PRIMERO.- Es objeto del presente Recurso Contencioso administrativo promovido por la entidad GRUPO HERMANOS MARTÍN, S.A., la Resolución que en fecha 5 de junio de 2020 dictó la Secretaría General de Ordenación de la Formación, de la CONSEJERÍA DE EMPLEO, FORMACIÓN Y TRABAJO AUTÓNOMO de la Junta de Andalucía, inadmitiendo a trámite la solicitud de revisión de oficio que había presentado dicha mercantil en fecha 05/11/2019, por nulidad de la resolución de 10 de noviembre de 2015 de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, expediente SE/TO/0008/2010, por la que se acordaba el reintegro en relación con la subvención concedida para la ejecución del proyecto Taller de Oficio denominado Formación de Gerentes de Tiendas y Jefes de Sección de Perecederos.
Entre los antecedentes que contempló la resolución impugnada, destacamos:
1º. Con fecha 01/12/2010 la Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo, adscrita al Servicio Andaluz de Empleo, concedió a la mercantil GRUPO HERMANOS MARTÍN una subvención por importe de 523.091 € para la ejecución del proyecto de Taller de Oficio denominado " Formación de Gerentes de Tiendas y Jefes de Sección de Perecederos", al amparo del Capítulo IV (Programa de Talleres de oficios para jóvenes de hasta 30 años y mujeres) de la Orden de la Consejería de Empleo de 11 de mayo de 2007, por la que se regulan los programas de fomento de la empleabilidad y la cultura de la calidad en el empleo y se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas públicas a dichos programas (BOJA nº 104, de 28/05/07).
En fecha 04/02/2011 se autorizó la modificación del plazo de ejecución del proyecto aprobado, a desarrollar a partir de ese momento, desde el 07/02/2011 hasta el 06/02/2012.
Con fecha 12/05/2011 la beneficiaria percibió 261.545,97 € en concepto de anticipo, equivalente al 50% de la subvención concedida, quedando pendiente de liquidación, tras la Resolución de minoración de fecha 19/09/2011, 186.818,55 €.
La anterior Resolución minoró el porcentaje de cofinanciación hasta el 60% del coste del proyecto, una vez comprobado que parte del alumnado contratado superaba los 24 años de edad, quedando fijada la subvención concedida en 448.364,52 €.
2º. Con fecha 02/05/2012 la entidad presentó la justificación final de gastos y el informe de auditor.
En fechas 11/02/2014 y 15/04/2014 la beneficiaria fue requerida para aportar documentación complementaria, siendo aportada parcialmente con fechas 21/02/2014 y 02/05/2014, respectivamente.
3º. En fecha 07/09/2015 se dictó Acuerdo de Inicio de expediente de reintegro, concediéndose un plazo alegatorio que cumplimentó la interesada presentando alegaciones.
4º. Con fecha 10/11/2015 la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo dictó resolución acordando el reintegro por importe de 261.545,97 € en concepto de principal, más 57.459,50 € de intereses de demora devengados.
5º. En fecha 13/05/2016 GRUPO HERMANOS MARTÍN interpuso Recurso Contencioso-administrativo contra la Resolución de reintegro, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Tercera de esta Sala de Sevilla, que tramitó el Procedimiento Ordinario nº 358/2016 y dictó sentencia en fecha 26 de junio de 2019 declarando la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, con sostén en los artículos 69.e) y 46, ambos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).
6º . Con fecha 05/11/2019 la entidad presentó solicitud de revisión de oficio por nulidad de la resolución de reintegro de fecha 10/11/2015 dictada en el expediente SE/TO/0008/2010, que fundaba en los siguientes motivos:
a) Irregularidades procedimentales determinantes de nulidad radical. Art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - LRJAPPAC - (actual art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - LPACAP -).
* Omisión de un requerimiento previo, previsto en el artículo 70.3 o subsidiariamente en el 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (Reglamento de la LGS).
* Omisión del trámite de la propuesta de resolución respecto a las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio de reintegro y sobre la documental aportada al mismo.
b) Infracción del art. 62.1 a) de la LRJAPPAC (o 47.1.a) de la LPACAP) .
7º. Con fecha 10/03/2020, la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo elevó a la Secretaría General de Ordenación de la Formación propuesta de resolución por la que se insta la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de la resolución de reintegro de fecha 10/11/2015, acompañada de documentación.
8º. En fecha 14/03/2020 se declaró el estado de alarma y en aplicación de lo establecido en la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y en el art. 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma, el plazo de tramitación del procedimiento de revisión de oficio quedó suspendida entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020.
SEGUNDO.- La actora pide que la Consejería demandada sea condenada a iniciar y tramitar el procedimiento de revisión de oficio instado, invocando los siguientes motivos de impugnación:
I. Infracción del art. 106.3 de la LPACAP: Nulidad por no concurrir causa para inadmitir la solicitud de revisión de oficio ad limine.
II. La resolución de reintegro incurría, según se advirtió y justificó con sujeción al art. 106 de la LPACAP, en causas de nulidad de pleno derecho.
A) Arbitrariedad de la Administración contraria a los arts. 9.3, 14 y 24 de la Constitución Española (CE) y a los principios de buena fe y confianza legítima. Infracción del art. 62.1.a) de la LRJAPPAC - actual art. 47.1.a) de la LPACAP -: derecho a la aplicación de la ley igual, razonada y aceptable.
B) Inobservancia del procedimiento legalmente establecido generando indefensión. Infracción del art. 47.1.e) de la LPACAP.
TERCERO.- El art. 106 de la LPACAP, "Revisión de disposiciones y actos nulos", dispone:
1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.
Pacífica doctrina jurisprudencial señala que la Ley tasa y somete a interpretación restrictiva las causas de revisión de los actos administrativos firmes nulos de pleno derecho, atendido el carácter excepcional de la acción de revisión frente a la intangibilidad que procura el instituto de la firmeza del acto - y conecta con el principio de preclusión de medios impugnatorios -, cuyo fin primordial es procurar la estabilidad del sistema y certeza en las relaciones jurídicas surgidas de la actuación administrativa, bajo la protección del principio de seguridad jurídica y eficacia de la actuación administrativa, a la que acompaña la presunción de legalidad de dicha actuación.
No asiste al interesado en la acción de revisión de oficio un derecho incondicional a la prosecución del trámite que disciplina el apartado 1 del precepto transcrito. El órgano competente se encuentra legalmente facultado para anticipar un pronunciamiento de inadmisión en los supuestos que recoge el número 3 del mismo artículo.
Y en tal sentido, la STS nº 287/2020, de 27 de febrero, recurso ordinario 350/2018, declaró: "(...) Esta Sala y sección ha fijado en reiteradas sentencias, de la que es claro ejemplo la dictada el 8 de abril de 2019 (recurso de casación 687/2015 ) los requisitos exigibles para la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio. Como esta Sala ha dicho en sentencia dictada el día 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación 6076/2009 ): " Esta Sala, en sentencias de 27 de noviembre de 2009 (RC 4389/2005 ), 26 de noviembre de 2010 (RC 5360/2006 ) y 28 de abril de 2011 (RC 2309/2007 ), ha estudiado los requisitos exigibles para la inadmisión a limine de la solicitud de revisión de oficio, pronunciándose en este sentido: "El juicio anticipado que comporta la inadmisión de la solicitud de revisión procede en los casos siguientes: 1º) cuando la revisión no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 -apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo-; 2º) cuando carezca manifiestamente de fundamento, y, en fin, 3º) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada [...] Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos. A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación generosa de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992 , que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 . Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como "manifiesta", en los términos que seguidamente veremos. [...] La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser "manifiesta", según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.". La doctrina sobre la cosa juzgada como causa de inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2013 y 18 de mayo de 2010 , citadas en la resolución administrativa, ha sido posteriormente reiterada por esta misma Sala Tercera y sección cuarta en sentencias como la dictada el 19 de junio de 2018 (recurso de casación 4886/2016 ), en la que se dice: "TERCERO.- Nuestra respuesta a las cuestiones planteadas por las partes exige que comencemos por realizar un análisis y valoración sobre la naturaleza del procedimiento de revisión de oficio pues del seno de un procedimiento de ésta naturaleza nace la decisión administrativa impugnada. Tal y como hemos dicho reiteradamente (sirva de ejemplo la sentencia dictada el día 20 de mayo de 2013 en recurso de casación 779/2011 , dictada en un asunto similar al que nos ocupa), "la doctrina sentada por este Tribunal, [contenida en sentencias de 18 de mayo de 2010 (casación 3238/2007 ), 28 de abril de 2011 (casación 2309/2007 ), 5 de diciembre de 2012 (casación 6076/2009 ) y 7 de febrero de 2013 (casación 563/2010 ), entre las más recientes], configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Como tal, se trata de un cauce subsidiario de los otros instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos; de modo que, conforme a la indicada doctrina, no es posible instar la revisión de oficio, por existir cosa juzgada, cuando previamente se haya impugnado la resolución de que se trata en vía jurisdiccional, y ello aun cuando en el nuevo procedimiento se aleguen otras causas de nulidad que no fueran las planteadas en la instancia contencioso-administrativa." Por tanto, la decisión de inadmisión por carencia manifiesta de fundamento debe considerarse correcta a la luz de la doctrina que aplica la administración y, además, expresamente motivada (...)".
CUARTO.- En el caso que nos ocupa la Administración demandada inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio presentada porque concurrían los supuestos contemplados en el art. 106.3 de la LPACAP; y ello, conforme reza el resuelve del acto recurrido, "al no basarse en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la Ley 39/2015 , y carecer manifiestamente de fundamento".
A esta conclusión llegó la Secretaría General de la Ordenación de la Formación tras exponer los Fundamentos de Derecho Séptimo a Octavo de la Resolución de fecha 05/06/2020 las consideraciones que seguidamente reproducimos:
"(...) SÉPTIMO.- Invoca el solicitante de la revisión de oficio como primera causa de nulidad la establecida en el artículo 47.1 a) de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , alegando que se ha producido infracción de los principios de buena fe y confianza legítima.
Los principios de buena fe y confianza legítima rigen el actuar de las Administraciones Públicas, estando recogidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, concretamente en el artículo 3.1 e ), no constituyendo en modo alguno un derecho susceptible de amparo constitucional, ni pudiendo constituir su quebrantamiento causa de nulidad.
OCTAVO.- Invoca el solicitante de la revisión de oficio como segunda causa de nulidad la establecida en el artículo 47.1 e) de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que la entidad interesada denomina inobservancia del procedimiento legalmente establecido, generando indefensión.
Sin embargo, tal causa no se corresponde con la realmene tipificada en el artículo 47.1 e) que implica que los actos, en este caso la Resolución de Reintegro de fecha 10 de noviembre de 2015, dictada por la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, para devenir nulos, han de ser dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
La causa alegada parece más bien corresponderse con el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas : " No obstante, el efecto de forma sólo determinará la anulabllidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados."
Y es que, el incumplimiento realmente alegado se concreta en la inexistencia de dos trámites calificados como de esenciales por el solicitante, cuales son: la falta de un requerimiento y la falta de la notificación de la propuesta de resolución de reintegro. De modo que la solicitud de revisión no podría basarse en la causa de nulidad establecida en el art. 47.1 e).
En efecto, la causa de nulidad del 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, más precisamente califica de nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y la jurisprudencia la ha apreciado muy restrictivamente: (entre otras, la STS de 20 de julio de 2005 ) estableciendo que:"Debe recordarse que la nulidad prevista en ese artículo 62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites". Así, la STS de 13 de octubre de 1988 , en relación con la legislación anterior estableció: "La jurisprudencia tiene igualmente declarado - Sentencia de 4 de octubre de 1986 (RJ 1986v4)-que es necesario que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento legalmente establecido para que se dé el supuesto, pues no basta que se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento, ya que el adverbio o locución adverbial "total y absolutamente" recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero o de un modo terminante del procedimiento fijado en la Ley, exigencia que se comprende por la trascendencia que comporta para la seguridad jurídica la invalidez radical del acto. Ahora bien, ia inexistencia de nulidad absoluta no impide que pueda incurrirse en nulidad relativa o anulabilidad, conforme al artículo 48.2 de la citada Ley, si el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión del Interesado, siempre que en estos casos, por la relatividad del vicio de forma, no sea posible su subsanación a lo largo del procedimiento administrativo, o posteriormente en trámite de recurso en dicha vía o incluso después en la jurisdiccional."
A mayor abundamiento, según una consolidada jurisprudencia, ni siquiera de haberse producido la ausencia de un trámite tan esencial en el procedimiento como es el trámite de audiencia, sería calificada la misma como nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015 . Así, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la Sentencia de 5 de Diciembre de 2012 (rec.6076/2009 ), sintetiza:
Y la falta de audiencia no es determinante por sí sola de indefensión, a salvo de las especialidades del procedimiento sancionador, y por tanto, ya se encauce por la causa del apartado a) ó del e) del artículo 62.1, no configura un supuesto de nulidad absoluta, sino de mera anulabilidad, de acuerdo con una constante jurisprudencia ( Sentencias 3 de marzo de 2004, RC 4353/2001 , 17 de diciembre de 2009, RC 4357/2005 , 23 de marzo de 2011, RC 4264/2009 , y 27 de julio de 2011, RC 4624/2007 ).
Es decir, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por sí mismo que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ( STS de 13 de octubre de 2000 - recurso de casación 5.697/1995 ).
NOVENO.- Finalmente, la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, en su propuesta de Resolución por la que se insta la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio traslada: "que para la formulación de su propuesta de inadmisión se han tenido en cuenta la cualidad que tienen en el procedimiento los trámites cuya ausencia se alega, y que son los siguientes:
1) La falta de un requerimiento a tenor del artículo 70.3 o subsidiariamente en el 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Se trata de un trámite que se incardina en un procedimiento diferente y previo al de reintegro cuya nulidad se redama, trámite que no es ni esencial ni obligatorio, y cuya supuesta ausencia (que no es tal) no puede provocar nunca la nulidad del articulo 47.1 e). Es más, la indefensión que se alega no ha llegado a existir, toda vez que se ha dispuesto de todo el plazo para resolver el procedimiento de reintegro (12 meses) para presentar la documentación justificativa cuya ausencia fue una de las causas del reintegro. Asimismo, se han realizado todos los trámites legales propios del procedimiento de reintegro, esto es se ha notificado debidamente un acuerdo de inicio informando de las razones de su inicio, se le ha concedido un plazo para presentar tanto alegaciones como la documentación que estimase oportuna, y posteriormente, en la resolución de reintegro, se ha contestado motivadamente a todas las alegaciones presentadas. Incluso, ha exisitido posteriomente la posibilidad de alegar la anulabilidad que la falta de dicho trámite hubiera podido provocar, bien interponiendo el potestativo recurso de reposición, bien directamente en el recurso contecioso - administrativo, sin que se haya hecho así, por lo que debe concluirse en atención a los fundamentos ya vistos la inadmisón de la solicitud de revisión de oficio.
2) La falta de Propuesta de Resolución en el procedimiento de reintegro.
Dicho trámite no se encuentra entre los obligatorios establecidos por la normativa reguladora. Siendo los únicos trámites obligatorios, a tenor del articulo 43 de la Ley Genera! de Subvenciones : el acuerdo de inicio, la resolución, y el derecho del interesado a la audiencia. Trámites todos que se han practicado con todas las garantías, así en el procedimiento de reintegro se le notifica un acuerdo de inicio, se le da plazo para presentar alegaciones y la documentación que estime oportuna (audiencia), y posteriormente en la resolución de reintegro se contesta motivadamente a todas las alegaciones presentadas. Existiendo posteriomente Ia posibilidad de alegar la nulidad que la falta de dicho trámite hubiera podido provocar, bien en el potestativo recurso de reposición, bien directamente en el recurso contencioso-administrativo (...)".
En suma, la Resolución recurrida defiende que los motivos adecidos por la instante de la revisión de oficio no integran las causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a) y e) del número 1 del art. 47 de la LPACAP - a) y e) del art. 62 de la LRJAPPAC -, sino, a lo sumo, de mera anulabilidad o nulidad relativa al no lesionar el procedimiento de reintegro derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional ni haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
QUINTO.- Asevera la demandante que la resolución impugnada infringe el art. 106.3 de la LPACAP pues:
* Dicha norma solo prevé la inadmisión a trámite en unos concretos supuestos de carácter tasado y excepcional que han de ser objeto de interpretación restrictiva.
* La solicitud de revisión de oficio se basaba en dos causas recogidas en los apartados 1.a) y 1.e) del art. 47 de la LPACAP que se relacionan con los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 14 y 24 de la CE, habiendo cercenado la Administración el derecho a obtener una resolución sobre el fondo, previa tramitación del procedimiento legalmente establecido.
* La solicitud formulada tampoco incurría en carencia manifiesta de fundamento. Antes bien, estaba ampliamente fundamentada y por ello la resolución impugnada se vio obligada a entrar en el fondo del asunto.
* El criterio aplicado por la resolución recurrida coloca a la Administración en una posición exorbitante.
La Sala no comparte tales planteamientos de la recurrente, que desoye la doctrina jurisprudencial.
En efecto:
- Lo verdaderamente excepcional es, como queda dicho, la acción misma llamada a revisar de oficio actos nulos de pleno derecho, que únicamente se puede fundar en causas legalmente tasadas de rigurosa o restrictiva interpretación.
El Alto Tribunal califica el procedimiento de revisión de oficio como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, cauce subsidiario de los otros instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos. Y advierte: no es posible instar la revisión de oficio, por existir cosa juzgada, cuando previamente se haya impugnado la resolución de que se trate en vía jurisdiccional.
- Además, la Ley confiere al órgano competente una específica potestad la de poner fin anticipadamente, de forma motivada, al procedimiento revisorio sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del art. 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
Y estos motivos, enseña el Tribunal Supremo, permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, a diferencia de las causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos; e insiste en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellos que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .
- El derecho a obtener un pronunciamiento sobre el fondo también se satisface mediante una resolución de inadmisión a trámite, que puede fundarse en la falta de concurrencia de las causas de nulidad de pleno derecho. En todo caso, su dictado ha de cumplir la exigencia de motivación.
La doctrina jurisprudencial subraya que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión puede hacer un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.
SEXTO.- La accionante denuncia infracción de las letras a) y e) del número 1 del vigente art. 47 de la LPACAP - anteriores letras a) "Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional" y e) "Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido..." del apartado 1 del art. 62 de la LRJAPPAC) -. Distingue:
I. Infracción del art. 47.1.a) de la LPACAP. Arbitrariedad en la actuación de la Administración. Derecho a la aplicación de la ley igual, razonada y aceptable.
En su consideración:
* El pretendido incumplimiento del objetivo de la subvención, constituido por la realización del Taller destinado a la recuperación o mantenimiento de un oficio demandado por el mercado laboral, como es la formación de "Gerentes en Tiendas y Jefes de Sección de Perecederos", no desencadenó el inicio del procedimiento de reintegro. Antes bien, el órgano gestor consideró cinco años después del inicio del Taller y tres años después su finalización que el personal que ejecutó el proyecto y los alumnos seleccionados no cumplían el perfil "adecuado", y ello, tras haber aceptado - antes del inicio de la actividad y pago del anticipo de la subvención-, al personal y alumnos seleccionados que lo ejecutaron, además de considerar que no se había aportado una documentación justificativa no requerida a la entidad con carácter previo.
* Los requerimientos de documentación realizados se ceñían únicamente a comprobar cuestiones referentes al personal contratado para la ejecución del proyecto y los alumnos seleccionados por la entidad, nada más. El resto de las cuestiones añadidas en el acuerdo de incoación del procedimiento (materiales, cumplimiento publicidad en uniformes y Epis, gastos de alquiler de aulas, etc...) se consideran superfluas, y subjetivas, ya que, en cualquier caso, no determinaron el derecho de la Administración a acordar el reintegro total de la subvención.
* La resolución de reintegro, pese a reconocer el cumplimiento del 100% del objetivo de la subvención y la destinación de los fondos abonados a dicho fin, acordó el reintegro total, lo que supuso una actuación arbitraria vulneradora de los arts. 14 y 24 de la CE. Distingue:
Personal encargado de la ejecución del Taller.
La Administración fue en contra de sus propios actos al cuestionar 5 años después del inicio de la actividad subvencionada que el personal encargado de impartir el Taller no estaba suficientemente "cualificado", silenciando el motivo que justificaría dicho cambio de criterio, que no contempla la Orden reguladora ni la Resolución de concesión, lo que supuso una flagrante arbitrariedad, generando indefensión.
Alumnos seleccionados.
Igual criterio al expuesto fue adoptado respecto de los alumnos seleccionados para la ejecución del Taller. La Administración participó en la selección de los alumnos por cuanto se realizó a través de una Comisión Mixta conformada por la entidad y la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo, que dio su visto bueno a los alumnos seleccionados. Asimismo, y antes de iniciarse el Taller y del abono del anticipo, se comunicó el 21/12/2010 la relación de alumnos seleccionados conforme a los modelos oficiales de la Junta de Andalucía, e igualmente se adicionó dicha información con nueva comunicación efectuada el 21/01/2011 sin que formulara ninguna objeción o reparo al respecto, lo que implica una aceptación tácita de los mismos. De los 30 alumnos que realizaron el Taller, la Administración consideró que 12 de ellos no cumplían el perfil idóneo ya que con anterioridad habían participado en cursos de formación con compromiso de contratación en entidades vinculadas. Sin embargo, dicho criterio es contrario a la limitación contemplada en la Orden reguladora, que establece que no podrán volver a ser seleccionados como alumnos de otros proyectos sobre el mismo oficio (apartado 3, art. 9), pues habían participado en talleres de distinto oficio, como "dependientes de comercio", "carnicería-charcutero" o "pescadería". De haber conocido que tal circunstancia suponía un incumplimiento, no habría seleccionado a esos alumnos, y en el caso de no haber candidatos suficientes, lo habría comunicado a la Administración para que no abonara la subvención ante la imposibilidad del cumplimiento del objetivo, o la redujera al número real de alumnos que realizarían la formación, no incurriendo en los elevados costes que ha supuesto la impartición del Taller y la posterior contratación de los alumnos.
* Respecto a la denominación de las posteriores contrataciones de los alumnos formados, en el Convenio Colectivo todos los empleados adscritos a la actividad de comercio serán incluidos en la única categoría designada como Dependiente de comercio. Dicha categoría viene definida en el Anexo IV- Definiciones de Especialidades Profesionales por Actividad y Grupo Profesional IV.
* Se causó un grave perjuicio a la entidad que además de sufragar en su totalidad los costes derivados del Taller y las contrataciones posteriores, tuvo que reintegrar el principal del anticipo (261.545,67 €), con los intereses y recargos correspondientes, ascendiendo a un total de 418.439,39 € - prácticamente el coste total en el que se presupuestó la ejecución del Taller -.
* La Administración aplicó criterios para acordar el reintegro que no venían contemplados en la Ley.
II. Infracción del art. 47.1.e) de la LPACAP. Inobservancia del procedimiento legalmente establecido generador de indefensión.
Aduce:
* La Administración omitió trámites esenciales en la sustanciación del procedimiento de subvención y reintegro que le privaron de su derecho a la defensa para aclarar o subsanar aquellas cuestiones que fueran requeridas, provocando el reintegro una gravosa situación. Distingue:
a) Omisión de requerimiento previo de documentación justificativa referente a los uniformes y Epis, medios y materiales didácticos y consumibles, alquiler del edificio y modelos de la AEAT y de la Tesorería General de la Seguridad Social, y asiento contable antes de acordar el inicio del procedimiento de reintegro, o subsidiariamente, de requerimiento previo de subsanación de la justificación presentada.
b) Omisión del trámite de la propuesta de resolución respecto a las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio de reintegro y sobre la documental aportada junto al mismo. Además, la entidad se ponía a disposición de la Administración para aclarar cualquier extremo y aportar cualquier otro documento que requiriera.
La actuación de la Administración supone una infracción del trámite previsto en el art. 70.3, o subsidiariamente, del art. 71.2, ambos del Reglamento de la LGS, en el que se establece que el órgano gestor requerirá al beneficiario con carácter previo a iniciar el procedimiento de reintegro para que aporte la justificación o complete/subsane la ya presentada - como realizó respecto a cuestiones referentes al personal encargado de la ejecución del proyecto y a los alumnos seleccionados -.
Comenzamos este apartado recordando copiosa doctrina jurisprudencial que reserva exclusivamente la sanción de nulidad de pleno derecho o absoluta, productora de efectos ex tunc, para las infracciones más graves del orden jurídico, a diferencia de la anulabilidad o nulidad relativa - art. 48 de la LPACAP , anterior art. 63 de la LRJAPPAC - que priva de efectos con eficacia ex nunccualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Las realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Sentado lo que antecede, convenimos con la Administración demandada, haciendo nuestras sus reflexiones, que no concurren verdaderas causas de nulidad absoluta, sino, a lo sumo, de nulidad relativa.
Los alegatos referentes a la conducta arbitraria de la Administración y contra los principios de buena fe, actos propios y confianza legítima traducen motivos de impugnación de legalidad ordinaria, sin trascendencia constitucional. Respecto a la aducida indefensión, estaríamos ante un supuesto de anulabilidad del art. 63 de la LRJAPPAC, o del art. 48 de la LPACAP.
Finalmente, resulta clamoroso que el procedimiento de reintegro no omitió total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido. Es más, el requerimiento previo del art. 70.3 o subsidiariamente del art. 71.2 del Reglamento de la LGS se incardina en un procedimiento diferente y previo al de reintegro; y la propuesta de resolución en el procedimiento de reintegro no es un trámite obligatorio.
Cumple desestimar el Recurso Contencioso-administrativo.
SÉPTIMO.- De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA procede imponer las costas a la parte actora sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En uso de la facultad conferida por el número 3 del mismo precepto legal las costas se limitan a un máximo de 1.000,00 euros, más IVA en su caso, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación
