Sentencia Contencioso-Administrativo 4464/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1761/2021 de 28 de octubre del 2022

PRIMERO.- Con fecha 30 de enero de 2017 don Mario presentó un escrito en la Delegación Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía solicitando la incoación de un procedimiento de responsabilidad ambiental por los daños sufridos en los terrenos de su propiedad a causa del incendio provocado por la rotura de conductores de una línea eléctrica aérea de baja tensión propiedad de Endesa Eléctrica SLU. Solicitaba en dicho escrito que tras la incoación oportuna se acometiesen los trabajos de restauración al estado básico en que se encontraban los terrenos afectados de su propiedad determinados en la documentación que acompañaba, estableciéndose las medidas preparatorias que devuelvan la finca a su estado anterior al daño causado, así como las medidas compensatorias oportunas.

No recibiendo respuesta, con fecha 11 de septiembre de 2017 presentó en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Almería escrito interponiendo recurso contencioso administrativo contra la inactividad administrativa frente a aquella solicitud. El suplico de la demanda es del siguiente tenor: " que tenga por presentado este escrito con sus documentos, y por interpuesta demanda en representación de don Mario contra la inactividad de la Delegación Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía ante la solicitud de iniciación del procedimiento de responsabilidad ambiental y tras los trámites oportunos se dicte sentencia por la que se declare la obligación de la administración demandada de incoar procedimiento de responsabilidad ambiental contra Endesa como operador causante de daños ambientales exigiendo su reparación en los términos que se establecen en la Ley de Responsabilidad Ambiental 26/2007" .

Tras la contestación de los demandados invocando causas de inadmisibilidad, se dictó sentencia desestimatoria el 16 de abril de 2021 al considerar que no nos encontramos ante un supuesto de inactividad sino de silencio administrativo. Razona igualmente, que de recurrirse el silencio de la Administración concurriría la causa de inadmisibilidad del artículo 69 c) de la LJCA ya que correspondiendo la resolución de la solicitud del actor a la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, sus actos no agotan la vía administrativa al ser susceptibles de recurso de alzada ante la Consejería Respectiva. La sentencia impone las costas al recurrente.

Disiente de ello el recurrente en su recurso de apelación, insistiendo que nos encontramos ante un supuesto de inactividad y no del silencio administrativo. Y respecto a la causa de inadmisibilidad citada, considera que el silencio de la administración no puede perjudicarle, que la administración incumple el deber de resolver expresamente, y por consiguiente, deberá ilustrar al interesado sobre los recursos procedentes, de modo que la equivocación a la hora de elegirla optando por la judicial lugar de por la administrativa, no puede perjudicarle. Discrepa también con el pronunciamiento de las costas que le fueron impuestas en primera instancia, y entiende que no existiendo resolución expresa no procede imponérselas, citando al efecto la sentencia de este Tribunal, Sección funcional Segunda de la Sala de Málaga, de 22 de enero de 2018.

La Junta de Andalucía expone en su oposición al recurso de apelación que el actor incurrió en desviación procesal al modificar en su escrito de conclusiones la causa pretendí al indicar en él que lo recurrido era desestimación presunta de su solicitud, mientras que en el escrito inicial y en la demanda indicaba recurrir a la inactividad de la administración. Considera conforme a Derecho la sentencia impugnada ya que es la ley la que le impone el deber de agotar la vía administrativa recurriendo en alzada ante la Consejería de Medio Ambiente, no pudiendo invocar el desconocimiento de la norma para evitar su aplicación. Finalmente sostiene la conformidad derecho a la imposición de costas al ajustarse a lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA. Con carácter subsidiario caso de estimarse el recurso de apelación, sostiene que no hay inactividad material de la administración en los términos del artículo 29 de la LJCA. Con carácter subsidiario igualmente, para el caso de estimarse el recurso de apelación, considera que la pretensión del suplico de la demanda en los términos en que aparece redactado no tiene amparo legal, ya que el artículo 41 de la ley 26/2007 no consagra el derecho del actor a que se incoe el procedimiento, sino que la administración goza de la potestad para decidir motivadamente si lo inicia o no, tal y como establece el apartado tercero de dicho precepto, pudiendo declarar incluso la inadmisión de la solicitud, por lo que no se puede imponer a la administración la obligación de incoar y tramitar. Finalmente añade que tanto el escrito de iniciación como la demanda consideran probada la existencia de un daño ambiental y que respecto a dichos daños imputados Endesa está pendiente de resolverse el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia número 7 de Almería al respecto, de modo que no queda certidumbre jurídica sobre tal cuestión.

Igualmente la codemandada y apelada alude a la desviación procesal en que incurre el recurrente así como a la diferencia entre los supuestos de inactividad y desestimación presunta. Añade que el Sr. Mario no goza del derecho automático a que sea estimada su solicitud, ni mucho menos a que se le indemnice por la existencia de la responsabilidad ambiental, tan sólo tiene derecho a solicitar la iniciación del procedimiento, pero no al que se dicte resolución favorable de carácter automático estimando sus pretensiones.

SEGUNDO.- Vista la sentencia y el recurso de apelación formulado, partimos de que aquélla desestima el recurso contencioso administrativo al considerar que no existe la inactividad que recurre el Sr. Mario. Sin embargo el fundamento jurídico cuarto, para el supuesto de haberse admitido que lo recurrido era la desestimación presunta de la solicitud de 30 de enero de 2017 del hoy apelante, analiza las causas de inadmisibilidad invocadas para tal supuesto por la administración demandada, a saber, desviación procesal y falta de agotamiento de la vía administrativa, considerando que no concurriría la primera y sí la segunda.

Así pues, y dado que el pronunciamiento de la sentencia es desestimatorio y no de inadmisibilidad, consideramos que el fallo se basa en cuanto se expone en el fundamento jurídico tercero referente a la inexistencia de inactividad de la administración.

Es por ello por lo que conviene comenzar distinguiendo entre lo que constituye inactividad administrativa y el silencio administrativo.

De acuerdo con el artículo 29.1 de la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso- Administrativo contra la inactividad de la Administración".

Contrariamente a lo que sostiene el apelante no nos encontramos ante un supuesto de inactividad administrativa del art. 29 de la LJCA. La previsión expresa de sometimiento a control jurisdiccional de la inactividad de la Administración fue una de las más importantes novedades de la Ley 29/98 recogida en su art. 29. Como dice la Exposición de Motivos de ésta Ley (apartado V, octavo) en tales casos el recurso judicial "se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimiento iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo".

La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional, al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. En este sentido, se puede citar la STS de 14 de diciembre de 2007: " ...cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación, no será posible la admisión del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración"

Por su parte, en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1968/2006), dice el Tribunal Supremo:

"Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso Contencioso-Administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad".

De un modo muy claro, la STS 22 de octubre de 2014 dice: "El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA .

El ejercicio conforme a Derecho de la pretensión de condena regulada en el tan citado artículo 29.1 de la LRJCA , pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto, esto es que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena, tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a que la tiene derecho, y pueda en consecuencia cumplir aquello a lo que está obligada o bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero en todo caso lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.

En definitiva lo que ocurre es que el régimen de pretensiones articulado por la LRJCA de 1998 impone a quien hace uso de ellas en primer lugar que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que ésta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que se ejercita ante esa Administración es no ese derecho prestacional, sino una solicitud que si no se cumple da lugar al nacimiento de una acto administrativo, positivo o negativo, acto éste de carácter jurídico y no prestacional, el cual más tarde si es positivo puede pedirse que se ejecute, y si es negativo puede combatirse ante los Tribunales, pero aquí, a diferencia de la pretensión del artículo 29.1, el objeto del proceso es un acto administrativo, positivo o negativo, que tiene que haberse producido previamente en vía administrativa, y no una pretensión prestacional, en la que en vía administrativa no se produce acto administrativo alguno, por lo que en suma solo el ejercicio adecuado por el particular ante la Administración de su pretensión le va a permitir posteriormente articularla ante los Tribunales de forma congruente con su ejercicio ante la Administración, o en otras palabras, que si el recurrente pidió el pago a la Administración del importe de una determinada cantidad derivada de la ejecución de un contrato que ésta le adeudaba y esa petición no se hizo como el ejercicio de su derecho al cumplimiento por la Administración de una prestación concreta a su favor, si la Administración no contesta a esa petición, esa falta de respuesta no cabe articularla más tarde ante un Tribunal como una pretensión a que la Administración le conceda esa prestación a la que presuntamente tenía derecho, y en consecuencia no cabe que el Tribunal enjuicie la cuestión como una mera pretensión de condena, regulada en el artículo 29.1 de la LJCA cuando previamente no se cumplió ante la Administración con los requisitos preprocesales que regula este artículo".

La proyección de la doctrina jurisprudencial expuesta a nuestro caso, permite afirmar que no existe inactividad de la Junta de Andalucía, pues lo que se ha producido en relación con el escrito presentado el 30 de enero de 2017 por el actor en la Delegación Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía es un incumplimiento de la obligación de resolver ( art. 21 Ley 39/15), pero tal incumplimiento no permite el recurso al art. 29.1 LJCA. Nos encontramos, pues, ante el silencio frente a la solicitud el actor de iniciación del procedimiento de responsabilidad ambiental para la adopción de las oportunas medidas de restauración y compensatoria en su finca. La pretensión del actor no tiene encaje jurídico en el art. 29.1 LJCA, en cuanto que la misma no se corresponde con el ejercicio de una acción prestacional dirigida a que la Junta de Andalucía dé cumplimiento a una prestación material concreta, determinada y debida, sino con una acción cuyo objeto es superar un estado antijurídico causado por la falta de incoación del procedimiento de responsabilidad ambiental.

Siendo así, aún en el supuesto de que - en una interpretación favorable al principio pro actione y al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva - considerásemos que el actor ha recurrido contra el silencio administrativo, es correcto el pronunciamiento desestimatorio a la vista del contenido en el suplico de la demanda en el que el actor solicita que se declare la obligación de la administración de incoar procedimiento de responsabilidad ambiental contra Endesa como causante de los daños exigiendo su reparación. Dicho suplico en modo alguno podría prosperar visto lo que dispone el artículo 41 de la ley 26/2007:

1. Los procedimientos de exigencia de la responsabilidad medioambiental regulados en esta ley se iniciarán:

a) De oficio por acuerdo motivado del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, bien a petición razonada de otros órganos o bien por medio de denuncia que dé traslado de unos hechos que, a juicio del órgano competente, sean suficientes para acordar el inicio.

b) A solicitud del operador o de cualquier otra persona interesada.

2. Cuando la iniciación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental sea instada por un interesado distinto del operador, la solicitud se formalizará por escrito y especificará en todo caso los daños o las amenazas de daños medioambientales a los efectos previstos en esta ley. La solicitud especificará, asimismo y cuando ello fuera posible, los siguientes aspectos:

a) La acción u omisión del presunto responsable.

b) La identificación del presunto responsable.

c) La fecha en la que se produjo la acción u omisión.

d) El lugar donde se ha producido el daño o la amenaza de daño.

e) La relación de causalidad entre la acción o la omisión del presunto responsable y el daño o la amenaza de daño.

3. El órgano competente se pronunciará sobre la admisión de la solicitud de inicio del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental y lo comunicará al solicitante en el plazo de 10 días hábiles a contar desde la recepción de la solicitud. En los procedimientos que se inicien a solicitud de interesado distinto del operador, si el órgano competente comprobara que la solicitud de inicio no incluye los elementos señalados en el apartado anterior requerirá al solicitante para que, en un plazo de diez días hábiles, acompañe los documentos preceptivos. En los casos en que no se produzca dicha subsanación, se le tendrá por desistido de su solicitud, en los términos previstos en el artículo 71 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre . Sin perjuicio de lo anterior, el órgano competente podrá inadmitir la solicitud, mediante resolución motivada, en los casos de aquellas solicitudes que carezcan manifiestamente de fundamento o se hubieran desestimado en cuanto al fondo por resolución firme anterior otras solicitudes sustancialmente idénticas. Frente a dicha resolución de inadmisión podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso".

Así pues, si la solicitud del recurrente reuniera todas las exigencias del apartado 2 del art. 41, la administración en cumplimiento de su obligación de resolver, debe comunicar al solicitante si admite o inadmite la solicitud de inicio del procedimiento, pudiendo hacer esto último en los casos de que la solicitud carezca manifiestamente de fundamento o se hubiesen desestimado en cuanto al fondo por resolución firme anterior otras solicitudes sustancialmente idénticas.

Es por ello por lo que el recurso contencioso administrativo interpuesto no podría prosperar puesto que el recurrente no tiene un derecho incondicionado a que la administración ambiental incoe el procedimiento y mucho menos a que se declare la responsabilidad de Endesa como se pide, por cuanto la administración está facultada para inadmitir de forma motivada la solicitud, y en este sentido debe destacarse que la Junta de Andalucía interpuso demanda ante el Juzgado de Primera Instancia nº 7 de Almería reclamando de Endesa Distribución S.L. la condena al pago de 34.922.588,54 € más intereses en concepto de daños sufridos a consecuencia del incendio forestal iniciado el 25 de marzo de 2014 en el paraje de Gatuna de Alhama de Almería, sentencia que estimó parcialmente la demanda y que no es firme, por lo que la decisión de admitir a trámite la solicitud depende del pronunciamiento firme que se dicte.

TERCERO.- El fundamento jurídico cuarto de la sentencia resuelve las causas de inadmisibilidad que se invocaron por la administración demandada en el supuesto de haberse admitido que lo impugnado no era la inactividad de la administración sino su silencio. La sentencia rechaza la desviación procesal pero considera que concurriría la causa de inadmisibilidad del apartado c) del artículo 69 por cuanto que siendo competente para resolver la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente, sus actos no agotan la vía administrativa por lo que habría que interponer recurso de alzada, y al no interponerlo el recurrente, el recurso es inadmisible visto el artículo 25 de la LJCA que impide la interposición de recurso contencioso administrativo contra actos no firmes.

No compartimos dicho razonamiento, por cuanto habiéndose incumplido la obligación de resolver, también incumplió la administración su deber de informar sobre los recursos procedentes, de modo que el error por parte del administrado en la elección de la vía impugnatoria correcta no puede perjudicarle, pues eso sería algo así como premiar el incumplimiento legal de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con lo que se le exige y notificado la resolución expresa con todos los requisitos legales. En este sentido la STC 6/1986, de 21 de enero, del Tribunal Constitucional dice: "... no puede ... calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales".

No obstante le inexistencia de la causa de inadmisibilidad, el razonamiento de la Juzgadora de instancia sobre la referida causa de inadmisibilidad carece de trascendencia pues el fallo de la sentencia es desestimatorio, y no de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, y la Sala considera que el recurso interpuesto por el Sr. Mario contra la Junta de Andalucía debe ser desestimado por lo expuesto y razonado en el anterior fundamento de derecho.

CUARTO.- Sí estimamos el recurso de apelación en lo relativo a la imposición al recurrente de las costas de la primera instancia, pues la falta de respuesta administrativa a la solicitud del Sr. Mario determina que se considere justificado que haya acudido a la vía judicial, ya que ha sido preciso el proceso para conocer las razones que tuvo en cuenta la administración para desestimar - presuntamente- su solicitud.

QUINTO.- Dado el tenor de esta sentencia, no procede condena en costas ( art. 139 LJCA)

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente