PRIMERO .- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho del acuerdo de 28 de julio de 2021 del Pleno del Ayuntamiento de Huelva por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual nº 1 de PERI 13 "Cabezo Mundaka" de Huelva.
SEGUNDO .- La parte actora fundamenta su recurso en los siguientes motivos de impugnación: A) Infracción del derecho de participación ciudadana y de las personas directamente afectadas por la innovación ( artículo 5.e) del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU- aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015). Expone en este apartado: que no consta en el expediente que antes de la aprobación inicial se haya sometido la innovación a consulta previa de personas afectadas de acuerdo con el artículo 133 Ley 39/2015; que tampoco se ha practicado el llamamiento personal, tras la aprobación inicial, de quienes constan en el Registro de la Propiedad y Catastro como propietarios de terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial ex artículo 32.1.2º de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA); y que el periodo de información pública se volvió ineficaz al no ser posible el examen del expediente administrativo como consecuencia del cierre de las dependencias municipales a causa del Covid-19, negándose la Administración a someter el expediente a un nuevo trámite de información pública. Y aunque fueron numerosas las alegaciones contrarias al Plan en el periodo de información pública -reflejo del mayoritario rechazo ciudadano que genera cualquier actuación que incida en la transformación urbanística de los Cabezos- un adecuado sometimiento de la innovación a la participación ciudadana habría dado lugar a propuestas de actuaciones distintas que no han sido consideradas por la Administración, o podría haber evitado los errores e infracciones cometidas por la Modificación puntual que se impugna. En el concreto caso de la demandante, ya hizo constar durante la tramitación del proyecto de reparcelación la errónea subsanación propuesta en el informe técnico de 30 de enero de 2018 que es el origen de la Modificación puntual, pero sólo pudo reiterarlo a través de alegaciones formuladas tras la aprobación inicial del documento al omitirse el cauce adecuado para la formulación de las propuestas. B) Omisión de la solicitud de consulta sobre el sometimiento de la innovación del planeamiento a informe de Evaluación de impacto en la salud a tenor de lo previsto en el artículo 10 del Decreto andaluz 169/2014 de 9 de diciembre. Frente a lo sostenido por la Administración en torno a su innecesariedad - por no tratarse de una modificación de un Plan General ni de un área urbana desfavorecida- sostiene que también se requiere esa evaluación en base a los criterios fijados en el artículo 12 de ese Decreto, siendo de aplicación el de su apartado 1.b) al encontrarnos ante un instrumento de planeamiento que pretende la integración urbana de un espacio natural, una severa modificación del medio físico con efectos adversos en un hábitat natural -el Cabezo Mondaca- y en su uso del suelo. C) Ausencia de estudio económico-financiero o memoria de viabilidad económica. El estudio económico-financiero se limita a una mera manifestación carente de contenido. Ese estudio económico-financiero o memoria de viabilidad económica era exigible teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes consistentes en la determinación de los gastos de urbanización, la reducción de la edificabilidad y los consiguientes beneficios que el Plan generará, etc.. Su exigibilidad es indiscutible además a tenor del artículo 22.5 del TRLSRU y del artículo 19.1.a.3º de la LOUA, y de la jurisprudencia sobre la materia, siendo su objeto asegurar efectivamente que la actuación es posible al generar unos beneficios económicos que compensen el coste de su ejecución. D) Ausencia de informe o memoria de sostenibilidad económica exigida por el artículo 22.4 del TRLSRU. De acuerdo con la jurisprudencia constituye su objeto justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto sigua generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En este caso la actuación prevista contempla una importante infraestructura de espacios libres, de 19.255m2, cuyo mantenimiento corresponderá al Ayuntamiento de Huelva, por lo que no es cierto que su implantación no afecte a las arcas municipales; más cuando como consecuencia de la Modificación puntual el Ayuntamiento ya no recibe edificabilidad por sus propiedades. E) Improcedente reducción del aprovechamiento objetivo total del área de reforma interior, a través de la modificación del Plan Especial. El objeto principal de la Modificación puntual recurrida es reducir la edificabilidad prevista en el PGOU de Huelva -de 28.000m2 edificables- en 1.655,80m2 edificables, que se concretan en la reducción del numero de plantas de la manzana A.3, que pasa de 10 a 7 plantas. Sin embargo la edificabilidad global de cada área de reforma interior es una determinación integrante de la ordenación pormenorizada preceptiva del Plan General (artículo 10.2.A.b) LOUA) que sólo puede ser modificada a través de una innovación del planeamiento general; y en atención a ese parámetro se calcula el aprovechamiento medio del área de reparto que también es una determinación de la ordenación pormenorizada preceptiva del Plan General (artículos 10.2.A.b) y 60.b) LOUA); por lo que no es posible su modificación a través de un Plan Especial, que sólo puede modificar las previsiones del planeamiento general relativas a la ordenación pormenorizada potestativa (artículo 14.3 LOUA). No puede admitirse a este respecto la forzada justificación contenida en el documento impugnado en el sentido de que no existe modificación de la edificabilidad global del área porque el PGOU la establecía con el carácter de máxima pudiendo ser inferior, pues se trata de una afirmación gratuita y carente de fundamento desde el momento en que el artículo 430 de las Ordenanzas Urbanísticas del Plan General establece en su apartado cuarto las edificabilidades de Vivienda Régimen Libre Plurifamiliar (23.000m2) y de Comercial Planta Baja (3.000m2) sin que en ningún lugar se diga que esa edificabilidad global tenga el carácter de máxima o que pueda se alterada por el planeamiento de desarrollo. F) Fraude de ley. Aunque nos encontremos ante una modificación del Plan Especial de iniciativa particular lo cierto es que fue impuesto por la Administración demandada. Su origen se halla en el informe técnico municipal de 30 de enero de 2018 que informó desfavorablemente el proyecto de reparcelación presentado por la Junta de compensación para su ratificación, informe que establecía que, existiendo en el ámbito terrenos de dominio públicos obtenidos gratuitamente son inferior superficie a los que resultan del Plan Especial, debían sustituirse unos por otros, no debiendo percibir la Administración aprovechamiento urbanístico alguno por ellos de acuerdo con lo establecido en el artículo 112.4 LOUA; añadiendo ese informe que tampoco correspondía su repercusión para con el resto de propietarios de la Unidad de Ejecución, y que la edificabilidad a detraer de la global de la Unidad debiera se plasmada en la reducción del número de plantas en la pieza prevista con X plantas de altura máxima. Es evidente que desde el propio Ayuntamiento se está pretendiendo una reducción de la edificabilidad objetiva total del área de reforma interior, reconociendo la propia Memoria de la modificación puntual la necesidad de modificar las determinaciones del PERI a tenor de las apreciaciones del referido informe técnico municipal. Sin embargo, la reducción de la edificabilidad impuesta carece de sustento legal alguno, pues si bien el Ayuntamiento debe compensar la superficie de dominio público obtenida gratuitamente por la que prevé la ejecución del Plan sin obtener aprovechamiento por dichos terrenos, no exsite razón legal para que esa compensación conlleve una reducción de la edificabilidad global del área. Lo correcto sería que esa superficie municipal se excluyese del cálculo para la determinación del aprovechamiento medio del área tal y como establece el artículo 60.b) LOUA pero sin alterar la edificabilidad global del área de reforma interior. Lo que realmente pretendía el Ayuntamiento era reducir la altura de la edificaciones para calmar la enorme controversia surgida en la ciudad frente a las transformaciones urbanística de los Cabezos, pero lo hace a costa del resto de los propietarios del área que ven reducido el aprovechamiento objetivo del Plan Especial y que, además, deben asumir la carga urbanística que elude el Ayuntamiento al excluirse como propietario sometido a equidistribución de beneficios y cargas. En definitiva el Ayuntamiento renuncia a participar en los beneficios y cargas, negando al resto de propietarios sus beneficios, pero imponiéndole sus cargas. Este subterfugio debe ser considerado un fraude de ley prohibido por el artículo 6.4 CC y determinante de la nulidad de plano derecho de la Modificación puntual. G) Imposición de deberes a los propietarios del ámbito que exceden de los legalmente establecidos. Ya se ha dicho que la Modificación Puntual reduce el aprovechamiento urbanístico previsto en el Plan General sin reducir la carga urbanizadora que los propietarios deben costear. Pero además esa reducción no conlleva la correspondiente reducción de la cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento de la superficie de suelo, ya urbanizado, para materializar el 10% del aprovechamiento medio del área de reparto. Así, si el PGOU y el Plan Especial preveían una edificabilidad total de 28.000m2, y una cesión obligatoria y gratuita de 2.800m2, la Modificación Puntual objeto de autos reduce la edificabilidad total a 26.344m2 pero manteniendo la cesión obligatoria y gratuita de 2.800m2. Por lo tanto, previendo la LOUA que los propietarios tienen derecho al 90% del aprovechamiento del área de reparto, aquí se reduce al 89,38% sin justificación alguna. El propio redactor de la Modificación puntual, y los informes técnico y jurídico emitidos para la aprobación definitiva, eluden esta cuestión al afirmar que se ha corregido en el Proyecto de reparcelación, lo que no es cierto.
Opone la defensa municipal: A) Respecto a la invocación de la infracción del derecho de participación ciudadanas y de personas afectadas. Se ha cumplido lo dispuesto en los artículos 5 TRLSRU, 32.2º LOUA y 133.2 Ley 39/2015 mediante el trámite de información pública en el que se formularon numerosas alegaciones -entre ellas las de la recurrente- que fueron respondidas, incluso algunas formuladas fuera de plazo. Aun de considerarse que medió algún defecto de forma -que no se ha dado- ello no conllevaría las consecuencias jurídicas planteadas de contrario al no haberse causado indefensión. Se han cumplido las prescripciones legales como corroboraron los órganos competentes de la Junta de Andalucía. B) Sobre la falta de solicitud de informe de Evaluación de impacto en la salud, es evidente que no es preceptivo a tenor del artículo 56.b) de la Ley 16/2011 de Salud Pública de Andalucía, pues no estamos en el caso de una modificación del planeamiento general sino de una modificación de planeamiento de desarrollo, no encontrándonos ante un área urbana desfavorecida. C) Respecto al estudio económico-financiero o memoria de viabilidad económica, está sucintamente motivada con fundamento en la capacidad y solvencia de la Junta de Compensación, que ha elaborado ya incluso el Proyecto de Reparcelación; teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 22 TRLSRU. D) Con relación a la ausencia de informe de sostenibilidad económica invoca a sensu contrario el precepto citado por la actora. Esta alegó en el trámite de información pública su no inclusión en el anuncio publicado en el BOE y fue contestado en el sentido de que no era obligada la inserción de ese documento, que sí se relacionaba en el anuncio, indicando que igualmente se somete a información pública, estando insertados en la web del Ayuntamiento, con lo que se facilitó el acceso de los ciudadano a su contenido. E) Respecto a la alegada improcedente reducción del aprovechamiento objetivo total del área de reforma interior aduce: que no estamos ante un Plan Especial sino ante una modificación puntual de un PERI aprobado en 2011 y que es firma al no haber sido impugnado; y que las cuestiones de reparto no son objeto del documento de ordenación sino del proyecto de reparcelación, al ser el instrumento de gestión. F) Sobre el alegado fraude de ley. La Junta de Compensación del ámbito fue constituida, con aprobación definitiva de sus Estatutos y Bases el 8 de octubre de 2007, siendo esa Junta la que el 18 de octubre de 2019 insta la Modificación Puntual que nos ocupa de conformidad con lo previsto en el artículo 32 LOUA, siendo gratuita la afirmación realizada en la demanda de que lo pretendido era calmar la controversia surgida pro la transformaciones urbanísticas de los cabezos, tratándose de un mero juicio de valor de quien lo argumenta. G) Con relación a la imposición de deberes a los propietarios del ámbito. El valor del aprovechamiento medio es el parámetro fundamental para el reparto de cargas y beneficios de un ámbito de desarrollo urbanístico, y el aprovechamiento subjetivo correspondiente a cada parcela se calcula mediante la multiplicación de la superficie de cada propietario por ese aprovechamiento medios, que es de 0,996334643, por lo que no existe perjuicio alguno a ningún propietario por ser el mismo. Tras la solicitud de inicio de la Modificación puntual del PERI para su aprobación definitiva por la Junta de Compensación y tras los informes pertinentes, así como certificado y alegaciones, publicación y demás trámites correspondientes, el contenido técnico urbanísticos se desglosa en: 1º) Objeto específico: el objeto específico de la modificación es la disminución de la edificabilidad del número de plantas que pasa de tener 10 a tener 7, y la reducción de la ocupación del edificio dotacional para potenciar la generación de espacios libres ajardinados públicos. 2º) Adecuación del documento: tras la aprobación inicial se remitió copia del expediente a la Delegación Territorial en Huelva de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio a los efectos del informe preceptivo del artículo 32 LOUA, que fue emitido en sentido favorable. Igualmente se remitieron copias del expediente a las Delegaciones Territoriales en Huelva de las Consejerías de Cultura, y de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, emitiendo informe de la innecesariedad de la Evaluación Ambiental Estratégica. 3º) Contenido de derecho sustantivo. A tenor del informe del arquitecto municipal de 18 de junio de 2021 el documento corrige erratas y da cumplimiento a las consideraciones incluidas en el informe urbanístico de la Junta de Andalucía. Respecto al procedimiento seguido, tras la aprobación inicial se ha dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 133.2 Ley 39/2015 en lo referente al sometimiento de audiencia e información pública. Conforme a los artículos 36.1, 31.1.b)c) y 31.2.c) LOUA el Ayuntamiento es competente para la aprobación definitiva previo informe preceptivo de la Junta de Andalucía. La corporación municipal resolvió las alegaciones presentadas, informando también sobre ellas la Junta de Compensación. Se ha dado cumplimiento a los trámites procedimentales, legalmente establecidos, y habiéndose informado favorablemente, se propuso conforme a lo dispuesto en los artículos 19, 31, 32, 35, 36, 38 y 39 LOUA, así como los artículos 22.2.c) y 47.2.II) de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, a la aprobación por parte del Pleno del Ayuntamiento de Huelva, el cuál aprobó el mismo.
TERCERO .- La lógica procesal, y la propia secuencia de motivos de impugnación planteados en la demanda, impone el análisis preferente de las cuestiones de orden formal o procedimental suscitadas por la parte actora, de suerte que la estimación de cualquiera de ellas determinará la estimación del recurso, en tanto que afectan a la tramitación y documentación del instrumento recurrido, sin necesidad de entrar a conocer por tanto de los argumentos de orden sustantivo articulados por la recurrente. Ello es acorde con el principio de prioridad lógica de las cuestiones formales invalidantes sobre las cuestiones de fondo establecido por la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sección 2ª) de 10 de enero de 2001 dictada en Recurso de Casación núm. 5187/1995, acogido en distintas Sentencias de Tribunales de esta jurisdicción. Así, a título de ejemplo, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 2ª) en Sentencias de 5 diciembre 2002 (recurso contencioso-administrativo núm. 358/2000) o de 18 abril 2002 (recurso contencioso-administrativo núm. 1094/1999), o la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia de 23 de abril de 2013 dictada en recurso nº 78/2011.
Sobre la alegada infracción del derecho de participación ciudadana y de las personas directamente afectadas por la innovación.
Debemos rechazar la pretendida vulneración de lo previsto en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues como expresáramos en nuestra Sentencia de 13 de octubre de 2023 dictada en recurso contencioso administrativo 253/2021 -cuyo objeto era la aprobación definitiva por parte del Pleno del Ayuntamiento de Huelva de la Modificación puntual del plan especial de reforma interior de la UE-1 Cabeza de la Joya- la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha establecido en Sentencias de 6 de febrero y 26 de junio de 2023 ( recursos 1337/2022 y 1966/2022), que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica, teniendo los planes urbanísticos tienen su propio régimen de publicidad e información pública.
Lo anterior es sin perjuicio de que, según los Informes jurídicos municipales favorables a las aprobaciones inicial y definitiva de la Modificación puntual que nos ocupa, el trámite previsto en ese precepto se cumplió " al haberse sometido durante un plazo de quince días a trámite de consulta previa, audiencia e información pública mediante inserción en la web del Ayuntamiento del correspondiente anuncio, sin que durante dicho plazo se hayan presentado sugerencias al documento que se somete a aprobación inicial", añadiendo el segundo de ellos que "Consta en el expediente el Anuncio publicado en la web relativo a esa información pública previa. Igualmente consta en el expediente Certificación del Secretario de fecha 28 de enero de 2020, que acredita el resultado de esa información pública previa que tuvo lugar entre el 13 de noviembre y el 5 de diciembre de 2019". No obstante, ese Certificado no consta en el expediente remitido a esta Sala, como tampoco los particulares relativos a la realización de esa consulta previa.
El artículo 5.e) del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, recoge entre los derechos de todos los ciudadanos en este ámbito el de " Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate".
En el mismo sentido establecía el primer párrafo del artículo 6.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), aplicable al caso por razón de orden temporal, que " La ciudadanía y las entidades representativas de sus intereses tienen el derecho a participar en los procesos de elaboración, tramitación y aprobación de instrumentos de ordenación y ejecución urbanística en las formas que se habiliten al efecto y, en todo caso, mediante la formulación de alegaciones, observaciones y propuestas durante el período de información pública al que preceptivamente deban ser aquéllos sometidos".
Centrados en el caso de autos, y por lo que hace al trámite de información pública subsiguiente a la aprobación inicial de la Modificación puntual impugnada, lo que dispone el artículo 32.1.2ª de la LOUA es, por lo que aquí interesa, que " La aprobación inicial del instrumento de planeamiento obligará al sometimiento de éste a información pública por plazo no inferior a un mes, ni a veinte días si se trata de Estudios de Detalle", y que " Deberá llamarse al trámite de información pública a las personas propietarias de terrenos comprendidos en el ámbito de...Planes Especiales que tengan por finalidad ordenar áreas urbanas sujetas a reforma interior, de ámbito reducido y específico.... El llamamiento se realizará a cuantas personas figuren como propietarias en el Registro de la Propiedad y en el Catastro, mediante comunicación de la apertura y duración del período de información pública al domicilio que figure en aquéllos".
Estas previsiones se recogieron, en lo relativo al procedimiento seguir, en el Informe jurídico de 22 de enero de 2020 favorable a la aprobación inicial de la Modificación puntual, informe que se reproducía en la Propuesta de acuerdo de 24 de enero de 2020 del Teniente de Alcalde de Urbanismo, Medio Ambiente y Transición Ecológica a la Junta de Gobierno Local sobre la aprobación inicial de la Modificación Puntual, y en el Acuerdo de aprobación inicial de 11 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Huelva, en cuya parte dispositiva, apartado segundo, se decide " someter el expediente al trámite de información pública por plazo de un mes mediante inserción de anuncios en el BOP de Huelva, en uno de los diarios de mayor difusión provincial y en el Tablón de edictos, a fin de que cuantos se consideren interesados puedan alegar lo que estime oportuno. Ello sin perjuicio de las notificaciones que procedan".
Pues bién, no hay justificación documental alguna en el expediente del llamamiento al trámite de información pública de los propietarios registrales y catastrales de terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial, a realizar, como indica la norma, " mediante comunicación de la apertura y duración del período de información pública al domicilio que figure en aquéllos". Su exigencia, además de lo recogido en el propio informe jurídico base del acuerdo de inicio, venía dada por concurrir el presupuesto de hecho del artículo 32.1.2ª de la LOUA, esto es, por encontrarnos ante la Modificación puntual de un Plan Especial que tenía por objeto " ordenar áreas urbanas sujetas a reforma interior, de ámbito reducido y específico".
Esa Modificación Puntual afecta a un sector sujeto a reforma interior (el Plan Especial de Reforma Interior -PERI- 13 "Cabezo Mundaka"); y se refiere a la ordenación de un ámbito reducido y específico, toda vez que cuenta con una superficie total de 28.300m2, y que el objeto de la modificación se circunscribe únicamente a la modificación de la edificabilidad global -que se refleja materialmente en la disminución del número de plantas para una sóla manzana, la A.3- y en la reducción de la ocupación del edificio dotacional -para potenciar la generación de espacios libres ajardinados públicos, a ubicar en la parcela de cesión obligatoria y gratuita para equipamientos de "Servicios de Interés Público y Social -.
Además, la identificación de los propietarios cuyo llamamiento personal ha sido omitido quedaba facilitada por la tramitación, en paralelo a la Modificación puntual, del Proyecto de Reparcelación del ámbito en el que ha de quedar documentado dicho extremo.
No encontramos ante una irregularidad procedimental invalidante ante la vulneración de una normativa de rango legal que pretende garantizar la información, intervención, y ejercicio de sus derechos, en el curso de un proceso de elaboración de los instrumentos de planeamiento con el objeto señalado, por parte de quienes resultan directamente afectados por sus determinaciones, lo que determina la nulidad del acuerdo recurrido en virtud de lo dispuesto en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015.
No compartimos sin embargo que, en lo restante (sujeción general a información publica de la aprobación inicial), se haya infringido el artículo 32.1.2ª de la LOUA, ni más en particular por lo que se refiere a la demandante.
En primer lugar, el sometimiento a información pública de la aprobación inicial tuvo lugar mediante anuncios publicados en el Diario Huelva Información el 27 de abril de 2020 y en el BOP de Huelva de 20 de mayo de 2020, dando cumplimiento así a lo que dispone el artículo 39.1.a) LOUA. Y en el anuncio publicado en el BOP -a cuyo contenido se remitía el del Diario Huelva Información- se consignaban expresamente cuál era el objeto de la Modificación Puntual, el plazo de información pública para presentar alegaciones, y el lugar -oficina municipal- en el que podía consultarse el expediente completo.
Lo cierto es que -aun no habiendo sido llamada personalmente pese a ser propietaria de terrenos en el ámbito- la demandante se hizo eco de esos anuncios, presentando escrito de alegaciones al acuerdo de inicio (folios 22 y ss del expediente), las cuáles además obtuvieron explícita respuesta en el informe jurídico municipal sobre aprobación definitiva como puede observarse a los folios 692 y 693 del expediente, por lo que no se le causó indefensión.
En el escrito referenciado decía la demandante que no había podido consultar el expediente completo a la finalización del plazo de información pública por continuar cerrada a la ciudadanía la sede del Area de Urbanismo, Medio Ambiente y Transición Ecológica a la fecha de finalización del plazo, por lo que pedía que se suspendiera el plazo de información pública y su reinicio una vez pudiera realmente examinarse el expediente completo (no obstante lo cual formulaba a renglón seguido alegaciones).
Olvida sin embargo que, en la publicación del BOP ya se informaba explícitamente de que "a la fecha de la firma del presente anuncio, y de conformidad con lo previsto en las Disposiciones Adicionales Segunda y Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el cómputo de los plazos administrativos y procesales se encuentra interrumpido, regulándose en el momento en que pierda vigencia el referido Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo". Esas prórrogas se produjeron en virtud de Reales Decretos 487/2020, de 10 de abril, 492/2020, de 24 de abril, 514/2020, de 8 de mayo, y 537/2020, de 22 de mayo.
Por tanto, alzada esa suspensión y aperturado al público desde el 15 de junio de 2020 el edificio municipal donde se alojaba el área de urbanismo, la actora pudo acudir al mismo personalmente o a través de representante previa cita concertada a fin tener acceso al expediente completo, lo que parece ser no hizo. Sí lo hizo por el contrario algún otro interesado, caso de la plataforma ciudadana "Huelva te Mira", que según resulta de los folios 314 a 323 del expediente pudo acceder al íntegro expediente en las oficinas municipales el 14 de julio de 2020, efectuando a resultas del mismo las alegaciones que tuvo por conveniente.
A ello se añade además que según se despende de los folios citados, antes de la apertura física de esa oficina existiría un horario de atención al público para información urbanística (de 12:00 a 14:00, lunes y miércoles con cita previa, para dos de las técnicos), y se facilitaban mediante comunicaciones vía email por parte del Ayuntamiento a quien pedía información enlaces web de la Modificación Puntual para poder acceder a la documentación integrante de la misma o remitir los informes que obraran en el expediente.
Expresaba en este mismo sentido el mencionado informe municipal en respuesta a las alegaciones de la parte actora que " aunque temporalmente no haya habido la posibilidad de acceder al expediente personalmente en la sede de las oficinas de urbanismo del Ayuntamiento, se ha habilitado otra forma de atender a los ciudadanos por teléfono, vía web, informando o bien remitiendo documentación por correo electrónico. No obstante, lo anterior, sí han sido atendidas presencialmente consultas solicitadas una vez abiertas al público las dependencias municipales, previa cita, desde el 15 de junio de 2020. Habiendo tenido acceso al documento técnico, acuerdo e informes municipales, que se habían colgado en la web del Ayuntamiento, no habiéndose producido en ningún momento indefensión".
CUARTO .- Sobre la alegada omisión de la solicitud de consulta sobre el sometimiento de la innovación del planeamiento a informe de Evaluación de impacto en la salud.
La Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, dispone en su artículo 56.1.b).2º), dentro del capítulo dedicado a la evaluación del impacto en la salud, y en la redacción aplicable al caso por razón temporal, que se someterán a informe de evaluación del impacto en la salud " Aquellos instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a áreas urbanas socialmente desfavorecidas o que tengan especial incidencia en la salud humana. Los criterios para su identificación serán establecidos reglamentariamente.".
Ese desarrollo reglamentario se opera mediante el Decreto 169/2014, de 9 de diciembre, por el que se establece el procedimiento de la Evaluación del Impacto en la Salud de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Concretamente, en su artículo 12.1 dispone entre los " criterios para determinar si un instrumento de planeamiento de desarrollo tiene especial incidencia en la salud son los siguientes", el de la letra "b ) Severidad de modificación del medio físico con efectos adversos en la red hidrográfica, hábitats naturales, usos del suelo o alteraciones en la calidad del agua o del aire.".
Este es el criterio que según la parte actora acaece en el caso de autos para concluir que el instrumento impugnado tiene especial incidencia en la salud humana y por ello debe ser sometido al informe autonómico de evaluación del impacto en la salud.
Sin embargo la concurrencia de dicho supuesto no queda debidamente justificada. Más bien al contrario:
1º) El objeto de dicha Modificación es en primer término " La modificación de la edificabilidad global resultante, que queda en 26.344,20m2, es decir se detraen 1.655,8m2. La disminución de la edificabilidad planteada tiene su reflejo material en la disminución del número de plantas de la manzana A.3, que pasa de tener diez alturas a tener siete, reduciendo por tanto su edificabilidad hasta un máximo de 4.554,20 m2 construibles. Este hecho mejora la precepción visual de la línea de coronación del cabezo.".
Si por lo tanto esa Modificación comporta únicamente como efecto material la disminución del número de plantas en una sóla de las manzanas del ámbito (pasando de diez a siete alturas) mejorando además la observación de la parte superior del cabezo, ni se trata de una modificación severa del medio físico o de los usos, ni comporta afectación negativa para alguno de los ámbitos o elementos fijados en la norma sino todo lo contrario, pues se disminuye la edificabilidad y por ende el impacto desfavorable que el PERI originario pudiera tener.
Y 2º) El objeto de la Modificación estriba en segundo lugar en " Reducir la ocupación del edificio dotacional para potenciar la generación de espacios libres ajardinados públicos, a ubicar en la parcela de cesión obligatoria y gratuita para equipamientos de "Servicios de Interés Público y Social".
La parcela para uso dotacional está situada en la esquina central del ámbito del PERI, ubicación estratégica dentro de la ordenación general del PERI. Tiene una superficie de 1.324,28 m2 y recibirá un tratamiento de espacio libre ajardinado totalmente diáfano en un 75% de su extensión (993m2), potenciando así las vistas del cabezo desde los viarios circundantes y mejorando la imagen global de la propuesta.".
Se alcanza la misma conclusión anterior. En este punto la modificación del medio físico tampoco resulta severa al limitarse a reducir la superficie ocupada por un edificio dotacional; y por esta misma razón, y atendiendo a la finalidad no desvirtuada en esta causa expresada en la Memoria del documento -favorecer la generación de espacios libres ajardinados públicos y la mejora de las vistas del cabezo-, no se justifica por la recurrente que esta medida comporte efectos negativos relevantes sobre la red hidrográfica, los hábitats naturales, los usos del suelo, o la calidad del agua o del aire.
Desestimamos por lo tanto el motivo de impugnación analizado.
QUINTO.- Sobre la ausencia de estudio económico-financiero o memoria de viabilidad económica.
El artículo 22.5 TRLSRU establece que " La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación".
El artículo 19 LOUA sobre el "Contenido documental de los instrumentos de planeamiento", dispone por su parte en el apartado 1.a).3º, que " En función del alcance y la naturaleza de las determinaciones del instrumento de planeamiento sobre previsiones de programación y gestión, contendrá un estudio económico-financiero que incluirá una evaluación analítica de las posibles implicaciones del Plan, en función de los agentes inversores previstos y de la lógica secuencial establecida para su desarrollo y ejecución".
En nuestra Sentencia ya citada de 13 de octubre de 2023 recaída en el recurso contencioso administrativo 253/2021 (cuyo objeto era según se ha dicho la aprobación definitiva por parte del Pleno del Ayuntamiento de Huelva de la Modificación puntual del plan especial de reforma interior de la UE-1 Cabeza de la Joya) expusimos el estado de la jurisprudencia en torno a la exigibilidad del estudio económico-financiero, que seguidamente reproducimos.
Explicaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2018:
En este caso resulta aplicable la doctrina que hemos mantenido acerca de la exigibilidad del estudio económico financiero, no sólo en los planes generales, sino también en los planes derivados. En efecto, según nuestra reiterada doctrina, en instrumentos de ordenación general, estos informes serán más genéricos, mientras que en planes de desarrollo - planes parciales, especiales o de reforma interior- que acometan pormenorizadamente la ordenación de un ámbito más específico, sí que resulta oportuno un nivel de exigencia y concreción en la elaboración de estos estudios mucho más preciso.
Ejemplo de esta línea jurisprudencial la tenemos en la sentencia de esta Sala y Sección de 29 de septiembre de 2011 , que, con cita de otras sentencias del Alto Tribunal, señaló: La jurisprudencia de esta Sala -sirvan de muestra las sentencias de 16 de febrero de 2011 y 17 de diciembre de 2009 - señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los planes Parciales y Especiales han de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de lo mismos a la ejecución de la ordenación prevista.
La sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2018 (recurso 692/2017) afirma:
En relación con los recientes pronunciamientos jurisprudenciales sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero, en los distintos instrumentos de planeamiento, en nuestra STS de 19 abril 2012 (Recurso de Casación 51/2009) sintetizamos la doctrina de la Sala Tercera , en los siguientes términos:
1o. Que la jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento. En efecto, la STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) ha insistido en que "La jurisprudencia de esta señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales han de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista".
2o. Que ninguno de los instrumentos de planeamiento está exceptuado del Estudio Económico Financiero.
3o. Que hemos tratado de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, que pretende conocer "la viabilidad económica de la actuación concernida". Así en la STS de 19 de marzo de 1994 ya se decía y exigía: "requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva, sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de las determinaciones del planeamiento.
... Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo.
En definitiva, la jurisprudencia emanada de la Sala 3ª del Tribunal Supremo exige, aun para casos como el de autos de modificación de un instrumento de planeamiento, la emisión de ese estudio económico-financiero, sin perjuicio de que su extensión, contenido y detalle ha de adecuarse al alcance de dicha modificación. No ha ocurrido así sin embargo en el caso de autos pues la Modificación puntual recurrida carece de estudio económico-financiero, ya sea formalizado a través de un documento anexo independiente pero incorporado a ella, o mediante un apartado específico integrado en su Memoria; omisión documental del instrumento de planeamiento que de ningún modo es posible subsanar con ocasión de la sustanciación del proceso judicial, bien por mor de las alegaciones formuladas por la defensa municipal, bien en atención al resultado de la prueba testifical-pericial practicada a su instancia.
La representación municipal se remite a un párrafo del anexo denominado "Informe sobre previsiones de programación y gestión. Informe de sostenibilidad económica" que se limita a señalar que " Sobre la gestión, es conocida la capacidad y solvencia de esta Junta de Compensación, que ha elaborado ya incluso el Proyecto de Reparcelación, con lo cual estos aspectos quedan más que justificados.". Es evidente sin embargo que esa sóla afirmación, responda o no a la realidad, no colma el contenido específico del estudio económico-financiero o de la memoria de viabilidad económica en términos de los artículos 22.5 TRLSRU y 19.1.a).3º LOUA y de la jurisprudencia que acabamos de transcribir, a lo que ha de añadirse, como razonamos en nuestra Sentencia de 13 de octubre de 2023, que lo que no cabe es diferir ese estudio, o el contenido propio del mismo, " a un plan o a un instrumento de gestión posterior (tal sería el caso del Proyecto de Reparcelación) con el riesgo de que el plan resulte irrealizable".
Se ha vulnerado por tanto lo dispuesto en esos preceptos legales, y ello ha de abocar a la declaración de nulidad de la actuación impugnada ex artículo 47.2 de la Ley 39/2015.
SEXTO .- Sobre la ausencia de informe o memoria de sostenibilidad económica
El articulo 22.4 TRLSRU dispone que " La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos".
Y el artículo 19.1.a).3º LOUA prevé que " En función del alcance y la naturaleza de las determinaciones del instrumento de planeamiento sobre previsiones de programación y gestión, contendrá...un informe de sostenibilidad económica, que debe contener la justificación de la existencia de suelo suficiente para usos productivos y su acomodación al desarrollo urbano previsto en el planeamiento, así como el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas responsables de la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras y de la implantación y prestación de los servicios necesarios.".
La información exigida por esta normativa no es sólo exigible cuando se procede a la tramitación del procedimiento para la aprobación del Plan, " sino que dicha exigencia ha de predicarse de todas aquellas Modificaciones del mismo" ( Sentencia núm. 992/2022 de 13 de julio de la Saña 3ª del Tribunal Supremo en recurso de Casación núm. 4676/2021).
También en este apartado la defensa municipal se remite a un párrafo del anexo denominado "Informe sobre previsiones de programación y gestión. Informe de sostenibilidad económica" con la siguiente redacción: " Sobre el asunto de la sostenibilidad económica, debemos comentar que el objeto fundamental de esta innovación ha sido el de disminuir la edificabilidad global del ámbito, pero no en detrimento del aprovechamiento medio, que se mantiene prácticamente inalterado. Por ello, entendemos que la sostenibilidad económica es la misma que el documento que se innova. Respecto a la incidencia sobre las arcas municipales, entendemos que la innovación es inócua, toda vez que ésta es una actuación de promoción privada".
Olvida sin embargo que, además de que el aprovechamiento medio ha variado (pasando de 0,9893 m2/m2 en el PERI inicial a 0,996364643 m2/m2 tras su Modificación) el objeto de ésta no se contrae sólo a la disminución de la edificabilidad del ámbito, que es a lo que se refiere únicamente el párrafo en cuestión, pues el mismo se extiende además -así ha quedado expuesto ya- a "Reducir la ocupación del edificio dotacional para potenciar la generación de espacios libres ajardinados públicos, a ubicar en la parcela de cesión obligatoria y gratuita para equipamientos de "Servicios de Interés Público y Social".".
Esto es, en virtud de esta Modificación la parcela de titularidad municipal -procedente de la cesión obligatoria y gratuita de los propietarios del ámbito- verá modificado su uso en el sentido de que a partir de ella hasta tres cuartas partes de su superficie (993m2) recibiría un tratamiento de " espacio libre ajardinado totalmente diáfano". Si a ello se une que se ubican en la parcela en cuestión, como acabamos de ver, equipamientos de " Servicios de Interés Público y Social", estimamos frente a lo sostenido por la Administración y en el documento por ella aprobado que se dan motivos suficientes para concluir que la Modificación recurrida, el desarrollo y ejecución de sus determinaciones, comportará un impacto para las arcas municipales que exige conforme a los anteriores preceptos la realización de un estudio específico que garantice y justifique desde el punto de vista económico su viabilidad, su sostenibilidad.
En consecuencia, debemos estimar el motivo de impugnación examinado con la consecuencia declaración de nulidad del acuerdo recurrido en virtud de lo previsto en el artículo 47.2 Ley 39/2015, por vulneración de lo dispuesto en los artículos 22.4 TRLSRU y 19.1.a).3º LOUA.
Resueltos los motivos de orden formal o procedimental planteados en la demanda, y estimados parte de ellos con la subsiguiente declaración de nulidad de la actuación recurrida, se hace innecesario entrar a conocer, como ha se avanzó de los argumentos de orden sustantivo articulados por la parte recurrente.
SEPTIMO .- Conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a las partes demandadas las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.500 euros más lo que en su caso correspondiere por IVA.
Por lo expuesto,
