Sentencia Contencioso-Administrativo 877/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 979/2022 de 11 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, de 13-09-22 que desestima el recurso de reposición presentado contra la dictada en fecha 18-05-22 denegando la ayuda a la vaca nodriza, campaña 2021.

La denegación se fundamenta, en sustancia, en el incumplimiento, por la solicitante de la ayuda, del plazo de los 15 días hábiles para comunicar a la Administración la existencia de causa de fuerza mayor que motiva que no disponga del número de animales exigibles presentes en la explotación en las fechas fijadas por la Resolución de convocatoria de las ayudas (fechas de recuento del 1 y 30 de abril). Asimismo en el incumplimiento del plazo de 7 días hábiles para comunicar a la Administración la salida de los animales con destino al matadero a la base de datos de identificación a fin de evitar que dichos animales puedan ser declarados irregulares o no determinados y, por ello, sin derecho a la ayuda.

Con la demanda presentada se interesa que se anule la resolución impugnada y se declare el derecho de la hoy demandante a obtener la ayuda solicitada, destinada a los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y a los pagos al desarrollo rural sujetas al sistema integrado de gestión y control para la campaña 2021, en la cuantía que se estime procedente por la Administración, conforme a las Bases de la misma o, alternativamente, se le indemnice en la cantidad equivalente que debería haber recibido. Asimismo se le reconozca el derecho a la ayuda directa para productores de vacuno de carne con motivo del conflicto bélico en Ucrania, prevista en el Real Decreto 28/2022, de 7 de junio, o bien, igualmente, de forma alternativa, se le indemnice en la cantidad equivalente que debería haber recibido.

Subsidiariamente y para el caso de que la Sala entienda que procede estimar el presente recurso pero que la Administración ha de constatar si se cumplen el resto de requisitos para optar a las referidas ayudas y determinar su importe, se retrotraigan las actuaciones al momento de valorar por la Administración si la solicitud de mi mandante cumple el resto de requisitos de la ayuda PAC 2021, así como si tiene derecho a la ayuda directa por la guerra de Ucrania y resuelva al efecto, condenando a aquella a estar y pasar por dicha declaración.

Respecto a las alegaciones entiende la parte actora que no existe el incumplimiento señalado en la resolución impugnada. Y ello por considerar que la Administración es conocedora de las circunstancias de fuerza mayor concurrentes en el presente expediente siendo la que ordena el vaciamiento sanitario de la explotación de su propiedad; el Servicio informante de la denegación de la ayuda solicitada conoce desde el principio el positivo en tuberculosis determinante de la inmovilización de la explotación desde el 16-12-2020; la Administración es la única que puede autorizar cualquier desplazamiento del ganado desde la citada inmovilización, decide el traslado al matadero de las 8 primeras reses, sella la baja en la explotación de los ocho animales e, igualmente, la que le reconoce la correspondiente indemnización por dicho sacrificio.

Sobre la base de ese conocimiento de la situación por parte de la Administración, entiende que no existe obligación por su parte de comunicarlo aunque sea a efectos de un trámite distinto, apelando como fundamento legal de su argumentación al principio de no aportación de datos o documentos que obren en poder de la Administración previsto en el artículo 53.1d) de la Ley 30/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común.

Finalmente, añade que a pesar de ese conocimiento de la situación por la Administración, aporta al expediente de la ayuda la documentación acreditativa de las notificaciones cursadas y actuaciones realizadas en el momento de presentar su solicitud que es cuando considera que ha de hacerlo porque, a sus efectos, es cuando se inicia el expediente administrativo.

Respecto del segundo motivo de impugnación, referido al incumplimiento del plazo para comunicar a la Administración la salida de los animales con destino al matadero, la demandante hace extensibles las alegaciones ya formuladas, incidiendo, únicamente, en las dificultades derivadas de la pandemia Covid 2019 para realizar las notificaciones en los plazos legales establecidos, por ausencia de personal administrativo suficiente o la necesidad de solicitar cita presencial.

SEGUNDO.- La Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias sostiene la conformidad a derecho de la actividad administrativa impugnada ateniéndose al contenido de la resolución recurrida y a los incumplimientos señalados en ella. En particular sostiene que corresponde al solicitante de la ayuda comunicar a la Administración el sacrificio obligatorio de los animales de su explotación en el plazo de 15 días, la salida de los animales de su explotación en el plazo de 7 días naturales, así como la concurrencia de la circunstancia de fuerza mayor acaecida en su explotación.

Asimismo, considera acreditado en el expediente administrativo que la parte actora ha procedido a realizar dichas notificaciones en fechas que reflejan claramente el exceso de los plazos legalmente establecidos y sin que, consten documentalmente que dichas notificaciones fuera imposible realizarlas en fecha. En este sentido, se recuerda tal y como se hace constar en los hechos y fundamentos de la Resolución desestimatoria del recurso de reposición recurrida que, en el momento en que acaecen los hechos, no existían medidas restrictivas aplicadas a la Covid 2019 que motiven la imposibilidad de cumplir los plazos legalmente establecidos.

TERCERO.- Delimitados los términos de la litis en los términos que han quedado descritos y a falta de otra prueba que desvirtúe el contenido del expediente administrativo, al mismo habrá de estarse y por lo tanto a los siguientes datos de interés:

1º/ Por Resolución de 10-03-20, de la Consejería de Desarrollo Rural, Agroganadería y Pesca, (f. 1-29 del expediente) se establecen, para el ámbito territorial del Principado de Asturias, las bases reguladoras del procedimiento de concesión de las subvenciones: pagos directos a la agricultura y a la ganadería y de los pagos al desarrollo rural sujetas al sistema integrado de Gestión y Control, la cual fue modificada por otra de fecha 29-03-21 (f. 30-33).

2º/ El 16-04-21 (BOPA de 19-04-21, f. 34) se publicó la convocatoria de ayudas destinadas a los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y a los pagos al desarrollo rural sujetas al sistema integrado de gestión y control para la campaña 2021 (f. 34). Dicha convocatoria se comunica a la demandante por carta de 3-03-21 (f. 35 a 42) en la que se le reconoce (f. 36) que era titular de una explotación con Código REA ES330520000151, de 81 animales para producción y reproducción.

3º/ En fecha 28-05-21 (f. 92) la actora presentó el modelo de solicitud única (f. 50 a 91), para la tramitación de las ayudas del sistema integrado de la política agraria comunitaria y el 2-06-21 aportó documentación adicional (f. 93 y 94 a 120) comunicando que al detectarse el 16-12-20 tuberculosis en 8 animales la Consejería procedió a la notificación de positividad e inmovilización para cualquier tipo de movimiento hasta que transcurriesen dos meses de la total desinfección de las instalaciones, lo que se produjo el 21-04-21 (f. 102), por lo que hasta el 21-06-21 no se podían incorporar nuevos animales, lo que se hizo finalmente el 28-06-21.

4º/ Tras la realización de determinados trámites referidos al control de superficie (f. 121 y ss.), el 22-03-22, se concede trámite de audiencia al considerar que la solicitante de las líneas de ayuda ganaderas "no tiene animales potencialmente subvencionables" (f. 142 y 143), lo que suponía la denegación de la subvención o ayuda.

5º/ Tras la presentación de alegaciones se formuló propuesta de Resolución de 18-05-22 (f. 160 a 162) denegatoria de la ayuda y Resolución en el mismo sentido señalando que la salida de los animales al matadero tuvo lugar el 22-02-21 y la notificación de la fuerza mayor el 2-06-21, habiendo transcurrido el plazo de 15 días que se disponía para hacerlo. Igualmente se afirmaba que la fecha de notificación del sacrificio de los animales también se había incumplido pues había trascurrido más de 7 días entre la fecha de salida de la explotación y la fecha de notificación (f. 158 y 159 y 170 a 173).

6º/ Se interpuso recurso de reposición (f. 174 y ss.) en el que se alegaba que desde el día 16-12-20 la Administración ya era conocedora de la situación sanitaria de la explotación. Dicho recurso fue desestimado por la Resolución de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, de 13-09-22 (f. 227 a 231), objeto del presente recurso contencioso administrativo.

Tampoco resulta discutido que como consecuencia de la denegación de la ayuda de la vaca nodriza 2.021, se le denegó a la actora la ayuda directa para productores de vacuno de carne con motivo del conflicto bélico en Ucrania, prevista en el Real Decreto 428/2.022, de 7 de junio, pues se consideró por la Administración que, al no haber cobrado la ayuda PAC 2021, no cumplía con los requisitos exigidos. De hecho, no consta la demandante en el Anexo II de la Resolución de 14-09-22 de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, por la que se concede una ayuda excepcional de adaptación para compensar las dificultades económicas derivadas del conflicto bélico en Ucrania a los productores de vacas nodrizas, Boletín n. º 186 del martes 27 de septiembre de 2022.

CUARTO.- Es doctrina pacífica considerar que las bases reguladoras constituyen el elemento esencial que conforma el régimen jurídico específico de la subvención, determinando su contenido que los destinatarios de la ayuda puedan acogerse a ella en términos compatibles con la transparencia, igualdad y no discriminación. El TS ha exigido, para la procedencia del otorgamiento de una subvención, el cumplimiento exigente de los requisitos establecidos tanto en la norma que la regula como en las concretas bases publicadas al efecto, utilizando en ocasiones un criterio literal o gramatical para la interpretación de dichas bases, si bien en otras ocasiones se inclina por la preponderancia de un entendimiento finalista de las mismas. Más concretamente, en relación con los principios de confianza legítima y buena fe, la STS de 7 de junio de 2005 señala que «El conocimiento por la Administración de la situación del solicitante de la subvención, no permite alterar las condiciones y requisitos a que se sujeta el acceso de las ayudas en cuestión, ni justifica la confianza en obtener la concesión de las mismas y menos aún mantenerlas si no se ajustan a los requisitos legales. En todo caso, la invocación del principio de confianza legítima y de buena fe en la actuación del administrado no impide el ejercicio del control de la legalidad de la actividad administrativa en la forma y por los procedimientos legalmente establecidos, con el resultado que en cada caso sea procedente y eliminación de los actos ilegales».

Pues bien, desde la referida perspectiva, teniendo en cuenta la normativa aplicable y las bases de la subvención, no cabe duda alguna de que el hecho de que la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial ordenara la inmovilización, desinfección y vaciado en la explotación de la actora como consecuencia del brote de tuberculosis detectado el 16-12-2020 no eximía a ésta de la obligación de comunicar este hecho como constitutivo de fuerza mayor en el plazo de los 15 días hábiles siguientes a su acaecimiento. Así lo establece el Reglamento (UE) 1306/2013, de 17 de diciembre; Reglamento (UE) 640/2014, de 11 de marzo, así como el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre aplicable ratione temporis. En concreto artículo 4.2 del Reglamento 640/2014 dispone que los casos de fuerza mayor deberán ser notificados por escrito por parte del agricultor/beneficiario a la autoridad competente, con las pruebas pertinentes a satisfacción de dicha autoridad, en el plazo de quince días hábiles a partir de la fecha en la que se le permita hacerlo.

Las bases de la convocatoria reproducen la referida obligación impidiendo que el posible conocimiento por parte de la autoridad competente de la Administración respecto a la existencia de un supuesto de fuerza mayor, incluso el expreso reconocimiento de tal situación, supla la actuación del interesado dirigida a comunicar ese hecho. En efecto, la Resolución de 10 de marzo de 2020, de la Consejería de Desarrollo Rural, Agroganadería y Pesca, por la que se establecen, para el ámbito territorial del Principado de Asturias, las bases reguladoras del procedimiento de concesión de las subvenciones: pagos directos a la agricultura y a la ganadería y de los pagos al desarrollo rural sujetas al Sistema Integrado de Gestión y Control, contiene en su Base tercera la definición de conceptos y, entre ellos, el de "Fuerza mayor" (apartado l):

"Sin perjuicio de las situaciones excepcionales concretas que puedan ser tenidas en cuenta para cada caso, serán de aplicación las causas de fuerza mayor previstas en el artículo 1105 del Código Civil, las del artículo 2.2 del Reglamento (UE) n. º 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y en todo caso las que se establecen a continuación:

a) Fallecimiento del beneficiario o desaparición del mismo.

b) Incapacidad laboral de larga duración del beneficiario.

c) Catástrofe natural grave o fenómeno climatológico adverso asimilable a catástrofe natural que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación. Para poder acogerse a este supuesto, deberá existir declaración por parte de la autoridad competente, en la región donde esté situada la explotación que califique, en primer lugar, el suceso destructivo acaecido como catástrofe natural o fenómeno climatológico asimilable a catástrofe natural, conforme a la definición del artículo 2 del Reglamento (UE) n.º 702/2014, de la Comisión, de 25 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda en los sectores agrícola y forestal y en zonas rurales compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, delimitándose a continuación la zona afectada por la catástrofe.

d) Destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación.

e) Epizootia, reconocida por la autoridad competente, que haya afectado a una parte o a la totalidad del ganado de la explotación del beneficiario.

f) Plaga vegetal o enfermedad vegetal causada por microorganismos patogénicos o factores ambientales, reconocida por la autoridad competente, que hayan afectado a una parte o a la totalidad de los cultivos de la explotación del beneficiario.

(...)

Su Base trigesimosexta referida a "Fuerza mayor y circunstancias excepcionales" dispone:

"El beneficiario o su derechohabiente notificará por escrito a la Consejería de Desarrollo Rural, Agroganadería y Pesca los casos de fuerza mayor y las circunstancias excepcionales, adjuntando las pruebas pertinentes a satisfacción de esta, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha en que el beneficiario o su derechohabiente esté en condiciones de hacerlo."

Por lo tanto y sin perjuicio de que la demandante pudiera prescindir de la aportación de documentos que pudieran obrar ya en la Administración con ocasión de la actuación de ésta en el brote de tuberculosis ( art. 53.1 d/ Ley 39/2015 y Base decimosegunda de la convocatoria de ayuda), de lo que no podía prescindir es de comunicar por escrito y en plazo la situación de fuerza mayor que le impedía cumplir con los criterios de admisibilidad de los animales.

QUINTO.- Aun cuando lo anteriormente expuesto determina ya la necesaria desestimación del recurso cabe añadir que las mismas consideraciones expuestas pueden proyectarse al incumplimiento del plazo máximo de 7 días para comunicar a la Administración los traslados de animales desde la explotación, establecido en el artículo 7 Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000.

En trámite de conclusiones alega la demandante que la comunicación del traslado ha de estimarse producida por la autorización de la Administración a la realización de dicho traslado al matadero que consta en el documento nº 3 de la demanda así como por la comunicación del sacrificio de los animales en el matadero, que corresponde a los responsables del mismo. Invoca en tal sentido los artículos 5.3, 6.1 y 10 del Real Decreto 728/2007 de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de movimientos de ganado y el Registro general de identificación individual de animales.

Dispone el artículo 5:

"Comunicación de movimientos de ganado por los titulares de una explotación o los poseedores de animales.

1. El titular de cada explotación o el titular de los animales deberá comunicar a la autoridad competente de la comunidad autónoma los movimientos de ganado que se produzcan en su explotación. Desde la explotación de origen se comunicará la salida de los animales y desde la de destino su entrada, a la comunidad autónoma en que radiquen sus explotaciones. Dicha comunicación contendrá los datos del anexo VI y se realizara en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer.

2. En el caso de los desplazamientos de los animales bovinos a matadero la confirmación de la llegada de los animales se entenderá que se realiza cuando se comunica el sacrificio de los animales en el matadero.

3. Para la comunicación a las comunidades autónomas de los datos referentes a los movimientos de entrada y salida de ganado por parte de los titulares de explotación o de los poseedores de animales, se podrá utilizar una de las copias del documento de movimiento establecido en el artículo 6, o cualquier otro medio informático o telemático establecido por la autoridad competente."

El artículo 6:

"Documento de movimiento.

1. Todos los movimientos de ganado deberán estar amparados por un documento de movimiento debidamente cumplimentado por el titular de los animales o por la autoridad competente, que recoja los datos mínimos establecidos en el anexo VII. Este documento acompañara a los animales hasta la finalización del movimiento en la explotación de destino, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer.

La posesión del documento de movimiento no exime de obtener las autorizaciones pertinentes para la ejecución del mismo en función de la normativa vigente y de las características de cada movimiento, ni presupone la tenencia de estas. (...)"

De los referidos preceptos se colige que una cosa es la autorización del movimiento de los animales sin la cual no cabe llevar a cabo el desplazamiento de éstos, so pena de sanción (art. 12), y otra la comunicación de dicho movimiento a los efectos de la admisibilidad de los animales, que es la que se considera omitida.

De conformidad con lo expuesto, se está en el caso de desestimar el recurso presentado manteniendo la resolución recurrida por ser ajustada a derecho.

SEXTO.- Pese a la desestimación del recurso se considera que las circunstancias fácticas señaladas justifica la existencia de dudas suficientes para emprender la acción ejercitada en esta Litis por lo que, conforme al artículo 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer imposición de costas.