Sentencia Contencioso-Administrativo 542/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 523/2022 de 12 de junio del 2024

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CUOTA de 28 de marzo de 2022 (expediente CUOTA NUM000) relacionado con el Ayuntamiento de Oviedo, en el que se informa favorablemente y se autoriza la actuación solicitada, en relación con el permiso de obras y apertura para un Centro de tratamiento de Adicciones en Faro de Arriba, nº 33, promovido por la Fundación Instituto Spiral.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

La causa del acuerdo que se impugna tiene su origen en la solicitud presentada por Fundación Instituto Spiral (en adelante, SPIRAL) el 10/9/2020 ante el Ayuntamiento de Oviedo para la apertura de un centro de rehabilitación de dependencias en Faro de Arriba 33 aprovechando un edificio que, en su día, estuvo destinado a la actividad de hotel.

SPIRAL acompañó a esa solicitud una memoria señalando que la parcela en la que la actividad se implantaría está calificada por el Plan General de Ordenación Urbana de Oviedo (en adelante, PGOU) como SUELO NO URBANIZABLE DE INTERES TIPO 1; siendo, a su entender, una actividad clasificada por el PGOU como "uso de interés social que según el artículo 5.4.3. del PGOU sería autorizable".

Los servicios técnicos municipales informan desfavorablemente la petición el 21/12/2020 en el marco del expediente NUM001 señalando que dado el tipo de suelo en presencia (SNU-I-1) y la actividad pretendida (dotacional de interés social) para su autorización el promotor debía:

a) justificar la declaración de uso de interés social

b) justificar las condiciones especificadas en el art. 5.2.27.3 PGOU desarrolladas en un Estudio de Implantación, conforme exige el artículo 5.2.28 PGOU con las obligaciones impuestas en el artículo 128 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TROTU).

En el posterior de 12/5/2021 los servicios técnicos municipales complementan el anterior informe solicitando al promotor memoria completa y recordándole la obligación "de dar cumplimiento a las exigencias normativas previstas en los informes urbanísticos previos".

Siendo entonces conocedores de esa solicitud de SPIRAL, los recurrentes mantuvieron una reunión con los responsables del área de Urbanismo del Ayuntamiento (con la participación de la Jefatura del Servicio de Licencias) en la que se les confirmó la existencia del expediente, de la normativa del PGOU de aplicación y los trámites por los que aquélla debía pasar; en particular, la tramitación de ese Estudio de Implantación y la justificación del interés social para su autorización, de ser posible, como uso dotacional en SNU-I-1.

En contestación al requerimiento municipal de 12/5/2021 SPIRAL presenta escrito el 8/6/2021 interesando que se aplique a su solicitud el artículo 5.2.37 del PGOU, sobre las "condiciones de los usos hostelero y hotelero y asimilados", interpretando que la actividad interesada (centro de tratamiento de drogodependencias) "se debe considerar asimilable al de residencia de mayores por cuanto en ambos centros se brinda a los usuarios un alojamiento completo de una cierta duración con un acompañamiento profesional" para que el Ayuntamiento proceda "a la revisión de la licencia de actividad que se propone". A tal fin acompañó un escrito del Jefe de Servicio de Salud Poblacional de la Dirección General de Salud Pública que confirma que estamos ante un centro sanitario (que, como tal, ha sido autorizado por el Principado) que con el internamiento de sus pacientes facilita la concentración terapéutica de los tratamientos que han de seguir. Teniendo a su juicio interés público y social por la labor asistencial que presta a través de los contratos que obtiene del Principado.

A la vista del anterior, los servicios técnicos municipales emiten informe el 18/6/2021 reiterando cuáles son los artículos aplicables a los usos de equipamiento y usos o actividades de interés social en SNU entre las que se pueden encontrar las residencias de mayores, residencias terapéuticas, centros médicos, centros asistenciales, de rehabilitación, centros de formación y otros servicios vinculados con el medio rural. Informan que el uso hotelero no es un uso permitido o autorizable en SNU de Interés Grado 1, como es el de la parcela de referencia según dispone el artículo 5.4.3 del PGOU. Uso hotelero que en SNU sólo ("exclusivamente") es posible localizar en Núcleo Rural y SNU de Interés Grado 2 bajo las condiciones del artículo 5.2.37.1, al que asimila, a efectos de su implantación, sólo las residencias de mayores a las que aplicarán las mismas condiciones a salvo del límite de superficie máxima por plaza, que podrá superarse hasta donde resulte necesario para dar cumplimiento a la legislación aplicable en materia de centros de atención de servicios sociales. Y señalan que la actividad pretendida "atendiendo al régimen de usos" según el PGOU podría encuadrarse dentro de los declarados de interés social en el artículo 5.2.6.g) "cuyas condiciones específicas se desarrollan en el artículo 5.2.28 del PGO" en tanto en cuanto el promotor cumpla la obligación de "justificar adecuadamente el interés social conforme se determina en el artículo 201 del ROTU" en el marco de la tramitación prevista en el artículo 128 del TROTU y 325 del ROTU.

