Sentencia Contencioso-Administrativo 45/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 9/2020 de 17 de enero del 2024

PRIMERO.- Objeto y pretensión.

Por la representación procesal Unión General de Trabajadores se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 29 de noviembre de 2019 de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo por la que se estima parcialmente el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Economía, y Innovación, Ciencia y Empleo, de fecha 28 de octubre de 2015, por la que se acordaba el reintegro parcial de la cantidad de ocho millones setecientos noventa y seis mil setecientos setenta y siete euros con cuarenta y cuatro céntimos (8.796.777,44 €) correspondiendo seis millones seiscientos sesenta y cinco dos cientos cuarenta y dos euros con veinticuatro céntimos (6.665.535,24.-€) al principal y dos millones ciento treinta y un mil doscientos cuarenta y dos euros con veinte céntimos (2.131.242,20.-€) en concepto de intereses de demora, en relación con el expediente administrativo con referencia 98/2008/J/0244 (Forman XXI).

Pretende la parte recurrente que se dicte sentencia por la que declare nula, anule o revoque la resolución impugnada y, dejándola sin efecto, se tenga por acreditada la total ejecución de la actividad subvencionada, así como la íntegra justificación de los gastos realizados, y consiguiente improcedencia del reintegro; o, subsidiariamente, gradúe el reintegro aplicando el principio de proporcionalidad en un importe no superior al 3% de la cantidad reclamada inicialmente.

SEGUNDO.- Posición de la actora.

La parte actora recurre en el presente procedimiento una resolución de reintegro cuyo importe asciende a la cantidad indicada en el anterior fundamento jurídico. Los motivos de su impugnación son los que se expondrán someramente:

.- Prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención. Según esta parte, la Resolución de 29 de noviembre de 2019 objeto del presente procedimiento no es conforme a derecho en la medida en que el derecho de la Administración demandada a reconocer o liquidar el reintegro de la ayuda concedida a UGT-A ha prescrito. Al haber caducado el expediente de comprobación iniciado en noviembre de 2012, se tiene por inexistente su efecto interruptivo de la prescripción. Sostiene que el procedimiento de control de la subvención ha caducado, puesto que el primer acto de relevancia externa con conocimiento del interesado que interrumpe el plazo de prescripción fue el requerimiento de aportación de documentación justificativa que tuvo lugar en septiembre de 2012 según consta en el antecedente de hecho quinto de la Resolución impugnada. A partir de ese momento, se computa el plazo de doce meses de caducidad del procedimiento de comprobación que establece el art.49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Si en algún momento la Administración entendió que los requerimientos no habían sido debidamente atendidos, tendría que haber incoado el procedimiento de reintegro; lo que no cabe es dejar abierto sine die el expediente de comprobación, sin dictar resolución expresa en el mismo.

De modo que, caducado el procedimiento de control de la subvención, no produce efecto interruptivo de la prescripción. El plazo de prescripción en materia de subvenciones es de 4 años, conforme el artículo 39.1 LGS. Y por consiguiente, el derecho a declarar el reintegro de una subvención otorgada el 31 de julio de 2008, y cuya actividad subvencionada concluyó el 30 de noviembre de 2009 y se justificó el 26 de febrero de 2010, se encontraba prescrito cuando la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo acordó incoar el expediente de reintegro el día 3 de noviembre de 2014 -notificado el 20 de noviembre a la UGT-Andalucía.

.- La resolución de reintegro adolece de motivación insuficiente, lo cual no puede ser subsanado en vía de recurso y conlleva, irremediablemente, la anulabilidad de todo lo actuado. Participa no ya sólo del defecto del que adolecía la Resolución por la que se acordó el inicio del procedimiento administrativo, pues ésta al igual que aquélla, no señala -con la precisión exigible- qué proceso lógico ha seguido para llegar a la exclusión de los importes concedidos, adoleciendo de una grave falta de sistemática que impide la comprobación de las motivos de exclusión que genéricamente se alegan, y llegando incluso, en algunos puntos, a ser en sí misma incongruente.

.- Inexistencia de la causa de reintegro por "subcontratación con entidad vinculada" ex artículo 29.7.d) LGS. Admite que entre IFES, Formación 2020 SA y Localmur SL existe una relación de vinculación, negándola con Soralpe I+P Asociados S.L.U., con quien tiene una relación mercantil. Ni por parte de UGT-A ni por parte de IFES, ha existido subcontratación alguna con los citados proveedores y acreedores, sino la mera prestación de servicios y/o suministro de bienes y materiales necesarios para la ejecución de la actividad formativa, siendo esta la actividad subvencionada, principal y propia de IFES. Distinción entre subcontratación de la actividad subvencionada y contratación de servicios y/o suministros para la prestación de aquélla, que no es una cuestión de libre apreciación por parte de la Administración, sino que resulta irrefutablemente de la naturaleza de los servicios y/o suministros prestados por dichas sociedades y que, en modo alguno, entrañan la ejecución total o parcial de la actividad subvencionada por tercero, vinculado o no.

.- Obligación de justificación de imposible cumplimiento al no poder acceder a la documentación justificativa. Derivado de la apertura de diligencias contra UGT se procedió al registro por parte de la Unidad Central Operativa de la Policía Judicial de la Guardia Civil, de las sedes de UGT-Andalucía teniendo como consecuencia la retirada de documentación, servidor y precinto de los archivos ubicados en Antonio Saldo 10-12 en Sevilla y Avda. Agrupación Córdoba (FUDEPA), en Córdoba. Considera que existe una imposibilidad sobrevenida de cumplimiento de la prestación debida como una de las causas de extinción de las obligaciones del artículo 1156 del Código Civil, y regulada en extenso en los artículos 1182 a 1186 del mismo texto legal.

.- Sobre la cualificación profesional y capacitación técnica de los formadores de IFES, dice la recurrente que es incuestionable, tanto de la estructura técnica, (técnicos de formación) compuesta mayoritariamente por profesionales de las Ciencias de la Educación, principalmente licenciados en pedagogía o en psicología expertos en formación y tienen experiencia probada en el campo de la formación; como del personal asignado a la gestión administrativa, compuesto por un equipo multidisciplinar formado y capacitado en las materias que atañen a las funciones que desempeñan.

.- Sobre la elegibilidad del plus de actividad de la totalidad de las nóminas de los formadores, apunta que la necesariedad de que los gastos subvencionables sólo sean los que "resulten estrictamente necesarios" a los que se refiere el mencionado artículo 31.3 LGS, fue introducida en el citado precepto, con efectos de 1 de enero de 2011, por el apartado dos de la disposición final octava de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 (BOE de 23 diciembre). Sin que, por tanto, con anterioridad a dicha fecha (recuérdese que la subvención fue otorgada en 2007), pueda hacerse depender la elegibilidad del gasto de su carácter estrictamente necesario, ya que la entonces vigente redacción del artículo 31.3 LGS en modo alguno hacia depender la elegibilidad de tal condición. Aun cuando hubiera resultado aplicable la actual redacción del artículo 31.1 LGS, las incorreciones laborales de las que participa el razonamiento seguido por esa Administración para justificar la no legibilidad de parte del gasto de personal impiden acordar válidamente el reintegro, al ser negatorias de (i) la posibilidad de mejoras voluntarias y, de (ii) la consideración de los complementos como parte integrando del salario.

.- Actuación de UGT-A indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en el Convenio de Colaboración que otorga la subvención. Manifiesta aproximación al cumplimiento total. Desproporcionalidad del importe del reintegro acordado. La cuenta justificativa presentada por UGT-A en el plazo establecido para acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas en el Convenio de concesión de la ayuda destinada a cubrir los costes de ejecución de los cursos de Formación Profesional Ocupacional pone de manifiesto la efectiva ejecución de una serie de actuaciones dirigidas en ese sentido.

Todas las acciones llevadas a cabo responden rigurosamente a la relación de cursos que como Anexo forma parte del Convenio de Colaboración y que fue firmado por parte del Servicio Andaluz de Empleo, hecho de gran importancia para valorar las consecuencias del supuesto incumplimiento. En esta situación, si bien la regla general que se establece por la Ley es la del reintegro general ( artículo 37 LGS), procede inexorablemente el reintegro parcial cuando se den dos requisitos coincidentes: 1. Que el cumplimiento por parte del beneficiario resulte significativo; 2. Que se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

TERCERO.- Posición de la Administración.

La Administración demandada se alza frente a la pretensión del actor por los argumentos que se expondrán seguidamente:

.- Sobre la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, apunta que con fecha de 31 de julio de 2008 fue suscrito Convenio de Colaboración entre la Presidencia del SAE y UGT-A para el desarrollo de acciones de Formación Profesional Ocupacional en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía por importe de 14.000.000 euros a favor de la beneficiaria UGT-A, al amparo de la Orden de 12 de diciembre de 2000 de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico. Según la Estipulación Decimoctava del Convenio, UGT-A se comprometía a iniciar el proyecto formativo en el plazo máximo de noventa días (tres meses) desde la firma del Convenio, indicándose expresamente que la impartición de los cursos habría de terminar en la fecha máxima del 30 de junio de 2009 con posibilidad de prórroga. Tras una ampliación concedida, el plazo máximo de terminación de las acciones formativas fue pospuesto hasta el 30 de noviembre de 2009 (documento 9 del EA). Conforme al artículo 20 apartado Uno de la Orden de 12 de diciembre de 2000, la justificación de la subvención había de presentarse en el plazo máximo de tres meses desde la terminación del proyecto objeto de la subvención, esto es, como máximo el día 1 de marzo de 2010. El 3 de noviembre de 2014 se inició el procedimiento administrativo de reintegro, que se notificó a UGT el 20 de noviembre de 2014. A la vista de lo dispuesto en el artículo 39 de la LGS, resulta que el artículo 39.2 a) de la LGS dice que el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro se inicia a partir del día siguiente a aquél en que se cumpla el plazo máximo de presentación de la documentación justificativa de la subvención. En este caso, el plazo máximo era el 1 de marzo de 2010 con lo que el dies a quo del plazo de cuatro años de prescripción se inicia el día siguiente 2 de marzo de 2010. Sin embargo:

* En septiembre de 2012 se produjo una causa interruptiva de ese plazo de prescripción, contemplada en el artículo 39.3 a) de la LGS, como consecuencia del primer requerimiento de aportación de documentación justificativa.

* El plazo de prescripción de la acción de reintegro, reanudado tras ese requerimiento, fue nuevamente interrumpido, conforme al mismo artículo 39.3 a) de la LGS, por un segundo requerimiento de aportación de documentación justificativa hecho por la Administración en mayo de 2014. Estos requerimientos fueron contestados en forma por el recurrente, lo que permite concluir que se reconoce su existencia.

Todos los señalados requerimientos contaron con virtualidad interruptiva del plazo de prescripción de la acción de reintegro, pues en todos ellos se dieron las condiciones impuestas por el artículo 39.3 a) de la LGS,

Todos los señalados requerimientos, además, se realizan dentro del plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro, y transcurriendo escaso margen de tiempo entre unos y otros (teniendo en cuenta la ingente documentación a analizar), como se puede comprobar con la simple lectura del juego de fechas expuesto. Con todo ello, pues, es claro que cuando el procedimiento de reintegro se inicia el día 3 de noviembre de 2014, con la pertinente notificación a UGT-A el 20 de noviembre de 2014, no había transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro, con lo que la demanda debe ser desestimada en este punto.

.- Sobre la caducidad del procedimiento de reintegro. En el caso presente, el procedimiento de reintegro: a) Se inicia con el acuerdo de inicio de 3 noviembre de 2014, que se notifica a UGT-A el 10 de noviembre de 2014 (documento 43 del EA). b) El 28 de octubre de 2015, esto es, antes del transcurso del plazo máximo de caducidad de 12 meses, se dicta resolución de reintegro, que se notifica a UGT el 3 de noviembre de 2015 (documento 48 EA), es decir, antes del transcurso del plazo de 12 meses señalado anteriormente.

.- Sobre la motivación insuficiente, tanto la resolución de reintegro como la resolución de acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro entienden que están debidamente motivadas, cumpliendo con las exigencias de motivación establecidas en la Ley. Ahora bien, en caso de que se considerase que las resoluciones no están debidamente motivadas, lo que procedería sería una retroacción de actuaciones para que la Administración motivara la concurrencia de este vicio de anulabilidad.

.- Sobre la causa de reintegro por subcontratación con entidad vinculada del artículo 29.7.d) de la LGS, dice que lo que se había comunicado a la Administración y lo que se autorizó fue que la beneficiaria UGT-A se concertada con su fundación IFES Andalucía para la ejecución de las acciones formativas. De ello no puede derivarse ninguna autorización implícita para subcontratar con otras entidades vinculadas con UGT-A o con IFES, pues la autorización que exige el artículo 29 de la LGS en una autorización previa y expresa, resultando que aquí la única autorización previa y expresa existente era la relativa a IFES- Andalucía pero no a ninguna entidad más. Esa falta de autorización respecto de la subcontratación con otras entidades vinculadas con UGT-A distintas de IFES Andalucía, implica la prohibición legal de subcontratación que subyace en el artículo 29.7.d) de la LGS, lo que determina la concurrencia de causa de reintegro del artículo 37 de la LGS y concordante de la Orden de 12 de diciembre de 2000. De acuerdo con ello, no pueden considerarse elegibles los gastos derivados o facturados a Formación 2020, S.A y Localmur SL porque estas entidades, vinculadas con IFES y, por tanto, con UGT-A, no estaban previamente autorizada para la realización de actividad alguna en relación a esta subvención. A este respecto no puede sostenerse, como pretende la contraparte, que la Administración debiera ser conocedora de que IFES actuaba a través de Formación 2020, S.A y de Localmur, S.L dado el procedimiento de homologación como Centro Colaborador y de que lo hubiera aceptado tácitamente en este caso, pues nada de eso resulta de la solicitud de concesión de la subvención ni tiene ningún reflejo en el Convenio de Colaboración mediante el que se articuló la concesión de la subvención. Sobre la intervención de Soralpe I+D, ésta y UGT-A tienen vinculación financiera y societaria entre sí porque UGT es accionista en Soralpe al 100% y, a su vez, IFES Andalucía es una Fundación de UGT creada en su día con la finalidad de servir de instrumento técnico para el desarrollo de actividades formativas. Soralpe era parte de la estructura de la que IFES se servía para la impartición de los cursos de formación. Como se indica en la resolución de reposición (página 13), se efectuaron comprobaciones respecto de Soralpe y se apreció, por los datos del Registro Mercantil disponibles a través de Internet, que UGT era el socio único de Soralpe. Como se explica en la página 18 de la resolución de reposición, durante el período de realización de las acciones formativas subvencionadas a UGT-A se declararon por IFES - Andalucía facturas en concepto de gastos de alquiler de aulas, de alquiler de equipos y otros gastos de la empresa Soralpe, resultando además que UGT, mediante escrituras públicas de 26 de septiembre de 2007 y de 4 de diciembre de 2007 cedió el usufructo temporal de todas las fincas descritas en esas escrituras a Soralpe, figurando algunas de las citadas fincas en las facturas de alquiler de Soralpe a IFES.

.- Sobre la vulneración del artículo 29.4 LGS, sobre la imposibilidad de cumplimiento al no poder acceder UGT-A a la documentación justificativa y sobre las nóminas de los formadores y los complementos salariales se remite a lo dispuesto en los folios 20 a 22 de la resolución de reposición.

.- Sobre la cualificación profesional y la capacitación técnica de los formadores de IFES las nóminas declaradas se imputan a personal que no tiene en el objeto de sus contratos de trabajo la realización de las tareas relacionadas con las actividades formativas subvencionadas sino la realización de tareas propias de la entidad beneficiaria.La Administración no ha cuestionado la cualificación o capacitación del personal de IFES sino el hecho de que en el apartado A03 de la declaración de gastos figura un apartado en el que se establece un importe global con la indicación de "personal técnico de IFES". En el apartado A03 el gasto imputable es el correspondiente a "otras actividades docentes", de modo que no puede aquí declararse, ni considerarse, gastos correspondientes a otro tipo de personal distinto de aquél que haya realizado efectivamente y de forma directa las tareas relativas a "otras actividades docentes". entre los costes salariales aportados se han incluido, sin ningún criterio objetivo, costes de personal con distintas categorías profesionales no relacionadas con las labores a realizar en "otras actividades docentes", tales como personal con funciones administrativas de atención al público, personal contratado para desarrollo de otros programas distintos al que fue objeto de esta subvención, personal de secretaría general, de apoyo a los delegados sindicales, de afiliación y de información sindical y de otro tipo de funciones administrativas ajenas por completo a la realización de "otras actividades docentes" Invoca la aplicación del artículo 31.1 LGS.

.- Sobre la elegibilidad del plus de actividad de las nóminas de los formadores, la mejora retributiva o "plus de actividad" no puede ser considerada como gasto subvencionable. Nada impide que la entidad pueda abonar ese plus a sus trabajadores, pero lo que no puede admitirse es que esas cantidades deban ser sufragadas con fondos públicos de la Administración concedidos para la impartición de unos cursos de formación.

.- Sobre el principio de proporcionalidad, el reintegro acordado lo es por el importe final de 6.665.535,24 euros de principal de la subvención que fue concedida por 14.000.000 euros. La Administración, para llegar a esa cantidad, ha tenido en cuenta las normas del artículo 37.2 de la LGS y del artículo 17.3 n) de la misma Ley, fijando dicha cantidad de reintegro calculada en función de los incumplimientos y defectos detectados en la documentación justificativa aportada y dejada de aportar por UGT-A. Por lo tanto, habiéndose decretado un incumplimiento parcial, el reintegro acordado en este caso ha sido parcial y ajustado cuantitativamente a dichos incumplimientos, lo que permite descartar, de plano, y sin necesidad de mayor abundamiento, la alegada de contrario conculación al principio de proporcionalidad. Cabe aseverar que la Administración ha tenido en cuenta el principio de proporcionalidad y los criterios de graduación del reintegro de subvenciones, decidiendo en este caso, disponer el reintegro de la subvención en la cantidad de 6.665.535,24 euros, acorde con los incumplimientos apreciados, con respecto al total de la subvención concedida y abonada de 14.000.000 euros, con lo que no es posible aseverar producida ninguna vulneración del principio deproporcionalidad. Por ello, tampoco puede aceptarse la alegación más subsidiaria de la contraparte de que la minoración que se pudiere llegar a realizar no supere el 3% del reintegro acordado, pues carece de fundamento y no se cohonesta con cuanto resulta del expediente en cuanto al incumplimiento de la subvención y por la cuantía en que se valoran tales incumplimientos en el conjunto de la justificación que, en este caso, es del 47,61%.

CUARTO.- Sobre la prescripción del derecho a reconocer o liquidar el reintegro.

Dice el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que:

"1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Pues bien, del propio Expediente Administrativo se puede seguir el íter fáctico que constituye la base de las resoluciones aquí impugnada, y que la Administración resume adecuadamente. Con fecha de 31 de julio de 2008 fue suscrito Convenio de Colaboración entre la Presidencia del SAE de la Junta de Andalucía y UGT-A para el desarrollo de acciones de Formación Profesional Ocupacional en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía por importe de 14.000.000 de euros a favor de la beneficiaria UGT-A, al amparo de la Orden de 12 de diciembre de 2000 de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico.

Conforme a lo dispuesto en la Estipulación Séptima del Convenio, la subvención se encontraba cofinanciada por el Fondo Social Europeo en un 80% con cargo al programa Operativo de Adaptabilidad y Empleo 2007/2013 (cursos del Anexo A) y con cargo al Programa Operativo Fondo Social Europeo de Andalucía 2007/2013 (cursos del Anexo B).

Según la Estipulación Decimoctava del Convenio, UGT-A se comprometía a iniciar el proyecto formativo en el plazo máximo de noventa días (tres meses) desde la firma del Convenio, indicándose expresamente que la impartición de los cursos habría de terminar en la fecha máxima del 30 de junio de 2009 con posibilidad de prórroga. Tras la última ampliación concedida, el plazo máximo de terminación de las acciones formativas fue pospuesto hasta el 30 de noviembre de 2009 (documento nº 9 Expediente Administrativo).

Conforme al artículo 20 apartado Uno de la Orden de 12 de diciembre de 2000, modificado por la Orden de 9 de noviembre de 2005, de adecuación de diversas Órdenes de la Consejería de Empleo a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la justificación de la subvención había de presentarse en el plazo máximo de tres meses desde la terminación del proyecto objeto de la subvención, esto es, como máximo el día 1 de marzo de 2010.

Lo dicho hasta ahora tiene relevancia para determinar el dies a quo del plazo de 4 años que prevé el artículo 39 LGS para la prescripción del derecho de la Administración, pues así lo ordena, en cuanto al cómputo de plazo, el artículo 39.2.a) del indicado texto legal. A partir de aquí, y teniendo en cuenta que el procedimiento de reintegro se inicia, según el documento 43 EA, el 3 de noviembre de 2014 -notificándoselo a la UGT el el 20 de noviembre de 2014- no puede defenderse que haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro porque, como se verá, el punto 3º del artículo 39 LGS establece con claridad los modos de interrumpir el plazo de prescripción, entre ellos "cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro."

El modo fundamental empleado por la Administración para interrumpir el plazo prescriptivo ha sido a través de los requerimientos de documentación justificativa. Así, por ejemplo, observamos el requerimiento de 17 de septiembre de 2012 (documento 41 EA), cuya recepción se reconoce expresamente en la demanda, donde se requiere a UGT-A para la aportación o subsanación de un conjunto documental de relevancia a efectos de analizar la justificación de la actividad subvencionada, como contratos o convenios de alquiler de las aulas, pólizas de seguro de los locales con justificantes bancarios y otros muchos de idéntica importancia, añadiéndose un anexo explicativo detallado, de modo que dicho requerimiento cumple con las exigencias previstas normativamente para la interrupción de la prescripción.

Nuevamente, el 12 de mayo de 2014 (documento 42 EA) se requiere a UGT para que subsane una serie de deficiencias en relación con numerosa documentación que se cita en el requerimiento y que se da enteramente por reproducida en aras a la brevedad, justificando las razones por las que nuevamente se solicita la documentación no aportada por UGT-A.

Repárese en que la eficacia interruptiva del plazo de prescripción se asienta sobre una acción de la Administración (es un criterio que se cumple), con conocimiento formal del beneficiario (es un criterio que también se cumple, como se dijo en relación a cada requerimiento), conducente a determinar la existencia de algunas causas del reintegro (requisito que, según el contenido de los requerimientos, también se cumple), por lo que no puede negarse que la acción administrativa descrita en las líneas previas tenga eficacia interruptiva de la prescripción.

Esta posición además se confirma por la doctrina de esta sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, en Sevilla, que en su Sentencia 2218/2019, de 27 de noviembre (rec. 549/2016) explica que:

"(...) de la sola lectura de los referidos requerimientos, llanamente resulta que se han realizado con corrección en cuanto a la forma y el fondo. Baste leer su contenido; "para proceder a la liquidación y pago de la ayuda" y cómo principian diciendo ; "del análisis de la documentación presentada..."y como se le solicita copia de todas las facturas, así como sus justificantes del pago de la entidad bancaria; certificado de pago del anticipo en documento original; solicitud de liquidación en documento original; memoria; consideraciones sobre el informe auditor y sobre la memoria económica, requiriendo a la actora para su aportación de conformidad con el artículo 112 de la ley 30/1992 (...)."

Vemos, pues, que los documentos sobre los que se funda la interrupción de la prescripción cumple escrupulosamente los requisitos invocados por la Sala para concederles tal efecto, lo que conduce inexorablemente al reinicio del plazo prescriptivo con cada uno de los requerimientos, y a concluir no prescrita la acción de la administración.

Se desestima, por tanto, este motivo de impugnación.

QUINTO.- Sobre la caducidad del procedimiento de reintegro.

La caducidad del procedimiento de reintegro se regula en el artículo 42 de la LGS. El punto 4 del citado precepto establece que:

"El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ."

No es controvertido que el procedimiento de reintegro se inicia, según el documento 43 EA, por acuerdo de 3 de noviembre de 2014 -notificándoselo a la UGT el el 20 de noviembre de 2014-. La resolución de reintegro se dicta el 28 de octubre de 2015, como se evidencia con el documento 46 EA, notificándose el 3 de noviembre de 2015 a UGT-A (documento 48 EA) y por tanto, dentro del plazo de 12 meses regulado legalmente.

Nótese que el artículo 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable ratione temporis, indicaba en su número 2 que "si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes", por lo que según las normas generales sobre cómputos de plazos en el procedimiento administrativo, no se habría producido la caducidad del procedimiento.

SEXTO.- Sobre la falta de motivación.

Sobre la falta de motivación, tanto del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro como de la resolución de reintegro, nuevamente debemos desestimar esta pretensión.

Para fundamentar esta decisión, no está de más recordar la abundante jurisprudencia que sobre esta materia existe.

Las SSTS de 25 de febrero y 7 de marzo de 1991, por todas, establecen la doctrina que se sintetiza en la conocida frase que dice "no cabe confundir la brevedad y la concisión de los términos con la falta de motivación", de la que puede inferirse que el requisito de la motivación se entiende cumplido si se explicitan de forma suficiente, aunque de forma breve y concisa, las razones que llevan a la Administración a adoptar la Resolución recurrida.

Conviene recordar que no se exige una fundamentación exhaustiva y pormenorizada, pero sí suficiente y clara para que los destinatarios de la resolución conozcan las razones de la decisión ( STC 122/1994, y SSTS de 11 de septiembre de 1995, 26 de enero de 1996, 20 de enero de 1998 y 21 de enero de 2003); debe permitir el ejercicio del derecho de defensa ( STS 1 de diciembre de 1993), y además, puede suplirse por remisión a Informes con unas determinadas condiciones ( STS de 15 de febrero de 1991 y 10 de febrero de 1997) y han de mencionarse los recursos impugnatorios, indicando tipo, órgano y plazo.

No debe confundirse, a estos efectos, falta de motivación con discrepancia del criterio de seguido por la Administración. Así lo expresa con claridad la STS 9 de julio de 2010:

"Con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada -la asignación de los derechos de emisión de .gases de efecto invernadero- asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 63.2 de la citada Ley . Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de fe decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa."

Otros postulados jurisprudenciales sobre la motivación son los que siguen: la motivación, que obliga a expresar las razones por las que se dicta el acto administrativo, debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder, en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos e intereses ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1999); debe, por tanto, ser racional y suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1986); aunque basta con remitirse a informes que puedan haber realizado otros órganos y que quien decide hace suyos ( Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1986) siempre que dichos informes contengan realmente una motivación suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 1988).

Tal y como indica la jurisprudencia, en STS 3ª de 5 de diciembre de 2006:

"(...) los actos administrativos han de considerarse suficientemente motivados cuando permiten conocer las razones determinantes de la decisión que contienen, sin que resulte necesario un análisis exhaustivo de todos y cada uno de los argumentos aducidos por el recurrente. En esta misma línea, tenemos declarado que la motivación de la sanción es la que permite al destinatario (en este caso al sancionado) conocer los motivos de su imposición, en definitiva de la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa." ( STS 3ª - 20/04/2010- 131/2009). No obstante, tal y como apuntábamos "(...) y ello en plena conformidad con la doctrina de esta Sala y del Tribunal Constitucional, que admiten reiteradamente la motivación de los actos administrativos por referencia a informes o datos obrantes en el expediente, que permitan conocer al recurrente las razones por las que la Administración le deniega sus peticiones y pueda articular adecuadamente sus medios de defensa, que es lo trascendente, sentencias del Tribunal Constitucional nº 122 de 25 de abril de 1994 y del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2001."

Es más, la propia jurisprudencia admite la utilización por la Administración de modelos normalizados, como se deriva de la STS 3ª de 28 de septiembre de 2007:

"Como hemos señalado, entre otras muchas, en reciente sentencia de 29 de septiembre de 2006 (rec. nº 6836/2003 ), EDJ 275539, el empleo de modelos normalizados, en que aparezcan ya incorporados determinados textos o argumentos de común aplicación, responde a una técnica de racionalización del trabajo que no puede calificarse apriorísticamente de reprobable, siempre y cuando dé respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente, como aquí ocurrió, pues aun siendo cierto que la resolución administrativa se sirve de algunos razonamientos redactados conforme a un formulario aplicado en otros casos, aun así, su conclusión es el fruto de un análisis y valoración específica de la situación personal del recurrente. En definitiva, la resolución administrativa impugnada en la instancia contaba con una motivación suficiente para que su destinatario tuviera cumplido conocimiento de las razones determinantes del rechazo de su solicitud; despejándose así cualquier atisbo de indefensión. Y así lo entendió la sentencia impugnada cuyos razonamientos a este respecto no han sido combatidos por el recurrente en la casación."

Específicamente, sobre la motivación del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, la STS 1193/2022, de 17 de septiembre (rec. 2165/2021) explica que:

"El Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro describía los incentivos concedidos, el plazo de amortización y la constatación de que las cuotas de tales prestamos habían dejado de abonarse, lo que se consideró que determinaba la posibilidad de instar un reintegro al amparo del art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones por lo que se acordó el inicio del procedimiento de reintegro.

En definitiva, en el acuerdo de inicio de dicho procedimiento se explicaba el motivo que justificaba la iniciación de un procedimiento destinado a obtener el reintegro y el precepto de la Ley General de Subvenciones que podría determinar la concurrencia de la causa de reintegro. Motivación más que suficiente para un acto de iniciación de un procedimiento de estas características sin que a este tipo de actos le sea exigible una pormenorizada motivación de las razones que justifican la concurrencia de la causa de reintegro anunciada, sino simplemente el que el interesado conozca los hechos sobre los que versará el procedimiento y la posible causa de reintegro que podría concurrir. No se aprecia por tanto ni falta de motivación ni indefensión alguna, habiendo podido la empresa formular sus alegaciones a lo largo del procedimiento siendo perfectamente consciente de los hechos por los que se podría entender que procedía el reintegro y el precepto legal que lo amparaba."

Pues bien, si acudimos al Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro (documento 43), se comprobará con facilidad como la Administración, a través de cuarenta y siete páginas, relata los antecedentes de hecho del procedimiento subvencional, los requerimientos efectuados y la contestación a los mismos, analizando la justificación presentada por UGT-A en relación con las diversas partidas que se relatan, y las razones que conducen a la Administración a considerar que la actividad subvencionada no está adecuadamente justificada. Se hace expresa indicación de las cláusulas del Convenio de Colaboración o preceptos de la Ley General de Subvenciones que se consideran incumplidos. El grado de detalle con el que está redactado este Acuerdo de Inicio del Procedimiento de Reintegro colma absolutamente las exigencias de motivación indicadas por el Tribunal Supremo en las sentencias transcritas en párrafos pretéritos, tanto con carácter genérico como específico para el Acuerdo de Inicio del Procedimiento de Reintegro.

Y la misma STS 1193/2022, de 17 de septiembre, sobre la resolución de fondo del procedimiento de reintegro, añade que:

"Por otra parte, la resolución de fondo exterioriza en el antecedente séptimo y en la fundamentación jurídica porqué la falta de pago de las cuotas correspondientes a los prestamos reembolsables percibidos determinan la concurrencia de la causa de reintegro prevista en el art. 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones , al entender que dentro de los objetivo a cumplir, y de la ejecución del proyecto o de la adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención "también se encuentran las de atender las aplicaciones de pago emanadas de la propia naturaleza del incentivo reembolsable y del préstamo participativo" ya que los incentivos no se hubieran concedido si el beneficiario no se hubiese comprometido a atender los pagos a su vencimiento, de las cuotas de amortización de esas operaciones y de los intereses que pudieran corresponder. Razones estas que no solo aparecen como suficientes para motivar su resolución, sino que además son compartidas por este Tribunal."

Lo que exige el Tribunal Supremo en relación con la resolución de fondo es, básicamente, el cumplimiento de su propia doctrina en materia de motivación de actos administrativos. En este caso, la resolución de fondo, está compuesta por un total de 22 folios en los que se desgranan con pulcritud los antecedentes previos al procedimiento de reintegro, con una contestación singularizada a las numerosas alegaciones formuladas por UGT-A, incluido el estudio de la documentación aportada. Finaliza esta resolución administrativa con la exposición de los incumplimientos o irregularidades advertidas, y la consecuencia jurídica a todas ellas, que es el reintegro de la subvención.

La resolución combatida, en definitiva, está adecuadamente motivada. Otra cuestión es que la recurrente, UGT-A, no esté conforme con su contenido, lo que difiere de un defecto de motivación, y cuyas cuestiones se tratarán en los subsiguientes fundamentos jurídicos.

Se desestima, por tanto, este motivo de impugnación.

SÉPTIMO.- Sobre el reintegro por subcontratación con entidad vinculada: artículo 29.7.d) LGS .

Analizada la posición de las partes sobre el particular, debe desestimarse igualmente este motivo de impugnación.

Aun cuando el precepto que intitula este fundamento jurídico es el 29.7.d) LGS, es precisa su transcripción total para una completa comprensión de la controversia. Según el artículo 29 LGS:

"1. A los efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada.

2. El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no excederá del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.

En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma.

3. Cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el contrato se celebre por escrito.

b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.

4. No podrá fraccionarse un contrato con el objeto de disminuir la cuantía del mismo y eludir el cumplimiento de los requisitos exigidos en el apartado anterior.

5. Los contratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.

6. A efectos de lo previsto en el apartado anterior, los beneficiarios serán responsables de que en la ejecución de la actividad subvencionada concertada con terceros se respeten los límites que se establezcan en la normativa reguladora de la subvención en cuanto a la naturaleza y cuantía de gastos subvencionables, y los contratistas estarán sujetos al deber de colaboración previsto en el artículo 46 de esta ley para permitir la adecuada verificación del cumplimiento de dichos límites.

7. En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con:

(...)

d) Personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que concurran las siguientes circunstancias:

1.ª Que la contratación se realice de acuerdo con las condiciones normales de mercado.

2.ª Que se obtenga la previa autorización del órgano concedente en los términos que se fijen en las bases reguladoras.

(...)"

Según el Convenio de Colaboración entre el Servicio Andaluz de Empleo y la Unión General de Trabajadores de Andalucía, en materia de Formación Profesional, suscrito en Sevilla el 31 de julio de 2008, estipula que para la financiación de las acciones formativas presentes en el Convenio, el SAE aporta la cantidad de 14.000.000 de euros. Además, según la estipulación duodécima, para la ejecución de las acciones formativas que se aprueben, UGT-A queda facultada para la impartición de acciones formativas a través de su Fundación "INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES)".

De la estipulación transcrita no puede derivarse, de ningún modo, una estipulación implícita para subcontratar con entidades vinculadas a UGT o IFES. En efecto, el artículo 29.7.d), párrafo 2º exige una autorización para poder contratar con una entidad vinculada, autorización que debe conectarse con el requisito del párrafo 1º, esto es, que la contratación se realice de acuerdo con condiciones de mercado. Del examen de esta circunstancia, que unida al hecho de que la entidad con la que se pretenda contratar esté vinculada a la beneficiaria de la subvención, surge la suspicacia de un eventual fraude, que se pretende evitar o paliar mediante la previa autorización administrativa.

La recurrente reconoce abiertamente en su demanda que Formación 2020 SA y Localmur SL están vinculada a IFES, aunque niega el carácter de entidad vinculada de "Soralpe I+P, SLU".

Pues bien, centrándonos en Formación 2020 SA y Localmur SL, en la medida en que están vinculada a la Fundación IFES, y no consta autorización previa para concertar la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas, ello implica la prohibición legal de concertar la ejecución de la actividad subvencionada, simple y llanamente.

A mayor abundamiento, es una cuestión que ha sido resuelta por esta Sección 3º, en STSJA 93/2021, de 27 de enero (rec. 469/2017):

"Pues bien, este debate ha sido ya resuelto por la Sección 1ª de esta Sala en Sentencias núm. 1244/2019 de 24 de septiembre (Recurso contencioso-administrativo núm. 534/2017 ) y núm. 249/2019 de 26 de febrero (Recurso contencioso- administrativo núm. 630/2017 ) recaídas en procesos seguidos entre las mismas partes y referidas a acuerdos de reintegro de subvenciones otorgadas al amparo de la referida Orden reguladora de 25 de junio de 2009, por lo que en base a los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la Ley nos remitiremos a lo razonado en esas anteriores decisiones judiciales que concluyen en suma que para casos como el de autos sólo la autorización expresa administrativa habilita la subcontratación de entidades vinculadas, no operando por ello el silencio administrativo positivo alegado por la recurrente."

Dice, por otro lado, UGT-A que quedan expresamente excluidos de la subcontratación los gastos en los que UGT-A e IFES han incurrido para la realización de la actividad subvencionada por sí mismas, como es la adquisición de material didáctico y fungible o el alquiler de medios necesarios para llevarla a cabo. Pues bien, esta es una cuestión ya resuelta por la STSJA (Granada) 1262/2018, de 29 de junio, rec. 1257/2015, a cuyo tenor:

"Por lo demás, esto es, en orden al planteamiento hecho por la parte actora tratando de defender la irrelevancia, a efectos de reintegro, de la circunstancia de contratación con persona o entidad vinculada, y, ello, en base a la distinción que hace entre "ejecución parcial o total de la actividad" y "contratación del gasto", se ha de puntualizar en primer término que cuando el apartado 1 del artículo 29 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones viene a decir que la contratación de gastos "Queda fuera de este concepto" hay que interpretar que se está refiriendo al concepto de subcontratación y no al de vinculación que ni siquiera menciona, ( incluso el precepto se titula " Subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios") . Por tanto, no cabe acoger esa conclusión hecha por la actora de que "el concepto, contratación del gasto por el beneficiario a que se refiere el segundo inciso del punto 1 del artículo 29, es completamente ajeno al concepto de persona o entidad vinculada".

Y, es más, aparte de lo dicho que sirve como premisa para la desestimar el argumento impugnatorio de que tratamos, se ha de añadir a propósito de lo que en definitiva se pretende por la actora al articular el presente motivo que, como ya se dijo por esta Sección 3ª en Sentencia de 22 de diciembre de 2017 dictada en recurso nº 355/2015, ( ROJ: STSJ AND 16109/2017 - ECLI:ES:TSJAND:2017:16109 ),:

"El artículo 101 de la Orden de 23 de octubre de 2009 define los gastos subvencionables, como aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada y que hayan sido realizados y efectivamente pagados en plazo, pero no establece excepción a la obligación legal de solicitar autorización para contratar con personas vinculadas. De manera que para contratar con personas vinculadas siempre se exige autorización. Carece de cobertura legal y resulta artificiosa la diferencia que la demanda realiza entre la "ejecución de la formación de oferta" y "ejecución de gastos", (...), pues los gastos responden a actividades realizadas por el beneficiario dentro de la ejecución de la actividad subvencionada.""

Al hilo de lo expuesto, entraremos a analizar los pormenores relativos a Solarpe I+P, SLU, respecto de la que UGT-A niega la vinculación. La resolución por la que se resuelve el recurso de reposición (documento 52 EA) indica que según información en el Registro Mercantil, se declara como socio único a UGT.

Este hecho no ha sido contradicho en el escrito de demanda, donde UGT-A se limita a concluir que Soralpe I+P no tiene el carácter de entidad vinculada sin haber practicado prueba alguna que evidencia que no es accionista en un 100% de Soralpe I+P, siendo esta una cuestión que se trata en la resolución por la que se resuelve el recurso de reposición, por lo que la vinculación es evidente.

El hecho de que UGT-A haya subcontratado a Soralpe I+P por las instalaciones que tiene cedidas a esta última en régimen de usufructo para la ejecución de los cursos crea una situación artificial que incrementa el coste de la actividad subvencionada. Es una situación absolutamente anómala y contraria al espíritu con que deben utilizarse los fondos públicos que se obtienen como a través del instrumento subvencional, y que está expresamente proscrito por la LGS, cuando en el artículo 29.2 párrafo 2º concluye que:

"En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma."

Por ello, debemos desestimar igualmente este motivo de impugnación.

OCTAVO.- Sobre la imposibilidad de cumplimiento por la imposibilidad de acceder a documentación justificativa.

Recuérdese que sobre esta cuestión la recurrente invoca la doctrina sobre la imposibilidad de cumplir las obligaciones de los artículos 1156 Cc, así como 1182 a 1186 del mismo cuerpo normativo, al no poder aportar determinada documentación requerida por la Administración por estar ésta en poder del Juzgado de Instrucción competente.

En este caso, no procede ningún tipo de labor interpretativa de los artículos del Código Civil invocados por las partes. Téngase presente que podría producirse una confusión terminológica incompatible con el principio de presunción de inocencia, habida cuenta de que se utiliza insistentemente en los artículos invocados el término "culpa", de notable sensibilidad cuando hay interferencia con actuaciones penales.

La cuestión, sin embargo, es mucho más sencilla. Aun cuando los documentos requeridos estuvieran en posesión del Juzgado de Instrucción competente, la parte recurrente pudo haber solicitado una copia testimoniada de tales documentos para su presentación a la Administración, lo que no consta que hiciera. De hecho se deduce, cuanto menos, una pasividad tendente al incumplimiento de la obligación de justificación que viene determinada por el artículo 14 de la LGS.

A mayor abundamiento, recuerda la STSJG 427/2015, de 30 de junio (rec. 56/2014), que la vicisitudes que atraviese la entidad beneficiaria no pueden erigirse como obstáculo para el cumplimiento de la justificación de los fondos que se hayan percibido, y por lo tanto, el derecho de la Administración a comprobarlo:

"En orden a resolver el núcleo litigioso y las cuestiones suscitadas como impugnación de la orden de reintegro total, es de tener presente que las subvenciones son atribuciones patrimoniales a fondo perdido y con cargo a los ingresos públicos, lo que hace evidente y palmaria la obligación del beneficiario de aplicarlos al cumplimiento del fin para el que la subvención fue concedida, en el plazo otorgado a tal efecto y de justificar dicha circunstancia cuando así sea requerido por la Administración. Es ajena a dicha obligación y no empece, ni matiza el rigor con que se impone, las vicisitudes por las que pueda atravesar la entidad beneficiaria, determinadas por el cambio de domicilio del presidente o ex presidente, lo que significa que tales avatares, en ningún supuesto, pueden ser opuestos con éxito para excusar el incumplimiento del requerimiento de aportación de cierta documentación que fundamenta la orden de reintegro."

Debemos desestimar, en suma, este motivo de impugnación.

NOVENO.- Sobre la cualificación profesional y capacitación técnica de los formadores y sobre las nóminas de formadores y complementos salariales.

En lo tocante a la cualificación profesional y capacitación técnica de los formadores, se desestima también el recurso contencioso-administrativo. UGT-A pone el acento en que la cualificación y capacitación de los trabajadores de IFES es incuestionable, tanto de la estructura técnica como del personal asignado a la gestión administrativa. Sin embargo, no es este el reproche que se le hace por la Administración. Si atendemos al folio 6 del documento 46 EA, se puede leer lo siguiente:

"Por lo que respecta a las alegaciones de módulo A03 la entidad beneficiaria indica que "en éste módulo se imputan los costes por técnicos y técnicas de la Fundación IFES en sus diferentes estructuras territoriales, así como por determinados trabajadores de la Organización Sindical" Y para la realización de las tareas que engloban el apartado A03, se exige una calificación técnica adecuada a las funciones docentes, no siendo posible por tanto, imputar personal con funciones meramente administrativas en este apartado, al carecer de la calificación profesional pertinente. Por ello no resulta elegible el gasto por este concepto por un importe de UN MILLÓN CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE EUROS CON TREINTA CÉNTIMOS (1.154.319,30 €).

Asimismo se alega que "Aportamos relación de los trabajadores/as de IFES incluidos en el expediente con indicación del objeto de su contrato así como categoría, departamento y breve descripción justificativa de la imputación realizada". Sin embargo de la documentación que obra en el expediente, se comprueba que no se aporta la memoria explicativa anteriormente citada.

Debe indicarse que se imputan costes de personal de ámbito provincial, regional y central o nacional de IFES, mediante una imputación que no permite a este órgano gestor constatar la indubitada relación con la acción formativa como se establece en el artículo 31.1 LGS cuyo tenor literal es "se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado." En el mismo sentido se pronuncia el artículo 20.1 "in fine" de la Orden de 12 de diciembre de 2000 (...)".

La resolución por la que se resuelve el recurso de reposición añade que no se entra a cuestionar la cualificación o capacitación del personal de IFES, sino el hecho de que en el apartado A03 de la declaración de gastos figura un apartado que en el que se establece un importe global cuyo acreedor se denomina "personal técnico de IFES", de modo que siendo el gasto imputable en este concepto "otras actividades docentes" un coste directo dentro de la estructura de costes de la subvención, no es posible declarar gastos correspondientes a otro tipo de personal que el que haya realizado efectivamente y de forma directa las tareas que comprenden "otras actividades docentes", debe cumplirse la premisa de indubitada relación con la acción formativa subvencionada. Añade la misma resolución que entre los costes salariales computados se han incluido, sin ningún criterio objetivo, personal con distintas categorías profesionales en muchos casos no relacionadas con las labores a desarrollar en otras actividades docentes y cuyos contratos describen tanto funciones como centros de trabajo que en nada guardan relación con los cursos a los que se imputan dichos gastos, citando como ejemplo personal con funciones administrativas de atención al público o personal contratado para el desarrollo de otros programas (Folio 23 documento 52 EA).

De modo que, volviendo al inicio de la alegación analizada, no se cuestiona en ningún momento la cualificación profesional o capacitación técnica de los profesionales de IFES, sino la imputación de tales gastos en relación con contratos que no ejecutan las tareas formativas subvencionadas, sino de carácter técnico y gestión de la entidad beneficiaria.

En relación con las nóminas de formador y complementos salariales hemos de acudir de nuevo al artículo 31 LGS, intitulado "gastos subvencionables", aunque en este supuesto el texto a interpretar es el del párrafo 1º, cuyo texto ratione temporis expresaba que:

"Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones."

La letra del precepto que pretendió aplicar la Administración es la que se incorporó por la Disposición Final Octava de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, y que añadía la expresión "resulten estrictamente necesarias" tras "la naturaleza de la actividad subvencionada", manteniendo idéntico el restante texto del precepto.

Pues bien, consideramos que la modificación integrada en el artículo 31.1 LGT en el año 2011 tiene naturaleza puramente aclaratoria, a fortiori, de modo que enfatiza que únicamente son subvencionables, al amparo de la LGS, los gastos que indubitadamente respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. Y ello porque la causa de ser de este precepto no es otra que la de evitar que, por ejemplo, en materia de nóminas, la entidad subvencionada pueda decidir discrecionalmente el salario que abona a los empleados contratados con los fondos subvencionales, que recordemos que son fondos públicos que responden a una determinada finalidad. Con el artículo 31.1, tanto en su redacción original como en la posterior de 2011, se pretende evitar un fraude en el uso de los fondos subvencionales que se dirigiría a que terceros se enriquecieran sibilinamente sin que existiera posibilidad de control.

El abono de las nóminas a los empleados contratados para la ejecución de la actividad subvencionada debe ir de la mano del cumplimiento de la normativa laboral y convencional, respetándose en todo caso las tablas salariales que resultaran de aplicación, que actúan como mínimos, sin que la percepción subvencional pueda ser instrumento para mejorar las condiciones de los empleados en virtud de pacto individual con ellos con cargo a los fondos subvencionales, pues en ese caso la mejora económica del empleado estaría siendo abonada con fondos públicos que han de acogerse necesariamente a un principio de eficiencia.

La anterior argumentación se traduce en la admisibilidad de lo que la recurrente llama "mejora voluntaria", es decir, "todo empresario privado es libre de para mejorar el salario correspondiente según el convenio colectivo aplicable", pero habrá de hacerlo con cargo a sus fondos privados, y no los fondos públicos que representan una subvención, por lo que tales mejoras no son elegibles en los términos expresados en la LGS.

No es una controversia que deba centrarse tanto en lo que se considera salario a los efectos del artículo 26 del Estatuto de Trabajadores, sino en la incorrección de que la entidad beneficiaria de la subvención abone mejoras pactadas individualmente con los trabajadores con cargo a la propia subvención.

En definitiva, se desestima íntegramente este motivo de impugnación .

DÉCIMO.- Sobre el principio de proporcionalidad.

Sobre esta cuestión, UGT-A trata de poner de relieve que su actividad ha ido dirigida a cumplir el convenio suscrito con la Administración y a trabajar en acciones tendentes a formar personas desempleadas. Acreditadas estas cuestiones, la Administración no ha aplicado adecuadamente el principio de proporcionalidad, que se plasma en los criterios de graduación del artículo 37.2 LGS.

El artículo 37.2 LGS aplicable temporalmente al caso de autos disponía lo que sigue:

"Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención."

Por lo tanto, es preciso que la entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

El artículo 37.2 LGS debe interpretarse conjuntamente con el artículo 37.1.c) del mismo cuerpo normativo, que establece como causa de reintegro el "incumplimiento de la obligación de justificación o justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención"; con el artículo 37.1.f) LGS, que fija como causa de reintegro el "incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención", o el artículo 37.1.g), que en este caso establece como supuesto de reintegro el "incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales."

El mero hecho de que se haya realizado la actividad subvencionada no es óbice para acordar el reintegro casi total de la subvención, porque en caso de que la recurrente no hubiera ejecutado la actividad a la que se dirigía la subvención seguramente estaríamos en una instancia jurisdiccional de diferente naturaleza a la administrativa.

Por eso no es suficiente con que se ejecute la actividad que la Administración pretendía subvencionar con fondos públicos, sino que es además preciso, a fin de aplicar el principio de proporcionalidad que recoge expresamente el artículo 37.2 LGS invocado por la recurrente, que las infracciones detectadas no sean de una entidad tal que solapen la actividad financiada con la subvención. Ese es el supuesto de hecho que admite la moderación contemplada en el artículo 37.2 LGS.

Las infracciones observadas en la actividad desarrollada por UGT-A son de notable gravedad, se han ido desgranando a lo largo de las resoluciones administrativas y en la presente resolución judicial, y las meritadas infracciones iban de la mano de la ejecución de la actividad para la cual se concedió a UGT-A la subvención objeto de las presentes actuaciones.

El artículo 37.2 LGS está previsto para aquellos supuestos en los que se ha ido ejecutando la actividad subvencionada y por el motivo que sea no se ha podido ejecutar completamente, restando una parte de la actividad, pero con pleno cumplimiento de los requisitos formales, en cuyo caso es acorde a derecho -y al sentido común- que le reintegro de la subvención los sea solamente por una parte proporcional a lo que no se ha ejecutado.

Debe apreciarse, para la moderación ex artículo 37.2 LGS, una actividad inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos adquiridos y requisitos formales, de modo que las cataratas de irregularidades advertidas desautorizan la inequivocabilidad exigida en el precepto transcrito.

Aun así, la Administración ha decidido moderar el importe de la subvención sobre el que solicita el reintegro, de modo que acuerda el reintegro de la subvención en la cantidad de 6.665.535,24 euros con respecto al total de la subvención concedida y abonada de 14.000.000 euros. El solo vistazo a las cifras escritas pone de relieve la intrínseca aplicación del principio de proporcionalidad por la Administración, por lo que ningún reproche se le puede hacer sobre la cuestión tratada.

De lo que se deduce que no ha lugar a la pretensión de la recurrente en este punto controvertido.

DECIMOPRIMERO.- Costas.

En virtud de la facultad habilitada en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se imponen las costas a la parte recurrente, limitadas a 4000 euros más el IVA que fuera procedente, de conformidad con los criterios adoptados por el Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 21 de septiembre de 2023.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,