Sentencia Contencioso-Administrativo 313/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 749/2019 de 20 de marzo del 2024

PRIMERO.- Objeto y pretensión.

Por la representación procesal de Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Director de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo de 15 de enero de 2019 por la que se acuerda un reintegro de 40.346,96 euros en concepto de principal más 9.377,22 euros en concepto de intereses de demora; y frente a la Resolución del Recurso de Alzada nº 299/2019 de la Presidenta de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, notificada el día 15 de octubre de 2019, que la valida.

Pretende la parte recurrente que se dicte sentencia por la que se :

* Declare la nulidad de los actos administrativos recurridos.

* Condene a la Administración al abono a mi mandante de 49.724,18 euros, más los intereses de demora y legales que se hubieran generado.

SEGUNDO.- Posición de la actora.

La parte recurrente impugna en las presentes actuaciones una Resolución de Liquidación final, con base en las consideraciones que se resumirán seguidamente:

.- Explica la parte recurrente que solicitó una subvención para la financiación de un proyecto denominado "Fortalecimiento de las capacidades de la Misión Católica para la capacitación y promoción de la población vulnerable en Nouadhibou". El Proyecto presentado fue cuantificado en un total de 334.646,15 euros, solicitando una subvención de 267.659,15 euros, aportando mi mandante 16.738 euros y estableciendo que los restantes 50.249,50 euros se obtendrían a través de otras aportaciones. En concreto, esta última cuantía fue sufragada por la ONG alemana Die Green Helmet (en adelante DGH).

.- Apunta la actora que, conocedora del deber de información establecido en el artículo 47.f) de las Bases, el 17 de enero de 2014 dirigió escrito a la Administración informando sobre la obtención de financiación externa privada y solicitando la aclaración de cómo debía realizarse la justificación de lo aportado por DGH. La Administración no respondió en ningún momento.

.- En cuanto a los motivos de impugnación, aduce la recurrente ausencia de los requisitos formales y legales relativos a la justificación, con vulneración de los principios de tipicidad, legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima. Considera que, iniciado un procedimiento de reintegro por incumplimiento del artículo 47 de la Orden reguladora, en relación con la causa de reintegro que se tipifica en el artículo 61.1.c) de la referida Orden, este último precepto establece la procedencia del reintegro parcial cuando se hubiera incumplido el apartado 2 del artículo 56 de la Orden, y no el 47. Considera, además, que ha aportado toda la documentación de la que dispone que permita justificar la inversión de la financiación externa en el proyecto. Entiende que no hay ninguna norma que establezca o regulen obligaciones concretas relativas al modo en que las financiaciones externas privadas deban ser justificadas, por lo que imponer un método concreto de justificación conculca los principios indicados anteriormente. Sobre la obligación de justificación de la financiación privada, tampoco existe duda de su cumplimiento y es que establece el art. 30.4 LGS, que únicamente deberá acreditarse el importe, la procedencia y la aplicación de los fondos, que es precisamente lo que ha hecho mi mandante con lo aportado. Del mismo modo, el art. 72.2.e) RLGS únicamente requiere una relación de los ingresos externos con indicación de su importe y procedencia, en ningún caso requiere un esfuerzo probatorio mayor, como sí se ha requerido por la Administración. En cuanto al principio de confianza legítima, se ha vulnerado toda vez que fue consultado como debía justificar la financiación externa, y nunca recibió respuesta.

.- En relación con la tramitación del procedimiento de reintegro, invoca la vulneración del principio de tipicidad, proporcionalidad y falta de motivación. De este modo, denuncia la ausencia de un trámite de audiencia al interesado de la resolución que acuerde el inicio del procedimiento; la ausencia de motivación en cuanto a la modificación de la cantidad final que deba reintegrarse; y la indefensión derivada de la falta de respuesta a la consulta efectuada sobre la justificación de la financiación privada.

TERCERO.- Posición de la Administración.

La Administración demandada se alza frente a la pretensión del actor por los argumentos que se expondrán seguidamente:

.- Aduce, en primer lugar, inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por desviación procesa con base en el artículo 69.c) LJCA. Entiende que la diferente redacción de la pretensión en vía administrativa y judicial determina la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

.- Defiende la conformidad a derecho de la resolución administrativa, y por ende la concurrencia de causa de reintegro parcial. A pesar de tales requerimientos, la entidad beneficiaria no aporta la documentación requerida y exigida por la normativa aplicable para poder dilucidar si los gastos imputados a la partida de inversión y construcción relativos a la financiación externa de la empresa Die Green Helmet pueden ser considerados como subvencionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la citada Orden Reguladora de la Subvención, limitándose a aportar un certificado, en el que se indica la liquidación final del coste de la obra firmado por la empresa Die Green Helmet, a modo de justificación de los gastos de inversión. Con la presentación de dicho certificado se deduce que el auditor no ha podido revisar todos y cada uno de los documentos o facturas de valor probatorio en el tráfico mercantil de los gastos realizados por esta contribución exterior.

.- Tampoco considera vulnerados los principios de confianza legítima o la doctrina de los actos propios. No se ha vulnerado el principio de confianza legítima ni se ha infringido la doctrina de los actos propios, dado que no existe acto previo de la Administración concerniente a la forma de justificación de la financiación externa que le vincule.

.- Defiende la proporcionalidad del reintegro, con base en el artículo 17.3.n) de la LGS.

.- En último término, niega los defectos de naturaleza procedimental denunciados por la recurrente.

CUARTO.- Sobre la desviación procesal.

Considera la Administración demandada que se ha producido desviación procesal al haberse planteado pretensiones y cuestiones nuevas en fase jurisdiccional que le generan indefensión.

Analizada la cuestión, debemos desestimarla. Tanto en vía administrativa como en vía judicial se combate la resolución de reintegro, y aunque en un caso no se emplee de forma expresa la palabra "nulidad", sí se solicita la revocación y que se deje sin efecto la resolución impugnada. En fase judicial, se pretende expresamente la nulidad de las resoluciones impugnadas, y lo hace con base en los motivos esgrimidos, lo que no significa que esté variando su pretensión.

Si atendemos al artículo 56.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se observará que:

"En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración."

Por tanto, la propia ley jurisdiccional admite que se aleguen en fase judicial motivos que no se plantearon en fase administrativa, y así lo confirma la jurisprudencia, tanto constitucional como contenciosa.

Como ejemplo de la primera, citaremos la STC 155/2012, de 16 de julio:

"Más en concreto, en relación con el grado de vinculación entre las alegaciones formuladas en la vía administrativa y en el proceso contencioso-administrativo, este Tribunal tiene ya una consolidada doctrina, de la que resulta exponente la STC180/2005, de 4 de julio, según la cual no resulta atendible "desde la óptica constitucional que nos es propia la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes ( art. 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y art. 33 LJCA 1998 ), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración ( art. 69.1 LJCA 1956 y art. 56.1 LJCA 1998 ). Y es que, sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva, ya se ha pronunciado este Tribunal en más de una ocasión (SSTC 74/2004, de 22 de abril, FJ 8 , y 202/2002, de 28 de octubre, FJ 3, en relación con el contencioso- disciplinario militar ; y 160/2001, de 5 de julio , en relación con el contencioso-administrativo en general)."

En aplicación de la anterior doctrina este Tribunal ha estimado el recurso de amparo en supuestos que guardan sustancial identidad con el que ahora enjuiciamos. Así, en la STC 75/2008, de 23 de junio , otorgamos el amparo deducido frente a una resolución judicial que consideró ajustada a Derecho la desestimación de una reclamación económico-administrativa porque el demandante no había formulado en ella alegación alguna, y que, por esta razón, no entró a conocer de los motivos esgrimidos frente al acto originario (una sanción en aquel caso). Razonábamos a tal efecto que la decisión de la demandante de no formular de alegaciones ante el órgano económico-administrativo supuso sólo la pérdida de la oportunidad de que el mismo hubiera dictado resolución favorable a sus intereses, pero no la de la oportunidad de obtener dicha resolución en la vía judicial. Lo que determinó la concesión del amparo fue la consideración de que el tenor del art. 56.1 LJCA , al permitir a quien interpone el recurso contencioso-administrativo alegar en la demanda cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración, no autorizaba al órgano judicial a eludir un pronunciamiento de fondo sobre los motivos aducidos en la demanda contencioso-administrativa para fundamentar la pretensión anulatoria del acto originario sin cercenar el derecho fundamental de aquélla a la tutela judicial efectiva.

El mismo criterio hemos seguido en la posterior STC 25/2010, de 27 de abril , caso en el cual, quien ante nosotros solicitaba amparo se había visto privada de un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones ejercitadas en un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una liquidación tributaria frente a la que se había deducido una reclamación económico-administrativa en la que no se habían formulado alegaciones. En dicha Sentencia (fundamento jurídico 4) declaramos que "sin perjuicio de la legitimidad constitucional de la carga procesal consistente en agotar una vía administrativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo, conviene recordar que el art. 56.1 LJCA permite alegar en la demanda cuantos motivos procedan para fundamentar las pretensiones deducidas, 'hayan sido o no planteados ante la Administración' ( STC 75/2008, de 23 de junio , FJ 4)". Concluyendo que el hecho de que el entonces demandante de amparo, una vez satisfecha la carga procesal de interponer la preceptiva reclamación económico-administrativa previa al recurso contencioso-administrativo, dejase de formular alegaciones en el procedimiento económico- administrativo, "no autoriza al órgano judicial a eludir, como lo ha hecho, un pronunciamiento de fondo sobre los motivos aducidos en la demanda para fundamentar la pretensión anulatoria del acto (administrativo)" y que la omisión del pronunciamiento de fondo había producido "una restricción desproporcionada y contraria al principio pro actione del derecho fundamental del demandante a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), en su vertiente de acceso a la justicia".

4. La aplicación de la doctrina expuesta al caso sometido ahora al enjuiciamiento de este Tribunal conduce al otorgamiento del amparo solicitado. En efecto, al igual que aconteció en los casos anteriormente reseñados, la circunstancia de que el demandante de amparo no formulase alegaciones en la vía económico-administrativa de impugnación de la liquidación y de la sanción impuesta por la inspección de los tributos del territorio histórico de Gipuzkoa, no le impedía fundar el subsiguiente recurso contencioso-administrativo en cuantos motivos considerase oportuno, dentro de los cuales habría de fallar el órgano judicial de conformidad con lo dispuesto por los arts. 33.1 y 56.1 LJCA ya citados. De este modo, al rechazar entrar a conocer sobre los motivos esgrimidos en el proceso contencioso-administrativo para impugnar la liquidación tributaria y la sanción, el órgano judicial limitó el derecho del demandante de amparo al acceso a una resolución de fondo en términos incompatibles con el art. 24.1 CE ."

Como ejemplo de la jurisprudencia contencioso-administrativa, se puede citar la STS de 20 de diciembre de 2012, rec. 2379/2010:

"En cualquier caso, aunque la antigua jurisprudencia entendía que el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa impedía que pudiesen plantearse ante ella cuestiones nuevas, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1998 supuso una superación de viejas concepciones según las cuales no se podía atacar un acto administrativo sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa. De esta forma, para apoyar la petición es posible alegar en vía jurisdiccional motivos distintos a los aducidos en vía administrativa. Por ello, el artículo 56.1 la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece que " en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración ". De donde se concluye la posibilidad de incorporar a la demanda nuevas alegaciones, argumentos o motivos en defensa del Derecho postulado, siempre que no quede alterada la pretensión.

Esta conclusión que acabamos de exponer es armónica con la doctrina del Tribunal Constitucional, que de forma reiterada ha declarado que <<...desde la óptica constitucional (...) la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes ( art. 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y art. 33 LJCA 1998 ), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración ( art. 69.1 LJCA de 1956 y art. 56.1 LJCA de 1998 )>> . Sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva, se ha pronunciando el Tribunal Constitucional entre otras, en las STS 160/2001 , 180/2005 y 155/2012 ."

En suma, debemos desestimar este motivo de oposición invocado por la Administración.

QUINTO.- Sobre la vulneración del principio de tipicidad, legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.

La primera cuestión que invoca la parte demandante es la vulneración del principio de tipicidad y seguridad jurídica, puesto que la Administración inició un procedimiento de reintegro basado en un eventual incumplimiento del artículo 47 de la Orden reguladora tipificada como causa de reintegro en el artículo 61.1.c) de la referida Orden. Entiende, no obstante, que el artículo 61.1.c) apunta al reintegro parcial por el incumplimiento de la obligación de justificación en los términos del apartado 2 del artículo 56 de la misma Orden.

El apartado 2 del artículo 56 establece que:

"La entidad beneficiaria queda obligada a justificar la realización de la intervención para la que se concedió la subvención mediante aportación de la siguiente documentación:

a) El informe técnico final, justificativo del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos, regulado en el artículo 54.

b) El informe económico final, regulado en el artículo 57.

c) El informe de evaluación final, en su caso, regulado en el artículo 55.

d) La certificación de la persona máxima responsable de la entidad beneficiaria a que se refiere el artículo 58."

Establecido lo anterior, no puede acogerse la posición de la parte actora. El artículo 47 de la Orden de 7 de julio de 2010, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones por la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo que realicen intervenciones de Cooperación Internacional para el Desarrollo indica cuales son las obligaciones de las entidades beneficiarias, y el artículo 61.1.c) recoge la causa de reintegro parcial a que se acoge la Administración para acordar dicho reintegro. Que el artículo 61.1.c) se remita al apartado 2 del artículo 56 no supone sino especificar qué incumplimientos del deber de justificación que con carácter genérico se plasma en el artículo 47 de la Orden pueden dar lugar a un reintegro parcial. No son preceptos antagonistas, sino complementarios, cohonestados.

La propia parte recurrente, en su escrito de demanda, reconoce abiertamente que no dispone de más información que no permita justificar la inversión de la financiación externa en el proyecto, salvo el certificado firmado por la Empresa DGH, por lo que ante esta aseveración, es más que evidente la falta de justificación, habida cuenta de que por la Administración se le han dirigido diversos requerimientos no cumplimentados.

La actuación de la Administración en cuanto al deber de justificación no responde a una decisión arbitraria. El artículo 47 citado anteriormente, en su letra c), establece como obligación de la entidad beneficiaria la de "presentar los documentos contemplados en las Secciones 3.ª y 4.ª de este mismo Capítulo, referidas al seguimiento, evaluación y justificación, y las solicitudes de modificaciones reguladas en el artículo 46." Y la letra d) añade como obligación la de "justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la intervención, que determinen la concesión de la subvención, mediante la presentación de los documentos contemplados en el artículo 56."

Este precepto nos dirige nuevamente al artículo 56 de la Orden, en cuyo apartado 2.d) apunta a la aportación de un informe económico-final, regulado en el artículo 57 del mismo cuerpo reglamentario.

El artículo 57 establece la forma en que se realizará la justificación económica, donde puede destacarse la letra a) del apartado 1:

"En el caso de proyectos, por subvenciones concedidas por la AACID de importe igual o superior a 60.000 euros, y de programas o actuaciones de acción humanitaria de emergencia con independencia de la cuantía de la subvención concedida, bajo la forma de cuenta justificativa con aportación de informe de auditoria, que contendrá la documentación relacionada en el artículo 72 del citado Reglamento, excepto la contenida en el apartado 2.b), relativa a facturas y documentos de valor probatorio y documentación acreditativa del pago, siempre que se cumplieran las condiciones recogidas en el artículo 74.1 del mismo Reglamento."

El apartado 3:

"La documentación comprenderá las actividades realizadas y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos. Esta documentación se presentará en forma de relación numerada y clasificada de documentos justificativos del gasto y pago realizado, con las siguientes características:

a) Su importe total deberá corresponderse, como mínimo, con el presupuesto validado de la intervención, aún en el caso de que la cuantía de la subvención concedida fuese inferior.

b) Las partidas deberán ser acordes con las partidas detalladas en el presupuesto validado.

c) Deberá reflejar los gastos financiados por la AACID, así como por fondos propios u otras subvenciones o recursos.

d) Se identificará el documento de gasto, con la fecha de emisión, el importe, persona o entidad acreedora, así como el documento de pago, con el importe y la fecha de pago.

e) Se indicarán las desviaciones acaecidas en relación al presupuesto validado."

El apartado 4:

"Cuando las intervenciones hayan sido financiadas, además de con la subvención con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las intervenciones subvencionadas. A tal efecto, el listado de documentos justificativos de gasto y del pago deberá incluir la totalidad de éstos, con indicación de la procedencia de los fondos con los que se hayan financiado."

El apartado 6:

"Los gastos estarán soportados mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, o bien facturas electrónicas siempre que éstas cumplan los requisitos exigidos en el ámbito tributario."

Y el apartado 9:

"La justificación de costes directos de inversión, en su caso, consistentes en la construcción y/o reforma de inmuebles y de otras infraestructuras, conforme a la definición dada en el artículo 30.1, se justificarán mediante la aportación de la relación valorada a precios de mercado de la obra realmente ejecutada junto con la liquidación final de dicha obra, certificada por el facultativo director responsable de su ejecución o, en ausencia de éste, por el máximo responsable ejecutivo de la ONGD.

No obstante, para aquellas intervenciones subvencionadas que incluyan gastos de costes directos de inversión a los que se refiere el apartado anterior, cuya modalidad de justificación sea la establecida en el apartado 1.a) anterior, la persona física o jurídica encargada de emitir el informe de auditoría revisará los justificantes de gasto de los costes directos de inversión de una muestra no inferior al 30% de los mismos. La muestra será obtenida por procedimiento aleatorio y en los papeles de trabajo deberá quedar constancia del método y procedimiento utilizado, así como de los resultados obtenidos, a tal efecto."

En definitiva, la documentación que solicita la Administración no responde a un capricho, sino a la obligación que le incumbe plasmada en la normativa que regula la subvención.

Precisamente, los requerimientos efectuados nos conducen al análisis de la cuestión relativa al principio de confianza legítima y actos propios. Ciertamente, no se discute que en el año 2014 la parte demandante efectuó consulta a la Administración sobre cómo justificar la inversión privada, consulta que fue recepcionada y no respondida. Sin embargo, la ausencia de respuesta por la Administración no es obstáculo para la no presentación de los documentos requeridos por la Administración, lo que dicho sea de paso, responde a la duda planteada en su día por el demandante.

Es decir, que la Administración, ciertamente, pudo actuar con una mayor diligencia, pero que habida cuenta de la imposibilidad reconocida por el recurrente de presentar más documentación que la aportada, una respuesta diligente por la Administración no hubiera cambiado el curso de los acontecimientos, porque ningún requerimiento ha sido debidamente cumplimentado por la parte demandante.

El principio de confianza legítima es aquel en virtud del cual la actuación administrativa pasada genera en el interesado la confianza en relación con una actuación futura de la propia Administración. Está íntimamente ligado a la teoría de los actos propios. Se resume esta doctrina en la STS Sala 3ª de 22 de enero de 2007, rec. 843/2004:

"Debemos recordar, a estos efectos, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el alcance y significado de la doctrina de actos propios que la parte recurrente suscita. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad "de venire contra factum proprium", surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990, 13 de febrero de 1992, 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 ), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2º , contiene la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima".

El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la Exposición de Motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente"."

Pues bien, no podemos definir que la actuación administrativa se arbitraria, sino ajustada a la normativa aplicable, como se razonó en anteriores párrafos de este fundamento jurídico. Y es que el principio de confianza legítima no puede servir para naturalizar actuaciones contrarias a la normativa aplicable. Lo resume de modo certero la STS Sala 3ª 644/2016, de 16 de marzo, rec. 2775/2014:

"Respecto del principio de los actos propios, como hemos señalado en nuestra sentencia de 18 de Octubre de 2012 (rec. 2577/2099 ): "[...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente".

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma: "Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos".

Consecuentemente el principio de confianza legítima, supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; situación que sería la que resultaría de admitir la tesis del recurrente, máxime cuando lo que está en debate es la clasificación de determinados terrenos como suelo urbano, clasificación de carácter reglado y ajena a cualquier tipo de disponibilidad, ni para la Administración, ni para los particulares."

En definitiva, debemos desestimar estos motivos de impugnación.

SEXTO.- Sobre los defectos de tramitación, el principio de proporcionalidad y falta de motivación.

En primer lugar, invoca el recurrente una nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, por no habérsele otorgado trámite de audiencia con la resolución que acuerda el inicio del procedimiento.

El Tribunal Supremo ha evacuado una doctrina especialmente restrictiva en relación con la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el precepto indicado. Así, puede citarse la STS de 5 de mayo de 2008 (rec. 9900/2003), a cuyo tenor:

"la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido especialmente restrictiva en cuanto al tratamiento de este motivo de nulidad, señalando que la consistencia de los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad, deben ser de tal magnitud que "es preciso que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites y resulta necesario ponderar en cada caso las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido." ( SSTS de 17 de octubre de 1991 y 31 de mayo de 2000 ).

Por lo tanto, no cualquier irregularidad puede dar lugar a la nulidad de pleno derecho pretendida, por cuanto que la jurisprudencia viene exigiendo, bien la ausencia de todo trámite, acercándose a la vía de hecho, bien por haberse utilizado un procedimiento no previsto."

No se dan las notas exigidas por la jurisprudencia en el caso de autos, donde la demandante ha podido alegar todo aquello que a su derecho convino incluso en el recurso de alzada.

Sobre la cantidad objeto de reintegro, explica la Administración que la cantidad reclamada inicialmente era superior a la finalmente establecida como objeto de reintegro, de 40.346,96 euros. Ello tiene sentido si se atiende a que la resolución administrativa estimó algunas alegaciones formuladas por el recurrente, lo que se plasma en el folio 7 de la resolución administrativa, cuando indica que "en relación a los gastos de Evaluación Externa, han quedado correctamente justificados al haber presentado la entidad el contrato con la evaluadora y justificante de pago y gasto en plazo".

Respecto de los intereses, la parte recurrente incide en que considera improcedente la reclamación de intereses de demora, indicando que son erróneos, pero no explica las razones por las que el cálculo es erróneo, limitándose simplemente a generar una duda abstracta sobre el carácter erróneo. Es decir, el defecto de motivación que denuncia se evidencia en su propio escrito.

Sobre esta cuestión es difícil pronunciarse si la demandante no elabora un argumento mínimamente trabajado sobre la naturaleza del error de los intereses, habida cuenta que es carga suya la de fundamentar los motivos de impugnación. Solamente se dirá que, evidentemente, si la cantidad que inicialmente se reclamaba era superior a la que finalmente se estableció como objeto de reintegro, también ha de modificarse la cantidad que se debe en concepto de intereses, pero en favor de la parte demandante.

En suma, no puede prosperar este motivo de impugnación.

SÉPTIMO. Sobre la incorrecta valoración de la prueba e indefensión.

Reiterándose en este punto la alegación relativa a la consulta evacuada a la Administración sobre la forma de justificar la inversión privada, los eventuales efectos de su falta de respuesta, así como la documentación requerida por la Administración, nos remitimos a lo señalado en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia.

OCTAVO.- Costas.

En virtud del criterio de vencimiento objetivo del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se imponen las costas a la parte demandante, si bien limitada a 300 euros mas el IVA que fuera procedente.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,