Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 738/2018 de 02 de Octubre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION ESPECIAL DE REFUERZO

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISAN

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

D. PEDRO LUIS ROAS MARTIN

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a dos de octubre de dos mil veinte.

La Sección Especial de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, constituida para el examen de este caso al amparo de los Acuerdos de 13 de octubre de 2019, 16 de enero y 2 de julio de 2010 de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, e integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso de apelación número 738/2018interpuesto por la ENTIDAD LOCAL AUTONOMA DE TORRECERA, representada por el Procurador Sr. Rodríguez Jiménez, contra la Sentencia de 16 de mayo de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número uno de Jerez de la Frontera dictada en Procedimiento Abreviado núm. 826/2017 , siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE JEREZ DE LA FRONTERA, representado por el Procurador Sr. Gutiérrez de Rueda García.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS ARENAS IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 16 de mayo de 2018 el Ilmo. Sr. Magistrado Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número uno de Jerez de la Frontera dictó Sentencia en el proceso indicado cuyo Fallo es del siguiente tenor: 'Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado Sr. De Linares Galindo, en nombre y representación de la Entidad Local Autónoma de Torrecera, contra la resolución adoptada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en fecha 4 de mayo de 2017, ANULO PARCIALMENTE dicho acto administrativo en lo que hace a los anticipos efectuados por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera a la recurrente en fechas 21 de mayo de 2002, 29 de julio de 2004, 30 de noviembre de 2004 y 30 de diciembre de 2011, al ser parcialmente contrario a Derecho, en lo que hace a los mismos, y DESESTIMO PARCIALMENTE el recurso contencioso- administrativo en lo que hace a los restantes extremos del acto administrativo recurrido, por ser parcialmente ajustado a Derecho en lo que hace a los mismos. Todo ello sin que procede realizar imposición de costas'.

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se presentó en tiempo y forma recurso de apelación por la parte actora, dándose traslado a la parte demandada con el resultado que consta.

TERCERO.- No se ha abierto la fase probatoria en esta instancia.

CUARTO.- Remitidas a esta Sección de refuerzo las actuaciones en orden a resolver, y señalado día para deliberación, votación y Fallo, tuvo lugar con arreglo a lo que a continuación se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de apelación, tras centrar el mismo en el Fundamento de derecho octavo de la Sentencia impugnada por infringir el artículo 77 de la Ley General Presupuestaria, destaca como antecedentes del caso: que el Ayuntamiento de Jerez ha incumplido un Convenio de colaboración firmado con la Entidad Local Autónoma (ELA) de Torrecera, por lo que ésta interpuso recurso judicial para que el Ayuntamiento procediera al abono de las cantidades debidas en base al mismo, proceso que concluyó con Sentencia firme de esta Sala de 17 de junio de 2015 reconociendo el derecho de la actora al abono por parte del Ayuntamiento de las cantidades convenidas; que pese a lo anterior el Ayuntamiento inicia procedimiento de reintegro de ingresos indebidos por los pagos realizados en 2002, 2004 y 2011 y por el pago realizado a Endesa por cesión de crédito, coincidiendo la suma de todos ellos con la cantidad debida por el Ayuntamiento a la ELA de Torrecera; que a través de este recurso se impugna esa decisión porque las cantidades reclamadas estaban prescritas y porque se había iniciado un procedimiento erróneo de reclamación; y que frente a lo razonado por el Juzgador de instancia el cauce del artículo 77 de la Ley General Presupuestaria no es correcto al no encontrarnos ante un supuesto de error material de acuerdo con la jurisprudencia que cita, no apreciándose con los sólos datos del expediente el carácter patente y claro del mismo sin necesidad de interpretaciones jurídicas de las normas aplicables al respecto, encubriendo el Ayuntamiento con su actuación en fraude de ley y contraria a la seguridad jurídica su intención revocatoria. Por tanto la resolución impugnada modifica situaciones jurídicas y derechos reconocidos a la demandante sin que se dé ninguno de los supuestos que justifican la vía de reintegro, evitando así la vía de la revisión de oficio del acto administrativo, teniendo en cuenta además que el caso fue sometido en su momento a esta jurisdicción con el resultado indicado. Concluye que a efectos de revisión debe entenderse como acto administrativo el pago por parte del Ayuntamiento a Endesa adoptado en el ejercicio de una potestad administrativa, y que el concepto de acto administrativo se extiende a los casos en que la Administración manifiesta un deseo, o declara conocer ciertos hechos, o emite un juicio, pretendiéndose en este caso revocar el mismo, modificar su sentido y los derechos adquiridos por la actora, eludiendo sin embargo el procedimiento de revisión.

La parte demandada, tras referirse a los antecedentes del caso (dictado de Sentencia de esta Sala de 17 de junio de 2015 en un procedimiento en que se cuestionaba la viabilidad de unos pagos realizados por el Ayuntamiento bajo la cobertura del convenio suscrito por las partes y que no aceptó esos pagos a cargo del convenio aunque sí reconoció que el Ayuntamiento había realizado una serie de pagos a favor de la ELA recurrente; e inicio por el Ayuntamiento de expediente de reintegro de ingresos indebidos ante la realización de pagos sin cobertura jurídica) responde a lo alegado de contrario: que el anterior proceso consistió en el abono de deudas dentro del marco de un convenio, pero en la deuda en sí, cuya existencia consta como hecho probado; que la actora no detalla el acto administrativo concreto a revisar; que el procedimiento de ingresos indebidos tramitados se regula en el artículo 77 de la Ley General Presupuestaria, aludiendo a los casos de pagos realizados a favor de persona en quien no concurre derecho alguno de cobro; que acreditada la realización del abono de 158.306,27 euros, de una cesión de crédito de Endesa a favor de la ELA, y rechazada judicialmente la compensación de deuda tal como había realizado el Ayuntamiento, se produce el error en un pago -al considerar el Ayuntamiento que podía hacerse a cargo del Convenio- y ha sido beneficiaria del cobro una entidad que no tenía derecho al mismo, por lo que ésta viene obligada a su restitución de acuerdo con el artículo 77.2 de la Ley General Presupuestaria; que el error material deriva del cumplimiento de las obligaciones del convenio mediante una compensación de créditos que era antijurídica; y que es obligación de la Administración reclamar el ingreso indebido al encontrarnos ante dinero público.

SEGUNDO.- En relación con la reclamación efectuada por la parte actora la Sentencia de instancia, en su Fundamento de Derecho séptimo, estima prescrita la acción de reintegro respecto a los anticipos efectuados con anterioridad a la firma del Convenio de 21 de enero de 2009 entre el Ayuntamiento de Jerez y la Entidad Local Autónoma (ELA) de Torrecera para la adaptación de las transferencias corrientes a las competencias asumidas por la Entidad (anticipos de 21 de mayo de 2002, 29 de julio de 2004, y de 30 de noviembre de 2004), y respecto al anticipo efectuado con posterioridad a la firma del convenio (el 30 de diciembre de 2011) al no mediar en este caso acto interruptivo de la prescripción. Decisión ésta que no se discute por ninguna de las partes.

Y así las cosas la razón de la estimación parcial de la pretensión articulada en la demanda -frente a la que se deduce la apelación- se expresa en el Fundamento de Derecho octavo de la misma resolución judicial, y consiste en esencia que atendiendo a lo resuelto por esta Sala en la Sentencia a que inmediatamente nos referiremos no procedía, para dar cumplimiento al Convenio, la compensación de crédito mediante la cesión de crédito por importe de 158.306,27 euros, a favor de Endesa, que realizó el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en favor de la ELA de Torrecera, de lo que deriva la existencia de un pago indebido por error material a favor de dicha Entidad Local y en consecuencia la procedencia de su reintegro por la suma referida con amparo en lo establecido en el artículo 77 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).

Al respecto de esa cesión de crédito deben tenerse en cuenta los siguientes antecedentes consignados en el Informe propuesta del Tesorero Municipal de 6 de febrero de 2017 y en el Informe del Interventor municipal de 16 de febrero de 2017, corroborados además con la documentación aneja a ellos:

1º) Con fecha 12 de agosto de 2013 el Presidente de la ELA de Torrecera firma la cesión de crédito nº 158/2013, por importe de 158.306,27 euros a favor de la empresa Endesa Energía XXI, S.L., junto al apoderado de la misma, tomando razón para el abono de dicho importe el Tesorero y la Interventora Acctal, certificando esta última la operación contable en la contabilidad municipal.

2º) Posteriormente, según consta en la Contabilidad Municipal, el saldo anterior por importe de 158.306,27 euros, fue pagado por transferencia con fecha 29 de octubre de 2013 a la empresa Endesa Energía XXI, S.L., a cuenta de la transferencia corriente de la ELA de Torrecera, según se acredita en el siguiente detalle...

TERCERO.- La Sentencia, firme, de esta Sala a la que nos referíamos se dictó en fecha 17 de junio de 2015 por la Sección primera en el recurso de apelación nº 498/2014 en el que eran partes la Entidad Local Autónoma de Torrecera (demandante/apelante) y el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (demandada/apelada), consistiendo la pretensión articulada por la demandante en reclamar unos ingresos de derecho público que afirma le correspondían, y no se le habían abonado, en virtud Convenio citado de 21 de enero de 2009.

Relataba la Sentencia en su Fundamento de Derecho quinto que el Convenio en cuestión contemplaba en su cláusula quinta una asignación presupuestaria anual del Ayuntamiento en favor de la recurrente para el ejercicio 2009 en 366.261,53 euros, cantidad que para el ejercicio 2010 se actualizaría conforme a lo establecido la normativa vigente; y que el importe de la citada asignación presupuestaria de cada año se llevaría acabo mediante transferencias ordinarias anuales prorrateadas en doce mensualidades. Mientras que en la cláusula sexta, se disponía que la vigencia del convenio se establecía para los ejercicios 2009 y 2010, siendo revisado su contenido cada dos años, salvo modificación legislativa. Efectivamente así es según resulta del Convenio mismo aportado como prueba documental con la contestación a la demanda.

Y tras expresar que el Convenio se constituye en título plenamente hábil para generar la deuda reclamada, y que el debate gira en torno al grado de su efectivo cumplimiento por parte del Ayuntamiento, razona -por lo que aquí interesa- lo que sigue al respecto de la cesión de crédito:

'Así, entre la documentación aportada, se acompaña a la demanda un certificado expedido por el Interventor accidental del Ayuntamiento demandado, con fecha 13 de diciembre de 2013, en el que se indicaba que según los antecedentes obrantes en esa intervención, en los últimos cinco ejercicios (2009-2013) se habían reconocido obligaciones a la entidad local actora por importe de 1.837.444,82 euros, de los cuales se habían abonado 1.770.840,33 euros. Y, en relación con esto, certificado expedido por el tesorero de la recurrente, en el que se señala la existencia de una deuda pendiente de pago a 10 de enero de 2014 de 200.299,56 euros.

Pero, en sentido contrario, consta entre la documentación aportada por la demandada, informe de tesorería expedido el 18 de febrero de 2014 por el tesorero del Ayuntamiento de Jerez, en el que se afirma que según consta en la contabilidad municipal, del importe total de 366.261,53 euros de la transferencia corriente de 2013 a la ELA actora, se halla pendiente de pago la suma de 26.434,01 euros y se aporta copia de la cesión del crédito número 158/2013, del 12 de agosto de ese año, firmada por el Presidente de la entidad actora en favor del presente ENDESA Energía XXI, SL, por importe de 158.306,27 euros. Por otro lado, se certifica que según consta en la contabilidad municipal no existen obligaciones pendientes de pago a favor de la actora por otros ejercicios. Y, se contiene igualmente una referencia a la constancia en la contabilidad municipal del saldo a favor del Ayuntamiento demandado al que se hacía referencia en su contestación a la demanda....

Sí es cierto, en relación con su contenido, que uno de los aspectos fundamentales sobre los que versa la diferencia en el resultado que expone la documentación aportada radica en la suma de 158.306,27 euros, que correspondería a la cesión del crédito número 158/2013, del 12 de agosto de ese año, firmada por el Presidente de la ELA actora en favor del presente ENDESA Energía XXI, SL.

No obstante y sin otra documentación que permita alcanzar una conclusión diversa, la admisión de este modo de atención o cumplimiento de las obligaciones contenidas en el convenio de colaboración desatendería sus propias previsiones. Como se ha indicado, el abono de estas cantidades se articularía mediante una asignación presupuestaria anual del Ayuntamiento, que sería abonada por medio de transferencias ordinarias anuales prorrateadas en doce mensualidades; y, no consta el abono de la referida cantidad con arreglo a este mecanismo. Respondería el citado endoso a la aplicación de una técnica de compensación a fin de ser empleada con la anterior finalidad, pero no consta que ello se hiciere con el fin de atender el cumplimiento de las referidas obligaciones dimanantes del convenio de colaboración o de sus prórrogas, pues ni siquiera se aporta documentación acreditativa de los términos en que fue aprobada dicha compensación por el órgano competente de la corporación demandada. Por lo tanto y si bien es cierto, como expone la Administración demandada, que la compensación es un mecanismo de pago plenamente válido y admitido en derecho, también lo es que no consta la causa y el procedimiento que fue seguido a tal efecto a fin de aplicar finalmente el citado endoso a compensar parte de la deuda pendiente en virtud del referido convenio.'.

Dos conclusiones se extraen del anterior razonamiento: la primera, que el mecanismo de la cesión de crédito no se ajusta a las previsiones del Convenio en tanto que el modo de hacer efectivo las cantidades que en él se establecen a cargo del Ayuntamiento y a favor de la ELA es su consignación/asignación anual en los presupuestos municipales, y su abono posterior mediante transferencias anuales prorrateadas en doce mensualidades; y la segunda, que no cabía admitirlo en este caso como mecanismo de pago por compensación dado que no constaba que su endoso se hiciera con la finalidad de cumplir las obligaciones derivadas del convenio.

Pues bién, tanto la resolución administrativa impugnada, como la Sentencia apelada, son al respecto de este particular congruentes con lo razonado y acordado por esta Sala. Si la compensación por virtud del endoso no está prevista explícitamente como mecanismo para dar cumplimiento a las obligaciones económicas fijadas en el Convenio a cargo del Ayuntamiento, y si además la cesión de crédito referenciada no se acredita que tuviera tal finalidad, se colige que no mediaba causa material o jurídica, legal o pactada, que legitimase o habilitase la asunción por parte del Ayuntamiento del pago derivado de la cesión de crédito a favor de ENDESA Energía XXI, S.L., por lo que aquél resultaba indebido.

O en palabras de los informes municipales, ' con las obligaciones generadas con el fallo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia se produce una duplicidad por los mismos conceptos e importes respecto de la generadas y pagadas con la cesión de crédito y los anticipos no presupuestarios efectuados'.

A partir de lo anterior estimamos de aplicación al caso lo dispuesto en el artículo 77 LGP (sobre pagos indebidos y demás reintegros) que en su apartado 1 dispone que ' A los efectos de esta Ley se entiende por pago indebido el que se realiza por error material...en favor de persona en quien no concurra derecho alguno de cobro frente a la Administración con respecto a dicho pago...'.

La cuestión jurídica en torno a la consideración de la cesión de crédito y sus posibles efectos compensatorios en relación con las obligaciones comprometidas por el Ayuntamiento ya fue objeto de debate y decisión judicial, con intervención de las partes. Por tanto, resueltas las dudas interpretativas sobre el particular en el sentido indicado en virtud de aquél pronunciamiento judicial firme, ello determina el carácter material del error padecido por el Ayuntamiento al considerar, como dirá el Magistrado a quo, que procedía cumplir las obligaciones del Convenio mediante la compensación del crédito cuando ello era antijurídico.

Al encontrarnos ante un supuesto de error material resultaba inaplicable el procedimiento revisorio previsto en el apartado 3 del artículo 77 LGP para casos distintos a los de su primer apartado; y la ELA demandante a la restitución de lo indebidamente percibido según el apartado 2; habiendo actuado el Ayuntamiento en la forma prevista en este último ('El órgano que haya cometido el error que originó el pago indebido, dispondrá de inmediato, de oficio, la restitución de las cantidades indebidamente pagadas conforme a los procedimientos reglamentariamente establecidos y, en defecto de procedimiento específico, con arreglo al que establezca el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas o el de Empleo y Seguridad Social en el ámbito de la Seguridad Social').

Por lo expuesto procede la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.- Conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte apelante las costas de esta segunda instancia, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 800 euros.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Entidad Local Autónoma de Torrecera contra la Sentencia de 16 de mayo de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número uno de Jerez de la Frontera dictada en Procedimiento Abreviado núm. 826/2017.

Se imponen a la parte apelante las costas de esta segunda instancia en los términos señalados en el Fundamento de Derecho cuarto.

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta siguientes a la notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo; y firme que sea devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma en orden a su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.