Sentencia Contencioso-Administrativo 549/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1648/2022 de 15 de marzo del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación el Auto número 264/2022, fecha 10 de octubre, dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Granada, cuya parte dispositiva dice así:

"Autorizo al AYUNTAMIENTO DE GRANADA para la entrada en el inmueble sito en autorización para la entrada en el inmueble sito en CAMINO000 número NUM000, Huerta de Camaura (antes Huerta Periche) de esta capital, propiedad de Dª Marina, al objeto de proceder a la ejecución subsidiaria de demolición de obras ilegales, acordada por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 24 de enero de 2003 y los posteriores actos que se señalan en el escrito de solicitud".

SEGUNDO.- El primer requisito de impugnación del Auto reseñado es porque no se aporta la resolución o título administrativo de ejecución que ordene la demolición de las obras de la vivienda construida, exigencia del art. 97.1 de la Ley 39/2015, y de la doctrina jurisprudencial que disciplina el proceso del artículo 8.6 de la LJCA, porque los documentos aportados no son título de ejecución.

Pero este alegato de la apelante no puede acogerse, pues en la solicitud realizada por el Ayuntamiento al Juzgado de autorización de entrada, se identifica con claridad el acto administrativo que ordenó la demolición y que fueron los actos administrativos de 27 de octubre de 1997 y 27 de septiembre de 1999, y que fueron declarados conformes a derecho por la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 24 de marzo de 2003 (recursos acumulados números 4527/97, y 305/99), siendo el fallo de esta sentencia referido a esta construcción el siguiente:

"1.- Desestima los dos recursos contenciosos-administrativos que Don Rafael García Valdecasas Ruiz, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de Doña Silvia, interpuso: el primero el 27 de octubre de 1997, registrado con el número 4527/97, contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada número 673, de 24 de abril de 1997, que en el expediente NUM001 del Área de Urbanismo acordó la denegación la licencia urbanística para la legalización de las obras realizadas en Huerta Periche; y, el segundo, el 27 de septiembre de 1999, contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada número 1669, de 16 de abril de 1999, Expediente NUM002, del Área de Planificación Urbanística, Sección de Disciplina, que ordenó la demolición de las obras cuya licencia de legalización se le denegó en el anterior Acuerdo, y, en consecuencia, se confirman los actos impugnados por ser ajustados a derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas."

Por tanto, la tramitación del procedimiento de ejecución subsidiaria, expediente número NUM003, que se adjuntó a la solicitud de autorización de entrada en la vivienda de la apelante, sita en CAMINO000 núm. NUM000, Huerta Camaura (antes Huerta Periche), se encuentra con título jurídico suficiente. Existe, en consecuencia, resolución administrativa ordenando la demolición por tratarse de una actuación urbanística realizada sin licencia de obras, en un suelo no urbanizable de especial protección, protección otorgada por el Plan Especial de la Vega de Granada (publicado en el BOP de 7 de mayo de 1992), y ejecución forzosa, que fue objeto de la sentencia de esta Sala de fecha 14/07/2008 (recurso de apelación núm. 565/2004), que en su antecedente primero determinó el objeto del recurso de la siguiente manera:

El recurso de apelación dimana de los autos de recurso contencioso-administrativo número 51/2003 ( procedimiento ordinario ) del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número Dos de los de Granada , que tienen por objeto la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado por la Sra. Marina contra el Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Granada de 24 de enero de 2003, expediente (...), que acuerda la ejecución subsidiaria de la demolición acordada en obras de nueva planta sitas en CAMINO000 "Huerta Periche o Camaura" y aprobar la valoración provisional de las demoliciones acordadas por importe total de 32.132,34 Euros, sin perjuicio de su carácter provisional y a resultas de la liquidación definitiva de las obras de demolición que efectivamente sean ejecutadas.

Esta sentencia antes transcrita en el objeto del recurso, y que desestimó el recurso de apelación que la actora interpuso contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Granada, dijo en sus fundamentos de derecho:

"Según los datos existentes en este procedimiento, la Resolución desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada de 24 de enero de 2003, ahora impugnada, tiene su origen en los Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada de fechas 24 de abril de 1997 y 16 de abril de 1999, que denegaron la licencia urbanística para legalización de obras realizadas por la Sra. Crescencia en Huerta Periche, y ordenaban la demolición de las mismas. Estos actos fueron objeto de recurso contencioso administrativo, y fueron tramitados y sentenciados por esta Sala, Sección Segunda (recursos acumulados 4527/97 y 305/1999), recayendo en los mismos sentencia de fecha 24 de marzo de 2003 , que los desestimó, confirmando los actos recurridos. Esta sentencia fue objeto de recurso de casación, que posteriormente no fue admitido a trámite según consta en Auto del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2004 .

Con posterioridad a la citada sentencia, y antes de ser inadmitido el Recurso de Casación formulado contra la misma, y al no haber quedado nunca suspendida la ejecutividad de los referidos acuerdos administrativos, el Ayuntamiento dicta el Acuerdo que ahora se impugna, en ejecución de los mismos, al no haber procedido la Apelante a la demolición ordenada por resolución de 14 de abril de 1999.

La consecuencia jurídica de estos acontecimientos nos hace llegar a la conclusión de que el Acuerdo ahora impugnado, posteriormente confirmado con desestimación del Recurso de reposición, no era más que actos de ejecución de los anteriores, que en la actualidad incluso se han resuelto por sentencia firme, dada la constancia actual de la inadmisión del recurso de casación, por lo que no podemos considerarlo como acto independiente de los anteriores, careciendo de entidad subjetiva suficiente a efectos de servir de soporte o base a una nueva pretensión procesal."

Lo anterior demuestra la existencia de título jurídico suficiente, tanto título o resolución administrativa finalizadora del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, como resoluciones de ejecución subsidiaria de demolición de la vivienda, que fueron demoradas por causa de los diversos recursos administrativos, y contencioso-administrativos interpuestos por la actora. Entre ellos debemos citar la última sentencia dictada por esta Sala (de fecha 15 de julio de 2021), citada en la solicitud de autorización de entrada realizada por el Ayuntamiento de Granada al Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 3 de Granada, ahora apelado, en la que más recientemente hemos dicho en su fundamento de derecho tercero:

"Critica de forma infundada la apelante, la expresión de la Sentencia apelada relativa a que se trata de un acto de continuación del expediente de ejecución n º 5574/2016. Compartimos con la juzgadora que ello es así, lo cual no priva al acto de autonomía, razón por la que el recurso contencioso administrativo se admitió. Sin embargo, no son tolerables las expresiones de la apelante sobre arbitrariedad o simulación de la cosa juzgada que imputa a la Sentencia apelada , y debemos rechazarlas por improcedentes y por basarse en alegaciones que son simples reiteraciones, y que pretenden someter a nuevo enjuiciamiento lo que fue decidido de modo firme en los pronunciamientos jurisdiccionales que parcialmente se han reproducido.

Se alega por la apelante que el acto de ejecución subsidiaria trata de eludir una medida cautelar de suspensión, olvidando que estas últimas son medidas provisionales y que dependen de los procesos principales en que se adoptan, y en cuanto a las infracciones que se denuncian del derecho a la tutela efectiva sin indefensión, basta examinar el contenido del escrito de apelación para concluir que nuevamente nos encontramos con la alegación reiterativa sobre que se trata de la ejecución de una Sentencia declarativa y desestimatoria como lo fue la Sentencia n º 842 de 20 de marzo de 2003 que no juzgó la impugnación del Acuerdo n º 1669 de 16 de abril de 1999. Ya hemos recordado antes el contenido ratificatorio de la demolición de obras de nueva planta de dicha Sentencia y en especial el contenido del Auto de 15/11/2004, y Sentencia precedente de 24/3/2003 sobre la existencia del título de ejecución. Con tales pronunciamientos se avalaba la existencia de título para que la Administración procediera (como ha hecho mediante el oportuno cauce procedimental), a acordar la demolición de las obras de nueva planta, por lo que hemos de rechazar que la Sentencia apelada infrinja la intangibilidad de las Sentencias o la seguridad jurídica. Y no es que la Administración esté ejecutando improcedentemente sendas resoluciones judiciales, sino las suyas propias, una vez que han sido confirmadas mediante Sentencia firme.

Y la apelante al argumentar sobre las causas de nulidad del acto impugnado que podrían dar lugar al inicio del procedimiento de revisión de oficio, vuelve a la cuestión de "carencia del título o que excede o desborda lo acordado en la resolución administrativa que sirve de título".

Tal alegación tantas veces resuelta, no puede más que se rechazada otra vez, pues ni fundamentan la pretendida infracción del derecho a la tutela efectiva, ni podría dar lugar al inicio de un procedimiento de revisión de lo ya resuelto de modo firme."

En resumen, no puede estimarse la ausencia de título ejecutivo para que el Ayuntamiento de Granada pueda acometer la ejecución subsidiaria de una resolución que ya ha sido objeto de diversos recursos contencioso administrativos en lo que se ha confirmado como ajustado a derecho la actuación del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, sentencias que han ganada firmeza.

TERCERO.- En segundo lugar, opone la apelante que la no aportación de título jurídico de ejecución se debe a que el Ayuntamiento de Granada se niega a acatar el texto íntegro del acuerdo número 1.669 de 16 de abril de 1999 de requerimiento de demolición de las obras del Torreón de la vivienda, único que la Comisión de Gobierno municipal aprobó por unanimidad e inscribió en el Libro de Actas municipales.

Este motivo tampoco puede acogerse, pues en cuanto al alcance de las potestades del órgano judicial al que se pide la autorización, éste no es, ciertamente, el juez de la legalidad de la actuación administrativa necesitada de ejecución -juez del proceso-, sino el juez encargado de garantizar la ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto y de prevenir eventuales vulneraciones del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio -juez de garantías- reconocido en el artículo 18.2 de la Constitución Española ( sentencias del Tribunal Constitucional números. 160/1991, de 18 de julio y 136/2000, de 29 de mayo).

Aunque esa circunstancia no permite considerar que el juez competente actúe con una suerte de automatismo formal ( sentencia del Tribunal Constitucional número 22/1984, de 17 de febrero), o sin llevar a cabo ningún tipo de control ( sentencia del Tribunal Constitucional número 139/2004, de 13 de septiembre), sino que deberá comprobar (i) que el interesado es titular del domicilio en el que se autoriza la entrada; (ii) que el acto cuya ejecución se pretende tiene cierta apariencia de legalidad prima facie; (iii) que la entrada en el domicilio es necesaria para la consecución de aquélla; y (iv) que, en su caso, la medida se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho fundamental que consagra el artículo 18.2 de la Constitución que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto ( sentencias del Tribunal Constitucional números 76/1992, de 14 de mayo, o 139/2004, de 13 de septiembre). Requisitos que se encuentran suficientemente acreditados en la solicitud del Ayuntamiento de Granada y así lo apreció el Juez a quo.

En el caso que analizamos, recurso de apelación del Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo, no existe vulneración de los principios que regulan la autorización de entrada, según el Tribunal Constitucional, antes citados, pues se trata de una actuación con diversos actos administrativos, todos ellos objeto de los correspondientes recursos contenciosos administrativo, todos ellos desestimatorios de las pretensiones de la Sra. Marina, por lo que cualquier análisis de legalidad ya ha sido realizado, no siendo procedente que en un incidente de autorización de entrada pueda entrarse a plantear, reiterar o conocer sobre la legalidad de la actuación, cuando ya ha sido analizada judicialmente, y por la propia limitación del procedimiento de autorización de entrada, en el que lo fundamental es que sea preciso para la ejecución del acto administrativo, como así ocurre en el caso de la demolición de la vivienda ahora planteada.

A mayor abundamiento, en la sentencia firme de esta Sala de 15 de julio de 2021, analizando la cuestión del Torreón como única construcción ilegal según la apelante, analizó sentencias y Autos anteriores, y señaló lo siguiente:

"Por otra parte, en incidente de ejecución de dicha Sentencia recayó el Auto de 15/11/2004 que en su fundamento jurídico tercero señala:

"La lectura detenida de la sentencia número 842 de esta Sala pone de manifiesto que todas sus consideraciones sobre las obras ejecutadas en la parcela de la recurrente aludían a las obras de nueva planta, y, a lo más, alguna referencia a la valla o cerca. No hay la menor cita directa ni indirecta al torreón. Ello quiere decir que el acto cuya conformidad a derecho se sometió a nuestra consideración, y sobre el que expresamente nos pronunciamos, no contenía ninguna alusión a las obras del torreón. No se puede soslayar que el acto recurrido fue el acuerdo que mediante copia aportó la actora junto con su escrito de interposición del recurso, y que no es otro que aquel se le notificó, y que no contenía ninguna mención de que esas obras a demoler eran las del torreón. Ese fue el texto del acto para cuya adecuación a derecho se dedujo el recurso contencioso administrativo número 305/99, y sobre el que versaron las alegaciones que las partes personadas efectuaron a lo largo de todo el proceso contencioso-administrativo, y sobre el que este Tribunal en virtud del principio de congruencia, se pronunció. Es por ello, que no podemos afirmar que el acuerdo declarado conforme a derecho por esta Sala en su Sentencia nº 842 de 24 de marzo de 2003 es el Acuerdo municipal número 1669 de abril de 1999 aprobado por unanimidad por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada en los términos exactos y concretos reflejados en la certificación librada por el Sr. Secretario General de dicha Corporación con el V/B del Sr. Alcalde, según refleja en documento número 1 de esta demanda incidental."

Ambas resoluciones trataban y resolvían la cuestión del alcance del título o resolución que determinaba el objeto del recurso."

Debe, en consecuencia, desestimarse los motivos relacionados relativos al Torreón de la vivienda, pues esta cuestión ya fue analizada y desestimada en la sentencia de esta Sala de 15/07/2021.

CUARTO.- También alega la apelante contra el Auto impugnado, que este fue adoptado por quebrantarse los plazos de la LJCA, vulnerando el art. 128 de esta norma procesal, pues según este precepto se permite la presentación de escritos fuera del plazo inicialmente previsto y hasta tanto no se declare la caducidad del derecho o del trámite correspondiente. El Juez a quo, según la apelante, dictó el Auto sin haber tenido en cuenta las alegaciones de una de las partes, que debían ser objeto de caducidad y, por tanto, la posibilidad de rehabilitación.

Pero esta alegación debe ser desestimada, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la tramitación de la autorización de entrada. Este ha señalado que no resulta necesaria, en principio y en todo caso, la audiencia previa y contradictoria de los titulares de los domicilios o inmuebles concernidos por la entrada, habida cuenta que la posible autorización judicial ni es el resultado de un proceso jurisdiccional ( autos del Tribunal Constitucional números 129/1990, de 26 de marzo, y 85/1992, de 30 de marzo, y sentencia del Tribunal Constitucional número 174/1993, de 27 de mayo), ni dicha audiencia previa viene tampoco exigida expresamente por los artículos 18.2 de la Constitución, 91.2 de la Ley Orgánica 6/1985, 8.6 de la Ley 29/1998 o 113 y 142.2 de la Ley 58/2003.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 174/1993, de fecha 27 de mayo, se dice:

"Las resoluciones impugnadas en este recurso de amparo han sido dictadas con respecto absoluto a los derechos del propietario del edificio, ya que en supuestos como el presente lo que el Juez ha de constatar es que la ejecución de un acto administrativo que prima facie aparece dictado por autoridad competente en ejercicio de sus facultades propias, requiere efectivamente la entrada en dicho lugar (STC 144/1987). En el presente caso, tal y como consta en la actuaciones, el Ayuntamiento de Huesca solicitó la autorización del Juez de Instrucción para entrar en el edificio propiedad del recurrente, con el fin de proceder a la ejecución subsidiaria de las obras ordenada por la Corporación Municipal y no ejecutadas por el propietario, produciéndose con ello el incumplimiento de lo dispuesto en las Sentencias de la Audiencia Territorial de Zaragoza y del Tribunal Supremo confirmatoria de la legalidad de los acuerdos municipales. Con su solicitud, el Ayuntamiento adjuntaba la copia de la Sentencia de la Audiencia Territorial de Zaragoza, de 17 de julio de 1987 , que había desestimado el recurso contencioso-administrativo del señor Teodosio, contra los acuerdos municipales que desestimaron su petición de declaración de ruina y ordenaron a la propiedad que llevase a cabo las reparaciones precisas en el inmueble. A la vista de ello es indudable, pues, que el Juez de Instrucción contó con elementos de juicio más que suficientes para autorizar la entrada en el edificio propiedad del recurrente.

Así pues, en el presente caso, la entrada en el edificio propiedad del recurrente se produjo para ejecutar subsidiariamente las obras que el propietario debía ejecutar en cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes, que declararon la conformidad a derecho de los acuerdos municipales que las imponían. En consecuencia, y en aplicación de la doctrina establecida en nuestra STC 160/1991 , ni siquiera hubiera sido necesaria una segunda resolución judicial que autorizara la ejecución de esos actos administrativos.

2. En cualquier caso, este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones que plantea el recurrente relativas a la audiencia del interesado en estos supuestos y al Juez ordinario predeterminado por la Ley.

En los AATC 129/1990 y 85/1992 , a propósito de la audiencia del interesado en este tipo de actuaciones judiciales, hemos declarado que el ejercicio de esta función de control, preventivo y prima facie, no requiere que necesariamente y en todo caso el órgano judicial se pronuncie después de conocer los motivos de oposición del interesado, como si se tratase de un proceso, cuando lo cierto es que de lo único que se trata es de apoderar a la Administración para realizar una determinada actuación. En el presente caso, además, se da la circunstancia de que el actor tuvo la oportunidad de poner en conocimiento del Juez sus razones para oponerse a la entrada en el edificio de su propiedad, a través de los sucesivos recursos de reforma y apelación."

No puede acogerse la nulidad por vulneración alegada, cuando el Juzgado, por correo postal, le concedió el plazo de cinco días para alegaciones, cuando se presentó la solicitud del Ayuntamiento de Granada, según la actora señaló en su incidente de nulidad de actuaciones, que fue lo que presentó la apelante en vez de alegaciones. Ya hemos visto que, en la doctrina del Tribunal Constitucional, la autorización de entrada en los supuestos de resoluciones administrativas que han pasado el filtro de recursos jurisdiccionales, no necesitan el minucioso examen de la resolución que pretende ejecutarse, pues en cierto modo se está ejecutando también una resolución judicial. En cualquier caso, lo que no ha existido es indefensión alguna de la apelante, pues pudo alegar y no lo hizo, sino que lo que realizó fue la presentación de un incidente de nulidad, no procedente pues el Auto no era firme, sino susceptible de recurso de apelación, como finalmente hizo.

La actora también alega en su recurso de apelación motivos de impugnación de la actuación municipal referida a la ejecución subsidiaria, pero por los mismos razonamientos antes expuestos debemos desestimarlos, y que hemos fundado en las sentencias dictadas por esta Sala: sentencia de 24/03/2003 sobre la resolución de restauración de la legalidad y demolición; sentencia 14/07/2008 sobre ejecución subsidiaria y valoración provisional de dicha ejecución; sentencia de 28/06/2018 que desestimó recurso de apelación contra Auto acordando medida cautelar; y sentencia de 15/07/2021 que desestimó recurso de apelación contra sentencia del Juzgado de instancia desestimando solicitud de revisión de oficio del Decreto 02/12/2014 del Ayuntamiento de Granada, que acordó continuar con la ejecución subsidiaria. Sentencias que impiden entrar a analizar los motivos de oposición respecto a la ejecución subsidiaria, y desestimar el recurso de apelación. En este sentido el Tribunal Constitucional en su sentencia 199/1998, de 13 de octubre de 1998, ha llegado a señalar que cuando se ha dictado una sentencia firme sobre un acto o actuación administrativa, la propia sentencia ya es la que permite para su ejecución la autorización de entrada, en los siguientes términos:

"En consecuencia, una vez iniciado un proceso contencioso-administrativo en el que se discute sobre la legalidad y sobre la ejecución o suspensión de un acto administrativo, el supuesto ya no entra en el ámbito del art. 87.2 L.O.P.J ., sino que es el órgano judicial del orden contencioso-administrativo el que sigue ostentando su potestad jurisdiccional sobre la cuestión y el obligado a otorgar su tutela efectiva, con lo que, en definitiva, es competente para acordar, en su caso, la ejecución sin necesidad de la autorización de entrada en domicilio contemplada en el art. 18.2 C.E . Por otra parte, esta conclusión la hemos declarado anteriormente con reiteración. Así, en la STC 160/1991 ya dijimos que "una vez recaída una resolución judicial que adquiera firmeza y que dé lugar, por su naturaleza y contenido, a una entrada domiciliaria, tal resolución será título bastante para esa entrada, y se habría cumplido la garantía del art. 18 C.E .".

Con apoyo en esa jurisprudencia, la STC 76/1992 , pronunciada por el Pleno e invocada reiteradamente por las demandantes de amparo, afirmó igualmente que el control que corresponde hacer a los Jueces de Instrucción en el ejercicio de la misión que les confiere el art. 87.2 L.O.P.J . es el de "garantes del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio", añadiendo esta STC que el art. 87.2 L.O.P.J . "de ningún modo puede interferir la potestad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que corresponde a los Tribunales Contencioso-Administrativos respecto de los actos administrativos y que se extiende, no sólo a la revisión de la legalidad de estos actos sino también a su ejecutividad y, en su caso, a su suspensión"; y a continuación decía esta misma resolución: "de todo ello se desprende una importante consecuencia y es la de que quedan excluidos, por tanto, del ámbito del art. 87.2 L.O.P.J ., como se deduce de dicho precepto, las entradas en domicilio y lugares a los que se refiere el artículo citado que sean consecuencia de la ejecución de Sentencias o resoluciones judiciales ( STC 160/1991 ). De no ser así, se podría vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva que, según hemos dicho, comprende también el derecho a someter la ejecutividad del acto administrativo a la decisión de un Tribunal y que éste resuelva sobre la suspensión ( STC 66/1984 ), así como la garantía de la potestad jurisdiccional del Juez o Tribunal que en ese momento esté juzgando la ejecutividad del acto administrativo ( art. 117.3 C.E .), y que, como se ha visto, ha de ser un órgano del orden judicial contencioso-administrativo, pues sólo a éstos compete el control de la legalidad del acto y de su ejecución o suspensión".

Por último, en su escrito de recurso de apelación la actora plantea una solicitud cautelar del Auto de autorización de entrada, que no es posible conceder, pues no existen motivos para la suspensión, y porque el régimen del recurso de apelación, según el art. 80 LJCA es en un solo efecto.

QUINTO.- Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación interpuesto por las razones antes expuestas. En cuanto a costas procede su imposición por aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional que estableció el principio del vencimiento en su imposición, si bien deben limitarse las mismas a un máximo de trescientos euros.