Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 659/2015 de 11 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. ANTONIO MORENO ANDRADE

D. JOSE SANTOS GOMEZ

Dª. MARTA ROSA LOPEZ VELASCO

En la ciudad de Sevilla, a once de octubre de dos mil diecisiete.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso contencioso administrativo número 685/2015 , al que se acumularon los recursos registrados 659/15, 660/15 y 661/15, a instancia de la entidad mercantil SOCIEDAD AZUCARERA LARIOS, S.A., representada por la Sra. Procuradora Dª. María Elisa Sillero Fernández y asistida por el Sr. Letrado D. Joaquín García Bernaldo de Quirós, siendo parte demandada la Junta de Andalucía representada y asistida por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía; y ha pronunciado, en nombre de S.M. el Rey, la siguiente resolución, siendo Ponente la Iltma. Sra. Dª. MARTA ROSA LOPEZ VELASCO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sra. Procuradora Dª. María Elisa Sillero Fernández en nombre y representación de la la entidad mercantil SOCIEDAD AZUCARERA LARIOS, S.A. interpuso recurso contencioso administrativo contra Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, publicado en el BOJA num. 139 de 20 de julio de 2015, por el que se aprueba el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía.

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso y recabado el expediente administrativo, por la parte recurrente se formalizó en tiempo y forma su demanda, en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó de aplicación al caso, interesaba se dictase sentencia por la que se declare nulo de pleno derecho el decreto 141/15, subsidiariamente se reconozca y declare que los terrenos propiedad de SOCIEDAD AZUCARERA LARIOS S.L. comprendidos dentro del ámbito de actuación del Plan del Protección del Corredor Litoral de Andalucía carecen de valores ambientales, naturales, paisajísticos, culturales, agrícolas, forestales y conectividad ecológica que justifiquen su protección por dicho instrumento, por lo que deben ser excluidos de la zona de protección establecida por el mismo y condena en costas.

TERCERO.- La Administración demandada contestó la demanda interesando su desestimación.

CUARTO.- La cuantía del recurso se fijó en indeterminada. Habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba se admitió la prueba documental y pericial (se renunció a la ratificación) propuesta por la recurrente y documental propuesta por la recurrida. La prueba admitida se practicó con el resultado que obra en autos. En fase de conclusiones las partes se ratificaron en sus pretensiones.

QUINTO.- Señalado día para su votación y fallo, tuvo lugar con el resultado que a continuación se expone.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de este recurso la conformidad a derecho del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, aprobado por Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, publicado en el BOJA num. 139 de 20 de julio de 2015.

SEGUNDO.- La recurrente en su demanda alegó la falta de competencia del consejo de gobierno para aprobar el plan por hallarse en funciones. Que se incurriría en omisión de informes preceptivos (de evaluación de impacto de género, de la Consejería de Cultura y Deportes, del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana, de las Juntas Rectoras de los Parques Naturales de Bahía de Cádiz, La Breña y Marisma de Barbate y Tejeda, Almijara y Alhama, de la Comisión de Protección Civil de Andalucía, sobre la repercusión del Plan en los derechos de la infancia y de evaluación de impacto de salud), y concurrían informes desfavorables de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento y del Ministerio de Defensa; Concurría una insuficiencia de la memoria económica; Se incumplía la finalidad de la evaluación ambiental estratégica, y, en todo caso, era insuficiente la memoria ambiental. Se vulnerarían los principios constitucionales de seguridad jurídica y de confianza legítima y de retroactividad de las disposiciones retroactivas, vulneración de la autonomía local e inexistencia del presupuesto de urgente necesidad con relación a la utilización abusiva invocada del decreto ley. Se infringían las previsiones del art. 43 f de la LOTA por falta de identificación de las determinaciones de los planes subordinados que deban ser objeto de adaptación y de justificación de las alteraciones propuestas para los mismos. Se incurría en falta de motivación en la adscripción de los sectores y ámbitos a las categorías de protección del Plan con vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad y extralimitación en el ejercicio de la potestad de ordenación territorial.

TERCERO.- La demandada se opuso al recurso interesando su desestimación y en lo que se refiere a la primera cuestión formal alegada, la falta de competencia del Consejo de Gobierno por encontrarse en funciones, alegó invocando las previsiones de los artículos 21 de la ley 50/1997 y 37 de la ley 6/2006, considera que nos encontramos ante un supuesto que se engloba (conforme al apartado 3 del art. 37)en 'despacho ordinario de asuntos públicos' establecido en sentencia 2 de diciembre de 2005 TS (161/2004 ). El Gobierno en funciones no puede adoptar decisiones políticas, lo que incluye la presentación de proyecto de leyes y aprobación de proyecto de la ley de presupuestos, pero el decreto impugnado carece de toda orientación política. La aprobación del Plan y formulación viene impuesta por el legislador. Ley 1/94 de 11 de enero modificada por Dto. ley 5/12, y sujeta a plazo de dos años y seis meses (DA Única del Dto. ley 5/12 modificado por Dto. ley 15/14). La tramitación se inició en enero de 2013 y el plazo se encontraba pronto a vencer a la fecha en que se aprueba el Dto. de 26 de mayo de 2015.

CUARTO.- Entrando a examinar en primer lugar, por su carácter formal y prioritario, la posible falta de competencia del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para aprobar el Plan, por hallarse en funciones, que de estimarse dispensaría a esta Sala del enjuiciamiento de las demás cuestiones formuladas en la demanda, debemos señalar que esta cuestión ha sido tratada y resuelta en nuestra reciente Sentencia de 7 de septiembre de 2017 dictadas en recurso número 717/2015 (sus razonamientos y decisión han sido reiterados en las de fecha 14 de septiembre de 2017 recaídas en los recursos números 671/2015 , 711/2015 y 721/2015) en las que que, apreciándose la referida falta de competencia, se acordaba la nulidad de pleno derecho del Decreto 141/2015, de 26 de mayo, objeto de estos autos, de aprobación del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía; por lo que en base a los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la Ley nos remitiremos a esas nuestras anteriores decisiones, cuyos argumentos reproducimos seguidamente.

El régimen jurídico del Gobierno en Funciones se contempla en la Constitución, que en su art. 101. 1 , establece que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. En su apartado 2, indica que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

La normativa estatal lo regula en la Ley del Gobierno ( Ley 50/1997, de 27 de noviembre), en cuyo art. 21 expresa lo siguiente:

1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.

c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.

La normativa autonómica se contrae al art. 120 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo , en el que se establece que el Consejo de Gobierno cesa tras la celebración de elecciones al Parlamento y el Consejo de Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Consejo de Gobierno.

Por su parte la Ley 6/2006, de 24 de octubre, de Gobierno de Andalucía, en la misma línea que la normativa estatal y en similares términos expresa en su art. 37 , lo siguiente:

1. El Consejo de Gobierno cesa cuando cesa la persona titular de la Presidencia de la Junta de Andalucía.

2. El Consejo de Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Consejo de Gobierno.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Consejo de Gobierno y el traspaso de poderes al mismo, limitándose su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos de su competencia, salvo casos de urgencia o interés general debidamente acreditados.

4. El Presidente o la Presidenta en funciones de la Junta de Andalucía no podrá ser sometido o sometida a una moción de censura. Tampoco podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Designar o separar a las personas titulares de las Vicepresidencias o de las Consejerías.

b) Crear, modificar o suprimir Vicepresidencias o Consejerías.

c) Disolver el Parlamento de Andalucía.

d) Plantear la cuestión de confianza.

5. El Consejo de Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el proyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

b) Presentar proyectos de ley al Parlamento de Andalucía.

QUINTO.- La interpretación de la normativa estatal en una primera aproximación se produjo por sentencia del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre de 2005 , que en su fundamento de derecho cuarto expresó: 'Después del cese, la actividad gubernamental debe respetar una serie de restricciones. Aunque la Constitución no dice nada sobre sus posibles limitaciones, pues el art. 102.1 señala que , la práctica constitucional limitó su gestión a los asuntos de trámite.

Hoy, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en su título IV, trata de las competencias que corresponden al Gobierno en funciones y en su art. 21, que desarrolla el art. 101 de la Constitución , se completa y establece, según el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, una serie de requisitos y limitaciones, en el entendimiento de tener un tratamiento coherente de lo que es la fiducia quebrada entre las Cortes Generales y un Gobierno en funciones y la no pervivencia de determinados órganos de control que permitan establecer un control estable.

El número 3 del citado art. 21, de acuerdo con los principios establecidos en su exposición de motivos, precisa que , teniendo en cuenta que, como dice la exposición de motivos,

Es decir: La gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifique la adopción de medidas de otra naturaleza.'

En sentencia de 2 de diciembre de 2005 (recurso 161/2004), el Tribunal Supremo se pronunció de nuevo sobre la cuestión, perfilando su doctrina al respecto en los fundamentos de derecho Octavo y Noveno, concretamente en el fundamento octavo se indicaba: ' La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

La dirección de la política general, que es la misión principal del Gobierno, trae causa del programa que el candidato a su Presidencia defendió ante el Congreso de los Diputados y mereció el apoyo de su mayoría ( artículo 99 de la Constitución ). Programa que, a su vez, procede del que las fuerzas políticas que otorgaron su confianza al candidato a la Presidencia, presentaron ante los ciudadanos y logró el apoyo de sus votos. Naturalmente, ese marco político de actuación no queda definitivamente fijado en ese momento y puede suceder que, por distintas razones, el Gobierno llegue a apartarse en diversa medida de la línea aprobada en el momento de la investidura. El sistema parlamentario permite una actualización permanente de la relación de confianza a través de su normal desenvolvimiento o con el recurso a algunas instituciones previstas en la Constitución como el referéndum consultivo (artículo 92 ) o la cuestión de confianza ( artículo 112). En cualquier caso, mientras persista la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y, a través de su Presidente, el Gobierno, a este corresponde la dirección política de España. Así, gobernar para la Constitución , es dirigir el país a partir de las orientaciones definidas por el Presidente del Gobierno ( artículo 98.2 de la Constitución ) con el apoyo de la mayoría parlamentaria formada democráticamente por los españoles.

Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno. Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar'.

SEXTO.- En el fundamento de derecho noveno la sentencia referida afirma: 'Con estos pertrechos interpretativos que encontramos en la Constitución hemos de examinar la Ley del Gobierno y asignar a la expresión despacho ordinario de los asuntos públicos de su artículo 21.3 un significado preciso en este caso, porque se trata de un concepto indeterminado necesitado de concreción. De cuanto acabamos de decir en el fundamento anterior se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.

De este modo entendida, o sea interpretada conforme a la Constitución, se despejan las dudas que pudiera ofrecer la conformidad con el texto constitucional de las normas legales que sujetan a límites la actuación del Gobierno en funciones cuando aquél no ha dispuesto expresamente ninguno. Por lo demás, situados en esta perspectiva, es posible apreciar que el mismo legislador asume esa interpretación porque en el apartado quinto del artículo 21 se preocupa por prohibir al Gobierno en funciones aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (a) y presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado (b). Es decir, la Ley prohíbe al Gobierno en funciones utilizar los principales instrumentos de orientación política, pues los Presupuestos Generales del Estado no son sino la traducción en términos de ingresos y gastos de la dirección política que el Gobierno quiere llevar a la práctica en el ejercicio de que se trate. Y las Leyes que, según el Preámbulo de la Constitución, son la expresión de la voluntad popular y proceden casi exclusivamente de la iniciativa gubernamental, introducen en el ordenamiento jurídico las normas que responden a las orientaciones que prevalecen en el electorado y, por tanto, en las Cortes Generales. Por eso, son uno de los cauces típicos de expresión de la orientación política decidida por el Gobierno y asumida por las Cortes Generales.

A parecidos resultados conduce, por lo demás, el apartado sexto de este artículo 21 de la Ley 50/1997 , que deja en suspenso las delegaciones legislativas mientras el Gobierno esté en funciones por haberse celebrado elecciones generales. Además, este apartado es relevante porque introduce en la regulación legal una diferencia de régimen jurídico en atención a la causa determinante de la entrada en funciones del Gobierno. Circunstancia esta que refuerza las consideraciones antes realizadas sobre la necesidad de examinar caso por caso y asunto por asunto los que han de considerarse incluidos en el despacho ordinario y los que, por quedar fuera de él, no pueden ser abordados por el Gobierno en funciones de no existir urgencia o demandarlo el interés general contemplado en el artículo 21.3 de este texto legal . La aprobación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, el ejercicio de la iniciativa legislativa y la emanación de los decretos legislativos no son los únicos actos de orientación política prohibidos al Gobierno en funciones. La misma Ley 50/1997, en el apartado cuarto de su artículo 21 , veda al Presidente en funciones proponer al Rey la disolución de una o de ambas cámaras de las Cortes Generales, presentar la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, todos ellos actos de clara orientación política. Esto significa que la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan. Por tanto, la misma Ley 50/1997 responde a los criterios que, a juicio del Pleno de la Sala, presiden la concepción constitucional del Gobierno en funciones. Criterios que, por lo demás, se confirman viendo las cosas desde otra perspectiva. En efecto, asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación.

En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse'.

La anterior doctrina ha sido reiterada en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2013 (recurso de casación nº. 231/2012 ), aunque en la misma se determinó que la aprobación del Gobierno en funciones de un Real Decreto, se puede situar en el ámbito del despacho ordinario de asuntos públicos, sin necesidad de concurrencia de situación de urgencia o interés general, si no conlleva orientaciones políticas o condiciones, comprometa o impida la acción del nuevo gobierno. Doctrina que debe extenderse a las disposiciones de carácter general, carácter del que participan los instrumentos de ordenación urbanística.

SEPTIMO.- Se expresa en la demanda con acierto que el PPCLA fue aprobado por el Consejo de Gobierno en la sesión celebrada el día 26 de mayo de 2015, aunque fue publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 20 de julio. En la fecha de su aprobación, el Gobierno de la Junta de Andalucía se hallaba en funciones, ya que el 22 de marzo anterior se habían celebrado elecciones autonómicas convocadas por Decreto 1/2015, de 26 de enero. La constitución del Parlamento de Andalucía no se produciría hasta el 16 de abril, la investidura de la Presidenta electa el 11 de junio, su toma de posesión el 14 de junio y la toma de posesión de los nuevos Consejeros el 18 de junio.

Sostiene la parte actora que el PPCLA constituye un ejercicio de la potestad normativa atribuida constitucional y estatutariamente al gobierno autonómico que implica de manera palmaria el establecimiento de una nueva orientación política, en la medida en que dicho plan se aparta consciente y públicamente de los planes de ordenación de ámbito subregional ya existentes y en vigor e incluso del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, alterando radicalmente los objetivos y la finalidad de la política territorial en el ámbito del litoral andaluz y, consecuentemente, modificando de manera sustancial las directrices y determinaciones de dichos instrumentos, como un auténtico cambio de modelo. Esta nueva orientación política implica un condicionamiento, compromiso o impedimento para la potestad de dirección política del nuevo Gobierno, desde el punto de vista estrictamente jurídico y objetivo, es decir, dejando al margen la consideración puramente fáctica y contingente de que el nuevo Gobierno está sustentado por el mismo partido político. En consecuencia, es forzoso concluir que la aprobación era una decisión que excedía del despacho ordinario de los asuntos públicos de competencia de un Gobierno en funciones.

El Tribunal Constitucional en sentencia 149/1991, de 4 de julio consideró que... 'la ordenación del territorio es, efectivamente, más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por muchos de los recurrentes la define como 'expresión espacial de la politica económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad'. Al hilo de la indicada doctrina no debe dudarse de que el PPCLA es un instrumento jurídico para la realización de la planificación territorial de Andalucía, tal y como establece el art. 5.1 de la Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación Territorial . En la exposición de motivos de la misma se expresa que La OrdenacioÂ?n del Territorio constituye por tanto una funcioÂ?n puÂ?blica destinada a establecer una conformacioÂ?n fiÂ?sica del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. En este sentido, la Carta Europea de la OrdenacioÂ?n del Territorio la define como «expresioÂ?n espacial de las poliÂ?ticas econoÂ?mica, social, cultural y ecoloÂ?gica de toda sociedad», y debe ser democraÂ?tica, global, funcional y prospectiva, en la que todo ciudadano debe tener la posibilidad de participar por estructuras y procedimientos adecuados, en defensa de sus legiÂ?timos intereses y del respeto debido a su cultura y marco de vida.

La legislación o regulación específica por la que debe regirse la acción política y administrativa en esta materia es un hecho reciente, favorecido y posibilitado en España por la organización del Estado de las Autonomías.

Por tanto, el PPCLA como instrumento urbanístico de realización de la planificación del territorio, es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía. Es perspicuo que el PPCLA asume la orientación política en general de ordenación del territorio, por ser un instrumento urbanístico previsto en la Ley 1/1994 y, especialmente, contiene sus propias directrices políticas de protección del corredor litoral.

OCTAVO.- Lo anterior se deduce claramente de la Introducción a la Memoria Informativa, en la que se indica: 'el presente Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía tiene como propósito desarrollar los contenidos que para el mismo establece la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, modificada por el Decreto- Ley, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía... En este marco, el Plan de Protección del Corredor Litoral centra su atención en la franja costera, el espacio más tensionado del litoral, al objeto de establecer un tratamiento integrado que permita compatibilizar el desarrollo de un ámbito que se considera esencial para nuestro sistema productivo, con su sostenibilidad económica y ambiental'.

A mayor abundamiento, en la Memoria de Ordenación en el apartado 1. Objetivos se consideran como tales objetivos generales ... 'el establecimiento de criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras andaluzas desde objetivos de perdurabilidad y sostenibilidad. El corredor litoral se estima como recurso de interés general, en el que es necesario compatibilizar la protección y preservación de la urbanización de los espacios libres de edificación con el desarrollo sostenible de los espacios costeros, de forma que se garantice la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Se entiende que el litoral de Andalucía es un territorio de oportunidades. Sus características físico-territoriales, sus valores ambientales y sus condiciones climáticas han sido los elementos en los que se ha sustentado en las últimas décadas un importante desarrollo basado fundamentalmente en la agricultura y el turismo. Se expresa que la acción llevada a cabo en los último años desde la administración autonómica mediante las políticas de protección ambiental y de ordenación territorial ha permitido preservar espacios y establecer modelos de crecimiento apropiados a las características de cada uno de los tramos litorales, proponiendo acciones positivas de adecuación y acondicionamiento para usos urbano-turísticos, favoreciendo el uso público, reforzando modelos urbanos de desarrollo compacto, propiciando la protección de determinadas áreas agrícolas , etc... En el momento actual se precisa de una más decidida actuación de protección del litoral, al menos en su franja costera más sometida a las presiones urbanísticas, porque es sobre esta franja donde se sustenta todo el desarrollo económico del litoral, en la que la degradación paisajística ha alcanzado mayores cotas y en la que los valores ecológicos y ambientales están sometidos a una mayor presión'.

En la línea del indicado propósito general, se establecen como objetivos específicos los siguientes:

1. Preservar de la urbanización las zonas con valores ambientales, naturales, paisajísticos, culturales, agrícolas y forestales de los espacios litorales.

2. Evitar la consolidación de nuevas barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema litoral.

3. Armonizar la regulación del suelo no urbanizable en el ámbito del Plan.

4. Favorecer la biodiversidad a través de continuidad de los espacios del interior con el litoral.

5. Propiciar el mantenimiento del litoral como recurso turístico básico evitando su consolidación con nuevos usos residenciales estacionales.

El desarrollo de estos objetivos se lleva a cabo a través de actuaciones de consecuencias urbanísticas, patrimoniales y ambientales:

Urbanísticas, cuya finalidad es evitar al consolidación de un continuo edificado que podría llegar a cubrir una parte sustancial de la línea de costas y armonizar la regulación de suelo no urbanizable estableciendo los criterios y directrices para su preservación.

Patrimoniales, cuyo objeto es preservar los espacios costeros por sus valores paisajisticos, naturales y culturales.

Ambientales, cuyo fin es posibilitar la preservación del medio costero y asegurar la continuidad entre los ecosistemas terrestres y marítimos.

NOVENO.- Lo extractado y expuesto en el fundamento de derecho anterior, reafirma lo que se expresaba en el fundamento de derecho octavo in fine de la presente sentencia, en cuanto a que el PPCLA asume la orientación política en general de ordenación del territorio, y especialmente, en la medida en que su normativa contiene sus propias directrices políticas para regular la actividad de gobierno de protección del corredor litoral andaluz.

Por tanto, es forzoso concluir en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo más arriba expuesta, que el Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de aprobación definitiva del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, no puede considerarse despacho ordinario de asuntos públicos, debido a que por su clara y meridiana orientación política y su vocación y proyección de futuro, excede del indicado concepto y condiciona y compromete al nuevo Gobierno, con independencia de que el nuevo Gobierno, estuviese sustentado por el mismo partido político. No debe olvidarse, que la exposición de motivos de la Ley 50/1997, del Gobierno , destaca que el Título IV se dedica exclusivamente a regular el gobierno en funciones, una de las principales novedades de la ley, con base en el principio de lealtad constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo último de su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.

Efectivamente es el indicado principio de lealtad constitucional, el que limita los actos del Gobierno en funciones al despacho ordinario de los asuntos públicos y al mismo tiempo, el que prohíbe la aprobación de actos que supongan el establecimiento de orientaciones políticas, para no comprometer ni condicionar al nuevo Gobierno, sea o no del mismo partido político, pues ni la ley estatal ni la autonómica establecen ningún tipo de distinción al respecto.

La concluida orientación política de la aprobación del PPCLA, no puede quedar eliminada por la alegación contenida en el escrito de contestación a la demanda, referente a que la formulación y aprobación del plan, viene impuesta por el legislador, en concreto por la Ley 1/1994, de 11 de enero. Como se expuso con anterioridad, el PPCLA como instrumento urbanístico de realización de la planificación del territorio, es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía. Es evidente que el PPCLA asume la orientación política en general de ordenación del territorio, por ser un instrumento urbanístico previsto en la Ley 1/1994 y, especialmente, contiene directrices políticas de protección del corredor litoral. Por tanto la previsión en la Ley 1/1994 de la aprobación y formulación del PPCLA, obedece a la ordenación del territorio, de cuyo desarrollo es fiel reflejo el PPCLA, que en su propia orientación política es autónomo, por lo que la referida previsión en la Ley 1/1994, lejos de enervar las orientaciones políticas, lo que hace es reafirmarlas.

No debe dejarse de advertir que el acto de aprobación definitiva del PPCLA, realizado por el Gobierno en funciones, atendía a la validez del mismo en la fecha en que se produjo -26 de mayo de 2015- con independencia de que la publicación se produjese en el BOJA de 20 de julio, acto de publicación referido a la eficacia del plan, como expresan las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2010 y de 18 de noviembre de 2011 . Por tanto, la aprobación definitiva del plan, fuese o no válida, que es lo que se trata de enjuiciar en la presente sentencia, la realizó el Gobierno en funciones, con independencia de la publicación realizada por el nuevo Gobierno atinente a la eficacia del acto.

DECIMO.- Aunque el Decreto 141/2015, de 26 de mayo, cuyo contenido integro se recoge en el fundamento de derecho cuarto de la presente sentencia, no hace la más mínima mención a razones de urgencia o de interés general, que justificadas en su caso, ampararían la aprobación definitiva del PPCLA, pese a su contenido político, debe hacerse referencia a la existencia de un informe de 25 de mayo de 2015 (DVD 1, Carpeta 8, folios 2418-2420), de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Cambio Climático, en el que se aducen razones de urgencia e interés general, que ponen de manifiesto el convencimiento de la Administración del carácter político de la aprobación definitiva del PPCLA.

En su apartado III. Sobre la Necesidad de Aprobación del Plan por el Consejo de Gobierno, se expresa: Por Decreto de la Presidenta 1/2015, de 26 de enero, se acordó la disolución del Parlamento de Andalucía y la convocatoria de elecciones, razón por la cual el Consejo de Gobierno se encuentra desde esa fecha en funciones, con las limitaciones que para la adopción de acuerdos se establecen en el art. 37 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía , que limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos de su competencia, salvo casos de urgencia o interés general debidamente acreditados.

Por todo lo expuesto, desde esta Secretaría General se propone elevar al Consejo de Gobierno la aprobación del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, en razón a las siguientes consideraciones:

1) La elaboración del Plan se ha llevado a cabo conforme a los trámites preceptivos establecidos en las normas de aplicación y se encuentra actualmente ultimada, pendiente exclusivamente del acto de aprobación por el Consejo de Gobierno, todo ello en el plazo de dos años y seis meses legalmente establecido.

2) Razones de urgencia justifican la aprobación antes del 27 de mayo de 2015, fecha límite del plazo fijado, ya que de otro modo se estaría incumpliendo una disposición legal con las consecuencias jurídicas que de ello pudieran derivarse respecto de la nulidad del Plan en un posible recurso contencioso administrativo.

3) De otra parte, la no aprobación del Plan en el plazo fijado motivaría el levantamiento de la suspensión cautelar establecida por el Decreto Ley 5/2012, de 27 de noviembre, respecto de la aprobación de instrumentos de planeamiento de desarrollo en zonas protegidas por el nuevo instrumento, lo que incrementaría los gastos derivados de posibles indemnizaciones en el caso de aprobarse el Plan con posterioridad, en los siguientes supuestos:

Sectores de suelo urbanizable sin Plan Parcial aprobado que podrían iniciar su tramitación, con un total de 46 sectores (30 sectorizados y 16 no sectorizados), una superficie aproximada de 2000 hectáreas con capacidad para unas 31.000 viviendas.

Sectores de suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado, a los que si bien no les afecta la suspensión, podrían iniciar materialmente su ejecución. Esto sería el caso de los Planes Parciales de Valdevaqueros y Los Lances en Tarifa y El Cañar y el Camillar en Carboneras, próximos al El Algarrobico, ubicados todos en zonas de gran valor ambiental.

4) En definitiva, la no aprobación del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, en el plazo legalmente establecido dejaría sin efecto el objeto de salvaguardar intereses generales sujetos a la tutela de la Comunidad Autónoma presentes en este ámbito, ya que impediría la protección y puesta en valor de la franja costera e imposibilitaría un desarrollo urbanístico sostenible adecuado a la capacidad de acogida del territorio.

Interesa destacar que la motivación de los actos y resoluciones administrativas por remisión a informes y dictámenes estaba contemplada en el art.89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , exigiéndose a la aceptación de informes o dictámenes para servir de motivación a la resolución la incorporación de aquellos al texto de la misma. Ciertamente como a continuación se expondrá la doctrina del Tribunal Supremo, ha establecido matices en la denominada motivación in alliunde. No obstante, el legislador, mantiene idéntica exigencia en cuanto a la motivación por remisión, en el art. 88.6 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre .

UNDECIMO.- La denominada motivación in alliunde o per relationem ha sido tratada por el Tribunal Supremo ,entre otras, en sentencia de 15 de enero de 2009 (Rec. Conte. 329/2005 ), en la que se expresó: ' La motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo cuya reiteración excusa cita, cumple una doble finalidad, de un lado, da a conocer al destinatario de los mismos las razones, concretas y precisas aunque no exhaustivas, de la decisión administrativa adoptada, para que con tal conocimiento, la parte pueda impugnarla ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez --esta es la segunda finalidad--, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda mediante la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo no motivado, en caso de incumplimiento. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o de mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, pues solo si se conocen pueden impugnarse. Se trata, en definitiva, de valorar si concurre la indefensión a que se refiere el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 cuya existencia es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez señalado. El defecto de forma 'solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados', nos indica el citado artículo 63.2 .

En este sentido, la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 'in fine', ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo --Sentencias de 21 de noviembre de 2005 , 12 de julio de 2004 , 7 de julio de 2003 , 16 de abril de 2001 , 14 de marzo de 2000 y 31 de julio de 1990 -- en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica 'in aliunde' satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración'.

Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo, de 15 de febrero de 2014 , indica lo siguiente: 'Así pues, la sentencia cuestionada no incurre en el defecto de motivación que se le imputa por la sociedad recurrente, teniendo en cuenta que, dentro de las modalidades que puede revestir la motivación, cabe la motivación por remisión, que es lo que realizó adecuadamente la Sala de instancia. Sobre ello conviene recordar que dentro de las modalidades que puede revestir la motivación está la que se realiza por remisión o in aliunde, técnica en virtud de la cual se incorporan a la resolución los razonamientos jurídicos de la decisión o documento a la que se remite ( ATC 207/1999, de 28 de julio , FJ 2).

Esta técnica de motivación 'no deja de serlo ni de satisfacer la exigencia constitucional contenida en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva', como explican, entre otras muchas, las SSTC núm. 187/2000, de 10 de julio , FJ 2 ; la núm. 8/2001, de 15 de enero , FJ 3, in fine ; la 13/2001, de 29 de enero (RTC 2001 , 13) , FJ 2 ; la 108/2001, de 23 de abril , FJ 2 ; la 5/2002, de 14 de enero , FJ 2 ; la 171/2002, de 30 de septiembre , FJ 2; y ATC 194/2004, de 26 de mayo , FJ 4 b).

Ahora bien, esta forma de motivación será válida siempre y cuando dicha remisión se produzca de forma expresa e inequívoca ( STC núm. 115/1996, de 25 de junio FJ 2. b) y siempre que la cuestión sustancial de que se trate se hubiera resuelto en la resolución o documento al que la resolución judicial se remite ( SSTC 27/1992, de 9 de marzo, FJ 4 , y 202/2004, de 15 de noviembre , FJ 5; y ATC 312/1996, de 29 de octubre , FJ 6).

Sobre esta cuestión también es pacífica la doctrina de esta Sala, valiendo como exponentes las sentencias de 25 de junio de 2012 (rec. cas. núm. 5160/2010 ) o la de 5 de diciembre de 2011 (rec. cas. 2523/2010 ), exponiendo la primera que 'con este reenvío se da a este primer motivo de casación una respuesta adecuada a las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24.1 de la Constitución española , porque este derecho fundamental se satisface con la motivación por remisión o aliunde, siempre que el reenvío se produzca de forma expresa e inequívoca y la cuestión sustancial de que se trate hubiera sido decidida en la resolución a que se remite, según ha reiterado el Tribunal Constitucional en la sentencia 144/2007 (FJ 3º):

'Dentro de las modalidades que puede revestir la motivación hemos afirmado que la fundamentación por remisión o in aliunde -- técnica en virtud de la cual se incorporan a la resolución que prevé la remisión los razonamientos jurídicos de la decisión o documento a la que se remite ( ATC 207/1999, de 28 de julio , FJ 2)-- 'no deja de serlo ni de satisfacer la exigencia constitucional contenida en el derecho fundamental' a la tutela judicial efectiva (entre otras muchas, SSTC 187/2000, de 10 de julio , FJ 2 ; 8/2001, de 15 de enero , FJ 3, in fine ; 13/2001, de 29 de enero , FJ 2 ; 108/2001, de 23 de abril , FJ 2 ; 5/2002, de 14 de enero , FJ 2 ; 171/2002, de 30 de septiembre , FJ 2; y ATC 194/2004, de 26 de mayo , FJ 4 b); en términos similares, SSTC 115/2003, de 16 de junio , FJ 8 ; 91/2004, de 19 de mayo , FJ 8 ; 113/2004, de 12 de julio , FJ 10 ; 75/2005, de 4 de abril, FJ 5 ; y 196/2005, de 18 de julio , FJ 3), siempre y cuando dicha remisión se produzca de forma expresa e inequívoca [ STC 115/1996, de 25 de junio , FJ 2 b)] y que la cuestión sustancial de que se trate se hubiera resuelto en la resolución o documento al que la resolución judicial se remite ( SSTC 27/1992, de 9 de marzo, FJ 4 ; y 202/2004, de 15 de noviembre , FJ 5; y ATC 312/1996, de 29 de octubre , FJ 6)' (FD Segundo)'.

DECIMOSEGUNDO.- Expuesta la doctrina del Tribunal Supremo, debe reiterarse que, como ya hemos señalado en precedente fundamento, el Decreto 141/2015, de 26 de mayo de aprobación del PPCLA, no menciona ni justifica razón alguna de urgencia o de interés general que motivaran la aprobación por el Gobierno en Funciones, tal y como exige el art. 37 de la Ley 6/2006 . No sólo no justifica la aprobación en las indicadas razones, sino que ni tan siquiera menciona, remite o reenvia al contenido del informe de 25 de mayo de 2015, de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Cambio Climático.

A mayor abundamiento las razones de urgencia y de interés general que contiene el mentado informe de 25 de mayo de 2015, recogidas en el fundamento de derecho undécimo de la presente sentencia, no se sostienen jurídicamente.

No puede justificarse como razón de urgencia la aprobación antes del 27 de mayo de 2015, fecha límite del plazo fijado (2 años y 6 meses), ya que de otro modo se estaría incumpliendo una disposición legal con las consecuencias jurídicas que de ello pudieran derivarse respecto de la nulidad del Plan en un posible recurso contencioso administrativo.

Al respecto debe recordarse la doctrina del Tribunal Supremo atinente a que la institución de la caducidad del procedimiento administrativo no es aplicable a los instrumentos de ordenación que participan de la naturaleza de disposiciones de carácter general, contenida ,entre otras, en la sentencia de 8 de marzo de 2012 (recurso de casación 2305/2008 ), que declaró haber lugar al recurso de casación interpuesto por la dirección juridica de la Junta de Andalucía, contra sentencia de esta Sala y Sección de 6 de marzo de 2008 , que estimo el recurso contencioso administrativo y declaró la nulidad del Decreto 130/2006, de 27 de junio, en la que se afirma lo que sigue:

'La sentencia impugnada concluye en su fundamento tercero, que antes transcribimos, que el plazo de un año para « la elaboración» del Plan de ordenación territorial del sector occidental de Huelva, establecido en el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 52/1999, de 2 de marzo, de incoación del expediente, tiene una naturaleza « esencial» . También que, al haberse aprobado definitivamente el Plan territorial en cuestión el día 27 de junio de 2006, se infringió el citado plazo. Y, en definitiva, que responde a « el mismo fundamento y naturaleza que la caducidad» con la única peculiaridad del « mecanismo en su establecimiento, en tanto que no lo impone directamente la ley, sino el Acuerdo de inicio del expediente» . Y anula así el Plan por haberse aprobado en un procedimiento que había caducado. Conclusión de la sentencia que vino a aceptar lo alegado al respecto por el Ayuntamiento de Punta Umbría en su demanda sobre la aplicación de caducidad al procedimiento administrativo en cuestión conforme a lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Tal y como alega la Junta de Andalucía en este motivo de casación, esas conclusiones de la sentencia no son correctas.

La doctrina especializada y la jurisprudencia constante de esta Sala viene considerando que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística ostentan la naturaleza de disposiciones de carácter general porque tras su aprobación se incorporan al ordenamiento jurídico, su vigencia y fuerza vinculante permanece de manera indefinida en el tiempo y se consolidan en cada acto de aplicación. También por su específica configuración legal, que expresamente les atribuye los principios de inderogabilidad singular, publicidad y jerarquía normativa, característicos de las disposiciones reglamentarias ( artículos 51 y 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Por todas, sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 2009 (Casación 5100/2005 ).

La institución de la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) se circunscribe a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general (Sentencias del Tribunal Supremo de( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 (Casación 3214/2008 ) y de 17 de noviembre de 2010 (Casación 1473 / 2006 ). Por esa razón y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los del silencio administrativo positivo o negativo según los casos.

Esta conclusión se refuerza si se considera la finalidad a la que responde el referido plazo de un año fijado en el Decreto de incoación del expediente, que no es otra que la de apremiar a los distintos órganos responsables de la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio, para que, con su rápida aprobación, los intereses públicos a los que da cobertura dicho Plan se vean satisfechos con prontitud. La anulación del Plan por la mera superación de ese plazo produciría precisamente el resultado contrario al que se pretendió con la fijación del plazo, generando un retraso aún mayor en la satisfacción de esos intereses públicos, lo que no dejaría de ser un absurdo [( Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1992 ( Casación 1018/1987 ) de 14 de octubre de 1996 ( Apelación 151/1991 ) y de 27 de marzo de 1998 Casación 137/1995 )].

Por otra parte, se alcanzaría también idéntica conclusión -falta de caducidad del procedimiento en que se aprobó el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva- si se tiene en cuenta que atendiendo a la fecha de incoación del expediente (2 de marzo de 1999), aún en la hipótesis de que no se tratase de una disposición de carácter general, tampoco se le podría aplicar el régimen de la caducidad, por cuanto el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en su versión original aplicable al caso, anterior a la Ley 4/1999), sólo se refería a los expedientes « no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos» , como los sancionadores [ sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2011 (Casación 2377/2008 ) entre otras muchas]. En ningún caso se aplicaría a los instrumentos de ordenación del territorio, que se dirigen precisamente a producir efectos favorables para el bienestar de los ciudadanos.

En consecuencia, la sentencia impugnada podía en su caso haber anulado el Plan Territorial en cuestión por infringir alguna norma concreta reguladora del contenido de sus distintos documentos, o los límites de la potestad discrecional de planeamiento, si comprobase la concurrencia de defectos y discordancias esenciales con la realidad que pretende ordenar. Pero lo que no podía hacer es -como sin embargo hizo- anularlo por el mero transcurso del plazo de un año establecido en la resolución de incoación del expediente para la elaboración del plan, porque dicho plazo no constituye un término de caducidad del procedimiento. A mayor abundamiento, el mentado plazo de un año, se circunscribía en sus estrictos términos a la «elaboración» del proyecto del Plan, no a su aprobación definitiva. Y, en fin, el plazo se fija por el mismo órgano al que le corresponde la aprobación definitiva del Plan, disponiendo por ello de la posibilidad de apreciar, en el momento de dicha aprobación definitiva, si por el transcurso de ese término se han alterado o no en tal manera los presupuestos de partida hasta el punto de que el Plan proyectado haya perdido su objeto y carezca de sentido aprobarlo, lo que no ha ocurrido en el presente caso, sino al contrario'.

Tampoco puede encontrarse razón de urgencia que se intenta justificar en que la no aprobación en el indicado plazo, determinaría el levantamiento de la suspensión de los planes de sectorización y de los planes parciales, que según el art. 2.3 del Decreto Ley, tenía una vigencia máxima de dos años y seis meses, pues como acertadamente se apunta en la demanda, obviamente en 15 días no era posible esperar un aluvión de aprobación de planes, de ahí, que era perfectamente posible y razonable esperar la constitución y posesión del nuevo Gobierno para la aprobación definitiva, sin que se acierte a comprender que ese mínimo retraso perjudicase la satisfacción de los intereses generales determinados y concretados en la protección del litoral.

En base a lo anteriormente expuesto procede la estimación del recurso, por falta de competencia del Gobierno en funciones para la aprobación del PPCLA, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , entonces vigente.

DECIMOTERCERO.- Procede la condena en costas de la Administración demandada, al haber sido desestimada su pretensión, sin que puede exigirse por todos los conceptos, mayor cantidad de 800 euros, dada la concurrencia de diversos recursos con idéntico objeto.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Sra. Procuradora Dª. María Elisa Sillero Fernández en nombre y representación de la la entidad mercantil SOCIEDAD AZUCARERA LARIOS, S.A, debemos declarar y declaramos nula de pleno de derecho la disposición impugnada, con expresa condena en costas a la Administración recurrida con el límite establecido en el fundamento de derecho decimotercero de esta resolución.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia puede caber recurso de casación, a preparar ante esta Sala, en el plazo de treinta días siguientes a su notificación, si concurriesen los requisitos de los art. 86 y siguientes.

Con certificación de esta sentencia, devuélvase el expediente al lugar de procedencia.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.