Sentencia Contencioso-Administrativo 718/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1971/2021 de 13 de abril del 2023

PRIMERO.- En su calidad de personal que ocupa puestos de Policía Local en el Ayuntamiento de Padul, Dª Bibiana, D. Nemesio, D. Pablo, D. Ramón, D. Carlos Jesús y D. Romualdo interpusieron recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno de 5 de diciembre de 2019 sobre aprobación definitiva del plan de ordenación de recursos humanos, relación de puestos de trabajo y plan de consolidación de empleo temporal no fijo Exp. NUM000. En su demanda expusieron que con fecha 23 de mayo de 2019 se acordó por el Pleno la aprobación inicial al plan de recursos humanos (relación de puestos de trabajo y plan de consolidación de empleo temporal); abierto plazo de información pública presentaron alegaciones solicitando que se dejará sin efecto dicho acuerdo; el ayuntamiento solicitó y obtuvo informe técnico especializado de "Ciem Consultoría Integral de la Empresa y el Municipio SL" (en adelante Ciem) al objeto resolver las alegaciones presentadas durante el periodo de información pública, dándose traslado del mismo a los interesados; por acuerdo de la Mesa General de Negociación se acordó desestimar la totalidad de las alegaciones presentadas obviando en términos absolutos el contenido del informe emitido por Ciem; publicándose en el Boletín Oficial de la Provincia de 17 de enero de 2020 el acuerdo de 5 de diciembre de 2019.

Sostenían en su demanda que el ayuntamiento había actuado de forma arbitraria en tanto va en contra de su propia decisión, pues al solicitar ese informe al objeto de resolver las alegaciones presentadas se "autorregló", y, en consecuencia, su decisión debe ser de conformidad con el criterio técnico especializado de Ciem, no siendo admisible que después de solicitarse y de emitirse el informe, sin justificación técnica que lo avale, no sea tenido en cuenta por la simple voluntad o capricho. Del mismo modo, consideraban que tal actuación vulnera los principios de buena fe y confianza legítima. Finalmente alegaron la vulneración del principio de proporcionalidad en la valoración de los puestos de Policía, Oficial de Policía y Jefe de Policía, y consideraron que la administración local demandada había actuado con desviación de poder. Solicitaban el dictado de sentencia en la que se declarase: 1º.- que el acto administrativo impugnado, en lo que se refiere a las puntuaciones otorgadas a los puestos de Policía, Oficial de Policía y Policía Jefe, no es conforme a derecho, anulándolo en consecuencia; y, 2º.- el derecho de los recurrentes a una nueva valoración de los puestos de Policía Local (Policía, Oficial y Oficial Jefe) conforme a la puntuación que consta en el informe solicitado por la administración a Ciem, y ello con los efectos económicos y administrativos que correspondan desde la entrada en vigor del acuerdo de 5 de diciembre de 2019.

La sentencia apelada resuelve que, si bien el ayuntamiento "goza de cierto margen de discrecionalidad en la confección de la RPT, en el presente procedimiento existe un elemento que ha de ser tenido en cuenta y que resulta capital para resolver el presente procedimiento, la existencia de un previo informe que la propia administración solicita para resolver el trámite de alegaciones, y del que posteriormente, según los recurrentes, se aparta en cuanto su contenido y conclusiones, sin haber motivado en ningún momento el por qué dicho cambio de criterio. Como ya hemos adelantado dicho informe no es, ni preceptivo, ni vinculante, pero en el momento en que la administración solicita su elaboración, cuando pretenda apartarse del mismo ha de motivar dicha decisión de manera expresa y clara, pues lo contrario vulneraría con lo dispuesto en el artículo 35.1.c) LPAC , que establece la obligación de motivar los actos que se separen de criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos", y añade "En el expediente administrativo obra informe técnico, jurídico y organizativo de soporte a la RPT y fichas descriptivas, elaborado por CGP Consultores de Gestión Pública de fecha 19 de mayo de 2019 y que pretende servir de motivación a la posterior aprobación de la RPT definitiva del ayuntamiento, sin embargo en el mismo ningún caso se concluye el por qué no ha de respetarse el criterio establecido con anterioridad ni la razón para dicho cambio de criterio. Respecto a la valoración de puestos de trabajo, folios 291 y siguientes del expediente, tampoco puede desprenderse motivación alguna de las diferentes puntuaciones asignadas, razón por la que se detraen tales puntos o los propios motivos que pueda tener el ayuntamiento para alterar las conclusiones del primer informe. Así pues, llegados a este punto, podemos afirmar que nos encontramos ante un acto administrativo carente de motivación, pues en la RPT en ningún momento se justifica a qué obedece el cambio de criterio frente al referido informe, debiendo determinar las consecuencias jurídicas de dicha falta de motivación. La ausencia de concreción o especificación de la razón en que se funda la decisión adoptada impide a los recurrentes conocerlas, y, en consecuencia, rebatirlas, por lo que indudablemente se le genera indefensión". A continuación la sentencia concluye en que tal falta de motivación determina no la nulidad sino la anulabilidad, ordenando al órgano administrativo que proceda a subsanar el defecto formal apreciado consistente en motivar correctamente la aprobación definitiva del plan de ordenación de recursos humanos (relación de puestos de trabajo y plan de consolidación del empleo temporal no fijo (XP. NUM000) al apartarse del criterio establecido informe técnico especializado de Ciem.

El recurso de apelación interpuesto por Dª Bibiana, D. Nemesio, D. Pablo, D. Ramón y D. Romualdo sostiene que en aquellos casos en que la administración incumple con el requisito de motivación no sólo cabe anular el acto y retrotraer actuaciones como hace la sentencia, sino anular el acto por falta de motivación y entrar a decidir si procede el reconocimiento de la situación jurídica individualizada en los términos solicitados en el escrito de demanda, ya que a su entender se ha producido indefensión; añaden que la sentencia incurre en incongruencia omisiva con manifiesta falta de motivación respecto a la alegación referida a la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima.

El ayuntamiento se opone al recurso de apelación y del mismo modo apela la sentencia al no estar de acuerdo con los razonamientos jurídicos de la misma sobre la anulabilidad de la resolución impugnada. Entiende de este modo que la resolución impugnada es válida, que el informe a que se refieren los apelantes fue encargado para resolver las alegaciones de los mismos a la aprobación inicial de la RPT pero que no es vinculante, estando regulada la misma en el trabajo que para el ayuntamiento realizó la empresa Consultores de Gestión Pública (CGP) y que consta en el expediente administrativo, no existiendo un derecho de los recurrentes a que se les valore y bareme en la RPT de manera distinta al resto de empleados públicos por el mero hecho de existir un informe no preceptivo que pudiera indicar otra cosa. Discrepa con que la resolución recurrida no esté suficientemente motivada, y añade que aún en caso contrario la supuesta falta de motivación no puede determinar la nulidad de pleno derecho pues el acto recurrido afecta a todo el personal del ayuntamiento. Expone que los apelantes pretenden que se les aplique a ellos la relación más favorable a sus intereses que resulta ser la del informe de Ciem mientras que al resto de funcionarios y trabajadores se le aplique la valoración realizada por CGP, sin embargo la RPT aprobada para todo el personal ha utilizado el mismo criterio de puntuación y baremación para todos y cada uno de los puestos de trabajo reglados conforme a un criterio homogéneo para todos ellos, con los mismos parámetros, y la fundamentación legal y técnica viene perfectamente recogida y detallada en el plan de recursos humanos aprobado en el que se detalla la valoración de todos y cada uno lo puestos de trabajo; es más, en la resolución recurrida se razona la decisión de la administración, que se fundamenta en que las pretensiones de los referidos Policías Locales quiebran el principio de igualdad y homogeneidad para todos los funcionarios trabajadores del ayuntamiento establecido en el trabajo de CGP, infringiendo además el principio de proporcionalidad, de modo que si se aplicase el informe de Ciem se actuaría de forma contraria a lo establecido en la STC 222/2006 en relación con el complemento de destino que debe ser igual en cuantía para cada nivel y que se fija de manera homogénea en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y atentaría contra lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios, al no tener ajuste en el presupuesto municipal. A su entender no existe motivo legal y técnico alguno para del prevalencia al contenido del informe de Ciem frente al de CGP, pues en aquél se obvia y pasa por alto el método de valoración establecido para todos los funcionarios y trabajadores del ayuntamiento recogido en el expediente administrativo rompiendo la homogeneidad a la hora de valorar y baremados conceptos como conocimientos, experiencia, responsabilidad, riesgo, disponibilidad, etcétera, no pudiéndose utilizar métodos de valoración y baremación distinto para la Policía Local en relación con el resto de funcionarios. Igualmente rechaza la existencia de incongruencia omisiva de la sentencia. En cuanto a su recurso de apelación, interesa la revocación de la sentencia dictada al considerar que el acuerdo impugnado no precisa especial motivación por no encontrarse en el supuesto del artículo 35.1.c) de la Ley 39/15. Por otra parte, entiende que la decisión del ayuntamiento está motivada y que el hecho de encargar un informe para estudiar las alegaciones de los miembros de la policía local no obliga a asumir su criterio.

SEGUNDO.- Dado en los términos en que se formula el recurso de apelación interpuesto y la adhesión al mismo, deben analizarse ambos conjuntamente para determinar si la sentencia apelada es ajustada a Derecho, lo que se examinará dentro de los límites en que se formulan.

Todos los argumentos expuestos en la demanda se refieren al hecho de no haber acogido el Ayuntamiento de Padul el informe de CIEM ni motivado por qué se aparta del mismo.

La motivación de los actos administrativos no es más que la exteriorización o expresión de las razones que han llevado a la Administración a adoptar una determinada resolución. Por tanto, no consiste en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad, sino que ésta ha de ser la conclusión de la argumentación justificativa de la decisión, para que el interesado y los órganos judiciales puedan conocer el fundamento, la "ratio decidendi" de las resoluciones ( STC 77/2000, de 27 de marzo). La motivación de los actos de la Administración, es un elemento fundamental del Estado de Derecho que cumple un triple propósito: por una parte, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la norma por parte de la Administración, de suerte que se permite a sus destinatarios conocer y comprender su contenido; por otra parte, hace posible comprobar que el razonamiento o la decisión no es arbitraria, caprichosa o irrazonable; y, finalmente, permite ser fiscalizada en vía de recurso, pues sólo con una motivación podrá el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de ella.

La sentencia de instancia anula el acto recurrido por falta de motivación al entender vulnerado el artículo el artículo 35.1c) de la Ley 39/15. De acuerdo con dicho precepto "Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: c) los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos".

Rechazamos que Ciem Consultoría Integral sea un "órgano consultivo" o que el ayuntamiento se haya separado del criterio seguido en actuaciones precedentes.

Ciem es una entidad privada, según se dice, especializada en la materia al haber elaborado la RPT de otros Ayuntamientos. Su intervención en el expediente se produce cuando a raíz de las alegaciones efectuadas por los miembros d sus e la Policía Local, el Ayuntamiento de Padul le solicita un informe. Recordamos, a los efectos de que dicho informe ni es preceptivo ni es vinculante, los arts 79.1 y 80.1 de la Ley 39/2015. Con arreglo al primero "A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por la disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos". De acuerdo al segundo "Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes".

Tampoco podemos aceptar que el Ayuntamiento de Padul se haya apartado del criterio seguido en actuaciones precedentes, pues no constan actuaciones previas en tal sentido.

El acuerdo impugnado, que se basa en el informe elaborado por CGP para el ayuntamiento, motiva claramente la desestimación a las alegaciones presentadas diciendo: "La desestimación se motiva en el acuerdo unánime adoptado por la mesa general de negociación en sesión de 3 de diciembre de 2019, que respecto a las alegaciones presentadas establece lo siguiente:

PRIMERO. La mesa general de negociación, vistas las alegaciones presentadas frente a la aprobación inicial de la relación de puestos de trabajo, que constan debidamente en el expediente administrativo, por unanimidad de sus integrantes acuerda desestimar la totalidad de las alegaciones presentadas por los siguientes motivos:

1. La valoración inicialmente efectuada por esta mesa general y aprobada inicialmente por el pleno de la corporación se acomoda al manual de valoración que forma parte de la RPT.

2. Las modificaciones propuestas implican el incremento de retribuciones correspondientes al complemento específico quebrando el sistema establecido por la RPT y la valoración inicial, infringiendo el principio de proporcionalidad.

3. La necesidad de aprobar la oferta de empleo público con anterioridad al 31 de diciembre de 2019, para la efectividad de la consolidación del personal laboral temporal justifica la premura de la aprobación definitiva de la relación de puestos de trabajo. Sin perjuicio de que la mesa general de negociación celebre nuevas sesiones para analizar la viabilidad de la modificación de la misma e incluir nuevos puestos de trabajo en la de repetir con objeto de reducir la externalización de servicios".

La motivación referida podrá o no gustar, pero de lo que no hay duda es que cumple las exigencias arriba expuestas, pues permite conocer a los interesados las causas de rechazo de sus alegaciones, y en consecuencia, podrán mostrar su disconformidad con ellas a través del potestativo recurso de reposición, o, en su caso, a través de correspondiente recurso contencioso administrativo. Sostener que el acto impugnado no está motivado porque se aparta del informe de Ciem no es ajustado a Derecho.

En consecuencia, yerra la sentencia cuando alude a esa falta de motivación determinante de anulabilidad. Y, dado que el ayuntamiento motivó el acuerdo recurrido, no puede considerarse que el mismo es nulo por falta de motivación como pretenden los apelantes.

Tampoco puede considerarse que haya incurrido en arbitrariedad, pues "El concepto de arbitrariedad se vincula ... en su esencia última al concepto de motivación y a la necesidad de justificación" ( STS de 16 de junio de 2003 ); ni se hayan vulnerado los principios de buena fe y confianza legítima dado que el Ayuntamiento de Padul no tenía por qué ajustarse al informe de Ciem.

Y en cuanto al "principio de proporcionalidad en relación con la desviación de poder y el principio de imparcialidad" que se alega en atención al informe de Ciem, lo rechazamos si entendemos por desviación de poder con el artículo 70.2 párrafo 2º de la LJCA "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el fundamento jurídico". Como sostiene el ayuntamiento, dado los términos en que se formula el suplico, y constituyendo la relación de puestos de trabajo un sistema homogéneo basado en los mismos criterios de puntuación y valoración para todos los puestos de trabajo, deben seguirse los mismos parámetros en la valoración de cada puesto de trabajo. En este sentido el informe emitido por CGP alude a la necesaria proporcionalidad y equilibrio que debe reunir la puntuación de cada puesto en relación con los demás, cuya distribución debe formar un conjunto homogéneo en su relatividad y equitativo en su tratamiento. Echamos de falta en el informe de Ciem la fundamentación legal que permita darle prevalencia frente al de CGT, así como alegaciones referidas a la falta de proporcionalidad del informe de CGP.

Es por todo ello por lo que debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto por Dª Bibiana, D. Nemesio, D. Pablo, D. Ramón y D. Romualdo contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 5 de Granada y estimarse el interpuesto por el Ayuntamiento de Padul, revocando en consecuencia dicha sentencia, desestimando de este modo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Bibiana, D. Nemesio, D. Pablo, D. Ramón, D. Carlos Jesús y D. Romualdo contra el acuerdo del Pleno del Excelentísimo Ayuntamiento de Padul de 5 de diciembre de 2019 sobre aprobación definitiva del plan de ordenación de recursos humanos, relación de puestos de trabajo y plan de consolidación de empleo temporal no fijo Exp. NUM000, que se confirma por ser ajustado a Derecho.

TERCERO.- Dado el tenor de esta sentencia, considerando la existencia de dudas de Derecho, procede no imponer las costas a ninguna de las partes ( artículo 139 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente