Sentencia Contencioso-Administrativo 563/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 694/2021 de 17 de mayo del 2023

PRIMERO.- La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra: a) la resolución de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial de 17 de junio de 2021, en expediente AUTO/2021/3085, por la que se denegó al recurrente la autorización para el uso de temporada consistente en el aparcamiento de vehículos en las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 del Polígono NUM004 de Gozón, durante la temporada 2021; b) la desestimación presunta por silencio del recurso de reposición contra la resolución antedicha. Asimismo es objeto de recurso la resolución de dicha Consejería de 26 de octubre de 2021, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 17 de junio de 2021.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

El 17 de marzo de 2021 el recurrente solicitó a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial del Principado de Asturias autorización para el uso de aparcamiento de vehículos durante la temporada de verano 2021 en las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 del Polígono NUM004 de Gozón, todas ellas situadas en el ámbito del POLA y las dos primeras, además, dentro de la zona de servidumbre de protección de costas. Acompañó a la solicitud Memoria Técnica elaborada por el ingeniero agrónomo D. Feliciano, descriptiva de las parcelas y de la actividad solicitada.

En las páginas 6 y 7 de la Memoria se incluyen fotografía aérea y plano catastral indicativos de la situación de las fincas; y en su página 12 plano del deslinde del dominio público marítimo - terrestre del que resulta que las parcelas NUM002 y NUM003 están fuera de la zona de servidumbre de protección. Igualmente, se indica en la Memoria Técnica que todas las parcelas radican en la Zona Especial de Conservación Cabo Busto-Luanco, declarada por Decreto 154/2014, de 29 de diciembre (página 14), y que la implantación del uso de aparcamiento de temporada no requiere "obra, infraestructura ni instalación alguna".

Se aporta por el recurrente el "Estudio Previo para la recuperación ambiental de la Playa de Verdicio" redactado por el arquitecto D. Hermenegildo por encargo del Ayuntamiento de Gozón. En su página 10 propone como zonas más adecuadas para la "habilitación de áreas de aparcamiento de temporada para vehículos de turismo", entre otras parcelas, las nº NUM000 y NUM001 del Polígono NUM004, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Sigue la demanda que el 5 de abril de 2021 la Demarcación de Costas en Asturias emitió informe favorable a la autorización solicitada por el recurrente. El 16 de abril de 2021 el Ayuntamiento de Gozón emitió también informe favorable respecto del uso de aparcamiento de temporada en las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 del actor. El 6 de mayo de 2021 los servicios técnicos de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial emitieron informe favorable respecto del uso de aparcamiento de temporada en las cuatro parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003.

El 13 de mayo de 2021, la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias emitió informe desfavorable respecto de todas las parcelas, con el argumento de "haberse autorizado el uso como aparcamiento en otras parcelas más idóneas desde el punto de vista medioambiental y tomando en consideración que las parcelas solicitadas no cuentan con acceso desde viario público". Se señala que el informe no precisa ni cuáles son esas otras solicitudes y zonas que ha considerado más idóneas, ni por qué. Por resolución de la Consejería de Medio Rural de 17 de junio de 2021, se denegó la solicitud del recurrente reproduciendo los términos del informe de la CUOTA.

Se afirma por el recurrente que las cuatro parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 disponen de acceso rodado, y la parcela NUM003 de frente a viario público.

Como fundamentos de derecho se alega la infracción de los arts. 53.1 y 74.3 de la Ley 22/1998 de Costas. Se señala por el recurrente que, en el presente caso, se han infringido los principios de publicidad, objetividad y transparencia exigidos en el art. 53.1 de la Ley de Costas.

Se indica que en el Principado de Asturias el procedimiento de concurrencia competitiva para el otorgamiento de autorizaciones de servicios de temporada en playas viene regulado en el Decreto 93/2013, de 30 de octubre. Este Decreto pretende establecer con carácter general los criterios que deben regir el otorgamiento de las autorizaciones, fijando además el plazo de formulación de las solicitudes. Se afirma que este método deja indeterminado previamente un elemento esencial, cual es la superficie máxima autorizable para cada uso en cada tramo de costa, determinación que un decreto dictado con pretensiones de generalidad no puede realizar, siendo el resultado de tal indefinición que la determinación de esa superficie máxima se efectúa cada año por el órgano resolutorio de las solicitudes de autorización, a su libre criterio y después de que las solicitudes se hayan formulado. Sostiene el recurrente que la consecuencia ineludible de ello es la procedencia de otorgar la autorización sobre todas las parcelas cuyos propietarios lo soliciten y que sean legalmente aptas para ese uso.

Se invocan los arts. 3 y 4 del Decreto 154/2014, que declara la Zona Especial de Conservación Cabo Busto y se aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en el tramo costero entre Cabo Busto y Luanco. Se afirma que no es lícito que los actos recurridos pretendan justificar en supuestas razones de menor idoneidad medioambiental la imposición de limitaciones al uso de aparcamiento, cuando el propio Instrumento de Gestión regula y define tal uso como adecuado para el cumplimiento de los objetivos de conservación, y lo califica como permitido.

Asimismo se aduce la infracción del art. 35.2 de la Ley 39/2015 en cuanto al deber de motivación.

Se señala que no constan ni en las resoluciones recurridas ni en el expediente administrativo:

1º) Los criterios de puntuación o valoración de las fincas concurrentes.

2º) La identificación de las fincas sobre las que se autorizó el uso de aparcamiento en la temporada 2021.

3º) La puntuación recibida por esas fincas.

4º) La puntuación recibida por las fincas del recurrente.

5º) La superficie máxima para la que se decidió otorgar autorizaciones en la temporada 2021 en el tramo costero de Verdicio.

SEGUNDO.- Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, con invocación del Decreto 93/2013, de 30 de octubre, sobre Autorización de servicios de temporada en las playas del Principado de Asturias, que la regulación del procedimiento y las condiciones de otorgamiento de las autorizaciones están claramente definidas y son de conocimiento de todos los posibles interesados.

Se indica que la jurisprudencia comunitaria que invoca la parte actora se refiere a la adjudicación de contratos públicos (contratación administrativa por parte de los poderes adjudicadores), y telecomunicaciones, razón por la cual es inaplicable a las autorizaciones de naturaleza urbanística, territorial, demanial y asimiladas.

Se añade que ninguna norma positiva establece la obligación de establecer una superficie máxima autorizable para cada uso en cada tramo de costa: La Ley de Costas, pudiendo hacerlo, nada establece al respecto. Y ninguna norma territorial, demanial o urbanística dispone la obligación de aprobar un Plan de calificación de usos con superficies predeterminadas para la asignación de autorizaciones. La pretendida obligación que invoca la parte actora no existe en Derecho.

Asimismo se aduce que ninguna norma positiva aplicable al caso obliga a establecer sistemas de puntuación, sino de ponderación de principios, reglas, y bienes jurídicos, que son los precedentemente expuestos.

Respecto a la infracción del art. 35.2 de la Ley 39/2015, alegada por el recurrente, se señala que la resolución objeto de recurso detalla, con total claridad, que dichas parcelas no son idóneas para la prestación de un servicio de aparcamiento, porque: (i) no cuentan con acceso desde viario público; y (ii) existen otras parcelas más idóneas a tal efecto. Se añade que la circunstancia de no contar con acceso desde viario público constituye una causa perfectamente legítima de denegación, puesto que ello implicaría un tráfico desordenado y contrario a las normas de circulación, de escasa calidad para el tráfico de vehículos motorizados. Dicha causa afecta a varios de los referidos principios precedentemente expuestos: (i) idoneidad del emplazamiento; (ii) gestión, calidad y nivel de prestación continuada y permanente del servicio ofrecido; (iii) calidad material y formal de las instalaciones; (iv) adecuación de las instalaciones en el entorno; y (v) mejora y conservación del espacio mediante exigencia de calidad, tanto estética como del servicio, y su adecuación al entorno. Asimismo, la circunstancia de que existan otras parcelas más idóneas implica que no existe una mayor necesidad de servicios de temporada en el lugar solicitado.

Se afirma que en este caso, la valoración de las solicitudes se realizó de conformidad con lo regulado en el Decreto 93/2013, de 30 de octubre, en concreto con aplicación de las reglas contenidas en su artículo 6.

TERCERO.- Hemos de señalar que los dos motivos impugnatorios articulados por el recurrente están estrechamente entrelazados pues el primero, con fundamento en la Ley de Costas, achaca la falta de transparencia, lo que en buena parte vienen a denunciar falta de motivación, mientras que el segundo con basamento en la Ley 39/2015 le censura la falta de motivación.

Siendo ello así, abordaremos de manera conjunta ambos motivos, en base a la normativa de interés, que en este caso debe partir del Decreto asturiano 93/2013, de 30 de octubre, sobre autorización de servicios de temporada para las playas del Principado de Asturias, que es la norma en que la Administración se ampara para denegar la autorización solicitada.

Así, el art. 6 de dicha norma regula los criterios de otorgamiento al disponer que:

"El otorgamiento de las autorizaciones se atenderá a las siguientes reglas:

a) Tendrán carácter preferente las solicitudes de los ayuntamientos cuando se hayan formulado de conformidad con lo dispuesto en el art. 111 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas y se ajusten al contenido de este decreto.

b) En los demás casos, finalizado el plazo de presentación, se valorarán las solicitudes presentadas que cumplan las condiciones para la instalación expresadas en el artículo siguiente.

Esta valoración tendrá en cuenta de manera preferente, y por el siguiente orden:

1º La necesidad de servicios de temporada en el lugar solicitado,

2º La idoneidad del emplazamiento desde el punto de vista ambiental,

3º Las soluciones medioambientales más eficientes para la gestión de aguas y residuos,

4º La gestión, la calidad y nivel de la prestación continuada y permanente del servicio ofrecido,

5º La calidad material y formal de las instalaciones,

6º La adecuación de las instalaciones en el entorno, y

7º El mayor respeto del uso público de las playas".

La resolución recurrida deniega la actuación solicitada (uso de las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 como aparcamiento durante la temporada estival 2021), al haberse autorizado el uso como aparcamiento en otras parcelas más idóneas desde el punto de vista medioambiental y tomando en consideración que las parcelas solicitadas no cuentan con acceso desde viario público. Y en la resolución de 26 de octubre de 2021, que resuelve el recurso de reposición, se afirma, por un lado, que "es indiscutible que el uso solicitado sería autorizable" y por otro que "no se cuestiona la idoneidad medioambiental de las parcelas solicitadas en sí mismas, sino en concurrencia con el resto de solicitudes" y que "se ha considerado que otras solicitudes cumplían el requisito de la idoneidad del emplazamiento en mayor medida que la solicitud cuya denegación ahora se recurre".

CUARTO.- En cuanto al deber de la Administración de motivar sus actos, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2001, recurso 6690/2000 señala que "tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE", siendo en el plano legal el art. 35 de la Ley 39/2015 el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho. Tal y como se afirma en la sentencia del Tribunal Supremo de 5-4-2017, recurso 1717/2015: "Con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada... poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa.

Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE . El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 63.2 de la citada Ley " .

Y la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 2022, recurso 1022/2020, afirma que: "La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001 , a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión".

La motivación tiene un carácter finalístico que consiste en impedir que el interesado se vea privado de los medios de defensa necesarios para impugnar la actuación de la Administración. Cumple, pues, la exigencia legal de explicar o exteriorizar el núcleo de la decisión administrativa y facilita el ulterior control jurisdiccional sobre el contenido del acto. Basta con que sea breve y sucinta, pero en todo caso tiene que ser suficiente. Tiene, además, que ser concreta, lo que no se produce cuando "no existe en absoluto una justificación de la aplicación concreta de esos criterios al caso particular" ( STS de 23 de septiembre de 2008, recurso 268/2005). Asimismo no se cumple con el requisito de la motivación cuando se hacen "referencias imprecisas y genéricas sobre las consideraciones que han determinado" la resolución adoptada ( STS de 9 de julio de 2010, recurso 1/2008).

Pues bien, en el presente caso, la Sala entiende que los razonamientos contenidos en la resolución recurrida no colman las exigencias del deber de motivación que el art. 35 de la Ley 39/2015 impone a la Administración. Así, no se justifica, en modo alguno, por qué no cuestionándose por dicha Administración la idoneidad medioambiental de las parcelas del recurrente se considera que otras (que sí han obtenido la autorización) resultan más idóneas desde el punto de vista medioambiental. No se aclara cuál es el dato diferencial entre las fincas del actor y las fincas que han obtenido autorización y las razones concretas medioambientales que otorgan preferencia a estas últimas sobre aquellas. En este sentido el testigo-perito don Feliciano en su comparecencia judicial manifestó que no apreciaba diferencia alguna entre unas y otras fincas.

En la resolución recurrida se recoge otro criterio tenido en cuenta para denegar la autorización interesada por el actor, cual es que sus parcelas no cuentan con acceso desde viario público.

A este respecto, la Memoria para solicitud de autorización de aparcamiento de vehículos en temporada, realizada por don Feliciano, contiene una descripción física de cada finca. En su comparecencia judicial, el Sr. Feliciano señaló que las fincas NUM000 y NUM002 tenían acceso por camino público. Sin embargo en la mencionada Memoria el acceso al aparcamiento en las cuatro fincas se realizada a través de una servidumbre de paso.

Aun cuando la Administración demandada considera que la circunstancia de no contar con acceso desde viario público constituye una causa legítima de denegación, el hecho de contar "con acceso desde viario público" no está previsto entre los criterios de otorgamiento establecidos en el art. 6 del Decreto 93/2013 y, en este sentido, en la resolución de 22 de julio de 2021, incorporada como prueba en esta vía judicial, se autoriza el uso de las parcelas NUM005 y NUM006 del polígono NUM004, visto el permiso expreso del colindante para el acceso a las mismas.

El hecho de que el acceso a las parcelas del actor se realice mediante la utilización de una servidumbre de paso no implica, en principio, un tráfico desordenado y contrario a las normas de la circulación y tampoco afecta a los criterios de otorgamiento establecidos en el art. 6, ya mencionado: la idoneidad del emplazamiento, gestión, calidad y nivel de prestación continuada y permanente del servicio ofrecido, calidad material y formal de las instalaciones, adecuación de las instalaciones en el entorno y la mejora y conservación del espacio mediante exigencia de calidad, tanto estética como del servicio y su adecuación al entorno. No se justifican los motivos por los que la forma de acceso prevista en la Memoria a las parcelas del recurrente supone una afectación de los criterios fijados en dicho art. 6, ni se acredita que la falta de acceso desde el viario público incida en la protección medioambiental de la zona o en la correcta prestación del servicio, por lo que no constituye una motivación válida de la resolución denegatoria que es objeto de recurso.

Las anteriores consideraciones han de comportar la estimación del recurso interpuesto, incluido el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, del derecho del recurrente a obtener autorización de uso de aparcamiento de vehículos durante la temporada de verano del año 2021, en las parcelas NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 del Polígono NUM004 del Catastro de Gozón (a diferencia del supuesto analizado en el PO 690/2021, en el que se enjuiciaba la validez de una condición impuesta en la resolución allí recurrida, con distinto escenario alegatorio y probatorio).

Aun cuando la falta de definición anticipada de la superficie máxima autorizable en cada tramo de costa no comporta la procedencia de otorgar autorización sobre todas las parcelas cuyos propietarios lo soliciten y sean aptas para ese uso, habida cuenta de que el primer criterio preferente previsto en el art. 6.b) del Decreto 93/2013 es "la necesidad de servicios de temporada en el lugar solicitado", lo que permite valorar a la Administración la suficiencia de las parcelas para las que se solicita autorización, lo cierto es que en el caso del recurrente, por un lado, la falta de motivación concreta y suficiente de la resolución recurrida unida a la falta de constatación de un elemento diferencial entre la fincas del actor y las que han obtenido autorización (en relación al criterio de la idoneidad medioambiental) y, por otro, la invalidez, desde el punto de vista jurídico, del criterio del acceso desde el viario público, han de conllevar la íntegra estimación del recurso, según lo solicitado en la demanda, en la que se interesa se reconozca el derecho del recurrente a obtener autorización de uso de aparcamiento de vehículos durante la temporada de verano del año 2021 (ejercicio este ya transcurrido).

QUINTO.- Procede imponer las costas del presente recurso a la Administración demandada, hasta una cifra máxima de 500 euros, más el IVA correspondiente si procediere ( art. 139.1 y 4 de la LJCA).