reconocimiento del grado personal de los funcionarios públicos nos pronunciamos en la citada sentencia de 7 de noviembre de 2018, y en otras posteriores de 20 de abril de 2022 ( recurso núm. 3395/2020), de 26 de abril de 2022 ( recurso núm. 3632/2020), de 5 de mayo de 2022 ( recurso núm. 7304/2020) y 17 de octubre de 2022 ( recurso núm. 7008/2020).

En estas sentencias declaramos que << el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada se aplica, con arreglo a una jurisprudencia clara del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a los trabajadores cuya relación de servicio no es laboral, sino estatutaria o funcionarial. Ahora bien, el Acuerdo Marco no es aplicable al personal estatutario fijo, dado que su relación de servicio con la Administración sanitaria es indefinida. Al delimitar el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco, la cláusula 2 de éste dispone que regirá para los "trabajadores con un trabajo de duración determinada"; algo que manifiestamente no sucede con el personal estatutario fijo. Y por si cupiera alguna duda, la cláusula 3 del Acuerdo Marco hace referencia a la noción de "trabajador con contrato de duración indefinida comparable", que no es una especie de trabajador con un trabajo de duración determinada, sino el punto de comparación para establecer el trato debido a quienes tienen un trabajo de duración determinada. En otras palabras, al trabajo de duración determinada hay que darle los mismos derechos que al trabajo de duración indefinida comparable. Pues bien, a la vista de las cláusulas 2 y 3 del Acuerdo Marco es claro que el personal estatutario fijo no entra dentro de su ámbito de aplicación.

En este sentido, además, se ha pronunciado expresamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su reciente auto de 13 de diciembre de 2021 (C-151-21 ), relativo a personal estatutario fijo en promoción interna temporal del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha."

A la vista de ello, no puede sostenerse que las normas de la Unión Europea invocadas por el recurrente hayan sido infringidas por la sentencia impugnada; lo que conduce a la desestimación del recurso de casación.

(...) no es ocioso, por lo demás, hacer dos observaciones sobre el peor trato de los funcionarios de carrera con respecto a los funcionarios interinos que denuncia el recurrente. La primera es que, por las razones que se acaban de exponer, dicha pretendida discriminación nunca podría reputarse prohibida por el Acuerdo Marco incorporado en la Directiva 1999/70/CE , ya que éste no es aplicable a este supuesto.

La otra observación es que dista de ser evidente que las vicisitudes en que puede encontrarse un funcionario de carrera sean -siempre y necesariamente- comparables o asimilables a las de un funcionario interino, que por definición no goza de estabilidad en su relación de servicio. Y si el punto de comparación no es indiscutible, el reproche de discriminación es difícilmente justificable>>.

Recordemos que el grado personal y sus efectos jurídicos han de ser incluidos en el ámbito o en el concepto de "condiciones de trabajo" que utiliza la cláusula 4 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, pues así resulta de las SSTJUE, entre otras, de 13 de septiembre de 2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, apartado 47; 22 de diciembre de 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, C-444/09 y C-456/09, apartados 50 a 58; 12 de diciembre de 2013, Carratù, C- 361/12, apartado 35; y 13 de marzo de 2014, Nierodzik, C-38/13, apartado 25; o del auto de la Sección Segunda de ese Tribunal de 9 de febrero de 2012, Lorenzo Martínez, C-556/11, apartados 38, 39, 45, 52 y 54; y, en fin, reiteradamente la jurisprudencia establece que todo aspecto vinculado al "empleo" como equivalente a la relación laboral entre un trabajador y su empresario debe quedar integrado en el concepto de "condiciones de trabajo", según señalamos en la mentada sentencia de 7 de noviembre de 2017 (recurso de casación nº 1781/2017).

En esta misma sentencia declaramos que << el actor era "comparable", como también exige la cláusula 4, al funcionario fijo que hubiera desempeñado el mismo trabajo que desempeñó aquél durante aquellos doce años, pues, amén de que nada se argumenta en contra por la parte recurrente, la cláusula 3, apartado 2, del Acuerdo marco define al "trabajador con contrato de duración indefinida comparable" como "un trabajador con un contrato o relación laboral de duración indefinido, en el mismo centro de trabajo, que realice un trabajo u ocupación idéntico o similar, teniendo en cuenta su cualificación y las tareas que desempeña". Punto, éste, en el que también debe recordarse lo que el TJUE afirma con reiteración: para apreciar si los trabajadores realizan un trabajo idéntico o similar, en el sentido del Acuerdo, debe comprobarse si, habida cuenta de un conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, los requisitos de formación y las condiciones laborales, puede considerarse que dichos trabajadores se encuentran en una situación comparable ( SSTJUE de 18 de octubre de 2012, Valenza y otros, C-302/11 a C-305/11 , apartado 42, y de 14 de septiembre de 2016, De Diego Porras, C-596/14 , apartado 40. Y auto del mismo Tribunal de 21 de septiembre de 2016, Álvarez Santirso, C-631/15 , apartado 43). Repetimos, nada en contra se argumenta por la parte recurrente.

(...) Y, por último, tampoco se ha justificado en el caso que enjuiciamos que el trato diferente obedezca a razones objetivas. Nada argumenta la parte recurrente, otra vez, en contra del párrafo de la sentencia recurrida que razona: Como también ha sostenido reiteradamente el TJUE corresponde en principio al tribunal nacional pronunciarse sobre si, cuando ejercía sus funciones como funcionario interino, el demandante se hallaba en una situación comparable a la de los funcionarios de carrera, y para ello el canon al uso es el de la diferenciación por "razones objetivas", es decir por relación a los requisitos objetivos de las plazas servidas, por las características del empleo, o por el nivel de formación requerido para el desempeño de los puestos de trabajo, razones objetivas que la Administración no se ha esforzado en decantar para este caso, lo que nos conduce indeclinablemente a considerar que el único motivo por el que se ha denegado la consolidación de grado personal al recurrente es la naturaleza temporal de su vínculo laboral con la Administración demandada, práctica proscrita por la Directiva 1999/70 , en la interpretación constante que de la misma viene efectuando el Tribunal de Justicia>>.

Sin que, por lo demás, tenga relevancia, a los efectos examinados de la aplicación del principio de no discriminación entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos o temporales que la regulación de los requisitos para la adquisición del grado personal se establezca por una norma estatal, como es el caso del Reglamento aprobado por RD 364/1995, o en una norma autonómica, como es el de la Ley andaluza 6/1984. Téngase en cuenta que la cuestión examinada no se refiere al cumplimiento de los requisitos que se establecen para consolidar el grado, respecto de lo que ha de estarse al régimen jurídico correspondiente, sino a su aplicación a los funcionarios temporales o interinos, que posteriormente adquirieron la condición de funcionarios de carrera y solicitaron el reconocimiento de los servicios prestados con anterioridad como funcionarios interinos.

QUINTO.- La doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Además de las sentencias del TJUE citadas en el fundamento anterior, debemos señalar que recientemente este Tribunal de Justicia ha dictado la sentencia de 30 de junio de 2022 (C-192/21), en relación con la misma cuestión que hemos examinado, respecto de una cuestión prejudicial planteada al amparo del artículo 267 del TFUE por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en relación con la aplicación de una Ley autonómica, concretamente de la Ley de la Función Pública de Castilla y León.

Pues bien, esta Sentencia declara que << La referencia a la naturaleza temporal del trabajo de los funcionarios interinos no puede constituir, por sí sola, una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, Ustariz Arósteghui, C-72/18 , EU:C.2019:516, apartado 41 y jurisprudencia citada).

(...) En cuanto a las posibles justificaciones de la diferencia de trato observada en el litigio principal, el tribunal remitente menciona, por un lado, la carrera vertical de los funcionarios, que es progresiva y que es consecuencia de la propia estructura administrativa.

(...) A este respecto, en la medida en que la carrera vertical y la consolidación del grado personal son inherentes al estatuto funcionarial, cabe recordar que, habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en relación con la organización de sus propias Administraciones Públicas, en principio estos pueden, sin infringir la Directiva 1999/70 ni el Acuerdo Marco, establecer requisitos para el acceso a la condición de funcionario de carrera y condiciones de trabajo para tales funcionarios ( sentencia de 20 de junio de 2019, Ustariz Aróstegui, C-72/18 , EU:C:516, apartado 43 y jurisprudencia citada).

(...) Si bien la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco no se oponen, por tanto, en principio, a que la consolidación del grado personal se reserve exclusivamente a los funcionarios de carrera, no es menos cierto que la normativa de un Estado miembro no puede imponer un requisito general y abstracto relacionado únicamente con la naturaleza temporal del trabajo de los funcionarios interinos, sin tener en cuenta la naturaleza concreta de las tareas desempeñadas y las características inherentes a estas.

(...) A este respecto, debe señalarse, sin embargo, que, como se desprende del auto de remisión, la normativa nacional aplicable en el litigio principal establece que el mero hecho de que un funcionario haya ocupado temporalmente un puesto al que corresponde un grado superior al correspondiente al puesto que dicho funcionario ocupa con carácter definitivo no le confiere automáticamente el derecho a consolidar ese grado superior.

(...) En estas circunstancias, permitir que un funcionario de carrera consolide el grado más elevado que tenía cuando era interino podría constituir una discriminación inversa en perjuicio de los funcionarios de carrera que hayan sido destinados temporalmente a un puesto al que corresponde un grado superior al correspondiente al puesto para el que fueron nombrados con carácter definitivo.

(...) Por consiguiente, en la medida en que, si bien excluyendo la consolidación automática del grado correspondiente al puesto ocupado con carácter temporal, la normativa nacional aplicable en el litigio principal permita tener en cuenta, para determinar el grado que cabe consolidar, el período durante el que se ha desempeñado un puesto temporal, extremo este que corresponderá comprobar al tribunal remitente, dicha normativa deberá aplicarse de igual modo a las personas que hayan ocupado ese puesto temporal como funcionarios interinos o como funcionarios nombrados con carácter definitivo.

(...) Por otro lado, el tribunal remitente considera que, puesto que los servicios prestados por el demandante en el litigio principal como interino se tuvieron en cuenta en el proceso selectivo a través del que este adquirió la condición de funcionario de carrera, considerarlos a efectos de la consolidación del grado personal equivaldría a efectuar una doble valoración de dichos servicios, lo que llevaría a conceder al demandante en el litigio principal un trato ventajoso en comparación con otros funcionarios de carrera.

(...) Sin embargo, el establecimiento de requisitos de acceso a la condición de funcionario de carrera y el derecho de tal funcionario a consolidar el grado personal, que, como se ha mencionado en los apartados 31 y 32 de la presente sentencia, constituye una condición de trabajo, son dos aspectos distintos del régimen aplicable a los funcionarios de carrera, de modo que no puede considerarse que tener en cuenta los servicios prestados por el interesado como funcionario interino para acceder a la condición de funcionario de carrera o para la consolidación del grado personal dé lugar a una doble valoración de esos servicios a efectos exclusivamente de la consolidación del grado personal.

(...) Por lo tanto, si bien, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 45 de la presente sentencia, es legítimo establecer requisitos de acceso a la condición de funcionario de carrera, el establecimiento de tales requisitos de acceso no puede justificar una diferencia de trato en relación con las condiciones de la mencionada consolidación.

(...) Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, a efectos de la consolidación del grado personal, no se tienen en cuenta los servicios que un funcionario ha prestado como interino antes de adquirir la condición de funcionario de carrera>>.

Por lo que la sentencia citada del TJUE declara que la respuesta a la cuestión prejudicial es que la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, a efectos de la consolidación del grado personal, no se tienen en cuenta los servicios que un funcionario ha prestado como interino antes de adquirir la condición de funcionario de carrera.

En definitiva, con la correspondiente aplicación de los requisitos que cada régimen jurídico establece para consolidar el grado personal de los funcionarios públicos en general, lo relevante, a los efectos examinados, es que no puede denegarse la consolidación del grado personal a los funcionarios de carrera que antes de la formulación de la solicitud ya habían cumplido los requisitos exigidos por su respectiva normativa cuando prestaron servicios como funcionarios interinos.

Por cuanto antecede procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación interpuesto por la parte recurrente anulando la sentencia dictada por la sede de Sevilla y desestimando el recurso de apelación.

CUARTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso de apelación no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.