Recibido el anterior informe, SPIRAL pidió al Ayuntamiento plazo para poder aportar el requerido Estudio de Implantación por dos ocasiones a medio de sendos escritos presentados el 2 y el 15 de agosto de 2021 respectivamente.

En vez de proceder de la manera indicada, SPIRAL decide usar sus contactos en la Consejería de Salud solicitando que, a la vista de la negativa del Ayuntamiento de Oviedo a conceder autorización si no se tramita un Estudio de Implantación como exige el PGOU, la CUOTA emita informe favorable a la equiparación del uso interesado (centro de tratamiento de drogodependencias) al de residencia de mayores, que el PGOU asimila en lo que importa a sus requisitos de implantación al hotelero.

Spiral pidió al Ayuntamiento que remitiese el expediente a la CUOTA mediante escrito de 21 de octubre de 2021. Lo que el Ayuntamiento hizo advirtiendo nuevamente en informe de 26/10/2021 que ese criterio era contradictorio con las exigencias previstas en los artículos 5.2.28 del PGOU, 128 TROTU y 325 ROTU.

A lo anterior siguió la solicitud del Jefe de Servicio de Emergencias y Alertas sanitarias a la CUOTA de informe sobre actividades asimilables a hotelería y hostelería en relación el permiso de obras y apertura para un centro de tratamiento de adicciones en Faro de Arriba 33.

Consta en el EA remitido como documento "4. ATEA202200390807 3 Informe INFORME TECNICO DE LA CUOTA.pdf" y en el mismo obra el Informe Técnico emitido por el Sr. Yerson y suscrito igualmente por el Jefe de Sección de Apoyo Jurídico el 29/11/2021 a resultas de la petición realizada por el Servicio de Emergencias y Alertas Sanitarias del Principado de Asturias3. Este informe:

1.- Parte de que estamos en presencia de SNU-I-1 según el PGOU de Oviedo.

2.- Reconoce que el artículo 5.4.3 PGOM contempla como usos autorizables en esa categoría los de interés social, residencial y el hostelero.

3.- Frente al criterio municipal reiterado en diversos informes (antes resumido), apela al contenido del artículo 5.2.37.2 PGOM que asimila, para fijar las condiciones de implantación en SNU, los usos hoteleros a las residencias de mayores.

4.- A partir de lo cual, "de acuerdo con las descripciones contenidas en la Memoria elaborada por la Fundación Instituto Spiral", entiende que la actividad pretendida "es esencialmente análoga a las residencias de mayores a las que se asimila el uso hotelero". "Analogía en términos de uso" que permite a quien informa entender que "es razonable incluir esta actividad en el régimen establecido en el artículo 5.2.37.1.g) para los usos existentes y considerarlo por aplicación del mismo como uso autorizable".

Este Informe es incorporado como Acuerdo de la CUOTA de 2 de diciembre de 2021 emitido en el marco del Expediente NUM002.

SPIRAL aporta ese Acuerdo de la CUOTA al expediente del Ayuntamiento, emitiendo los servicios técnicos informe el 5/1/2022 solicitando a la CUOTA que valore su alcance toda vez que en el tipo de suelo en presencia (SNU-I-1) "no está permitido ni es autorizable el uso hotelero según el artículo 5.4.3 del PGOU, de la misma manera que el uso hotelero no es un uso permitido ni autorizable en el suelo No Urbanizable de Especial Protección NP y NPN, según el artículo 5.4.2 del PGO" y que la actividad interesada "es una actividad distinta a la de hotel". Petición que da lugar a la incoación del Expediente NUM000 de la CUOTA.

El mismo autor del Informe de la CUOTA emitido en el Expediente NUM002 asume la elaboración de uno nuevo en el marco de este otro Expediente NUM000 que suscribe el 25/3/2022 señalando lo siguiente:

1.- Que según el PGOU de Oviedo "se considerarán en situación de fuera de ordenación las construcciones e instalaciones que alberguen usos incompatibles en suelos de Especial Protección o Interés".

2.- Que "en la regulación de usos del SNU de Interés de Grado 1 (artículo 5.4.3) no se señalan usos incompatibles, y se califican como autorizables tanto los usos de interés social como el residencial y el de residencia de mayores, entre otros"

3.- Que en la regulación de usos del SNU de Interés de Grado 2 (artículo 5.4.4 del PGOU) "tampoco se identifican usos incompatibles, considerando como autorizables, además de los anteriores, el uso hotelero y el de residencia de mayores, entre otros".

4.- Que conforme a lo anterior "solo cabe concluir que ni el uso hotelero ni el uso de residencia de mayores, al que se asimila la actividad solicitada, pueden ser calificados como usos incompatibles en el suelo no urbanizable de interés ni, en consecuencia, se encontrarían en situación expresa de fuera de ordenación".

5.- Sobre el contenido del apartado g) del artículo 5.2.37.1 del PGOU, dice que es una previsión que no se refiere al punto en el que se inscribe (sobre las condiciones para la localización de usos hoteleros exclusivamente en Núcleos Rurales y SNU de Interés en Grado 2), sino "a los hoteles situados en categorías distintas al SNU de Interés de Grado 2 o Núcleo Rural...a las instalaciones situadas en el SNU de Especial Protección o el SNU de Interés de Grado 1, en los que se permite expresamente la continuidad de la actividad".

6.- Que esos argumentos "inspiran el acuerdo de la CUOTA de diciembre de 2021, cuyas conclusiones se fundamentan en la consideración de que la actividad solicitada es asimilable a las residencias de personas mayores, que éstas son asimilables al uso hotelero por mor de la propia regulación del PGO de Oviedo y que este instrumento de ordenación permite expresamente la continuidad de las instalaciones hoteleras en el suelo no urbanizable".

Por lo que a su juicio se puede informar favorablemente la actividad, que se autoriza para conceder licencia sin pasar por los trámites exigidos en reiteradas ocasiones por los servicios técnicos municipales y el PGOU, esto es, sin tramitar el que resulta preceptivo Estudio de Implantación. El anterior Informe toma forma de Acuerdo de la CUOTA el 28/3/2022 conforme al cual otorga la autorización previa sin haberse tramitado Estudio de Implantación.

Sigue la demanda que la actividad que SPIRAL pretende desarrollar en Faro de Arriba 33 es de tipo sanitario, por lo que precisa de la correspondiente autorización a otorgar por la Consejería de Salud. Finalmente se pudo obtener la información del Principado de Asturias, que certifica que esa actividad nunca podría ser autorizada sin seguir los obligados trámites exigidos por el PGOU, particularmente el Estudio de Implantación, al ser un claro uso dotacional; que en ningún caso podría asimilarse al uso hotelero y tampoco, aunque se salvase la ilegal extensión por analogía propiciada por la CUOTA, a una residencia de mayores. La petición de autorización tiene fecha de 27/10/2020, por lo tanto es posterior a la solicitud de licencia presentada ante el Ayuntamiento de Oviedo, y se refiere específicamente a la autorización "de centro sanitario" (folio 1 EPAS) a tramitar conforme al Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios y el Decreto 55/2014 del Principado de Asturias, de 28 de mayo, por el que se regula la autorización de centros y servicios sanitarios.

Entre la documentación que SPIRAL aporta a requerimiento del Principado para subsanar su inicial solicitud figura un contrato de arrendamiento del inmueble ubicado en Faro de Arriba 33, en el que consta que es de 23 de julio de 2020, y vincula su eficacia a que el SESPA conceda a SPIRAL "la licitación para plazas CTR" en un plazo de seis meses.

La memoria sobre cumplimiento de normativa urbanística confirma que estamos en SNU-I-1, que el uso se clasifica como "uso de interés social, que según el artículo 5.4.3 del PGOU sería autorizable" (folio 41 EPAS) y que se trata de un "centro de rehabilitación de dependencias" (folio 42 EPAS) con una ocupación de "28 personas en tratamiento" (folio 42 v); refiere contar con un servicio de prevención de riesgos laborales para actividades sanitarias (folio 57 v) y seguro de responsabilidad civil que cubre la actividad de centros destinados "a la estancia de toxicómanos, alcohólicos y/o pacientes con trastornos mentales para su rehabilitación, así como la tutela de los mismos" excluyendo de su cobertura "los tratamientos médicos y terapéuticos" (folio 64 EPAS), pero incluyendo los daños causados a los pacientes por "cualquier acto clínico o sanitario realizado por el personal al servicio del centro sanitario, en el ejercicio de las funciones para las que se encuentren facultados legalmente" (folios 65 v EPAS).

La Memoria Descriptiva explica que la actividad asistencia de SPIRAL se dirige "a la salud mental, ... drogodependencias y otras adiciones", "ofrece diversos tratamientos con programas terapéuticos específicos" con un concepto ("clínica activa residencial") para la desintoxicación y tratamiento de pacientes cuyo programa terapéutico consta de 3 ciclos: Los programas terapéuticos y de integración social residenciales de Fundación Instituto Spiral tienen 3 ciclos: un primer ciclo cerrado, al que sigue otro semiabierto (con salidas programadas domiciliarias), realizados en el Centro Terapéutico Residencial y un último ciclo abierto urbano de carácter definitivamente integrador.

Que el de Faro de Arriba 33 es un centro de tipo cerrado. Que cuenta con horario asistencial las 24 horas del día, equipamiento y mobiliario "que soporten la práctica clínica y de la infraestructura y la dotación médicosanitaria precisa para la atención a los pacientes que en él residen".

Que el control y seguimiento de su "Programa Terapéutico" (que dura una media de 18 meses) comprende la realización periódica de "recogidas de muestras de orina para la determinación selectiva de drogas de abuso". Desarrollándose en el centro tanto el primer ciclo o etapa asistencial (que dura entre 4 y 9 meses, "media de 6 meses") en régimen residencial "cerrado", como el segundo (con una duración media de 9 meses) en régimen "semiabierto" (folio 73 v EPAS).

Que está certificado para el "tratamiento a pacientes con trastornos mentales y, en especial, los relacionados con las adiciones" (folio 74 EPAS) contando para la realización de los tratamientos con 4 trabajadores que se consideran "sanitarios" (folios 74 v EPAS), uno de los cuales (médico psiquiatra) ostentaría la dirección del centro sanitario (folio 83 EPAS).

Se reseña, a continuación, la Guía del Usuario o Normas de Régimen Interno, indicando que de esas normas de internamiento resulta la prohibición de tener o introducir objetos punzantes, productos que contengan alcohol, pero también teléfono móvil, ordenador personal o dispositivos audiovisuales, así como la obligación de entregar al equipo terapéutico "el dinero, el DNI y demás documentos personales, así como los objetos de valor" (folios 78 v y 79 EPAS) y un severo régimen disciplinario.

El acta general de inspección realizada por personal del Servicio de Inspección de servicios y centros sanitarios obrante al folio 103 EPAS certifica que se trata de un centro terapéutico en el que los pacientes internos serán tratados clínicamente para su desintoxicación y deshabituación de drogodependencias usando medicación que "estará custodiada en un armario con cierre situado en el área reservada a los profesionales."

El Servicio de Inspección de Servicios y Centro Sanitarios remitió el expediente a la Unidad de Coordinación del Plan sobre Drogas del Principado de Asturias el 15/2/2021 al objeto de que emitiese informe de la solicitud presentada por SPIRAL para el centro a ubicar en Faro de Arriba 33 "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2 del Decreto 63/1993, Informe que es emitido con sentido favorable el 18/2/2021 por D. Nahuel. Finalmente la Consejería de Salud resuelve conceder la autorización del centro sanitario a ubicar en Faro de Arriba 33 el 26/3/2021 registrándolo como C.3/6559.

Sigue la demanda que SPIRAL pretende usar un edificio existente en la parcela calificada con SNU-I de Grado 1 que en su día fue destinado a hotel. Entre "las argumentaciones que inspiran el acuerdo de la CUOTA de diciembre de 2021", tiene especial relevancia el interés por sostener que el PGOU de Oviedo considera permitido o autorizable el uso hotelero en ese tipo de suelo. A partir de ahí entiende aplicable el artículo 5.2.37.1.g) conforme a cuya interpretación según la CUOTA "los hoteles existentes no se declaran en situación de fuera de ordenación" en SNU-I de Grado 1 "en los que se permite expresamente la continuidad de la actividad".

Existencia y continuidad actual de la actividad que excepcionaría la situación de fuera de ordenación derivada de la aplicación del PGOU permitiendo aprovechar ese uso hotelero "existente" (según dice) para asimilar al mismo la implantación de esta nueva actividad (de centro de tratamiento de drogodependencias), por ser "esencialmente análoga a las residencias de mayores"; esa otra a la que de forma precisa se refiere el artículo 5.2.37.2 PGOU y así evitar las exigencias del PGOU para la instalación de un uso que urbanísticamente es dotacional y que sólo podría autorizarse y ubicarse en SNU-I-1 si justifica su interés social con la tramitación de un Estudio de Implantación.

Sin embargo, ni estamos ante un "hotel existente" ni ante un uso o actividad en funcionamiento cuya continuidad pueda aprovecharse. Así, resulta que ese edificio existente está cerrado y sin uso desde 2019 según es público y notorio para los vecinos de Faro de Arriba, no se está desarrollando actividad alguna en el mismo desde hace tiempo, particularmente la hotelera y de querer iniciarse alguna tendría que ser expresamente autorizada para poder abrir.

Se señala que la interpretación que quiere imponer la CUOTA en el Acuerdo que se impugna y su antecedente de 2 de diciembre de 2021 no sólo es total y absolutamente contraria al PGOU y los acertados razonamientos manifestados en los reiterados informes emitidos por el Servicio de Licencias del Ayuntamiento de Oviedo hasta el dictado del mismo. Sino con otros resueltos por el mismo organismo en expedientes similares en el municipio de Oviedo en SNU de mejor condición en términos de usos que el SNU-I-1 que nos ocupa. Se indica que en todos estos casos, específicos de actuaciones similares llevadas a cabo en el municipio de Oviedo, se puede comprobar que estando en presencia de usos que se consideran de forma expresa por el PGOU autorizables en el tipo de suelo no urbanizable en presencia, en tanto responden a actividades encuadrables dentro de los usos declarados de interés social, CUOTA y Ayuntamiento han exigido siempre la aprobación de un Estudio de Implantación para su autorización (debiendo justificarse en el mismo ese interés social) y luego, el cumplimiento de los requisitos concretos establecidos por el PGOU para su implantación.

Como motivos de impugnación se alegan la vulneración del artículo 5.4.3 en relación con los artículos 5.2.28 y 5.2.27 del PGOU, 128 TROTU y concordantes del ROTU. El carácter autorizable del uso como dotacional de interés social en SNU exige aprobar un Estudio de Implantación y justificar su interés social. La vulneración del artículo 5.4.3. en relación con los artículos 5.2.3, 5.2.6, 5.2.28 del PGOU, 201 del ROTU y concordantes del TROTU. Necesidad de justificar el interés público o social de la actividad. La vulneración de los artículos 5.4.3 y 5.2.28 por la aplicación de artículo 5.2.37 PGOU. El uso hotelero no es un uso permitido ni autorizable en SNU-I-1, es un uso prohibido. En el edificio existente en la parcela no se desarrolla actividad ninguna. El artículo 5.2.37.2 PGOU establece condiciones para la implantación de determinados usos, no asimila usos a efectos de su localización en SNU ni regula si son usos permitidos o autorizables. El PGOU no asimila el uso de centro de tratamiento de drogodependencias a las residencias de mayores.

SEGUNDO.-Por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias se solicitó la desestimación del recurso interpuesto, dándose por reproducidos los hechos y fundamentos de derecho que constan en los acuerdos de la CUOTA de 2 de diciembre de 2021 y 28 de marzo de 2022.

Se invoca el art. 5.4.3 del PGO de Oviedo, en su subapartado 3, en cuanto a los usos autorizables. Se señala que, de acuerdo con el informe de la Dirección General de Salud Pública, el uso de centro residencial terapéutico no es otra cosa que un uso residencial, con la única particularidad de la existencia de un acompañamiento profesional permanente. Se está ante un uso de naturaleza residencial, con independencia de sus circunstancias: los usuarios del servicio residirán en el centro y eso constituye un uso residencial. Dicho informe pone de manifiesto que el aislamiento en un entorno rural contribuye a la realización efectiva de las terapias de deshabituación, al evitar las posibilidades y relaciones propias del entorno urbano. Se trata de una actividad análoga, mutatis mutandi, a las residencias de mayores a las que se asimila el uso hotelero en virtud del art. 5.2.37.2 del PGO de Oviedo. Por otra parte, el hotel preexistente, uso inequívocamente residencial, no está en situación de fuera de ordenación (art. 5.2.37.1.g) del PGO de Oviedo).

TERCERO.-Por la Fundación Instituto Spiral se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se destaca en la contestación a la demanda la fecha de solicitud de licencia que inicia el expediente municipal: el 10 de septiembre de 2020, y que a dicha fecha aún no se había producido el cese de actividad, comunicado al Principado y producido al año siguiente, el 1 de febrero de 2021, cinco meses más tarde de la solicitud. Se afirma la correcta aplicación del art. 5.2.37, letra g) del PGOU de Oviedo al edificio, y el hotel no puede declararse fuera de ordenación al contar con licencia municipal, además de que en el momento de la solicitud, la actividad se encontraba de alta en el Registro de Empresa y Actividades Turísticas del Principado de Asturias.

Se considera como un error del demandante pretender que el Centro de tratamiento de dependencias sea sanitario. Se señala que no se trata de un centro sanitario sino que es un centro no sanitario, pero que, de manera secundaria ofrece unos servicios sanitarios. Se señala que la solicitud se enmarca en el apartado C.3, y que la licencia se concede para este epígrafe, autorizándose los servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria.

Se invoca el anejo del RD 1277/2003 en el que se define los Servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria. Las principales actividades del centro son de naturaleza no sanitarias.

Asimismo, se invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2006, que resuelve un recurso contra el RD 1277/2003.

Se aduce que se trata más bien de un centro meramente residencial, un hotel, una residencia, que se complementa con un acompañamiento profesional.

Sigue la contestación a la demanda que las residencias geriátricas también se clasifican en el mismo epígrafe C.3 del RD 1277/2003, como servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria. Ello no significa que sean Centros Sanitarios, máxime cuando los servicios sanitarios de las mismas tienen un mayor contenido médico que un centro de tratamiento de dependencias.

Se alega que el art. 5.2.37 asimila los usos "a los efectos de su implantación", lo que incluye todo lo relativo a la implantación, desde los supuestos materiales a los procedimentales.

Se indica, en relación al repaso de expedientes que realiza la parte demandante, que la mayoría de ellos no tienen ninguna similitud con el caso que nos ocupa.

Se aduce que la actividad pretendida no precisa autorización sanitaria porque estamos ante un centro no sanitario. Dentro de éste lo único que precisa autorización sanitaria son determinados servicios que sí tiene tal carácter, pero su carácter sanitario es secundario.

Se señala que la licencia municipal para el uso de hotel en ningún momento dejó de tener efectos, o se declaró caducada o extinta. Por otra parte la fecha en que la actividad causó baja en el Principado es posterior al 10 de septiembre de 2020, en que la codemandada solicitó licencia.

Se afirma que es cierto que el Ayuntamiento de Oviedo exigió la redacción de un estudio de implantación en otros expedientes, y en el que nos ocupa, lo cual no es sinónimo de que esta sea la opción que el planeamiento establece. La CUOTA jamás expresó una postura que indicase que el estudio de implantación era necesario, pues nunca se pronunció al respecto.

Se razona por la codemandada la asimilación del uso de residencia de mayores, y por tanto de residencia de tratamiento de dependencias, al uso residencial.

CUARTO.-Existe conformidad entra las partes en que la parcela en la que se encuentra el edificio objeto de litigio está calificada como Suelo No Urbanizable de Interés Tipo 1.

De conformidad con lo establecido en el art. 5.4.3 del PGO de Oviedo (Suelo No Urbanizable de interés NI-1), se consideran usos autorizables, entre otros:

"(...)

b) Usos de interés social.

(...)

g) Residencial

h) Hostelero

(...)

4. Usos Prohibidos: todos los demás".

Por tanto, no se incluye entre los usos autorizables, en dicho precepto, en lo que aquí nos importa, los Usos Hoteleros.

En el acuerdo de la CUOTA recurrido se señala que ni el uso hotelero ni el uso de residencia de mayores, al que se asimila la actividad solicitada, pueden ser calificados como usos incompatibles en el Suelo No Urbanizable de interés ni, en consecuencia, se encontrarían en situación expresa de fuera de ordenación, añadiendo que en el epígrafe g) del apartado 1 del art. 5.2.37 de la normativa del PGO, en el que se regulan las condiciones del uso hotelero y hostelero, se establece que "los hoteles existentes no se declaran en situación de fuera de ordenación, permitiéndose hasta una ampliación del 50%, siempre que posean licencia municipal y con cumplimiento de las condiciones generales de edificación que sean de aplicación". Se añade que, conforme al régimen de usos del propio PGO, esta regulación ha de referirse necesariamente a los hoteles situados en categorías distintas al SNU de Interés de grado 2 o Núcleo Rural, en las que el uso hotelero se califica como autorizable (lo que afecta tanto a las instalaciones de nueva planta como a las eventuales reformas y/o ampliaciones de las existentes) y se referiría por tanto a las instalaciones situadas en el SNU de Especial Protección o el SNU de Interés de Grado 1, en los que se permite expresamente la continuidad de la actividad. Por otra parte, se dice en el referido acuerdo, la asimilación de las residencias de mayores a los usos hoteleros realizada en el punto 2 del citado art. 5.2.37 se realiza respecto a las instalaciones situadas en el suelo no urbanizable, sin distinción de categorías.

En definitiva, la CUOTA considera que la actividad solicitada es asimilable a las residencias de personas mayores y que éstas son asimilables al uso hotelero.

La Sala no comparte la anterior justificación. En primer lugar, el art. 5.2.37 (Condiciones de los usos hotelero y hostelero y asimilados), prevé la localización del uso hotelero en el Suelo No Urbanizable, exclusivamente en las categorías de Núcleo Rural y No Urbanizable de Interés NI-2 y, en su apartado 2, se establece a efectos de implantación la asimilación a los usos hoteleros, exclusivamente de las residencias de mayores. Una cosa es que el PGOU, en su art. 5.2.37.1.g) diga que los hoteles existentes no se declararán fuera de ordenación y otra afirmar que la actividad de Centro de Rehabilitación de Dependencias sea asimilable a las residencias para personas mayores, y a los usos hoteleros. Ciertamente, el art. 5.2.37.2 no se refiere a los centros de atención socio-sanitaria para personas drogodependientes, sin que podamos hacer una interpretación extensiva o analógica de dicha norma, sino estricta, habida cuenta de que el art. 5.4.3 del PGO, ya reseñado, no contempla el uso hotelero dentro de los usos permitidos o autorizables, por lo que la interpretación ofrecida por la CUOTA constituiría una excepción al régimen de usos previsto en este último precepto, y de ahí la necesidad de no extender los supuestos previstos en el art. 5.2.37 a otros no previstos en el mismo.

A este respecto, ha de señalarse que en la memoria urbanística del informe sobre cumplimiento de normativa para centro de rehabilitación de dependencias en el Faro de Arriba, 33 Oviedo, realizado a instancia de la Fundación Instituto Spiral, efectuado con el fin de obtener la correspondiente Licencia de obras y apertura ante el Ayuntamiento de Oviedo, para la actividad de Centro de Rehabilitación de Dependencias, se señala que: "La clasificación del suelo donde se va a instalar la actividad se clasifica como USO DE INTERÉS SOCIAL, que según el art. 5.4.3 del PGOU sería autorizable".

Añadiremos que no nos encontramos ante conceptos jurídicos indeterminados, sino determinados en el sentido de que estamos ante actividades distintas que cuentan con su específica regulación. Así la autorización y acreditación de centros y servicios de atención sociosanitaria a personas drogodependientes aparecen reguladas en el Decreto asturiano 63/1993, en el que se contiene una definición de los mismos en su art. 2: "1.- A los efectos previstos en el presente Decreto, se consideran centros y servicios de atención socio-sanitaria a personas drogodependientes, aquellos que realicen actividades de orientación, desintoxicación, deshabituación, rehabilitación y reinserción de las mismas, o cualesquiera otras medidas terapéuticas tendentes a mejorar su estado físico, psicológico y social, siempre que la atención se preste en régimen de internamiento total o parcial".

Por su parte, el Decreto asturiano 78/2004, de 8 de octubre (derogado por el Decreto 18/2023, de 2 de marzo), recogía el Reglamento de establecimientos hoteleros, y contenía en su art. 5 la definición de los "hoteles".

Y el Decreto asturiano 43/2011, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Autorización, Acreditación, Registro e Inspección de Centros y Servicios Sociales, en su art. 3 prevé la tipología de Centros.

Nos encontramos, por tanto, ante actividades distintas y, así, el art. 48 de la Ley 4/2015, de 6 de marzo, del Principado de Asturias de atención integral en materia de drogas y bebidas alcohólicas, invocado por el testigo don Nahuel en su comparecencia judicial, dispone que: "1. Se consideran centros y servicios de atención socio-sanitaria a personas dependientes de drogas y/o bebidas alcohólicas aquellos que realicen actividades de orientación, desintoxicación, deshabituación, rehabilitación y reinserción de las mismas, o cualesquiera otras medidas tendentes a mejorar su estado físico, psicológico y social". Esto es, se trata de actividades claramente distintas de las que se desarrollan en las Residencias de Mayores y en los Hoteles. Aun cuando dicho testigo manifestó en su declaración judicial que las residencias de mayores para personas asistidas o con dependencia, constituyen también centros sociosanitarios, lo cierto es que el art. 5.2.37.2 del PGO, no prevé tal distinción (sino que incluye a todas las residencias de mayores) y, en cualquier caso, las actividades que se realizan en los Centros para el Tratamiento de Dependencias y en las residencias de personas mayores asistidas son nítidamente diferentes, aunque puedan encontrase puntos comunes.

Por todo ello, no podemos acoger la tesis defendida por la CUOTA en el sentido de que el uso de centro residencial terapéutico es plenamente asimilable al de residencia para personas mayores, pues no contempla la distinción entre residencias para mayores asistidos y las que tienen un alcance exclusivamente residencial (sin desarrollar cuidados a personas dependientes). Por otro lado, como ya hemos visto, el art. 5.4.3 del PGO no prevé como uso autorizable el hotelero (al que el art. 5.2.37.2, a los efectos de implantación en Suelo No Urbanizable, asimila el uso de residencias de mayores). Sí contempla como tal los usos de interés social (apartado b), el residencial (apartado g), referido, según se desprende del art. 4.2.6 del PGO (Uso pormenorizado) a la forma de organización en la parcela (vivienda en edificación unifamiliar y vivienda en edificación colectiva), y el uso "hostelero" (apartado h), uso distinto al hotelero. En este sentido, mientras que los usos hoteleros se regulan en el art. 5.2.37. 1 y 2 del PGO, se destina el apartado 3 a los usos hosteleros. Todos los demás usos no previstos en el art. 5.4.3 como permitidos o autorizables, en su apartado 4 se consideran prohibidos y, en virtud de esta restricción, no cabe asimilar un centro de Rehabilitación de Dependencias a un uso de residencia de mayores, al que el art. 5.2.37.2 equipara al uso hotelero, ni realizar una interpretación analógica o extensiva de esta norma.

De ahí que se considera acertada la posición del Ayuntamiento de Oviedo de encajar la actividad solicitada dentro de los "usos de interés social" (ante la imposibilidad de realizarlo en otro u otros de los previstos en el art. 5.4.3 del PGO), debiendo justificarse adecuadamente tal interés social, lo que remite a la previsiones contenidas en el art. 5.2.6.g) y en el art. 5.2.28 del PGO, disponiendo este último que: "1. Las actividades, equipamiento o dotaciones de utilidad pública o interés social en áreas no incluidas en el art 5.2.27 anterior podrán instalarse en el Suelo No Urbanizable, con sujeción a las obligaciones impuestas en el art. 128 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo". Asimismo, conforme al apartado 2 del mencionado art. 5.2.28 del PGO, resultan de aplicación las condiciones establecidas en el apartado 3 del art. 5.2.27 del mismo PGO.

Por su parte, el art. 128 del TROTU dispone que: "1. Podrá autorizarse la instalación en el suelo no urbanizable de actividades, equipamientos o dotaciones de interés público o social, ya sean de titularidad pública o privada, cuando sus características hagan necesario el emplazamiento en el medio rural, y aunque el planeamiento general no la contemple.

2. Sólo se podrá autorizar dicha instalación en áreas del suelo no urbanizable cuyo régimen de protección no la impida directa o indirectamente". Y en el apartado 3 se añade: "3. Cuando el Plan General de Ordenación no contemple expresamente la instalación de la actividad, equipamiento o dotación de que se trate, será necesario aprobar, antes de proceder a la autorización, un Estudio de Implantación. En este caso, para la autorización de la instalación bastará la licencia urbanística municipal". Este precepto debe complementarse con lo previsto en el art. 201 del ROTU en cuanto a las condiciones de los equipamientos para que pueda considerarse la existencia de interés social.

Por todo lo expuesto, procede estimar el recurso interpuesto, al entender que la autorización previa otorgada por la CUOTA, al prescindir de la tramitación de un Estudio de Implantación y de la justificación del interés social de la actuación, no resulta ajustada a derecho.

QUINTO.-En materia de costas, no procede su imposición, habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA) .