Sentencia Contencioso-Administrativo 550/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 5954/2021 de 04 de mayo del 2023

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.

Don Juan Carlos impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 11 de junio de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en materia de ayudas sociales. La sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo que el citado actor había interpuesto contra la inactividad de la Administración de la Comunidad de Madrid respecto a las peticiones de ayuda económico social que había dirigido a la misma.

El recurso de casación fue admitido por auto de esta Sala de 24 de noviembre de 2021, que declaró de interés casacional determinar, a la vista de las circunstancias expuestas en el razonamiento jurídico segundo del auto, si la Administración -en este caso, la Comunidad de Madrid- estaba obligada a resolver la situación habitacional del recurrente una vez acordado el desahucio de la vivienda adjudicada en su día, y si la petición del recurrente en tal sentido tiene encaje en el artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El recurrente alega que la Comunidad de Madrid le había adjudicado una vivienda en régimen de arrendamiento con opción a compra, junto con ayudas económicas como la reducción de la renta; que, sin embargo, no había podido mantener el pago del alquiler y había sido desahuciado de la vivienda como consecuencia de la venta de la misma por parte de la Comunidad de Madrid a una empresa particular, la cual le había privado de las ayudas otorgadas. Considera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción y en virtud del acuerdo por el que se le adjudicó la referida vivienda, la Administración autonómica estaba obligada a otorgarle las prestaciones solicitadas encaminadas a poder hacer pago a los pagos pendientes y enervar el desahucio o, subsidiariamente, a otorgarle otra vivienda de ayuda social.

El Letrado de la Comunidad de Madrid sostiene que la solicitud del recurrente no tiene cabida en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional y que el recurrente carece de título jurídico que respalde su pretensión. Entiende además que en su momento no se le adjudicó el derecho abstracto a una vivienda pública, sino a la concreta vivienda que se le asignó en el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid. Su solicitud habría sido desestimada por silencio.

SEGUNDO.- Sobre los fundamentos de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida justifica la desestimación de la demanda en las siguientes consideraciones jurídicas:

" CUARTO.- El detenido examen de la cuestión de fondo suscitada en este recurso, a tenor de lo previsto en el precepto reproducido y en la jurisprudencia que lo interpreta y aplica, conduce necesariamente a su desestimación por las razones que exponemos a continuación.

El actor formuló ante la demandada, acumuladamente, el 18 de julio de 2018, tres solicitudes. A saber:

1ª.- Concesión de una ayuda económica-social inmediata para evitar ser desalojados de la vivienda adjudicada como vivienda social por la Comunidad de Madrid, con dirección en la AVENIDA000 núm. NUM000, 28600 Navalcarnero, Madrid.

2ª.- Concesión de una ayuda económica-social inmediata para afrontar los gastos tanto de la Comunidad de Propietarios en la que reside así como los gastos necesarios para suministros tales como la electricidad y el agua.

3ª.- En caso de no ser posible resolver la situación habitacional en la que se encuentra adjudicarle una vivienda de manera inmediata a partir del fondo de emergencia social para su cambio de domicilio, causándole los menores perjuicios, de tal manera que se le ofrezca una alternativa habitacional según sus necesidades.

Además, tras la lectura del suplico de la demanda, que es propiamente el lugar para fijar las concretas pretensiones ejercitadas, se observa que no se hace mención alguna de las ejercitadas en este proceso.

Es cierto, no obstante, que en el escrito de conclusiones, su representación procesal expone, por vez primera en el proceso, una relación de hechos referidos a la situación familiar del actor quien había suscrito, en marzo de 2011, un contrato de arrendamiento de vivienda con la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid y que, después de la transmisión de la suya y de otras muchas a la entidad mercantil ENCASA CIBELES, S.L., ha visto resuelto dicho contrato de arrendamiento por Sentencia de fecha 10 de julio de 2019 dictada por el Juzgado de Primera Instancia nº 6 de Navalcarnero en los Autos de juicio verbal (desahucio por falta de pago) nº 671/2017). Añade en conclusiones su representación procesal que la Sentencia le condena al pago de la cantidad de 14.420,70 euros, más intereses, y sin perjuicio de las ulteriores rentas que resulten impagadas hasta el lanzamiento o entrega de llaves a disposición del arrendador y califica, por ello, la del actor como "situación de extrema necesidad" lo que, dice, le habría llevado a formular ante la Comunidad de Madrid una solicitud de alternativa habitacional por emergencia social, reconociendo el actor que se le ha comunicado que su petición se encuentra en lista de espera.

Finalmente, el propio actor reconoce haber venido percibiendo durante ocho años la cuantía correspondiente a su unidad familiar, de la renta mínima de inserción, y reproduce en sus conclusiones un Informe que obra en el expediente (emitido por la Subdirección General de prestaciones Económicas, en fecha 7 de marzo de 2019) en el que se hace constar lo siguiente:

"La Consejería de Políticas Sociales y Familia suscribe periódicamente Convenios de Colaboración con los distintos Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid, con objeto de favorecer la ayuda e integración de la población más desfavorecida de nuestra Comunidad, a través de Ayudas de Emergencia Social, destinadas a familias en situación de emergencia y con graves factores de riesgo. Son, por tanto, los Ayuntamientos, las entidades competentes para conceder este tipo de ayudas, a través de los Centros de Servicios Sociales Municipales".

En consecuencia, a la vista de la situación concurrente, concretada por el propio demandante, no podemos sino entender que, tras las diversas vicisitudes habidas en el contrato de arrendamiento de vivienda con la Agencia de Vivienda Social y, especialmente, tras la resolución del mismo por la Sentencia que se ha referido, las solicitudes formuladas a la Administración demandada, lejos de estar fundadas en alguno de los supuestos previstos en el artículo 29.1, han de considerarse desestimadas por silencio administrativo, por lo que no tienen cabida en el estrecho cauce procedimental elegido para su impugnación en este proceso.

En apoyo de lo anterior, bastará con que recordemos lo expuesto por el Tribunal Supremo en su STS de 5 de febrero de 2020 (Rec. 6287/2018)

"... la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración".

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, el presente recurso tendrá que ser desestimado." (fundamento de derecho cuarto)

TERCERO.- Sobre la naturaleza de la solicitud del recurrente.

El recurso no puede prosperar. Don Juan Carlos dirigió una triple solicitud a la Administración autonómica en relación con su situación domiciliaria, acogiéndose a la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional. El silencio de la Administración llevó al recurrente a interponer el correspondiente recurso contencioso administrativo reclamando el cumplimiento de su solicitud, entendiendo que se había producido una inactividad administrativa contraria a la obligación que tenía la Administración de atender las peticiones que había formulado. Lo que procede, por tanto, es resolver si las peticiones formuladas por el recurrente a la Administración podían calificarse como prestaciones concretas derivadas de manera directa e inmediata "de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo". Esto es, si el recurrente fundaba su petición en un título jurídico que obligaba a la Administración a atenderla de conformidad con lo dispuesto en el precepto citado. Tal como ha respondido el tribunal de instancia, no es así.

El artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción tiene el siguiente tenor:

" Artículo 29.

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78."

Acogiéndose a este precepto el recurrente formuló ante la Administración autonómica la siguiente solicitud:

"Tenga por presentado este escrito, por formulado este REQUERIMIENTO O RECLAMACIÓN de conformidad con el apartado 1 del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y siguiendo los trámites preceptivos realice las siguientes prestaciones concretas en favor de la unidad familiar de don Juan Carlos:

1º Concesión de una ayuda económica.social inmediata para evitar ser desalojados de la vivienda adjudicada como vivienda social por la Comunidad de Madrid, con dirección en la AVENIDA000 núm. NUM000, 28600 Navalcarnero, Madrid.

2º Concesión de una ayuda económica-social inmediata para afrontar los gastos tanto de la Comunidad de Propietarios en la que reside así como los gastos necesarios para suministros tales como la electricidad y el agua.

3º En caso de no ser posible resolver la situación habitacional en la que se encuentra adjudicarle una vivienda de manera inmediata a partir del fondo de emergencia social para su cambio de domicilio, causándole los menores perjuicios, de tal manera que se le ofrezca una alternativa habitacional según sus necesidades."

Como se ha indicado, entiende el recurrente que la Administración estaba obligada a atender su petición debido a que en su momento se la había otorgado una vivienda en régimen de alquiler con opción a compra, de la que había sido desahuciado como consecuencia, en último término, de actuaciones de la propia Comunidad de Madrid.

En efecto, con fecha 29 de marzo de 2011 el Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA), entidad dependiente de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, le otorgó al ahora recurrente una vivienda en alquiler con opción a compra. Don Juan Carlos había solicitado dicha adjudicación de vivienda al amparo de la resolución de 19 de enero de 2011 del Director General De Vivienda y Rehabilitación por la que se acordaba ofrecer las viviendas sin adjudicar procedentes de los sorteos de viviendas con protección pública en régimen de arrendamiento con opción de compra para jóvenes, sorteos realizados de conformidad con la Orden 3766/2005, de 7 de diciembre.

Mediante la citada resolución de 29 de abril de 2011, el IVIMA, tras comprobar que don Juan Carlos estaba inscrito en la "Lista única de solicitantes de viviendas con protección pública para arrendamiento con opción a compra para jóvenes" y que cumplía con los requisitos para el acceso a viviendas con protección pública en el citado régimen de arrendamiento con opción a compra, acordó otorgarle una vivienda en los siguientes términos:

"Reconocer a D./Dña. Juan Carlos como titular de la vivienda sita en la calle AVENIDA000, número NUM000 municipio de Navalcarnero con referencia NUM001."

De las circunstancias descritas se deducen las siguientes consecuencias:

- Mediante la citada resolución de 29 de abril de 2011 la Administración autonómica concedió al recurrente una vivienda concreta, de las que la propia Administración había acordado ofrecer a quienes cumplieran determinados requisitos. Quiere esto decir que, en contra de lo que sostiene el recurrente, no se le reconoce un derecho abstracto e indefinido a que la Administración le otorgue una vivienda pública en arrendamiento con opción a compra, sino que se le otorga un beneficio concreto que había solicitado de acuerdo con una concreta oferta pública de ayuda habitacional y respecto a la que cumplía los requisitos establecidos en la convocatoria.

- El acto administrativo en cuestión (la resolución de 29 de abril) es un acto, por tanto, que se cumple y agota por si mismo, esto es, que una vez adjudicada la vivienda pierde toda virtualidad posterior. Los acontecimientos o incidencias que puedan ocurrir con posterioridad no afectan al contenido o eficacia del acto, que se limita a la concesión de esa concreta vivienda y se cumple de forma completa con la firma del correspondiente contrato de arrendamiento.

- Consecuencia de lo anterior es que la solicitud de la que trae causa el presente litigio no tiene encaje en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción, puesto que no se trata de un acto que pueda dar lugar a más ejecución que la que tuvo lugar en su momento, la adjudicación de aquella vivienda. La prestación a la que dicho acto daba lugar, se otorgó ya de manera efectiva y tras dicha ejecución no subsiste ya ninguna prestación a la que la Administración quede obligada. Y, como arguye la Administración, si no se hubiera cumplido lo que dicha resolución acordaba (la entrega en arrendamiento de la citada vivienda), se estaría más bien en la situación que contempla el apartado 2 del artículo 29, el incumplimiento de un acto firme.

De esta manera, las incidencias ocurridas con posterioridad, la venta de la vivienda por parte de la Comunidad de Madrid a una empresa particular, la supresión por parte de dicha empresa de los beneficios que le había otorgado la Administración (como la disminución de la renta), los impagos y el posterior procedimiento de desahucio no alteran la naturaleza del acto en el cual el recurrente pretende basar el derecho a obtener las prestaciones que ahora solicita. El actor pudo combatir la venta de su vivienda por parte de la Administración y podrá combatir la denegación por silencio de su petición, pero no puede pretender que se le otorguen las prestaciones solicitadas como una supuesta actuación obligada para la Administración al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional en virtud de la resolución por la que en 2011 se le otorgó una vivienda en arrendamiento con opción a compra. O, dicho de otro modo, esta Sala no puede estimar su recurso y declarar que en virtud del acto de 29 de marzo de 2011 la Administración tiene la obligación de otorgar lo solicitado como una prestación derivada dicho acto.

CUARTO.- La cuestión de interés casacional.

A tenor de lo expuesto, hemos de declarar que la concesión de una vivienda pública en arrendamiento de acuerdo con un determinado programa de ayuda social no implica que la Administración adquiera una obligación permanente y continuada de resolver la situación habitacional de quien obtuvo dicha vivienda, sino tan sólo el cumplimiento efectivo de lo previsto en el concreto plan de ayuda y en sus propios términos. De esta forma, las incidencias posteriores respecto a la ocupación de la vivienda no dan lugar a que pueda pretenderse una prestación equivalente o análoga a la otorgada en su día al amparo de lo prevenido en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción.

QUINTO.- Conclusión y costas.

De acuerdo con lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, hemos de desestimar el recurso de casación entablado por con Juan Carlos contra la inactividad de la Administración tras su requerimiento, efectuado el 11 de julio de 2018, a la Consejería de Política Social de la Comunidad de Madrid, reclamando la concesión de determinadas prestaciones sociales.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas en la casación.

Fallo