Sentencia Contencioso-Administrativo 1203/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 699/2019 de 14 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Objeto y pretensión.

Por la representación procesal Unión General de Trabajadores se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 14 de octubre de 2019 de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo por la que se desestima el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Economía, y Innovación, Ciencia y Empleo, de fecha 16 de septiembre de 2015, por la que se acordaba el reintegro de la cantidad de 18 millones trescientos diecinueve mil ochenta y tres euros con setenta y un céntimos (18.319.183,71 €) correspondiendo trece millones dieciocho mil novecientos setenta y un mil euros con veintidós céntimos (13.118.971,22 €) al principal y cinco millones doscientos mil doscientos doce euros con cuarenta y nueve céntimos (5.200.212,49 €) en concepto de intereses de demora, en relación con el expediente administrativo con referencia NUM000 (clave interna UGT-A "Forman XX").

Pretende la parte recurrente que se dicte sentencia por la que declare nula, anule o revoque la resolución impugnada y, dejándola sin efecto, se tenga por acreditada la total ejecución de la actividad subvencionada, así como la íntegra justificación de los gastos realizados, y consiguiente improcedencia del reintegro; o, subsidiariamente, gradúe el reintegro aplicando el principio de proporcionalidad en un importe no superior al 3% de la cantidad reclamada inicialmente.

SEGUNDO.- Posición de la actora.

La parte actora recurre en el presente procedimiento una resolución de reintegro cuyo importe asciende a 18.319.183,71 euros. Los motivos de su impugnación son los que se expondrán someramente:

.- Prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención. Según esta parte, la Resolución de 16 de septiembre de 2015 objeto del presente procedimiento no es conforme a derecho en la medida en que el derecho de la Administración demandada a reconocer o liquidar el reintegro de la ayuda concedida a UGT-A ha prescrito. Al haber caducado el expediente de comprobación iniciado en noviembre de 2009, se tiene por inexistente su efecto interruptivo de la prescripción. Sostiene que el procedimiento de control de la subvención ha caducado, puesto que el primer acto de relevancia externa con conocimiento del interesado que interrumpe el plazo de prescripción fue el requerimiento de aportación de documentación justificativa que tuvo lugar en noviembre de 2009 según consta en el antecedente de hecho quinto de la Resolución impugnada. A partir de ese momento, se computa el plazo de doce meses de caducidad del procedimiento de comprobación que establece el art.49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Si en algún momento la Administración entendió que los requerimientos no habían sido debidamente atendidos, tendría que haber incoado el procedimiento de reintegro; lo que no cabe es dejar abierto sine die el expediente de comprobación, sin dictar resolución expresa en el mismo.

De modo que, caducado el procedimiento de control de la subvención, no produce efecto interruptivo de la prescripción. El plazo de prescripción en materia de subvenciones es de 4 años, conforme el artículo 39.1 LGS. Habiéndose completado en plazo la actividad el 31/12/2008, y habiéndose entregado su documentación justificativa (tal y como la propia resolución impugnada reconoce), ese plazo de cuatro años se encontraba ampliamente rebasado cuando la Dirección General incoó el procedimiento de reintegro, el 18/03/2014.

.- La resolución de reintegro adolece de motivación insuficiente, lo cual no puede ser subsanado en vía de recurso y conlleva, irremediablemente, la anulabilidad de todo lo actuado. La Resolución de reintegro recoge una amalgama de cuestiones que no reciben adecuada exposición y fundamentación, mezclando los contenidos que deberían aparecer en los antecedentes de hecho con los que son propios de los fundamentos de derecho, adoleciendo de una grave falta de sistemática que impide la comprobación de las motivos de exclusión que genéricamente se alegan, y llegando incluso, en algunos puntos, a ser en sí misma incongruente.

.- Inexistencia de la causa de reintegro por "subcontratación con entidad vinculada" ex artículo 29.7.d) LGS. No se daba en este caso ninguna subcontratación indebida con entidad vinculada, pues, estando habilitada expresamente IFES para el desarrollo de las acciones formativas de la subvención concedida a UGT-A, no se delegó en ningún tercero funciones de organización, programación, planificación, seguimiento, ejecución, coordinación, administración y justificación que implicasen subcontratación prohibida, estando tanto UGT-A como su fundación IFES inscritas como Centro Colaborador de Formación Profesional Ocupacional, y siendo conocedora la Administración de que IFES utilizaba en su actuación a Formación 2020, S.A como parte de su estructura al existir entre ambas entidades una relación de vinculación en un Grupo. Añade que la entidad Soralpe I + P, SLU, proveedora de aulas y equipos, no es entidad vinculada y que, por lo tanto, las facturas relativas a ella, como las del Formación 2020, S.A, debe ser consideradas elegibles y quedar anulado el reintegro relativo a ellas.

.- Innecesaridad de recabar tres ofertas. Incorrecta aplicación por la administración demandada del art. 101.2 de la Orden de 23 de octubre de 2009, y el artículo 31.3. De la redacción de este último precepto, aplicable por razones temporales, dice esta parte que resulta evidente que el beneficiario no está obligado a solicitar tres ofertas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino sólo en relación a aquella tipología de contrato que, además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Así, cuando se refiere a bienes de equipos, debe acudirse al Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, que se traduce en maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de productos.

.- Inexistencia de vulneración del artículo 29.4 LGS al no haberse producido fraccionamiento irregular de contrato alguno. No existiendo en el presente caso el vínculo operacional entre las diferentes prestaciones, al desarrollarse en lugares y tiempo distintos y, además, venir referidas a acciones formativas distintas, era y es perfectamente posible contratarlas separadamente, aunque las prestaciones sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta.

.- Obligación de justificación de imposible cumplimiento al no poder acceder a la documentación justificativa. Derivado de la apertura de diligencias contra UGT se procedió al registro por parte de la Unidad Central Operativa de la Policía Judicial de la Guardia Civil, de las sedes de UGT-Andalucía teniendo como consecuencia la retirada de documentación, servidor y precinto de los archivos ubicados en Antonio Saldo 10-12 en Sevilla y Avda. Agrupación Córdoba (FUDEPA), en Córdoba. Considera que existe una imposibilidad sobrevenida de cumplimiento de la prestación debida como una de las causas de extinción de las obligaciones del artículo 1156 del Código Civil, y regulada en extenso en los artículos 1182 a 1186 del mismo texto legal.

.- Sobre la elegibilidad de la totalidad de las nóminas de los formadores, apunta que la necesariedad de que los gastos subvencionables sólo sean los que "resulten estrictamente necesarios" a los que se refiere el mencionado artículo 31.3 LGS, fue introducida en el citado precepto, con efectos de 1 de enero de 2011, por el apartado dos de la disposición final octava de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 (BOE de 23 diciembre). Sin que, por tanto, con anterioridad a dicha fecha (recuérdese que la subvención fue otorgada en 2007), pueda hacerse depender la elegibilidad del gasto de su carácter estrictamente necesario, ya que la entonces vigente redacción del artículo 31.3 LGS en modo alguno hacia depender la elegibilidad de tal condición. Aun cuando hubiera resultado aplicable la actual redacción del artículo 31.1 LGS, las incorreciones laborales de las que participa el razonamiento seguido por esa Administración para justificar la no legibilidad de parte del gasto de personal impiden acordar válidamente el reintegro, al ser negatorias de (i) la posibilidad de mejoras voluntarias y, de (ii) la consideración de los complementos como parte integrando del salario.

.- No procede aplicar, por extrapolación, los resultados obtenidos del muestreo (70 cursos) a la casi totalidad de los cursos (341) efectivamente realizados. Falta adicional de motivación de la Resolución impugnada en este aspecto.

.- Actuación de UGT-A indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en el Convenio de Colaboración que otorga la subvención. Manifiesta aproximación al cumplimiento total. Desproporcionalidad del importe del reintegro acordado. Falta de motivación específica de los criterios aplicados para exigir el reintegro en cuantía tan desproporcionada. La cuenta justificativa presentada por UGT-A en el plazo establecido para acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas en el Convenio de concesión de la ayuda destinada a cubrir los costes de ejecución de los cursos de Formación Profesional Ocupacional pone de manifiesto la efectiva ejecución de una serie de actuaciones dirigidas en ese sentido.

La Resolución de reintegro que exige la devolución de casi la totalidad del importe de la subvención encuentra motivación en los incumplimientos o irregularidades citados en el anexo, además de los detallados en el Antecedente de Hecho Octavo referido a la falta de presentación de soporte documental, y todo ello sobre la base de un muestreo de cursos que representa el 20% del total que han sido efectivamente impartidos. No resulta posible ampliar el alcance de los resultados obtenidos del muestreo, agravándolo, hasta suponer el reintegro casi total de la subvención. En esta situación, si bien la regla general que se establece por la Ley es la del reintegro general ( artículo 37 LGS), procede inexorablemente el reintegro parcial cuando se den dos requisitos coincidentes: 1. Que el cumplimiento por parte del beneficiario resulte significativo; 2. Que se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

TERCERO.- Posición de la Administración.

La Administración demandada se alza frente a la pretensión del actor por los argumentos que se expondrán seguidamente:

.- Sobre la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, apunta que el 18 de marzo de 2014 se inició el procedimiento administrativo de reintegro, que se notificó a UGT el 28 de marzo de 2014. A la vista de lo dispuesto en el artículo 39 de la LGS, resulta que el artículo 39.2 a) de la LGS dice que el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro se inicia a partir del día siguiente a aquél en que se cumpla el plazo máximo de presentación de la documentación justificativa de la subvención. En este caso, el plazo máximo era el 31 de marzo de 2009 con lo que el dies a quo del plazo de cuatro años de prescripción se inicia el día siguiente 1 de abril de 2009. Sin embargo:

* El día 3 de diciembre de 2009 se produjo una causa interruptiva de ese plazo de prescripción, contemplada en el artículo 39.3 c) de la LGS, y es que ese día recibió UGT-A, como entidad beneficiaria de la subvención, un primer requerimiento de aportación de documentación justificativa.

* El plazo de prescripción de la acción de reintegro, reanudado tras ese requerimiento, fue nuevamente interrumpido, conforme al mismo artículo 39.3 a) de la LGS, por un segundo requerimiento de aportación de documentación justificativa hecho por la Administración el 8 de abril de 2011 y contestado por UGT-A el 26 de abril de 2011 y, después, el 5 de mayo de 2011.

* Otra vez reanudado el plazo de prescripción, recibe UGT-A, el 30 de diciembre de 2013, un último requerimiento de aportación de documentación justificativa, que, con arreglo al mismo artículo 39.3 a) de la LGS, vuelve a interrumpir el plazo de prescripción, respondiendo UGT-A a tal requerimiento el 10 de enero de 2014.

Todos los señalados requerimientos contaron con virtualidad interruptiva del plazo de prescripción de la acción de reintegro, pues en todos ellos se dieron las condiciones impuestas por el artículo 39.3 a) de la LGS, ya que todos los señalados requerimientos se comunican debidamente al interesado, que los contesta, y todos son conducentes a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro, en concreto, las posibles derivadas de la justificación de la subvención lo que, lógicamente, requiere de una exhaustiva comprobación por el órgano gestor de toda la documentación justificativa pertinente o debida relacionada con los cursos de formación subvencionados, razón por la cual se realizaron los tres señalados requerimientos de aportación de documentación, para el análisis completo de todo lo actuado y gastado por la beneficiaria de la subvención para determinar con ello si procedía mantenerla en el cobro de la subvención o si, por el contrario, habría de proceder a reclamarle el reintegro de las cantidades que en su día se le abonaron en concepto de subvención.

Todos los señalados requerimientos, además, se realizan dentro del plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro, y transcurriendo escaso margen de tiempo entre unos y otros (teniendo en cuenta la ingente documentación a analizar), como se puede comprobar con la simple lectura del juego de fechas expuesto en este Fundamento de Derecho Segundo de esta contestación a la demanda y fácilmente comprobable con el EA. De hecho, además, el primer requerimiento de aportación de documentación se hace sólo a los ocho meses desde el inicio del dies a quo del plazo de prescripción de cuatro años; el segundo, al año y medio del primero; y el tercero, a los 2 años y medio aproximadamente del segundo; procediéndose seguidamente, en un plazo de dos meses desde la contestación de UGT-A al último requerimiento, al inicio del procedimiento de reintegro. Con todo ello, pues, es claro que cuando el procedimiento de reintegro se inicia el día 18 de marzo de 2014, con la pertinente notificación a UGT-A el 28 de marzo de 2014, no había transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro, con lo que la demanda debe ser desestimada en este punto.

.- Sobre la caducidad del procedimiento de reintegro. En el caso presente, el procedimiento de reintegro: a) Se inicia con el acuerdo de inicio de 18 de marzo de 2014, que se notifica a UGT-A el 28 de marzo de 2014 (caja 47 del EA). b) El 23 de febrero de 2015, esto es, antes del transcurso del plazo máximo de caducidad de 12 meses, se dicta resolución de ampliación del plazo de tramitación del procedimiento de reintegro, acordándose su ampliación en 6 meses más a contar desde la finalización del pazo máximo de 12 meses (página digital 11 y siguientes del pdf 48.1 de la caja 48 del EA). Por lo tanto, venciendo el plazo de 12 meses el 18 de marzo de 2015, desde esa fecha quedó ampliado en 6 meses más hasta el 18 de septiembre de 2015. En dicha resolución de 23 de febrero de 2015 se expresan los motivos que justifican la ampliación del plazo (Antecedentes de Hecho 6 y 7), se invoca la norma jurídica que da cobertura a la ampliación, el artículo 42.6 de la entonces vigente y aplicable Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Antecedentes de Hecho in fine y Fundamentos de Derecho Tercero, Cuarto y Quinto) y se señala expresamente el plazo de ampliación que, como se ve, no supera la mitad del plazo original del procedimiento administrativo. Además, la resolución de 23 de febrero de 2015 consta debidamente notificada a UGT-A el día 13 de marzo de 2015 (página digital 10 del pdf 48.1 de la caja 48 del EA), antes del vencimiento del plazo originario del procedimiento de reintegro que vencía el 18 de marzo de 2015. Por lo tanto, se cumplen todos los requisitos que entonces imponía el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre para acceder a la ampliación del plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos, con lo que, siendo aplicable ese precepto por la remisión expresa que a él, y a la Ley 30/1992, hace el artículo 42 de la LGS, es claro que el acuerdo de ampliación de plazo fue válido y surtió plenos efectos. c) El procedimiento de reintegro ampliado termina con la notificación a UGT-A, el día 18 de septiembre de 2015, de la resolución de 16 de septiembre de 2015 de reintegro de la subvención.

.- Sobre la motivación insuficiente, tanto la resolución de reintegro como la resolución de acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro entienden que están debidamente motivadas, cumpliendo con las exigencias de motivación establecidas en la Ley. Ahora bien, en caso de que se considerase que las resoluciones no están debidamente motivadas, lo que procedería sería una retroacción de actuaciones para que la Administración motivara la concurrencia de este vicio de anulabilidad.

.- Sobre la causa de reintegro por subcontratación con entidad vinculada del artículo 29.7.d) de la LGS, dice que lo que se había comunicado a la Administración y lo que se autorizó fue que la beneficiaria UGT-A se concertada con su fundación IFES Andalucía para la ejecución de las acciones formativas. De ello no puede derivarse ninguna autorización implícita para subcontratar con otras entidades vinculadas con UGT-A o con IFES, pues la autorización que exige el artículo 29 de la LGS en una autorización previa y expresa, resultando que aquí la única autorización previa y expresa existente era la relativa a IFES- Andalucía pero no a ninguna entidad más. Esa falta de autorización respecto de la subcontratación con otras entidades vinculadas con UGT-A distintas de IFES Andalucía, implica la prohibición legal de subcontratación que subyace en el artículo 29. 7 d) de la LGS, lo que determina la concurrencia de causa de reintegro del artículo 37 de la LGS y concordante de la Orden de 12 de diciembre de 2000. De acuerdo con ello, no pueden considerarse elegibles los gastos derivados o facturados a Formación 2020, S.A, porque esta entidad, vinculada con IFES y, por tanto, con UGT-A, no estaba previamente autorizada para la realización de actividad alguna en relación a esta subvención. A este respecto no puede sostenerse que la Administración debiera ser conocedora de que IFES actuaba a través de Formación 2020, S.A y de que lo hubiera aceptado tácitamente en este caso, pues nada de eso resulta de la solicitud de concesión de la subvención ni tiene ningún reflejo en el Convenio de Colaboración mediante el que se articuló la concesión de la subvención. Sobre la intervención de Soralpe I+D, ésta y UGT-A tienen vinculación financiera y societaria entre sí porque UGT es accionista en Soralpe al 100% y, a su vez, IFES Andalucía es una Fundación de UGT creada en su día con la finalidad de servir de instrumento técnico para el desarrollo de actividades formativas. Partiendo de todo ello, hay que destacar la aplicación al caso del artículo 29.2 párrafo segundo de la LGS.

.- Sobre las tres ofertas que derivan del artículo 31.3 de la LGS, da por reproducidas las argumentaciones contenidas en la resolución del recurso de reposición de 14 de octubre de 2019.

.- Sobre la vulneración del artículo 29.4 LGS, sobre la imposibilidad de cumplimiento al no poder acceder UGT-A a la documentación justificativa y sobre las nóminas de los formadores y los complementos salariales se remite a lo dispuesto en los folios 21 a 25 de la resolución de reposición.

.- Sobre el principio de proporcionalidad, el reintegro acordado lo es por el importe de 13.118.971,22 de principal de la subvención que fue concedida por 13.500.000 euros. La Administración, para llegar a esa cantidad, ha tenido en cuenta las normas del artículo 37.2 de la LGS y del artículo 17.3 n) de la misma Ley, considerando que la justificación aportada es insuficiente y que, dada tal insuficiencia y sus efectos, deben llevar al reintegro de esa parte de la subvención en su día concedida. Y, es que, como se ve sobre todo con la resolución de reintegro, la suma de todos los incumplimientos detectados llega a esa cantidad a reintegrar, no pudiendo en modo alguno aseverarse que se haya vulnerado el principio de proporcionalidad.

La circunstancia, no discutida por esta Administración, de que se ha realizado la actividad formativa subvencionada, no puede llevar, como se pretende, a considerar improcedente el reintegro acordado, y ello porque una causa de reintegro es la no realización de la actividad ( art. 37 b) de la LGS) y otra distinta es la de reintegro por indebida o insuficiente justificación ( art. 37 c) de la LGS) y por incumplimiento de obligaciones ( artículo 37 f) de la LGS), siendo posible el reintegro por aspectos formales conforme a reiterada jurisprudencia.

CUARTO.- Sobre la prescripción del derecho a reconocer o liquidar el reintegro.

Dice el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que:

"1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Pues bien, del propio Expediente Administrativo se puede seguir el íter fáctico que constituye la base de las resoluciones aquí impugnada, y que la Administración resume adecuadamente. Con fecha de 15 de octubre de 2007 fue suscrito Convenio de Colaboración entre la Presidencia del SAE y UGT-A para el desarrollo de acciones de Formación Profesional Ocupacional en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía por importe de 13.500.000 euros a favor de la beneficiaria UGT-A, al amparo de la Orden de 12 de diciembre de 2000 de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico.

Conforme a lo dispuesto en la Estipulación Séptima del Convenio, la subvención se encontraba cofinanciada por el Fondo Social Europeo en un 80% con cargo al programa Operativo de Adaptabilidad y Empleo 2007/2013 (cursos del Anexo A) y con cargo al Programa Operativo Fondo Social Europeo de Andalucía 2007/2013 (cursos del Anexo B). Según la Estipulación Decimoctava del Convenio, UGT-A se comprometía a iniciar el proyecto formativo en el plazo máximo de noventa días (tres meses) desde la firma del Convenio, indicándose expresamente que la impartición de los cursos habría de terminar en la fecha máxima del 30 de junio de 2008 con posibilidad de prórroga. Tras la última ampliación concedida, el plazo máximo de terminación de las acciones formativas fue pospuesto hasta el 31 de diciembre de 2008.

Conforme al artículo 20 apartado Uno de la Orden de 12 de diciembre de 2000, la justificación de la subvención había de presentarse en el plazo máximo de tres meses desde la terminación del proyecto objeto de la subvención, esto es, como máximo el día 31 de marzo de 2009.

Lo dicho hasta ahora tiene relevancia para determinar el dies a quo del plazo de 4 años que prevé el artículo 39 LGS para la prescripción del derecho de la Administración, pues así lo ordena, en cuanto al cómputo de plazo, el artículo 39.2.a) del indicado texto legal. A partir de aquí, y teniendo en cuenta que el procedimiento de reintegro se inicia el 18 de marzo de 2014 -notificándoselo a la UGT el 28 de marzo de 2014- no puede defenderse que haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro porque, como se verá, el punto 3º del artículo 39 LGS establece con claridad los modos de interrumpir el plazo de prescripción, entre ellos "cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro."

En la Caja 47.3 del Expediente Administrativo constan los requerimientos efectuados a UGT. Así, por ejemplo, observamos el requerimiento de 30 de noviembre de 2009, recibido según el mismo folio el 3 de diciembre de 2009, donde se indica que el objeto es llevar a cabo la liquidación de gastos del Expediente NUM001, requiriendo los documentos justificativos no presentados o los que fueran precisos para completar la comprobación, en relación con los cursos del Anexo B del Expediente, apercibiendo de la iniciación del correspondiente procedimiento de reintegro, con la consecuente devolución de las subvenciones percibidas.

El 8 de abril de 2011, se remite nuevo requerimiento, en el mismo expediente, a fin de completar la comprobación de los cursos del Anexo A. No consta un recibí, como en el requerimiento de 30 de noviembre de 2009, pero sí la contestación de UGT que se recepciona por la Junta de Andalucía el 26 de abril de 2011, en el que interesan la ampliación de plazo para contestar al requerimiento indicado debido al gran volumen de documentación requerida y el corto plazo concedido para recopilarla.

Nuevamente, el 27 de diciembre de 2013 (folio 64, caja 47.3 EA) se requiere a UGT para que subsane una serie de deficiencias en relación con la documentación justificativa aportada en su día, y compruebe si la misma cumple con los requisitos exigidos y con la documentación que se cita en el mismo folio. Se trata de una serie de documentos con diferente contenido en los que la Administración ha observado carencias sobre datos, documentos o incumplimientos normativos y requiere a UGT para que los subsane. Este requerimiento se recepciona por UGT el 30 de diciembre de 2013, según exponen Don Eugenio, en calidad de Secretario de Organización, y Don Eusebio, en calidad de Secretario de Administración (folio 68, caja 47.3 EA).

Como decíamos en párrafos precedente, la eficacia interruptiva del plazo de prescripción se asienta sobre una acción de la Administración (es un criterio que se cumple), con conocimiento formal del beneficiario (es un criterio que también se cumple, según lo explicado), conducente a determinar la existencia de algunas causas del reintegro (requisito que, según el contenido de los requerimientos, también se cumple), por lo que no puede negarse que la acción administrativa descrita en las líneas previas tenga eficacia interruptiva de la prescripción. Esta posición además se confirma por la doctrina de esta sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, en Sevilla, que en su Sentencia 2218/2019, de 27 de noviembre (rec. 549/2016) explica que:

"(...) de la sola lectura de los referidos requerimientos, llanamente resulta que se han realizado con corrección en cuanto a la forma y el fondo. Baste leer su contenido; "para proceder a la liquidación y pago de la ayuda" y cómo principian diciendo ; "del análisis de la documentación presentada..."y como se le solicita copia de todas las facturas, así como sus justificantes del pago de la entidad bancaria; certificado de pago del anticipo en documento original; solicitud de liquidación en documento original; memoria; consideraciones sobre el informe auditor y sobre la memoria económica, requiriendo a la actora para su aportación de conformidad con el artículo 112 de la ley 30/1992 (...)."

Vemos, pues, que los documentos sobre los que se funda la interrupción de la prescripción cumple escrupulosamente los requisitos invocados por la Sala para concederles tal efecto.

Se desestima, por tanto, este motivo de impugnación.

QUINTO.- Sobre la caducidad del procedimiento de reintegro.

La caducidad del procedimiento de reintegro se regula en el artículo 42 de la LGS. El punto 4 del citado precepto establece que:

"El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ."

No es controvertido que el procedimiento de reintegro se inicia con el acuerdo de inicio de 18 de marzo de 2014, del mismo modo que tampoco es controvertido que se notifica a UGT el 28 de marzo de 2014 (folios 1 a 8 de la Caja 47.1 EA). Por UGT se solicita la ampliación del plazo otorgado con el fin de poder aportar documentación u elementos de juicio oportunos ya que de no ser atendida le podría causar indefensión, y lo hace por escrito de 8 de abril de 2014 (folio 11, caja 47.1 EA). Mediante resolución de 20 de febrero de 2015, y por tanto antes del transcurso del plazo de 12 meses previsto en la LGS para la caducidad del procedimiento, la Administración propone ampliar el plazo de tramitación del procedimiento de reintegro de la subvención en seis meses más, contados a partir de la finalización del plazo máximo establecido para la resolución de dicho procedimiento de reintegro. Repárese que según el artículo 42.1 LGS, serían de aplicación las disposiciones generales sobre tramitación de procedimientos administrativos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el punto 4 del mismo artículo 42 se centra expresamente en la suspensión y ampliación del plazo para resolver y notificar el procedimiento de reintegro, según los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la LRJPAC.

En lo que aquí interesa, el punto 6 del artículo 42 LRJPAC, aplicable ratione temporis a este procedimiento administrativo de reintegro, dispone que:

"Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno."

Precisamente la resolución que contiene dicha propuesta argumenta adecuadamente los antecedentes fácticos y jurídicos que aconsejan la ampliación de plazo, a lo largo de 3 folios, acordándose finalmente por resolución de 23 de febrero de 2015 la ampliación del plazo en 6 meses, que supone además la mitad del plazo máximo previsto por el artículo 42 LGS.

Tanto la proposición de ampliación como la resolución de ampliación están debidamente motivadas, al indicar los hechos que motivan esta ampliación y la norma jurídica que sustenta la decisión.

El procedimiento de reintegro, tras esta ampliación de plazo, debía finalizar, en lugar del 18 de marzo de 2015 (plazo ordinario), el 18 de septiembre de septiembre de 2015 (plazo ampliado), siendo que es el 16 de septiembre de 2015 (folios 135-171, caja 48.1 EA) cuando se dicta la resolución que pone fin al procedimiento de reintegro, y se notifica a UGT el 18 de septiembre de 2015 (folio 134, caja 48.1 EA), dentro, por lo tanto, del plazo ampliado.

En definitiva, tampoco puede observarse la caducidad del Expediente.

SEXTO.- Sobre la falta de motivación.

Sobre la falta de motivación, tanto del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro como de la resolución de reintegro, nuevamente debemos desestimar esta pretensión, salvo en lo relativo a la infracción del artículo 29.3 LGS, que se tratará en el fundamento jurídico correspondiente a tal cuestión controvertida, por lo que todo lo que se dirá aquí se referirá al resto del contenido de las resoluciones administrativas, con la salvedad indicada.

Para fundamentar esta decisión, no está de más recordar la abundante jurisprudencia que sobre esta materia existe.

Las SSTS de 25 de febrero y 7 de marzo de 1991, por todas, establecen la doctrina que se sintetiza en la conocida frase que dice "no cabe confundir la brevedad y la concisión de los términos con la falta de motivación", de la que puede inferirse que el requisito de la motivación se entiende cumplido si se explicitan de forma suficiente, aunque de forma breve y concisa, las razones que llevan a la Administración a adoptar la Resolución recurrida.

Conviene recordar que no se exige una fundamentación exhaustiva y pormenorizada, pero sí suficiente y clara para que los destinatarios de la resolución conozcan las razones de la decisión ( STC 122/1994, y SSTS de 11 de septiembre de 1995, 26 de enero de 1996, 20 de enero de 1998 y 21 de enero de 2003); debe permitir el ejercicio del derecho de defensa ( STS 1 de diciembre de 1993), y además, puede suplirse por remisión a Informes con unas determinadas condiciones ( STS de 15 de febrero de 1991 y 10 de febrero de 1997) y han de mencionarse los recursos impugnatorios, indicando tipo, órgano y plazo.

No debe confundirse, a estos efectos, falta de motivación con discrepancia del criterio de seguido por la Administración. Así lo expresa con claridad la STS 9 de julio de 2010:

"Con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada -la asignación de los derechos de emisión de .gases de efecto invernadero- asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 63.2 de la citada Ley . Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de fe decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa."

Otros postulados jurisprudenciales sobre la motivación son los que siguen: la motivación, que obliga a expresar las razones por las que se dicta el acto administrativo, debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder, en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos e intereses ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1999); debe, por tanto, ser racional y suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1986); aunque basta con remitirse a informes que puedan haber realizado otros órganos y que quien decide hace suyos ( Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1986) siempre que dichos informes contengan realmente una motivación suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 1988).

Tal y como indica la jurisprudencia, en STS 3ª de 5 de diciembre de 2006:

"(...) los actos administrativos han de considerarse suficientemente motivados cuando permiten conocer las razones determinantes de la decisión que contienen, sin que resulte necesario un análisis exhaustivo de todos y cada uno de los argumentos aducidos por el recurrente. En esta misma línea, tenemos declarado que la motivación de la sanción es la que permite al destinatario (en este caso al sancionado) conocer los motivos de su imposición, en definitiva de la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa." ( STS 3ª - 20/04/2010- 131/2009). No obstante, tal y como apuntábamos "(...) y ello en plena conformidad con la doctrina de esta Sala y del Tribunal Constitucional, que admiten reiteradamente la motivación de los actos administrativos por referencia a informes o datos obrantes en el expediente, que permitan conocer al recurrente las razones por las que la Administración le deniega sus peticiones y pueda articular adecuadamente sus medios de defensa, que es lo trascendente, sentencias del Tribunal Constitucional nº 122 de 25 de abril de 1994 y del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2001."

Es más, la propia jurisprudencia admite la utilización por la Administración de modelos normalizados, como se deriva de la STS 3ª de 28 de septiembre de 2007:

"Como hemos señalado, entre otras muchas, en reciente sentencia de 29 de septiembre de 2006 (rec. nº 6836/2003 ), EDJ 275539, el empleo de modelos normalizados, en que aparezcan ya incorporados determinados textos o argumentos de común aplicación, responde a una técnica de racionalización del trabajo que no puede calificarse apriorísticamente de reprobable, siempre y cuando dé respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente, como aquí ocurrió, pues aun siendo cierto que la resolución administrativa se sirve de algunos razonamientos redactados conforme a un formulario aplicado en otros casos, aun así, su conclusión es el fruto de un análisis y valoración específica de la situación personal del recurrente. En definitiva, la resolución administrativa impugnada en la instancia contaba con una motivación suficiente para que su destinatario tuviera cumplido conocimiento de las razones determinantes del rechazo de su solicitud; despejándose así cualquier atisbo de indefensión. Y así lo entendió la sentencia impugnada cuyos razonamientos a este respecto no han sido combatidos por el recurrente en la casación."

Específicamente, sobre la motivación del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, la STS 1193/2022, de 17 de septiembre (rec. 2165/2021) explica que:

"El Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro describía los incentivos concedidos, el plazo de amortización y la constatación de que las cuotas de tales prestamos habían dejado de abonarse, lo que se consideró que determinaba la posibilidad de instar un reintegro al amparo del art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones por lo que se acordó el inicio del procedimiento de reintegro.

En definitiva, en el acuerdo de inicio de dicho procedimiento se explicaba el motivo que justificaba la iniciación de un procedimiento destinado a obtener el reintegro y el precepto de la Ley General de Subvenciones que podría determinar la concurrencia de la causa de reintegro. Motivación más que suficiente para un acto de iniciación de un procedimiento de estas características sin que a este tipo de actos le sea exigible una pormenorizada motivación de las razones que justifican la concurrencia de la causa de reintegro anunciada, sino simplemente el que el interesado conozca los hechos sobre los que versará el procedimiento y la posible causa de reintegro que podría concurrir. No se aprecia por tanto ni falta de motivación ni indefensión alguna, habiendo podido la empresa formular sus alegaciones a lo largo del procedimiento siendo perfectamente consciente de los hechos por los que se podría entender que procedía el reintegro y el precepto legal que lo amparaba."

Pues bien, si acudimos al Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro (folios 1-6, caja 47.1 EA), la misma indica que tras los requerimientos de documentación a fin de justificar la actividad subvencionada, se concluye que la justificación es incompleta, lo que supone el incumplimiento -según reza esta resolución- de la obligación del artículo 14.1.b) de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, transcribiendo a continuación el meritado precepto. Seguidamente apunta a los preceptos de la Orden de 12 de diciembre de 2000, del Decreto Legislativo 1/2010, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y la LGS que prevén la procedencia del reintegro de subvenciones como consecuencia jurídica, motivos que conducen a la Administración a iniciar el procedimiento de reintegro. Es una resolución que cumple con los parámetros genéricos de la motivación de las resoluciones administrativas, así como los específicos de los Acuerdos de inicio de procedimientos de reintegro explicados por la jurisprudencia.

Y la misma STS 1193/2022, de 17 de septiembre, sobre la resolución de fondo del procedimiento de reintegro, añade que:

"Por otra parte, la resolución de fondo exterioriza en el antecedente séptimo y en la fundamentación jurídica porqué la falta de pago de las cuotas correspondientes a los prestamos reembolsables percibidos determinan la concurrencia de la causa de reintegro prevista en el art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones , al entender que dentro de los objetivo a cumplir, y de la ejecución del proyecto o de la adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención "también se encuentran las de atender las aplicaciones de pago emanadas de la propia naturaleza del incentivo reembolsable y del préstamo participativo" ya que los incentivos no se hubieran concedido si el beneficiario no se hubiese comprometido a atender los pagos a su vencimiento, de las cuotas de amortización de esas operaciones y de los intereses que pudieran corresponder. Razones estas que no solo aparecen como suficientes para motivar su resolución, sino que además son compartidas por este Tribunal."

Lo que exige el Tribunal Supremo en relación con la resolución de fondo es, básicamente, el cumplimiento de su propia doctrina en materia de motivación de actos administrativos. En este caso, la resolución de fondo, está compuesta por un total de 36 folios en los que se desgranan con pulcritud los antecedentes previos al procedimiento de reintegro, con cita exacta de los documentos requeridos y la fecha de los requerimientos, transcripción de informes de gabinetes jurídicos, cita de preceptos que fundamentan el procedimiento administrativo de reintegro, y una contestación singularizada a las numerosas alegaciones formuladas por UGT, incluido el estudio de la documentación aportada. Finaliza esta resolución administrativa con la exposición de los incumplimientos o irregularidades advertidas, y la consecuencia jurídica a todas ellas, que es el reintegro de la subvención.

La resolución combatida, en definitiva, está adecuadamente motivada. Otra cuestión se que la recurrente, UGT, no esté conforme con su contenido, lo que difiere de un defecto de motivación, y cuyas cuestiones se tratarán en los subsiguientes fundamentos jurídicos.

Se desestima, por tanto, este motivo de impugnación.

SÉPTIMO.- Sobre el reintegro por subcontratación con entidad vinculada: artículo 29.7.d) LGS .

Analizada la posición de las partes sobre el particular, debe desestimarse igualmente este motivo de impugnación.

Aun cuando el precepto que intitula este fundamento jurídico es el 29.7.d) LGS, es precisa su transcripción total para una completa comprensión de la controversia. Según el artículo 29 LGS:

"1. A los efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.

En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma.

3. Cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el contrato se celebre por escrito.

b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.

4. No podrá fraccionarse un contrato con el objeto de disminuir la cuantía del mismo y eludir el cumplimiento de los requisitos exigidos en el apartado anterior.

5. Los contratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.

6. A efectos de lo previsto en el apartado anterior, los beneficiarios serán responsables de que en la ejecución de la actividad subvencionada concertada con terceros se respeten los límites que se establezcan en la normativa reguladora de la subvención en cuanto a la naturaleza y cuantía de gastos subvencionables, y los contratistas estarán sujetos al deber de colaboración previsto en el artículo 46 de esta ley para permitir la adecuada verificación del cumplimiento de dichos límites.

7. En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con:

(...)

d) Personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que concurran las siguientes circunstancias:

1.ª Que la contratación se realice de acuerdo con las condiciones normales de mercado.

2.ª Que se obtenga la previa autorización del órgano concedente en los términos que se fijen en las bases reguladoras.

(...)"

Según el Convenio de Colaboración entre el Servicio Andaluz de Empleo y la Unión General de Trabajadores de Andalucía, en materia de Formación Profesional, suscrito en Sevilla el 15 de octubre de 2007, estipula que para la financiación de las acciones formativas presentes en el Convenio, el SAE aporta la cantidad de 13.500.000 euros. Además, según la estipulación duodécima, para la ejecución de las acciones formativas que se aprueben, UGT-A queda facultada para la impartición de acciones formativas a través de su Fundación "INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES)" (folio 7-8, Caja 1-1 EA).

Como bien apunta la Administración, de esta estipulación no puede derivarse una estipulación implícita para subcontratar con entidades vinculadas a UGT o IFES. En efecto, el artículo 29.7.d), párrafo 2º exige una autorización para poder contratar con una entidad vinculada, autorización que debe conectarse con el requisito del párrafo 1º, esto es, que la contratación se realice de acuerdo con condiciones de mercado. Del examen de esta circunstancia, que unida al hecho de que la entidad con la que se pretenda contratar esté vinculada a la beneficiaria de la subvención, surge la suspicacia de un eventual fraude, que se pretende evitar o paliar mediante la previa autorización administrativa.

La recurrente reconoce abiertamente en su demanda que Formación 2020 SA está vinculada a IFES, aunque niega el carácter de entidad vinculada de "Soralpe I+P, SLU".

Pues bien, centrándonos en Formación 2020 SA, en la medida en que está vinculada a la Fundación IFES, y no consta autorización previa para concertar la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas, ello implica la prohibición legal de concertar la ejecución de la actividad subvencionada.

A mayor abundamiento, es una cuestión que ha sido resuelta por esta Sección 3º, en STSJA 93/2021, de 27 de enero (rec. 469/2017):

"Pues bien, este debate ha sido ya resuelto por la Sección 1ª de esta Sala en Sentencias núm. 1244/2019 de 24 de septiembre (Recurso contencioso-administrativo núm. 534/2017 ) y núm. 249/2019 de 26 de febrero (Recurso contencioso- administrativo núm. 630/2017 ) recaídas en procesos seguidos entre las mismas partes y referidas a acuerdos de reintegro de subvenciones otorgadas al amparo de la referida Orden reguladora de 25 de junio de 2009, por lo que en base a los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la Ley nos remitiremos a lo razonado en esas anteriores decisiones judiciales que concluyen en suma que para casos como el de autos sólo la autorización expresa administrativa habilita la subcontratación de entidades vinculadas, no operando por ello el silencio administrativo positivo alegado por la recurrente."

Para finalizar con Formación 2020 SA, dice UGT-A que quedan expresamente excluidos de la subcontratación los gastos en los que UGT-A e IFES han incurrido para la realización de la actividad subvencionada por sí mismas, como es la adquisición de material didáctico y fungible o el alquiler de medios necesarios para llevarla a cabo. Pues bien, esta es una cuestión ya resuelta por la STSJA (Granada) 1262/2018, de 29 de junio, rec. 1257/2015, a cuyo tenor:

"Por lo demás, esto es, en orden al planteamiento hecho por la parte actora tratando de defender la irrelevancia, a efectos de reintegro, de la circunstancia de contratación con persona o entidad vinculada, y, ello, en base a la distinción que hace entre "ejecución parcial o total de la actividad" y "contratación del gasto", se ha de puntualizar en primer término que cuando el apartado 1 del artículo 29 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones viene a decir que la contratación de gastos "Queda fuera de este concepto" hay que interpretar que se está refiriendo al concepto de subcontratación y no al de vinculación que ni siquiera menciona, ( incluso el precepto se titula " Subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios") . Por tanto, no cabe acoger esa conclusión hecha por la actora de que "el concepto, contratación del gasto por el beneficiario a que se refiere el segundo inciso del punto 1 del artículo 29, es completamente ajeno al concepto de persona o entidad vinculada".

Y, es más, aparte de lo dicho que sirve como premisa para la desestimar el argumento impugnatorio de que tratamos, se ha de añadir a propósito de lo que en definitiva se pretende por la actora al articular el presente motivo que, como ya se dijo por esta Sección 3ª en Sentencia de 22 de diciembre de 2017 dictada en recurso nº 355/2015, ( ROJ: STSJ AND 16109/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:16109 ),:

"El artículo 101 de la Orden de 23 de octubre de 2009 define los gastos subvencionables, como aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada y que hayan sido realizados y efectivamente pagados en plazo, pero no establece excepción a la obligación legal de solicitar autorización para contratar con personas vinculadas. De manera que para contratar con personas vinculadas siempre se exige autorización. Carece de cobertura legal y resulta artificiosa la diferencia que la demanda realiza entre la "ejecución de la formación de oferta" y "ejecución de gastos", (...), pues los gastos responden a actividades realizadas por el beneficiario dentro de la ejecución de la actividad subvencionada.""

Al hilo de lo expuesto, entraremos a analizar los pormenores relativos a Solarpe I+P, SLU. Al respecto de esta mercantil, la resolución que resuelve el recurso de reposición dice que "UGT, mediante escrituras públicas de fechas 26 de septiembre de 2007 y 4 de diciembre de 2007 cede el usufructo temporal de todas las fincas descritas en las mismas a la empresa Soralape I+P. Figurando algunas de las citadas fincas en los contratos de arrendamiento de Soralpe I+P Asociados SL a IFES-Andalucía." Se indica, asimismo, que Soralpe I+P Asociados SL y UGT tienen vinculación financiera y societaria entre sí, siendo UGT accionista de la primera en un 100% y a su vez con IFES-Andalucía.

Este hecho no ha sido contradicho en el escrito de demanda, donde UGT-A se limita a concluir que Soralpe I+P no tiene el carácter de entidad vinculada. Es un hecho notorio que, de Soralpe I+P, UGT era el único socio. Pero es que además tampoco UGT ha practicado prueba alguna que evidencia que no es accionista en un 100% de Soralpe I+P, siendo esta una cuestión que se trata en la resolución por la que se resuelve el recurso de reposición, por lo que la vinculación es evidente.

El hecho de que UGT-A haya subcontratado a Soralpe I+P por las instalaciones que tiene cedidas a esta última en régimen de usufructo para la ejecución de los cursos crea, como dice la resolución administrativa, una situación artificial que incrementa el coste de la actividad subvencionada. Es una situación absolutamente anómala y contraria al espíritu con que deben utilizarse los fondos públicos que se obtienen como a través del instrumento subvencional, y que está expresamente proscrito por la LGS, cuando en el artículo 29.2 párrafo 2º concluye que:

"En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma."

Por ello, debemos desestimar igualmente este motivo de impugnación.

OCTAVO.- Sobre la necesidad de recabar tres ofertas del artículo 31.3 LGS .

Para resolver esta cuestión controvertida es preciso transcribir el artículo 31.3 LGS que, en su caso, resultará de aplicación, en su redacción aplicable ratione temporis. Este precepto dispone que:

"Cuando el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características de los gastos subvencionables no exista en el mercado suficiente número de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera realizado con anterioridad a la solicitud de la subvención."

La parte recurrente considera que, para la aplicación de este precepto, ha de tenerse en cuenta no solamente la cuantía sino el tipo de contrato expresamente citado.

Analizada la discusión jurídica puesta de manifiesto, debemos estimar el motivo de impugnación, y para ello ha de darse contexto a la letra del artículo 31.3 LGS.

La LGS se elabora y publica en el año 2003, y la tipología contractual existente en este momento histórico-temporal venía contenida en el ya derogado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Es en el Libro II de la meritada Ley de Contratos del año 2000 donde se clasifican las tipologías de contratos como contrato de obras (artículos 120 a 153), contratos de gestión de servicios públicos (artículos 154 a 170), contrato de suministro (artículos 171 a 195) y contratos de consultoría y asistencia y de los servicios (artículos 196 a 219).

La siguiente normativa contractual viene dada por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. En esta nueva norma reguladora de los contratos públicos, la tipología contractual a los efectos que aquí interesan se resumen en contrato de obras (artículo 6), contrato de suministros (artículo 9) y contrato de servicios (artículo 10).

No obstante lo anterior, la actualización de la LGS no llega hasta la publicación de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que entró en vigor el 2 de diciembre de 2011, cuya Disposición Final 5ª modificó el artículo 31.3 LGS a fin de cohonestarlo con la nueva regulación contractual pública.

El problema se produce por la letra aplicable strictu sensu a la subvención que se está enjuiciando, puesto que no se discute que las acciones formativas finalizaron el 31 de diciembre de 2008, estando en este momento vigente el texto originario de la LGS copiado al inicio de este fundamento jurídico.

La posición de la Administración se funda en que debe tenerse presente los principios interpretadores de las normas jurídicas, y entre ellos, la realidad social en que éstas han de aplicarse, habida cuenta de que unos de los principios fundamentales que inspira la actividad administrativa es el de eficacia y eficiencia.

Sin embargo, no es esta una cuestión de interpretación según la realidad social, sino de seguridad jurídica. Siendo la LGS la norma aplicable a las subvenciones, habrá de estarse a la letra del articulado según el momento temporal aplicable, máxime en una situación que puede suponer un cambio absoluto del sentido del mandato contenido en la norma.

Que la LGS no estuviera adecuadamente cohonestada a la normativa sobre contratación pública no puede perjudicar al tercero interesado, cuando la ausencia de actualización es enteramente achacable al legislador.

El interesado confía en el principio de legalidad y seguridad jurídica en la aplicación de la Ley, y la aplicación de efectos perjudiciales derivados de una interpretación extensiva y subjetiva no es conforme al estándar aplicable a un estado de derecho serio y congruente.

Por lo anteriormente expuesto, procede estimar el motivo de impugnación que intitula este fundamento jurídico.

NOVENO.- Sobre la vulneración del artículo 29.4 de la LGS .

Dispone el artículo 29.4 LGS en su redacción temporal aplicable al caso de autos que:

"No podrá fraccionarse un contrato con el objeto de disminuir la cuantía del mismo y eludir el cumplimiento de los requisitos exigidos en el apartado anterior."

La parte recurrente entiende que se ha cometido un error al calcular el montante total por cada uno de los proveedores, sin fraccionar dichas partidas por cada una de las múltiples unidades formativas que desarrollaban las acciones y sin atender a que las diferentes cuantías corresponden no a un único contrato, sino a varios, ejecutados en momentos temporales distintos y referidos a conceptos elegibles diferentes.

Analizadas las alegaciones de las partes, debemos dar la razón en este punto a la recurrente.

La Administración fundamenta su decisión por la que aprecia fraccionamiento del contrato en el hecho de que hay identidad del prestador del servicio y de la prestación en sí, bajo la apariencia de distintas prestaciones o con el indicado fin.

Esta explicación de la resolución por la que se resuelve el recurso administrativo, es absolutamente insuficiente. Para poder garantizar un adecuado derecho de defensa de la parte recurrente hubiera sido preciso que desarrollara el titular que se pretende hacer pasar por motivación relativo a la infracción del artículo 29.4 LGS, explicando los motivos que conducen a la Administración a no aceptar un fraccionamiento en relación con prestaciones servidas por un mismo prestador. De admitir que el hecho objetivo del fraccionamiento, la identidad del prestador y las prestaciones conduce a la infracción del artículo 29.4 LGS, se estaría cercenando de facto la posibilidad de contratar al mismo prestador, incluso para realizar la misma prestación, aun cuando se refiera a operaciones distintas o ámbitos temporales diferentes, y no es ese el espíritu de la Ley. Por ello, es precisa una mayor exquisitez de la Administración a la hora de aplicar la infracción que intitula este fundamento jurídico, a fin de generar un marco de seguridad jurídica en el que las entidades subvencionadas puedan moverse con confianza.

La argumentación contenida en las resoluciones administrativas es notablemente insuficiente, y genera el efecto contrario al señalado en el párrafo anterior, por lo que debemos estimar el recurso en lo tocante a las facturas afectadas por la infracción del artículo 29.4 LGS.

DÉCIMO.- Sobre la imposibilidad de cumplimiento por la imposibilidad de acceder a documentación justificativa.

Recuérdese que sobre esta cuestión la recurrente invoca la doctrina sobre la imposibilidad de cumplir las obligaciones de los artículos 1156 Cc, así como 1182 a 1186 del mismo cuerpo normativo, al no poder aportar determinada documentación requerida por la Administración por estar ésta en poder del Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla como consecuencia de las Diligencias abiertas contra el sindicato recurrente.

En este caso, no procede ningún tipo de labor interpretativa de los artículos del Código Civil invocados por las partes. Téngase presente que podría producirse una confusión terminológica incompatible con el principio de presunción de inocencia, habida cuenta de que se utiliza insistentemente en los artículos invocados el término "culpa", de notable sensibilidad cuando hay interferencia con actuaciones penales.

La cuestión, sin embargo, es mucho más sencilla. Aun cuando los documentos requeridos estuvieran en posesión del Juzgado de Instrucción de Sevilla, la parte recurrente pudo haber solicitado una copia testimoniada de tales documentos para su presentación a la Administración, lo que no consta que hiciera, limitándose a aportar un certificado de que tales documentos se encontraban en poder del juzgado de instrucción. De hecho se deduce, cuanto menos, una pasividad tendente al incumplimiento de la obligación de justificación que viene determinada por el artículo 14 de la LGS.

A mayor abundamiento, recuerda la STSJG 427/2015, de 30 de junio (rec. 56/2014), que la vicisitudes que atraviese la entidad beneficiaria no pueden erigirse como obstáculo para el cumplimiento de la justificación de los fondos que se hayan percibido, y por lo tanto, el derecho de la Administración a comprobarlo:

"En orden a resolver el núcleo litigioso y las cuestiones suscitadas como impugnación de la orden de reintegro total, es de tener presente que las subvenciones son atribuciones patrimoniales a fondo perdido y con cargo a los ingresos públicos, lo que hace evidente y palmaria la obligación del beneficiario de aplicarlos al cumplimiento del fin para el que la subvención fue concedida, en el plazo otorgado a tal efecto y de justificar dicha circunstancia cuando así sea requerido por la Administración. Es ajena a dicha obligación y no empece, ni matiza el rigor con que se impone, las vicisitudes por las que pueda atravesar la entidad beneficiaria, determinadas por el cambio de domicilio del presidente o ex presidente, lo que significa que tales avatares, en ningún supuesto, pueden ser opuestos con éxito para excusar el incumplimiento del requerimiento de aportación de cierta documentación que fundamenta la orden de reintegro."

Debemos desestimar, en suma, este motivo de impugnación.

DECIMOPRIMERO.- Sobre las nóminas de formadores y complementos salariales.

Sobre este punto controvertido hemos de acudir de nuevo al artículo 31 LGS, intitulado "gastos subvencionables", aunque en este supuesto el texto a interpretar es el del párrafo 1º, cuyo texto ratione temporis expresaba que:

"Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones."

La letra del precepto que pretendió aplicar la Administración es la que se incorporó por la Disposición Final Octava de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, y que añadía la expresión "resulten estrictamente necesarias" tras "la naturaleza de la actividad subvencionada", manteniendo idéntico el restante texto del precepto.

Pues bien, en este supuesto, al contrario de lo que acontecía en la interpretación y aplicación del artículo 31.3 LGT desarrollado en el fundamento jurídico octavo de esta sentencia sobre la necesidad de recabar 3 ofertas, consideramos que la modificación integrada en el artículo 31.1 LGT en el año 2011 tiene naturaleza puramente aclaratoria, a fortiori, de modo que enfatiza que únicamente son subvencionables, al amparo de la LGS, los gastos que indubitadamente respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. Y ello porque la causa de ser de este precepto no es otra que la de evitar que, por ejemplo, en materia de nóminas, la entidad subvencionada pueda decidir discrecionalmente el salario que abona a los empleados contratados con los fondos subvencionales, que recordemos que son fondos públicos que responden a una determinada finalidad. Con el artículo 31.1, tanto en su redacción original como en la posterior de 2011, se pretende evitar un fraude en el uso de los fondos subvencionales que se dirigiría a que terceros se enriquecieran sibilinamente sin que existiera posibilidad de control.

El abono de las nóminas a los empleados contratados para la ejecución de la actividad subvencionada debe ir de la mano del cumplimiento de la normativa laboral y convencional, respetándose en todo caso las tablas salariales que resultaran de aplicación, que actúan como mínimos, sin que la percepción subvencional pueda ser instrumento para mejorar las condiciones de los empleados en virtud de pacto individual con ellos con cargo a los fondos subvencionales, pues en ese caso la mejora económica del empleado estaría siendo abonada con fondos públicos que han de acogerse necesariamente a un principio de eficiencia.

La anterior argumentación se traduce en la admisibilidad de lo que la recurrente llama "mejora voluntaria", es decir, "todo empresario privado es libre de para mejorar el salario correspondiente según el convenio colectivo aplicable", pero habrá de hacerlo con cargo a sus fondos privados, y no los fondos públicos que representan una subvención, por lo que tales mejoras no son elegibles en los términos expresados en la LGS.

No es una controversia que deba centrarse tanto en lo que se considera salario a los efectos del artículo 26 del Estatuto de Trabajadores, sino en la incorrección de que la entidad beneficiaria de la subvención abone mejoras pactadas individualmente con los trabajadores con cargo a la propia subvención.

En definitiva, se desestima íntegramente este motivo de impugnación .

DECIMOSEGUNDO.- Sobre la inaplicabilidad de los resultados obtenidos en el muestreo a la casi totalidad de los cursos efectivamente realizados.

La recurrente hace una especificación de la alegación relativa a la motivación defectuosa, que ya se ventiló en fundamentos pretéritos en los términos que se han expuesto, a los que nos remitimos, y aduce que la fiscalización del órgano concedente de la ayuda no ha sido llevada a cabo sobre la totalidad de los cursos realizados, al recaer solamente en 70 de 341 cursos impartidos, desconociéndose los razonamientos o cálculos por los cuales la Administración exige el reintegro de más de 13 millones de euros.

Como explicábamos, la motivación de la resolución administrativa es acorde con los estándares fijados jurisprudencialmente, excepto en una cuestión que fue determinada en el fundamento jurídico adecuado, pues indica cada uno de los incumplimientos imputables a la recurrente, con exposición y vinculación a los documentos que ha podido examinar y que considera que no justifican los incumplimientos advertidos o las infracciones legales evidenciadas. El extenso recurso administrativo y contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente, planteando con detalle la pluralidad de cuestiones controvertidas que se han ido analizando a lo largo de esta sentencia, son prueba suficiente de que la recurrente no puede alegar el desconocimiento del origen de la cantidad que se exige en concepto de reintegro.

Por ello, considerando la resolución administrativa adecuadamente motivada, no ha lugar a un pronunciamiento ex profeso sobre esta cuestión, remitiéndonos a lo ya dicho en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

DECIMOTERCERO.- Sobre el principio de proporcionalidad.

Sobre esta cuestión, UGT-A trata de poner de relieve que su actividad ha ido dirigida a cumplir el convenio suscrito con la Administración y a trabajar en acciones tendentes a formar personas desempleadas. Acreditadas estas cuestiones, la Administración no ha aplicado adecuadamente el principio de proporcionalidad, que se plasma en los criterios de graduación del artículo 37.2 LGS.

El artículo 37.2 LGS aplicable temporalmente al caso de autos disponía lo que sigue:

"Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención."

Por lo tanto, es preciso que la entidad colaboradora se aproxime de modo significativa al cumplimiento total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

El artículo 37.2 LGS debe interpretarse conjuntamente con el artículo 37.1.c) del mismo cuerpo normativo, que establece como causa de reintegro el "incumplimiento de la obligación de justificación o justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención"; con el artículo 37.1.f) LGS, que fija como causa de reintegro el "incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención", o el artículo 37.1.g), que en este caso establece como supuesto de reintegro el "incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales."

El mero hecho de que se haya realizado la actividad subvencionada no es óbice para acordar el reintegro casi total de la subvención, porque en caso de que la recurrente no hubiera ejecutado la actividad a la que se dirigía la subvención seguramente estaríamos en una instancia jurisdiccional de diferente naturaleza a la administrativa.

Por eso no es suficiente con que se ejecute la actividad que la Administración pretendía subvencionar con fondos públicos, sino que es además preciso, a fin de aplicar el principio de proporcionalidad que recoge expresamente el artículo 37.2 LGS invocado por la recurrente, que las infracciones detectadas no sean de una entidad tal que solapen la actividad financiada con la subvención. Ese es el supuesto de hecho que admite la moderación contemplada en el artículo 37.2 LGS.

Las infracciones observadas en la actividad desarrollada por UGT-A son de notable gravedad, se han ido desgranando a lo largo de las resoluciones administrativas y en la presente resolución judicial, y las meritadas infracciones iban de la mano de la ejecución de la actividad para la cual se concedió a UGT-A la subvención objeto de las presentes actuaciones.

El artículo 37.2 LGS está previsto para aquellos supuestos en los que se ha ido ejecutando la actividad subvencionada y por el motivo que sea no se ha podido ejecutar completamente, restando una parte de la actividad, pero con pleno cumplimiento de los requisitos formales, en cuyo caso es acorde a derecho -y al sentido común- que le reintegro de la subvención los sea solamente por una parte proporcional a lo que no se ha ejecutado.

Debe apreciarse, para la moderación ex artículo 37.2 LGS, una actividad inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos adquiridos y requisitos formales, de modo que las cataratas de irregularidades advertidas desautorizan la inequivocabilidad exigida en el precepto transcrito.

De lo que se deduce que no ha lugar a la pretensión de la recurrente en este punto controvertido.

DECIMOCUARTO.- Costas.

En virtud de la facultad habilitada en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,