Sentencia Contencioso-Administrativo 1415/2022 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 81/2021 de 14 de octubre del 2022

PRIMERO.- Se recoge en la demanda que por Orden de 8 de julio de 2008 de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda se reguló la concesión de ayudas a los Ayuntamientos para la financiación de actuaciones en materia de urbanismo (BOJA núm. 152, de 31 de Julio de 2008). Con posterioridad, con fecha de 24 de Noviembre de 2010 se publicó en el BOJA la Orden de 17 de Noviembre de 2010, por la que se modifica la Orden de 8 de Julio de 2008.

Al amparo de dicha Orden, con fecha de 7 de noviembre de 2008 el Ayuntamiento de Arahal presentó en la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía solicitud de ayuda para la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio. Tras la tramitación correspondiente por el Servicio de Planeamiento de la Dirección General de Urbanismo, se dictó resolución de esa misma Dirección General de 21 de diciembre de 2010, en virtud de la que se concede al Ayuntamiento de Arahal una subvención de 248.841,37 euros para la redacción del Plan General de Ordenación Urbanística. La cuantía de la subvención equivale al 100% del presupuesto, y las cantidades se desglosan en tres partes de la tramitación del procedimiento de aprobación del PGOU: aprobación inicial, aprobación provisional, y aprobación definitiva.

Por lo demás, se deja constancia en la demanda de la siguiente relación de acontecimientos:

- Con fecha de 10 de mayo de 2011 se formula por la Dirección General de Urbanismo requerimiento al Ayuntamiento de Arahal en el que se recuerda la necesidad de realizar cada fase de redacción del plan en plazo y proceder a su justificación.

- Con fecha de 28 de Diciembre de 2011 se recibe en la Dirección General de Urbanismo consulta formulada por el Ayuntamiento de Arahal en la que se explica que desde el 6 de abril de 2005 el ente local ya suscribió un contrato con los arquitectos redactores del PGOU, si bien debido a los cambios normativos producidos tanto a nivel estatal como autonómico en materia de urbanismo, en ese momento el documento para la aprobación inicial no había sido redactado en su totalidad. Se solicita pues por indicación de la Subdirectora de la Dirección General de Urbanismo, que se permita justificar la primera fase del trabajo con el contrato suscrito con el redactor del Plan.

- Se presentó posteriormente escrito del Alcalde del Ayuntamiento de Arahal por el que solicita a la Dirección General de Urbanismo la máxima prórroga para la realización de las fases de la aprobación del PGOU descritas en la subvención. En la solicitud de prórroga se justifica que el Ayuntamiento ha sido constante en la realización de los trabajos, si bien la sucesiva aprobación de normas e instrumentos de planeamiento tanto estatales como autonómicos supone un hecho externo y esencial que determina la imposibilidad de terminar en plazo los trabajos.

- El 24 de septiembre de 2009 el Ayuntamiento de Arahal había aprobado definitivamente la Adaptación Parcial a la LOUA de las NNSS. Y que estaba en redacción por la Junta de Andalucía una nueva norma para la regularización de las viviendas ilegales, cuya aprobación afectaba a los límites de crecimiento impuestos por el art. 45 del POTA. Asimismo se explica que el Consejo de Gobierno había aprobado un proyecto de Ley de reforma de la LOUA, y a nivel estatal las medidas de rehabilitación, y habitabilidad llevaban a adaptar la normativa estatal del Suelo, así como el Real Decreto 1492/2011 por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo.

- Por resolución de 9 de enero de 2012, se amplía el plazo de justificación de la subvención hasta el 25 de junio de 2012.

- Con fecha de 13 de abril de 2012 figura la contestación a la consulta que se había hecho el 28 de diciembre de 2011 por el Ayuntamiento de Arahal sobre la posibilidad de justificar la primera fase del trabajo con el contrato suscrito con los redactores del Plan. Se admite en el informe que se puede entender justificada con la contratación parte de la primera fase, y con fecha de 12 de mayo de 2012 se aportan los documentos que acreditan la vigencia del contrato con el redactor del Plan y la prórroga del mismo y el 22 de junio se aporta la documentación de justificación que se relaciona en la demanda.

- Se adoptó acuerdo de inicio de la minoración de la subvención correspondiente a la fase inicial de la subvención concedida. Se acompaña el informe en el que se justifica que se había abonado un anticipo de 41.473,57 euros, y que las facturas que se aportan por el Ayuntamiento ascienden a 39.194,49, por lo que se inicia el procedimiento para minorar la subvención de la primera fase de tramitación del PGOU a la cantidad justificada. Se acuerda así mediante resolución del Servicio de Planeamiento de 14 de marzo de 2014 la minoración en 2.279,08 euros de la subvención de la fase inicial.

- Con fecha de 24 de abril de 2014, se remite la documentación justificativa del cumplimiento del fin de la subvención que se describe. Y, se dicta resolución de la Dirección General de Urbanismo, por la que se archivan las actuaciones iniciadas para minorar la subvención, por haberse justificado la inversión total correspondiente al anticipo que se había recibido en su momento.

- Con fecha de 21 de abril de 2017, se dicta resolución de la Dirección General de Urbanismo por la que se requiere al Ayuntamiento de Arahal que justifique la realización de la segunda fase de la subvención, consistente en la aprobación provisional, a fin de que se pueda proceder al pago de la misma. En contestación a este requerimiento, se informa por el Ayuntamiento de Arahal, de que en julio de 2017 se va a proceder a la Aprobación Provisional.

- El 30 de junio de 2017, se notifica al Ayuntamiento de Arahal acuerdo del Servicio de Planeamiento que inicia el procedimiento de cancelación de la subvención correspondiente a las fases de aprobación provisional y definitiva, dando un plazo de alegaciones. El 30 de agosto de 2017 se aportó por el Ayuntamiento nueva documentación justificativa de que el procedimiento de tramitación del PGOU estaba en marcha y sin parar, justificando el pago de las actuaciones realizadas en la fase de aprobación provisional, hasta ahora por importe de 70.759,02 euros. Y se acredita asimismo, que se ha procedido a la aprobación provisional del PGOU en Pleno de 29 de agosto de 2017.

- Con fecha de 20 de septiembre de 2017 se dicta resolución de la Dirección General de Urbanismo, por la que se tiene por justificado el importe de 70.759,02 euros de la fase de aprobación provisional del PGOU de Arahal, y en consecuencia, se minora la subvención que correspondía a esa fase por importe de 103.683,90 euros. Queda pues la subvención en un importe total de 215.916,49 euros.

- El 21 de febrero de 2019, la Dirección General de Urbanismo, remite requerimiento al Ayuntamiento de Arahal, en el que hace constar que aún no consta acreditada la última fase de la subvención, esto es la aprobación definitiva del PGOU, que corresponde a la propia Junta de Andalucía. En ese momento, estaba pendiente de aprobación la Evaluación Ambiental Estratégica por la Consejería competente en Medio Ambiente, por el procedimiento innovado por Decreto Ley 3/2015, al que la Consejería de Medio Ambiente dispuso que debía sujetarse el PGOU.

- Con fecha de 11 de marzo de 2019, el Ayuntamiento de Arahal contesta al requerimiento formulado, explicando que tras las incidencias destacadas por los informes sectoriales, muchos de ellos emitidos por los propios órganos de la Junta de Andalucía, se ha tenido que hacer una nueva aprobación provisional en agosto de 2018, y que tras la petición de nuevos informes sectoriales con nuevos condicionantes, se está pendiente de hacer una nueva aprobación provisional el 22 de abril de 2019.

- Con fecha de 27 de septiembre de 2019, se acordó el inicio del procedimiento para declarar la cancelación de la tercera fase de la aprobación y se concede un trámite de audiencia al Ayuntamiento de Arahal, formulándose alegaciones y presentándose la documentación justificativa que se expone. Nuevamente se justifica que tras la Aprobación Provisional la tardanza en la emisión de los informes sectoriales ha determinado que hasta ahora no se haya podido avanzar mas en la tramitación del PGOU, siendo muchos de esos informes de la propia Junta de Andalucía.

- Con fecha de 18 de junio de 2020 se dicta Resolución por la Dirección General de Urbanismo en la que se declara caducado por el transcurso del plazo máximo de tres meses del procedimiento. Se acuerda así el archivo de las actuaciones.

- El 1 de julio de 2020 se dicta resolución de la Dirección General de Urbanismo, por la que se comunica al Ayuntamiento de Arahal que tiene pendiente de justificar la última fase de la subvención, y que puede hacerlo durante la anualidad de 2020.

- Con fecha de 31 de agosto de 2020 se remite a todos los Ayuntamientos por la Directora General de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la Instrucción 2/2020 sobre la constitución de mesas de trabajo para agilizar la tramitación de los PGOU.

- El 26 de octubre de 2020 se inicia nuevamente el procedimiento de cancelación de la subvención, concediendo un plazo de quince días hábiles para formular alegaciones.

- Finalmente por resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Junta de Andalucía, de fecha 1 de diciembre de 2020, se acuerda la cancelación de la fase de aprobación definitiva de la subvención concedida, siendo esta la resolución frente a la que se dirige el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- A tenor de la amplia relación de antecedentes que se contienen en la demanda, el fundamento de la misma radica en que el retraso en la tramitación de la PGOU ha sido por causas imputables a la propia Administración demandada. Se describe de este modo que el procedimiento de tramitación del PGOU regulado en el art. 32 de la LOUA, es un procedimiento trifásico en el que intervienen distintas Administraciones, haciéndolo de forma determinante diferentes órganos del Estado y las CCAA que han de emitir los informes sobre los distintos sectores de su competencia, que son vinculantes y que su retraso u omisión, demora necesariamente la tramitación del PGOU e impide su aprobación definitiva. Y, destaca la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica cuya omisión determina la nulidad del PGOU. De este modo, la demora en la emisión de los anteriores, que son determinantes e impiden la terminación del procedimiento, no permiten imputar al Ayuntamiento de Arahal que no se haya podido aprobar ya de forma definitiva el PGOU. Además, afirma esta parte que los actos propios de la Junta de Andalucía concedente de la subvención evidencian que ha sido consciente en todo momento, y ha admitido que el retraso en la elaboración del PGOU se debe a la poca estabilidad de la normativa urbanística y ambiental aplicable, que ha sido alterada de forma constante, y a los retrasos en la emisión de los informes sectoriales e igualmente los cambios de criterio en sus contenidos. Así, desde que se otorgó la subvención hasta 2019, y 2020, la Junta de Andalucía ha admitido que la situación de retraso no es imputable al Ayuntamiento, ha reconocido el constante trabajo, los efectos de los cambios en las normas, y ha notificado en todo momento la posibilidad de terminar la tramitación del PGOU, y proceder a su aprobación definitiva y al abono de la subvención.

De este modo, considera la recurrente que se ha producido un cambio inmotivado de criterio, que irrumpe con la resolución de cancelación de la subvención, y además en un momento en el que la propia Junta de Andalucía, vuelve a cambiar nuevamente por Decreto Ley el procedimiento de control ambiental de los PGOU, obligando a una nueva tramitación, destacándose a estos efectos un relato del recorrido normativo de la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica y, en especial de las últimas normas dictadas por la Junta de Andalucía, para constatar la situación de grave inseguridad jurídica, y de retraso imputable no al Ayuntamiento sino a la propia Junta de Andalucía y a los cambios normativos.

En segundo lugar y al amparo de idénticos datos materiales, estima la parte actora que se han infringido los principios de proporcionalidad y de confianza legítima.

TERCERO.- Se opone la demandada que afirma que el artículo 15 de la Orden de 8 de julio de 2008, reguladora de la subvención concedida al Ayuntamiento, establece, entre otras, las siguientes obligaciones de los beneficiarios: "a) Realizar la actividad en la forma y plazos establecido en la resolución que fundamente la concesión de la ayuda.

b) Justificar la realización de la actividad, así como el cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la concesión de la ayuda.

f) Aportar la documentación que se establezca en la Resolution según los contenidos de esta Orden en aras a la justificación de la realización de la actividad subvencionada.". Y, que en su artículo 17 dispone: "2. La cuenta justificativa deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la ayuda y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en dos meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad o fase de la misma. (...)"5. Transcurrido el plazo establecido de justificación a que alude el apartado 1 de este artículo sin haberse presentado la misma, se requerirá al Ayuntamiento para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo el inicio del expediente de declaración de incumplimiento.". Por su parte, según el art. 21.1 de la misma Orden, el plazo de ejecución para la fase de aprobación definitiva es de 8 meses desde la aprobación provisional. Y, el art. 16 de dicha Orden, en consonancia con lo dispuesto en los arts. 30.8 y 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, señala, entre otras, como causas de reintegro o de cancelación de la fase de aprobación definitiva de la subvención concedida, las siguientes: "(....) b) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente.

e) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la ayuda, siempre que afecten o se refieran al modo que en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la ayuda.

h) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los Ayuntamientos, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la ayuda, distintos a los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o Entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.(...)".

En este caso, sostiene la demandada la procedencia de la cancelación acordada, toda vez que, como consta en el expediente administrativo, e incluso se reconoce expresamente de adverso, se ha sobrepasado con creces el plazo de ejecución para la fase de aprobación definitiva, esto es, 8 meses desde la aprobación provisional, ya que la aprobación provisional se produjo por acuerdo plenario del Ayuntamiento el 29 de agosto de 2017, de modo que, no habiéndose producido la aprobación definitiva, se incurre en un incumplimiento de las obligaciones que el beneficiario asumió libremente al concederse la subvención y, por ende, de la actividad subvencionada, que ha de ser causa de reintegro o de cancelación de la fase de aprobación definitiva de dicha subvención. Por lo demás, defiende que no resulta acreditado que por parte de los órganos autonómicos competentes se haya incurrido en retraso alguno, según se explicita en el Informe- Propuesta de 30 de noviembre de 2020 en relación con la solicitud de Declaración Ambiental estratégica presentada por el Ayuntamiento. Y, en todo caso, de forma subsidiaria, e incluso para el hipotético supuesto de que se pudiera apreciar un retraso por parte de los órganos administrativos competentes, tampoco podría estimarse la demanda, pues contraría la propia naturaleza jurídica de la subvención, que ha de configurarse como una institución de Derecho Público de carácter modal, al ser una disposición dineraria a favor de un beneficiario que debe cumplir condiciones esenciales libremente aceptadas para su otorgamiento.

CUARTO.- Como afirma la demandada, este mismo tribunal se ha pronunciado sobre un asunto sustancialmente idéntico al que ahora se plantea, en términos que llevan a la necesidad de desestimar el presente recurso. Así, en la STSJ, Contencioso sección 3 del 03 de marzo de 2020 ( ROJ: STSJ AND 3893/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2020:3893 ), que se pronuncia en los siguientes términos, que esta Sala asume y aplica al presente supuesto: "(...) Al amparo de la Orden de 08 de julio de 2008, por la que se regula la concesión de ayudas a los Ayuntamientos para la financiación de actuaciones en materia de urbanismo, se concedió al Ayuntamiento de Villamena por Resolución de 10 de julio de 2009, para la redacción del Plan General de Ordenación Urbanística, la cantidad de 59.156, 06 euros, que era el 100% del presupuesto.(...)

Se basa la referida resolución en informe de feha 15 de marzo de 2016 en el que, analizada la documentación, se detecta una serie se incumplimientos por parte del Ayuntamiento beneficario de la subvención: Incumplimiento de las anualidades previstas en el Resuelvo Tercero de la Resolución de concesión de 10 de julio de 2009 e incumplimiento de la fecha límite de justificación del anticipo 5 de mayo de 2011. Se da por correcta la justificación de las fases de aprobación Inicial y Provisional. Aún no se ha procedido a la Aprobación definitiva y puesto que el anticipo abara aprobación inicial, provisional y parte de la definitiva, se deberá reintegrar parte de esta cantidad anticipada.

Este gran desfase temporal constituye causa de reintegro conforme a las normas que regulan la subvención concedida. Así:

Orden de 08 de julio de 2008

Artículo 16.1: " Además de los casos de nulidad y anulabilidad previstos en elartículo 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , procederá también el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento de pago de la ayuda hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la ayuda. c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente .".

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

Artículo 37.1: " También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención. c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención .".

Artículo 30.8: " El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley .".

TERCERO.- El Ayuntamiento de Villamena invoca para argumentar que la resolución impugnada infringe el ordenamiento jurídico es que, aprobado inicialmente el Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) en el Pleno de 10 de mayo de 2010, expuesto al público y remitido a los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectadas, tras el análisis de estos informes y de las alegaciones recibidas se redacta un nuevo documento del PGOU, motivado también por las nuevas determinaciones introducidas por la Ley 2/2012, de modificación de la Ley 7/2002. Añade que se solicitó prórroga para la justificación de la subvención basándose enla paralización del expediente por causas ajenas al Ayuntamiento. En definitiva que la aprobación definitiva no está paralizada por el Ayuntamiento, sino en parte es debida tanto a la complejidad del documento como a la necesidad de coordinar las necesidades reales y la normativa que debe ser informada por la Junta de Andalucía.(...)

En cuanto al fondo, el motivo de oposición no es otro que la inactividad de la propia Junta de Andalucía. Para desestimar igualmente este motivo de impugnación de la resolución recurrida se va a reproducir el argumento empleado reiteradamente por esta Sala en supuestos muy similares al presente: Basta recordar como el Tribunal Supremo ha señalado que incluso la imposibilidad objetiva, no imputable al beneficiario, de llevar a cabo la actividad subvencionada determina el reintegro. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 1998 señala: " En materia de subvenciones esta Sala ha declarado reiteradamente que el beneficiario corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión, por lo que las circunstancias extraordinarias de daños catastróficos producidos por las inundaciones no le exoneran del cumplimiento de sus obligaciones, si no ha solicitado dentro de plazo la modificación de las condiciones ". Y la sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 2003 considera que " la situación de crisis económica no puede en sí misma excusar del cumplimiento de las obligaciones impuestas. Y es así, ciertamente, porque la situación económica desfavorable, existente en mayor o menor grado allí donde se otorga el incentivo y en el sector económico para el que se otorga, ha de ser ponderada, valorada, por quien solicita la ayuda de fondos públicos para llevar a cabo un determinado proyecto empresarial por él concebido, con el que compromete la consecución de determinados resultados que son, en sí, los que justifican la concesión de la ayuda ".

Conforme a lo señalado, la veracidad de que las Consejerías no hayan emitido los informes sectoriales en el plazo legalmente previsto, con independencia de las responsabilidades a que pudieran dar lugar si se dieren todos los requisitos exigibles, no exoneran a la Entidad Local del cumplimiento de las obligaciones libremente aceptadas.(...)".

Ante la indicación de este criterio previo, la Administración actora opone en su escrito de conclusiones que al tiempo al que se refieren los hechos examinados en aquella sentencia aún no había tenido lugar el cambio normativo producido con la aprobación de la Ley 6/2016 y el Decreto ley 31/2020 que modifican la Ley 7/2007, y que en esta nueva situación los Ayuntamientos afectados que, como es el caso de Arahal, quieran volver a aprobar de nuevo su instrumento de planeamiento urbanístico tienen que cumplir con el procedimiento de evaluación ambiental estratégico previsto en el art. 40.5 de la Ley 7/2007, de 9 julio, de Gestión de la Calidad Ambiental de Andalucía, debiendo presentar una solicitud de inicio de su evaluación ambiental estratégica, acompañada del borrador del plan con las modificaciones respecto del anterior que se consideren oportunas introducir y del documento inicial estratégico, antes de que lleven a cabo su aprobación inicial. Ello impide que se pueda cumplir de forma inmediata la tercera fase de aprobación definitiva del PGOU.

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que ello no permite eludir la naturaleza de las obligaciones del Ayuntamiento, como beneficiario de la ayuda, que en este caso han sido efectivamente desatendidas, y sin perjuicio de las consecuencias que la eventual desatención o incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración demandada u otros interesados generasen en ámbitos diversos a los que giran en torno al presente recurso. Esto es, como se dice en aquella sentencia, "(...) Conforme a lo señalado, la veracidad de que las Consejerías no hayan emitido los informes sectoriales en el plazo legalmente previsto, con independencia de las responsabilidades a que pudieran dar lugar si se dieren todos los requisitos exigibles, no exoneran a la Entidad Local del cumplimiento de las obligaciones libremente aceptadas.(...)". Esta sentencia es firme, como acredita la demandada con el documento aportado en sus conclusiones.

De la misma forma que se recoge en la contestación a la demanda, es preciso tomar en cuenta que el artículo 15 de la Orden de 8 de julio de 2008, reguladora de la subvención concedida al Ayuntamiento, establece, entre otras, las siguientes obligaciones de los beneficiarios: "a) Realizar la actividad en la forma y plazos establecido en la resolución que fundamente la concesión de la ayuda.

b) Justificar la realización de la actividad, así como el cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la concesión de la ayuda.

f) Aportar la documentación que se establezca en la Resolution según los contenidos de esta Orden en aras a la justificación de la realización de la actividad subvencionada.".

En su artículo 17 dispone: "2. La cuenta justificativa deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la ayuda y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en dos meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad o fase de la misma. (...)"5. Transcurrido el plazo establecido de justificación a que alude el apartado 1 de este artículo sin haberse presentado la misma, se requerirá al Ayuntamiento para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo el inicio del expediente de declaración de incumplimiento.".

Según el art. 21.1 de la misma Orden, el plazo de ejecución para la fase de aprobación definitiva es de 8 meses desde la aprobación provisional.

Y, el art. 16 de dicha Orden, en relación con los artículos 30.8 y 37.1 de la LGS, señala, entre otras, como causas de reintegro, en este caso, de cancelación de la fase de aprobación definitiva de la subvención concedida, las siguientes:

"(....) b) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente.

e) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la ayuda, siempre que afecten o se refieran al modo que en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la ayuda.

h) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los Ayuntamientos, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la ayuda, distintos a los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o Entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.(...)".

En este caso, queda fuera de toda controversia material que, efectivamente, el Ayuntamiento ha desatendido el plazo de ejecución para la fase de aprobación definitiva, que quedaba señala en ocho meses desde la aprobación provisional, que tuvo lugar el día 29 de agosto de 2017, como admite la recurrente.

Conviene recordar, que estamos ante una subvención -donación modal ad causa futurum-, por tanto quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella. La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga. Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Así, además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto, es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda. Por ello, el incumplimiento de las obligaciones, incluso formales del beneficiario, resultan determinantes, en aplicación de los preceptos legales del reintegro de su importe.

Por otra parte, tampoco cabe acoger el motivo de la demanda que se refiere a la vulneración del principio de confianza legítima y de proporcionalidad; pues somo señala la STS 775/17 (RC 4146/2014 ) : "Finalmente, la concurrencia de los requisitos para proceder al reintegro impide a la recurrente ampararse en los principios señalados en el motivo séptimo de su recurso, al invocar el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , cuando menciona que se consagran los principios de vinculación por los actos propios, confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas y seguridad jurídica, y se proscribe el abuso de derecho por contrario a la buena fe exigible en todas las actuaciones administrativas. (...) La confianza legítima no queda dañada cuando es la propia recurrente la que incumple sus obligaciones legales,(...).

Ha de recordarse que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista; poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos que se produce la concesión.

La concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina en el caso concreto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como se ha dicho reiteradamente. " ( STSJ, Contencioso sección 3 del 07 de septiembre de 2017 ( ECLI:ES:TSJAND:2017:8673 ).

Y, de la misma forma, tampoco resulta determinante al alegato que introduce la recurrente de modo novedoso en sus conclusiones acerca de la aplicación del artículo 16.2 de la Orden reguladora y la improcedencia del reintegro de la subvención, pues al margen de que el trámite de conclusiones no es el adecuado para introducir motivos nuevos no formulados en la demanda, debe tomarse en cuenta que este motivo encierra una crítica al modo en que se ha redactado el escrito de contestación a la demanda, que no puede alterar el contenido y pronunciamientos de la resolución recurrida, que es aquella frente a la que se dirige el recurso contencioso-administrativo.

Es la propia recurrente la que admite que la resolución administrativa recurrida en su fundamento cuarto, resuelve cancelar la fase de aprobación definitiva de la subvención concedida y dar de baja ese crédito.

Y, así lo dice literalmente en su parte dispositiva, que cancela la fase de aprobación definitiva de la subvención concedida, dando de baja los créditos comprometidos correspondientes a dicha fase.

De este modo, la crítica que encierra este motivo de las conclusiones no puede resultar imputable a la anterior resolución ni determinante de la estimación del recurso, que debe ser desestimado.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas a la parte vencida, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 900 euros, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación