Sentencia Contencioso-Administrativo 344/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 478/2021 de 08 de julio del 2024

PRIMERO.En la demanda rectora de la litis se pide:

«se acuerde declarar la nulidad de laresolución de fecha 11 de septiembre de 2019 del Concejal Delegado de Personal, que desestima la reclamación presentada el 29 de agosto de 2019 ,así como contra la resolución de fecha 24 de octubre de 2019, dictada por el mismo órgano que desestima el recurso de reposición interpuesto (expediente nº NUM000), al entender que no se ajusta al Ordenamiento jurídico y en consecuencia se declare:

1º. - Que dándose cumplimiento a la Directiva Comunitaria 1999/70 y ante la vulneración por parte del Ayuntamiento de Zaragoza, de la Cláusula 5º del Acuerdo marco, ante el abuso en la contratación temporal de la demandante , funcionaria Interina al servicio del Ayuntamiento de Zaragoza, sin causa objetiva, inexistencia de límites efectivos y de sanción proporcional efectiva y disuasoria en la normativa nacional aplicable, con desplazamiento de la normativa nacional y en aplicación directa de la normativa comunitaria, se declare la ESTABILIDAD DE LA DEMANDANTE, mediante los cauces adecuados y efectivos, Y SE LE DECLARE EMPLEADA PÚBLICA FIJA O INDEFINIDA, en su mismo puesto de trabajo (en único sentido posible de estabilidad que predica la Directiva Comunitaria) con la misma estabilidad en el empleo que los funcionarios fijos comparables COMO SANCION, pasando a formar parte de la categoría de trabajadores fijos, en el sentido de la Cláusula 3.2 del Acuerdo marco, transformación del contrato que no puede ir acompañada de modificaciones sustanciales de las cláusulas del contrato en un sentido globalmente desfavorable para los demandantes.

2º. -De forma subsidiaria y, en su caso, como SANCIÓN al abuso en la contratación temporal, SE PROCEDA A INDEMNIZAR COMO SANCION a la demandante, en la cantidad que se fije y prevista en nuestro Derecho para el despido improcedente, SANCION única que cumpliría los requisitos de proporcionalidad, eficacia y efecto disuasorio.

3º. -Todo ello con reserva expresa de las acciones que pudieran corresponder dirigidas a reparar los daños pasados producidos sobre los perjuicios reales de este abuso, así como la perdida de oportunidad sufrida.

Y ello entendiendo que, en cuando se ha producido una utilización abusiva de contratos temporales, es indispensable poder aplicar alguna medida que ofrezca garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión.

Con imposición de las costas causadas a la Administración demanda».

La sentencia de instancia detalla los siguientes datos de la recurrente:

«En nuestro caso, atendiendo al informe emitido por la Oficina de Recursos Humanos de 26 de abril de 2021 y aportado por el Ayuntamiento en fase de prueba resulta que:

Tal y como consta en el Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de fecha 11 de septiembre de 2019:

En relación a Dña Amara, constan en el Registro de Personal los siguientes datos profesionales:

- Decreto de la Consejería de Participación Ciudadana y Régimen Interior de 23 de mayo de 2014, de nombramiento como funcionaria interina en plaza/categoría de Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos (toma de posesión de 18-6-2014) para la ejecución del programa temporal: "PROGRAMA PARA ACOMETER EL DESARROLLO DE LA LINEA 2 DEL TRANVIA".

En el apartado cuarto de la citada resolución se disponía: "El cese como funcionario interino se producirá además de por la concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, en todo caso cuando finalicen el desarrollo de las funciones enumeradas en el informe, en el plazo temporal establecido en el punto segundo, o cuando el Servicio de Movilidad Urbana estime que han finalizado los trabajos necesarios para el desarrollo de la Línea 2 del Tranvía.

Mediante Decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 20 de mayo de 2016 se cesa a Dña Amara, por cuando finalizó la causa que dio lugar a su nombramiento, en particular, la suspensión del Programa denominado "PROGRAMA PARA ACOMETER EL DESARROLLO DE LA LINEA 2 DEL TRANVIA", a petición del Sr. Coordinador General del Área de Urbanismo y Sostenibilidad y del Jefe de Movilidad Urbana de fecha 25 de abril de 2016.

La fecha de finalización de la relación jurídica es el 31 de mayo de 2016.

-Decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 27 de mayo de 2016, de nombramiento como funcionaria interina en plaza/categoría de Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos, identificada con el nº NUM001, (toma de posesión de 1-6-2016).

A la vista de las nuevas necesidades en el desempeño de puestos de trabajo de la Unidad de Planificación de la Movilidad, mediante Decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 16 de marzo de 2018, se procede a revocar con efectos del día 18 de marzo de 2018, el decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 27 de mayo de 2016, y se nombra con efectos del día 19 de marzo de 2018 a la peticionaria en el puesto de trabajo singularizado de Jefe de Unidad Planificación de la Movilidad, dotado de la plaza de ICCP Identificada con el nº NUM001 (toma de posesión de 19-03-2018).

En consecuencia, al día de la fecha. La peticionarla ocupa la plaza de Ingeniera/o de Caminos, Canales y Puertos identificada con el código NUM001 que dota un puesto de trabajo singularizado de Jefe de Unidad de Planificación de la Movilidad en el Servicio de Movilidad Urbana.

En la Oferta de empleo público aprobada por el Gobierno de Zaragoza el 10 de noviembre de 2017 figura y consta ofertada la plaza de Ingeniera/o de Caminos, Canales y Puertos identificada con el código NUM001 para su consiguiente convocatoria por el turno libre ordinario.

En fecha 12 de junio de 2018 se aprueban por Decreto del Consejero Delegado de Servicios Públicos Personal las bases de la convocatoria que han de regir el proceso selectivo para la provisión e ingreso de 5 plazas por el turno libre ordinario y el sistema selectivo de oposición. La recurrente se presentó al proceso, superando el primer y el segundo ejercicio pero no quedando entre los cinco aspirantes con mejor puntuación final y por tanto no superando el mismo, al no demostrar suficientemente los principios de mérito y capacidad. Como consecuencia pasó a formar parte de la lista de espera a la que el proceso dio lugar.

Cesó por tanto al finalizar el proceso y no haberlo superado, Decreto de la Concejalía Delegada de Personal fecha 3/10/2019, pasando a ocupar su plaza el funcionario D. Ignacio al haber demostrado suficientemente 'los principios de mérito y capacidad.

Mediante Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de fecha 11/12/2019 se le nombra como personal eventual en el puesto de Asesora del Gobierno Municipal del Área de Urbanismo y Equipamientos, siendo cesada con efectos de 28/02/2021 por Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de fecha 1 de marzo de 2021".

También consta en la documental aportada por el Ayuntamiento que la recurrente solicitó en fecha 26 de abril de 2021, el cese por renuncia voluntaria a la plaza y puesto de Asesor de Gobierno Municipal de la plantilla de personal eventual del Ayuntamiento de Zaragoza con fecha 28 de febrero de 2021».

Y a partir de estas circunstancias se razona:

«De manera que el período a analizar en este caso comprende desde el 1 de junio de 2016 a 3 de octubre de 2019; la primera es la fecha en la que toma posesión en la plaza nº NUM001 tras el nombramiento como funcionaria interina por Decreto de 27 de mayo de 2016, volviendo a ser nombrada en esa plaza con efectos de 19 de marzo de 2018; la fecha 3 de octubre de 2019 corresponde a la de su cese tras superar el proceso selectivo en el que se incluyó esa plaza otra persona, que resultó adjudicataria de la misma.

No hay prueba, de que las funciones de la plaza nº NUM001 fuesen las mismas que se desempeñaban en el anterior nombramiento de 2014; de hecho, la recurrente indica en la demanda y también se reitera en conclusiones, que no le permitían firmar, así que no hay elemento documental alguno que acredite las afirmaciones vertidas en la demanda al respecto.

La duración de los nombramientos de la recurrente (3 años y cuatro meses) no ha superado los límites establecidos en la normativa aplicable.

ARTÍCULO 70. OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO

1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.

3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos.

Y en este caso, nombrada la recurrente en mayo de 2016, se aprueba la Oferta de Empleo Público, en la que se oferta la plaza indicada el 10 de noviembre de 2017, se aprueban las bases de la convocatoria en fecha 12 de junio de 2018; es más, la recurrente participó en el proceso selectivo no resultando adjudicataria de ninguna las plazas ofertadas y a octubre de 2019, la plaza ya contaba con adjudicatario como resultado del proceso selectivo.

Con estos datos no puede apreciarse abuso en la contratación ni un exceso en los nombramientos efectuados por el Ayuntamiento de Zaragoza. Descartado el abuso no procede analizar la medida o medidas que deberían adoptarse para corregir esta situación, que ya hemos adelantado que no concurre».

Y se añade que aun en el caso de haberse apreciado abuso, un juez nacional no puede declarar la transformación de la relación de servicio temporal en una relación de servicio fija por el mero hecho de haber prestado, aunque sea de manera abusiva servicios de manera continuada y durante un espacio de tiempo largo. La condición de personal fijo se adquiere, en lo que ahora importa, cuando se supera un procedimiento selectivo convocado con tal finalidad siendo evidente que ese hecho no ha ocurrido en el caso que se enjuicia. Asimismo se rechaza la petición de indemnización formulada.

SEGUNDO. -La apelante reitera en esta alzada los motivos de impugnación ya vertidos en primera instancia, insistiendo en que la sentencia apelada no aplica debidamente el Derecho de la Unión Europea e invocando la falta de motivación de la sentencia por deficiente valoración de la prueba, debiendo ser declarado el abuso en la relación de servicio que mantenía la recurrente con la Administración demandada. Alega que la sentencia dictada, vulnera el artículo 4 bis de la LOPJ, resolviendo de forma contraria a los parámetros ya fijados por la jurisprudencia del TJUE, omitiendo resolver sobre las consecuencias de la realidad, que nadie cuestiona que no es otra que, la deficiente transposición de la Directiva 1999/70/CE. La parte denuncia la no transposición de la Directiva Comunitaria 1999/70/CE en concreto en el sector público, y derivado de ello una ausencia de medidas de prevención y sanción al objeto de evitar el abuso en el uso de los trabajadores temporales para cubrir necesidades que son permanentes y ordinarias de la administración y no excepcionales, ni provisionales. Se apoya en esencia en la Directiva Comunitaria, su cláusula 5ª y sus objetivos. Se reclama una sanción a ese abuso, conforme dispone la Cláusula 5ª del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE. Cita la Sentencia del TJUE de fecha (Sala Primera) de 17 de marzo de 2021, distada en el asunto C-64/20; el Auto del TJUE de fecha 30 de septiembre de 2020, dictado en Asunto C135/2020; la Sentencia de 19 de marzo de 2020 en Asuntos Acumulados C103/2018, C246/2018 del TJUE y señala que el TJUE tiene declarado que ni la gestión rigurosa del personal, ni las consideraciones de índole presupuestaria, ni la dificultad o complejidad de crear empleos fijos, pueden justificar una discriminación, ni la falta de medidas de prevención y sanción de la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de las Cláusulas 4 y 5 del Acuerdo Marco. Sostiene que existe abuso en la contratación temporal. En defecto de la petición principal defiende que procede reconocer una sanción-indemnización puede compensar la frustración de las expectativas legítimas del trabajador en lo que respecta a la continuidad de la relación laboral, pérdida de oportunidades, y siempre desde el sentido de SANCION, y nunca como indemnización al cese. Invoca la falta de motivación de la sentencia en lo que atañe a la valoración de la prueba porque el juzgador llega a conclusiones irracionales y arbitrarias, ajenas a lo probado, insistiendo en que en la situación de la demandante se constata que no se trata de atender necesidades provisionales. Que el contrato no responde a necesidades puntuales y provisionales, sino permanentes. Que la temporalidad lo es durante más de 6 años, evidentemente por un periodo de tiempo, excesivamente largo en temporalidad, y que hay un incumplimiento de la obligación legal de proveer los puestos temporalmente cubiertos por dicho personal, mediante el nombramiento de empleados públicos, con una relación de servicio funcionarial.

El Ayuntamiento de Zaragoza se opone al recurso. Considera que la STJUE de 19/03/2020, fija con claridad que la cláusula 5ª, cuya vulneración es invocada de contrario, no tiene efecto directo. De modo que no puede ser invocada directamente ante un tribunal nacional, dado que éste no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de su derecho nacional, aun cuando, fuere contraria a la cláusula 5ª del Acuerdo Marco. La STJUE de 19/03/2020 efectúa el reenvío al juez nacional, siendo éste quien deberá apreciar, en cada caso concreto, si se ha producido abuso de derecho, y si, constatado éste, y dado que no han sido transpuestas las medidas de la cláusula 5ª, las medidas existentes en derecho interno y que resultan de aplicación, son adecuadas para prevenir el abuso. Alega que la valoración de los servicios prestados por la recurrente se ha efectuado correctamente en la sentencia apelada y que no existe ningún vicio invalidante que determine la existencia de abuso en el nombramiento interino, No es posible en derecho español acceder a la fijeza como funcionario sin superar un procedimiento selectivo. Defiende que la sentencia está debidamente motivada.

Esta Sala ha tenido ocasión de resolver recursos con alegaciones similares a la que aquí se plantea.

Podemos resumir así la jurisprudencia dictada por la Sala Tercera, siguiendo lo manifestado en la sentencia de 29 de junio de 2023 ( ROJ: STS 3005/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3005) y reproducido en las posteriores de 19 de septiembre de 2023 ( ROJ: STS 3641/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3641), 16 de noviembre de 2023 ( ROJ: STS 4712/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4712) y la más reciente de 20 de diciembre de 2023 ( ROJ: STS 5711/2023 - ECLI:ES:TS:2023:5711):

1º La finalidad de la cláusula 5 del Acuerdo Marco es objetiva: que en los ordenamientos internos de los Estados miembros haya normas efectivamente disuasorias que impidan o dificulten la utilización injustificada, luego abusiva, de alguna de las formas de relación funcionarial de empleo temporal.

2º El abuso concurre cuando los nombramientos no se hacen para atender a los supuestos para los que están legalmente previstos, sino para atender situaciones permanentes y así se acude a renovaciones sucesivas en el mismo puesto o no ofertando una plaza vacante a quienes son funcionarios de carrera.

3º La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

4º Constatado el abuso, la reacción no puede ser aplicar al ámbito de las relaciones funcionariales los criterios de la legislación laboral. Esa relación de servicio funcionarial, a diferencia de la laboral, es estatutaria, regida por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. Al no haber identidad de razón con la legislación laboral, carece de fundamento impetrar de los tribunales de este orden jurisdiccional institutos propios del Derecho Laboral, ni siquiera como fuente de inspiración; y lo mismo cabe decir respecto de la alegada jurisprudencia del orden social.

5º Consecuencia de la inaplicabilidad de las categorías propias de la legislación laboral, es que nuestra jurisprudencia rechaza la figura de personal indefinido no fijo como solución para los supuestos de abuso por las Administraciones Públicas de contratos o nombramientos de carácter temporal para atender necesidades permanentes o de carácter estructural. Igualmente, ha considerado nuestra jurisprudencia que no procede reconocer el derecho a ser indemnizado por su cese.

6º La solución que esta Sala viene sosteniendo es que sí cabe reconocer frente al abuso el derecho a que se mantenga la relación de empleo temporal hasta que la Administración cumpla con la obligación, ya sea de cubrir esa vacante con funcionarios de carrera o se amortice la plaza o bien, en caso de sustituciones o funciones de refuerzo, mantener en el puesto hasta que se cubra la plaza por funcionarios de carrera.

7º Cuando se produzca el cese, la resolución de la relación de empleo temporal no implica que nazca el derecho a ser resarcido aplicando las reglas de las relaciones laborales en caso de resolución de la relación laboral. Ahora bien, conforme a lo declarado en las sentencias 1425 y 1426/2018, ambas de 26 de septiembre (recursos de casación 785 y 1038/2017, respectivamente), sí cabe plantear una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de esta, si bien partiendo de la premisa de que el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño efectivo e identificado, luego por esa sola circunstancia no cabe reconocer un derecho a indemnización.

8º Sí cabe reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

La aplicación al caso de la anterior doctrina conduce a la Sala a confirmar la valoración de la prueba y los pronunciamientos consiguientes de la sentencia apelada.

En efecto, en ella se detallan las siguientes circunstancias:

Un primer nombramiento, de 23 de mayo de 2014, como funcionaria interina en plaza/categoría de Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos (toma de posesión de 18-6-2014) para la ejecución del programa temporal: "PROGRAMA PARA ACOMETER EL DESARROLLO DE LA LINEA 2 DEL TRANVIA" y el cese el 31 de mayo de 2016 por cuando finalizó la causa que dio lugar a su nombramiento, en particular, la suspensión del Programa denominado "PROGRAMA PARA ACOMETER EL DESARROLLO DE LA LINEA 2 DEL TRANVIA", a petición del Sr. Coordinador General del Área de Urbanismo y Sostenibilidad y del Jefe de Movilidad Urbana de fecha 25 de abril de 2016.

Por Decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 27 de mayo de 2016, se le nombra como funcionaria interina en plaza/categoría de Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos, identificada con el nº NUM001, (toma de posesión de 1-6-2016).

A la vista de las nuevas necesidades en el desempeño de puestos de trabajo de la Unidad de Planificación de la Movilidad, mediante Decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 16 de marzo de 2018, se procede a revocar con efectos del día 18 de marzo de 2018, el decreto de la Consejería de Servicios Públicos y Personal de 27 de mayo de 2016, y se nombra con efectos del día 19 de marzo de 2018 a la peticionaria en el puesto de trabajo singularizado de Jefe de Unidad Planificación de la Movilidad, dotado de la plaza de ICCP Identificada con el nº NUM001 (toma de posesión de 19-03-2018).

En la Oferta de empleo público aprobada por el Gobierno de Zaragoza el 10 de noviembre de 2017 figura y consta ofertada la plaza de Ingeniera/o de Caminos, Canales y Puertos identificada con el código NUM001 para su consiguiente convocatoria por el turno libre ordinario.

En fecha 12 de junio de 2018 se aprueban por Decreto del Consejero Delegado de Servicios Públicos Personal las bases de la convocatoria que han de regir el proceso selectivo para la provisión e ingreso de 5 plazas por el turno libre ordinario y el sistema selectivo de oposición. La recurrente se presentó al proceso, superando el primer y el segundo ejercicio pero no quedando entre los cinco aspirantes con mejor puntuación final y por tanto no superando el mismo, al no demostrar suficientemente los principios de mérito y capacidad. Como consecuencia pasó a formar parte de la lista de espera a la que el proceso dio lugar.

Cesó por tanto al finalizar el proceso y no haberlo superado, Decreto de la Concejalía Delegada de Personal fecha 3/10/2019, pasando a ocupar su plaza el funcionario D. Ignacio al haber demostrado suficientemente 'los principios de mérito y capacidad.

Mediante Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de fecha 11/12/2019 se le nombra como personal eventual en el puesto de Asesora del Gobierno Municipal del Área de Urbanismo y Equipamientos, siendo cesada con efectos de 28/02/2021 por Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de fecha 1 de marzo de 2021".

También consta en la documental aportada por el Ayuntamiento que la recurrente solicitó en fecha 26 de abril de 2021, el cese por renuncia voluntaria a la plaza y puesto de Asesor de Gobierno Municipal de la plantilla de personal eventual del Ayuntamiento de Zaragoza con fecha 28 de febrero de 2021.

A partir de estas circunstancias, con plazos y cometidos distintos, existiendo además una convocatoria expresa de la plaza que ocupaba desde 2016, plaza que resultó finalmente cubierta por el funcionario que superó el proceso selectivo, procede concluir que resultan correctas tanto la valoración de la prueba, como las conclusiones que se alcanzan en la sentencia apelada, descartando que se haya producido el abuso de la situación de temporalidad denunciada por la apelante, con la consiguiente desestimación de la petición de que se declare la estabilidad de la demandante y se le declare empleada pública fija o indefinida.

TERCERO.- En cuanto a la petición de indemnización, esta cuestión asimismo ha quedado resuelta por el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, con lo que debemos remitirnos a las dictadas, entre otras, en fechas 21 y 22 de diciembre de 2021.

Concretamente, la núm. 1568/2021, de 22 de diciembre con cita de la núm. 1401/2021, de 30 de noviembre reitera en su fundamento de derecho cuarto que:

"(...) Pues bien, dicha cláusula 5 tiene como finalidad, en sus propias palabras, "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que -previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

En todo caso, en conexión con cuanto se acaba de exponer, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto, que un deber de la Administración de indemnizar habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales".

(...)

"En primer lugar, cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. En este sentido, no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración.

En segundo lugar, dado que no puede ser el cese ajustado a Derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, ésta sólo tendría fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Pero esto -tal como esta Sala ya tuvo ocasión de explicar en las sentencias de 26 de septiembre de 2018, citadas en el auto de admisión de este recurso de casación- pasa por presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños; algo que ni siquiera se ha intentado en este caso. En otras palabras, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina."

(...)

Así las cosas, lo que en el fondo se plantea en este recurso de casación es si debe darse por bueno el reconocimiento hecho en la instancia y en apelación de una indemnización de naturaleza sancionadora, sin ninguna base en el ordenamiento español. Esta Sala considera que la respuesta debe ser negativa. El deber de reconocer una indemnización de naturaleza sancionadora, como respuesta a una situación contraria a lo establecido en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, no viene impuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea atinente a la cláusula 5 del Acuerdo Marco; jurisprudencia que ha afirmado de manera inequívoca que dicha cláusula 5 "[...] no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional[...]". Así las sentencias Sánchez Ruiz (C-103/18 y C-429/18) de 19 de marzo de 2020 (parágrafo 118) e Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario ( C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 79).

Es verdad que, aun cuando no concurran las condiciones para dar eficacia directa a las directivas, los órganos jurisdiccionales nacionales deben hacer el máximo esfuerzo interpretativo posible de las normas y principios de su ordenamiento interno, de manera que no se frustre el efecto útil de la directiva. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia Marleasing (C-106/89) de 13 de noviembre de 1990. Pero la interpretación tiene sus límites y, si se adoptan criterios hermenéuticos no aceptados en la comunidad jurídica o se incurre en puro decisionismo, el órgano jurisdiccional deja de operar dentro del sistema de fuentes establecido, con el riesgo caer en la arbitrariedad. Y, como se ha visto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no da base para otorgar indemnizaciones con una finalidad sancionadora, al margen de daños efectivos e identificados.

(...) Ni que decir tiene, en fin, que cuanto se acaba de razonar no significa que quien habiéndose hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva no pueda, por las vías ordinarias de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le haya producido. Así se dijo en nuestras sentencias de 26 de septiembre de 2018 y así lo reiteramos ahora. Y también reiteramos, aunque ello no sea relevante en el presente caso, que quien se ha hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva tiene derecho a la subsistencia de la relación de empleo, con los correspondientes derechos profesionales y económicos, hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Éstas -no otras- son las consecuencias actualmente contempladas en el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo público de duración determinada de manera.

Por lo demás, todo el razonamiento hasta aquí desarrollado es de lege lata. Nada impide al legislador, si lo considera oportuno, establecer alguna clase de compensación para situaciones como la aquí examinada. Esto es, por cierto, lo que hace pro futuro el reciente Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo. Y no deja de ser significativo que a este respecto use la expresión "compensación económica", en vez de "indemnización", dando a entender que está fuera de la esfera de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

(...) A la vista de lo expuesto, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser la siguiente: la utilización por la Administración sanitaria de personal de refuerzo y de personal interino para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante nombramientos sucesivos y sin interrupción significativa de la continuidad en la relación de servicio, constituye objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada; máxime cuando dicha situación se prolonga durante un período dilatado de tiempo. La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

Dicho esto, el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite".

El Tribunal Supremo en la sentencia de 12 de julio de 2023, rec. 2624/2020 ha precisado que la utilización objetivamente abusiva por la Administración de la interinidad no da automáticamente derecho a indemnización por esa sola circunstancia, ni produce la conversión del personal interino en fijo indefinido, criterio que reitera la más reciente sentencia de 20 de diciembre de 2023 -rec. casación 81/2022-.

Por todo lo expuesto, debemos estimar parcialmente la sentencia apelada.

CUARTO. -De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, y dadas las circunstancias concurrentes, no procede expresa imposición de las costas de ambas instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación