Sentencia Contencioso-Administrativo 544/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 893/2021 de 10 de mayo del 2023

PRIMERO.- La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de fecha 7 de octubre de 2021, en la que se acuerda imponer solidariamente a doña Herminia y a la Asociación Gastronómica y Cultural Amigos del Gochu Asturcelta la cuantía de 600 euros, en concepto de multa por la comisión de una infracción tipificada en el art. 116.3.d) de la Ley de Aguas, y calificada como infracción leve en el art. 315.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Del expediente administrativo se puede deducir que la incoación de procedimiento sancionador que finalizó con la resolución sancionadora referida, e imposición de sanción a los recurrentes, se basó erróneamente en 2 denuncias del SEPRONA, de fechas 23/08/2020 y 29/7/21.

En la primera de ellas, la de 23/8/2020, se describen los hechos que la motivan que son en síntesis los siguientes: la existencia de varias caravanas, auto caravanas y furgonetas adaptadas para el campismo en un terreno cercado del río Sella. Se hace constar que consultada la cartografía, el lugar utilizado "para la acampada", se encuentra dentro de la zona de peligrosidad alta de riesgo de inundación del cauce del río Sella.

También se hizo constar en este apartado de la denuncia que por el responsable de la actividad y persona denunciada don Benjamín (por la Asociación Gastronómica Gochu Asturcelta) es esta la que hace uso de esos terrenos para uso privativo de la Asociación y sus asociados, que no se cobra nada por la estancia, sino que con el pago de la cuota se les permite a los socios hacer uso de dichos terrenos. En esta denuncia se cita como precepto infringido el artículo 97 c) de la Ley de Aguas (ejercicio de actividades dentro de los parámetros de protección cuando pudieran constituir un peligro de contaminación o degradación del dominio público).

Se afirma que esta denuncia contradice el parte de inspección previo de 28/7/2020, en el que por parte del Agente Medioambiental NUM000 se denunciaba el hecho de "habilitar parcelas situadas en zona de la margen izquierda del Río Sella, para aparcamiento y estancia de autocaravanas sin contar con autorización de este Organismo de Cuenca·". Y redunda en este sentido el informe del Ingeniero Técnico de Obras, manifestando que el agente mediambiental comprueba que el terreno de la denunciada (refiriéndose a doña Herminia) ha sido habilitado para estacionamiento de Caravanas.

La segunda denuncia de 29/7/2021 que se dirige contra la Asociación gastronómica, describe entre los hechos que la motivan el "realizar el estacionamiento y acampada de vehículos acondicionados para la habitabilidad en terrenos ubicados en zona de influencia de margen izquierdo de río Sella que se encuentra catalogada como inundable (...)".Se consigna como precepto infringido en este caso el 116 d) de la Ley de Aguas y se describe la infracción como la ejecución de obras en los cauces públicos o en las zonas sujetas a algún tipo de limitación en su destino o uso.

Se indica que como consecuencia de ello se incoa procedimiento sancionador S/33/0225/20, y se firma acuerdo de inicio de expediente sancionador en fecha 20/11/2020. Y ello pese a que la última denuncia referida figura como fecha 29/7/2021, lo que significa que, o bien se trata de un error y la denuncia anterior es de 29/7/20 y no 29/7/21 o no se corresponde con los hechos denunciados en este expediente, lo que debería motivar la nulidad de la resolución sancionadora.

Pese a ello el acuerdo de inicio de expediente sancionador, lo es por "acondicionamiento del terreno para estacionamiento de caravanas" y considera responsable de los mismos a don Benjamín y doña Herminia. Frente a este acuerdo de inicio de expediente sancionador por los hechos al que el mismo se refieren, se formularon por ambos denunciados alegaciones que constan aportadas como documento 9 del expediente administrativo.

Sigue la demanda que en estas alegaciones se expuso que ni por la Asociación, ni por Don Benjamín o por Doña Herminia se acometió obra o actuación alguna de acondicionamiento del terreno para el estacionamiento de caravanas en la finca o en cualquier otra zona. Que ninguna evidencia de ello se pone tampoco de manifiesto en las denuncias formuladas, que se limitan a constatar "la observación de varias caravanas durante el fin de semana". Que se inicia expediente sancionador por unos hechos que nada tienen que ver con lo consignado en las referidas denuncias. Que la presencia de los vehículos (caravanas), en la finca, obedece sencillamente al uso privativo y exclusivo de las actividades que la Asociación realiza para sus asociados en esta finca. Y que no existen en la finca, ningún tipo de elementos ni fijos, ni móviles, ni de cualquier otro tipo que permitan apreciar la existencia de acondicionamiento de ningún aparcamiento. No existe vestigio alguno que permita sostener tal afirmación. Por lo que no procede sanción alguna, ni a la Asociación, ni a sus responsables, sino el archivo inmediato del expediente.

Se dictó en fecha 31/5/2021 propuesta de resolución en el que se consignaron como hechos probados: "la utilización del terreno para uso de aparcamiento para la que no se disponía de autorización de estacionamiento de caravanas en la zona de policía de la margen izquierda del río Sella, sin contar con la previa autorización administrativa de este Organismo de Cuenca, en Cuevas del Agua". Se consideró que dichos hechos constituyen infracción administrativa tipificada en el artículo 116.3.d) de la Ley de Aguas, (que se refiere a la ejecución de obras); se eximió de responsabilidad a Don Benjamín y se consideró responsables solidarios a doña Herminia y la Asociación Gastronómica, acordando la imposición de sanción de 600.-€ y advertencias legales.

Se añade que se dictó en fecha 7/10/2021 la resolución sancionadora en la que se vuelve a modificar los hechos probados, con respecto a la propuesta de resolución anterior. En la resolución sancionadora se considera probado ahora y sorpresivamente como hecho infractor, el acondicionamiento de terreno para estacionamiento de caravanas, que se dice constituye infracción tipificada en el artículo 116.3 .d) de la Ley de aguas, (que se refiere a la ejecución de obras) y se considera sujetos infractores a los referidos doña Herminia y la Asociación Gastronómica, imponiendo la sanción propuesta de 600.-€ con carácter solidario a ambos.

Se señala por los recurrentes que llama la atención, cuando las denuncias y partes de inspección que dieron lugar a la incoación del expediente se refieren siempre al estacionamiento, acampada o uso de determinados terrenos o "ejercicio de actividades", en espacio de policía del margen izquierdo del río Sella, sin contar con la autorización pertinente. En ningún caso por ejecución de obra de acondicionamiento de terreno para uso de aparcamiento. Por lo tanto se está imponiendo una sanción por unos hechos inexistentes, pues si no hay ejecución de obras, mucho menos puede imputarse dichas obras a los denunciados.

Se aduce que tanto la presencia temporal de determinados vehículos en las parcelas descritas y que constan referenciadas en el expediente, como el uso privativo y recreativo por los miembros de la propia Asociación Gastronómica, de estos espacios, no constituye infracción de ningún tipo.

Como motivos de impugnación se alega que se incurre en supuesto de nulidad del artículo 47 y subsidiaria de anulabilidad del artículo 48 en los siguientes términos: 1º) Inexistencia de comisión de infracción administrativa por los denunciados. Inexistencia de ejecución de obras para acondicionamiento de terreno para uso de aparcamiento. Vulneración del principio de tipicidad y legalidad en el procedimiento administrativo sancionador. 2º) Incorrecta imputación de responsabilidad a Doña Herminia en los hechos denunciados. 3º) El uso privativo por la Asociación de las parcelas denunciadas es un uso permitido conforme el artículo 50 de la Ley de Aguas.

SEGUNDO.- Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se alega por la Abogada del Estado el valor probatorio de las denuncias formuladas por la Guardería Fluvial. Se añade que los hechos, cuya descripción no ha variado a lo largo del procedimiento, se referían a la presencia en la margen izquierda del Río Sella de un área que servía al aparcamiento de vehículos y autocaravanas. Se indica que de conformidad con el TRLA esta actividad requiere la previa obtención de una autorización administrativa de la que, sin embargo, los recurrentes carecían en el momento de iniciarse el procedimiento.

Se afirma que la demandante doña Herminia era absolutamente consciente de la necesidad de contar con dicha autorización, pues ya había intentado solicitarla previamente en el expediente de autorización NUM001.

Se indica que el área en la que tanto la Guardería Fluvial como la Guardia Civil constataron el estacionamiento de vehículos se considera zona de policía respecto al río Sella, y, además, se encuentra en un punto de peligrosidad alta en caso de inundación. Se añade que los recurrentes empleaban un área sometida a estrictas restricciones y que adolece de un peligro constatado para llevar a cabo la actividad de estacionamiento de vehículos y autocaravanas sin autorización.

Se invoca la sentencia de este Tribunal de 16 de mayo de 2016, recurso 641/2015, señalando que es plenamente admisible la consideración por parte de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de que el uso no autorizado de un área sujeta a especiales restricciones para el aparcamiento de vehículos que, además, se encuentran acondicionados para pernoctar es constitutivo de infracción a tenor del art. 116.3.d) TRLA.

En cuanto a la responsabilidad de doña Herminia se indica que la recurrente conocía que los terrenos no estaban jurídicamente habilitados para llevar a cabo las actividades que la Asociación pretendía. De ahí la responsabilidad solidaria de la misma.

Se concluye en la contestación a la demanda que los hechos que se describen en el expediente administrativo son constitutivos de una infracción a la luz del art. 116.3.d) TRLA, que trae como consecuencia jurídica la imposición de una multa. De esta sanción deben responder de forma solidaria la ASOCIACIÓN GASTRONÓMICA Y CULTURAL AMIGOS DEL GOCHU ASTURCELTA y doña Herminia. La primera por llevar a cabo la conducta infractora de forma directa y la segunda por haber cedido el terreno para la realización de actividades sujetas a autorización sabiendo que la misma no existía ni se podía conceder, atendidas las circunstancias del terreno.

TERCERO.- Se alega en la demanda la inexistencia de comisión de infracción administrativa por los denunciados, la inexistencia de ejecución de obras para acondicionamiento del terreno para uso de aparcamiento, y la vulneración del principio de tipicidad y legalidad en el procedimiento administrativo sancionador.

En la resolución recurrida se recogen como hechos probados: "Acondicionamiento de terreno para el estacionamiento de caravanas en la zona de policía de la margen izquierda del río Sella, sin contar con la preceptiva autorización administrativa de este organismo de cuenca, en Cuevas del Agua, en el término municipal de Ribadesella (Asturias)."

Se señala en la misma resolución que tales hechos son constitutivos de una infracción tipificada en el art. 116.3.d) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, según el cual:

"3. Se considerarán infracciones administrativas:

d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso".

Tal infracción aparece calificada como leve en el art. 315.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, según el cual:

"Constituirán infracciones administrativas leves:

c) La ejecución sin la debida autorización administrativa o sin la presentación de la correspondiente declaración responsable de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su uso, en los supuestos en que no se derivaran de tales actuaciones daños para el dominio hidráulico o, de producirse, su valoración no superara los 3.000,00 euros".

En la resolución sancionadora recurrida se recogen las consideraciones efectuadas en la propuesta de resolución en el sentido de que revisada la documentación incorporada al expediente sancionador no se deduce de la misma que los hechos denunciados en ambas inspecciones consistieran en la realización de obra alguna de acondicionamiento del terreno, pues si bien los hechos denunciados en el acuerdo de iniciación fueron descritos como: "acondicionamiento del terreno para el estacionamiento de caravanas...", en realidad, el único sentido que cabe darle a dicha expresión, para ser más precisos, es la de haber utilizado el terreno en cuestión para el uso de aparcamiento para lo que no se disponía de autorización, es más, dicha autorización había sido expresamente denegada a la denunciada, Herminia.

Para examinar el motivo impugnatorio consistente en la falta de tipicidad, hemos de partir de lo establecido en el art. 27 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, a cuyo tenor: "1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril".

En relación al principio de tipicidad la sentencia del Tribunal Constitucional nº 116/2007, de 21-5-2007, señala que: "Este Tribunal ha reiterado que resulta contrario a las exigencias derivadas del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 CE aquellas aplicaciones de las normas sancionadoras que conduzcan a soluciones que se aparten del tenor literal del precepto o que resulten esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios, sea por su soporte metodológico, al derivar de una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante, o axiológico, al partir de una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional (por todas, STC 6/2006, de 16 de enero, FJ 4)".

La sentencia del Tribunal Constitucional nº 246/1991, de 19 de diciembre de 1991, afirma que son exigencias derivadas del principio de legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho sancionador "la existencia de una ley ("lex scripta "), que la ley sea anterior al hecho sancionado ("lex previa") y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado ("lex certa")".

La sentencia del Tribunal Constitucional nº 151/1997, de 29-9-1997, afirma que: "En cuanto a la alegación relativa a la infracción del principio de tipicidad integrado en el derecho a la legalidad penal basada en que las resoluciones aquí recurridas han llevado a cabo una aplicación extensiva "in malam partem" del precepto de la ley, este Tribunal ha reiterado que la prohibición de este tipo de interpretaciones, así como la de la interpretación y aplicación analógica, integra, junto a la exigencia de la tipificación de los ilícitos y las sanciones mediante "lex scripta, praevia, certa et stricta", el contenido del principio de legalidad penal y el del correspondiente derecho fundamental del art. 25,1 CE.

En rigor, como hemos expuesto en la reciente STC 137/1997, la garantía de tipicidad, que impide que los órganos judiciales puedan sancionar fuera de los supuestos y de los límites que determinan las normas, no es más que el reverso, el complemento y el presupuesto de la garantía de determinación que ha de preservar el legislador y, en su caso, la Administración, con unas "concretas, precisas, claras e inteligibles" ( STC 34/1986, f. j. 5º)".

En efecto, el principio de tipicidad de la infracción requiere no solo que el acto u omisión se hallen claramente definidos como infracción en el ordenamiento jurídico, sino también la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas y personales determinantes de la ilicitud, debiendo rechazarse cualquier tipo de interpretación extensiva, analógica o inductiva.

Como se aclara en la resolución recurrida, según ya hemos visto, la conducta sancionada consiste en haber utilizado el terreno en cuestión para el uso de aparcamiento para lo que no se disponía de autorización. Tal y como manifestó el agente del Seprona con TIP NUM002 en su comparecencia judicial, no verificó que se hubiera realizado algún tipo de obra en el terreno sino que había varias autocaravanas acampadas. En concreto, en la denuncia del Seprona de 23-8-2020 se recoge la existencia de varias caravanas, autocaravanas y furgonetas adaptadas para el campismo en un terreno cercano al río Sella. Y en la denuncia del Agente medioambiental de 28-7-2020 se consigna como hecho denunciado el habilitar unas parcelas situadas en zona de policía de la margen izquierda del río Sella, para el aparcamiento y estancia de autocaravanas sin contar con autorización del Organismo de cuenca.

No constando que se hubieran realizado obras en los terrenos objeto de litigio, siendo la conducta denunciada el estacionamiento de vehículos adaptados para el campismo en un terreno cercano al río Sella, sin la debida autorización, tal conducta no resulta subsumible en los preceptos utilizados como normas de cobertura en la resolución sancionadora recurrida, pues dicha actuación no puede considerarse como "ejecución de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones".

El supuesto contemplado en la sentencia de esta Sala de 16 de mayo de 2016, recurso 641/2015 es distinto, en cuanto iba referido al estacionamiento de un vehículo de venta de bebida y comida en zona de servidumbre de la margen derecha del río Sella, entendiéndose en dicha sentencia que tal actividad de venta ambulante de comida y bebida se incluía en el concepto de "trabajos", a que se refieren los arts. 116.3.d) de la Ley de Aguas y 315.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. En el caso de autos, no se describe en la resolución sancionadora recurrida la realización de algún trabajo por parte de las recurrentes, de modo que limitada la denuncia al hecho de estacionar autocaravas en un terreno, tal actuación no tiene encaje en aquellos preceptos, lo que ha de conllevar la estimación del recurso, en este punto, comportando la anulación de la sanción impuesta a aquellas, al infringir la resolución impugnada el principio de tipicidad de las infracciones administrativas, y sin que este órgano judicial pueda recalificar la conducta objeto de sanción en base a otros tipos infractores que pudieren dar cobertura a la actuación denunciada, lo que aquí no se prejuzga.

En cambio, no puede acogerse la pretensión de las actoras consistente en que se declare contraria a derecho y se anule la advertencia que se hace en la resolución impugnada sobre la necesidad de obtener autorización para el uso de aparcamiento.

Sobre esta cuestión sostienen las recurrentes que las caravanas son de miembros de la asociación que hacen un uso privativo de dichos espacios y terrenos para sus propios fines, sin que conste que se hubiera realizado uso de dichas parcelas como aparcamiento al público, invocando el art. 50 de la Ley de Aguas, según el cual: "1. Todos pueden, sin necesidad de autorización administrativa y de conformidad con lo que dispongan las Leyes y Reglamentos, usar de las aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el ganado".

El art. 50 mencionado se refiere al aprovechamiento de las aguas que no entorpece ni su discurrir natural ni tampoco el uso que otras personas puedan realizar de esas mismas aguas. Sin embargo, en el procedimiento sancionador que nos ocupa se sanciona la utilización privativa de un espacio considerado zona de policía del río Sella. La referida norma no da cobertura a la pretensión de las recurrentes, que ha de ser desestimada.

CUARTO.- Siendo parcial la estimación de la demanda no procede realizar imposición de costas ( art. 139 de la LJCA).