Sentencia Contencioso-Administrativo 820/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 935/2022 de 18 de julio del 2023

PRIMERO.- Se impugna por el recurrente en el presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Consejería de Derechos Sociales y Bienestar del Principado de Asturias de fecha 25 de julio de 2022, por la que se modifica la cuantía de la prestación del Salario Social Básico y se aplica un descuento sobre la misma por importe de 434,76 euros durante el periodo entre el 1 de junio de 2022 y el 31 de mayo de 2023, pasando en ese tiempo la prestación de ser de 146,81 euros, o alternativamente la aplicación de un descuento sobre el total de la prestación, quedando su abono interrumpido durante las mensualidades necesarias para devolver todo lo indebidamente percibido, o proceder a la devolución de las cantidades indebidamente percibidas.

Y la que el llama Resolución de 29 de noviembre de 2022 por la que se le indica que se le modifica la prestación del Salario Social Básico con efectos 1 de abril de 2021 y una declaración de cantidades indebidamente percibidas de la regularización del periodo de 1 de abril de 2021 a 31 de mayo de 2022 por importe de 5.217,17 euros, procediendo a su amortización mediante descuentos parciales de 434,76 euros desde el 1 de junio al 31 de mayo de 2023 y que además de lo anterior se ha comprobado que ha percibido indebidamente la prestación en el periodo de 1 de abril de 2021 a 30 de noviembre de 2022, generando una deuda que deberá reintegrar por importe total de 5.281,06 euros.

Con la demanda presentada se solicita se dicte Sentencia, por la que se anule y deje sin efecto las resoluciones impugnadas; se condene a la administración a realizar cuantas actuaciones resulten necesarias para dejar sin efecto dichas resoluciones y se condena a la demandada al pago de las costas procesales. Pretensiones estas a las que se opone la Administración demandada, Principado de Asturias representado por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, quien solicita en relación con la Resolución de fecha 25 de julio de 2022, se desestime el presente recurso contencioso administrativo y en relación con el acto del Servicio de fecha 29 de noviembre de 2022, que no procede admitir el recurso respecto al mismo, solicitándose de forma subsidiaria se desestime el recurso en relación al mismo, por constituir un acto de trámite no cualificado y dictado en el marco de un procedimiento no concluso.

SEGUNDO.- Para la adecuada resolución de la cuestión controvertida es necesario partir de los siguientes hechos: Por Resolución de la entonces Consejería de Bienestar de 22 de octubre de 2014, se concede al aquí recurrente, que forma unidad económica de convivencia con sus dos hermanas, la prestación del Salario Social Básico en la cuantía integra ordinaria correspondiente a este tipo de unidades.

Con fecha 1 de marzo de 2021 se requiere al interesado, en el marco del procedimiento de Revisión del expediente NUM000 por parte de la Consejería de Derechos Sociales y Bienestar, Servicio de gestión del Salario Social Básico y otras Prestaciones, en los siguientes términos: "En su expediente se ha observado la ausencia de documentación necesaria para valorar el mantenimiento de su prestación en los términos iniciales o la modificación de la cuantía asignada" así se le requiere para que aporte:

-Acredite que ha solicitado un subsidio por desempleo (Renta Activa por Reinserción) y se le ha denegado.

- Acredite que ha solicitado el Ingreso Mínimo Vital para él, y para el resto de miembros de la unidad económica que puedan tener derecho.

Mediante Resolución de la Consejería de Derechos Sociales y Bienestar de 2 de marzo de 2021, atendiendo a las diferentes comunicaciones realizadas por el demandante relativas al grado de discapacidad de sus hermanas y las pensiones que percibían estas, se procede a la revisión de la prestación. En dicha resolución se reconocieron 1.144,36 € de atrasos y se redujo el Salario Social Básico en 43,63 € de la cuantía íntegra que le correspondía (649,55 €), debido a la pensión que percibían las hermanas.

El aquí recurrente comunicó el 15 de abril de 2021, la actualización de la cuantía de la Pensión No Contributiva de una de sus hermanas y la solicitud de la Renta Activa de Inserción.

Por trámite de audiencia de 24 de mayo de 2022, se comunica al demandante la revisión de su expediente de Salario Social Básico, y la procedencia de modificar la cuantía de la prestación que venía percibiendo con efectos de 1 de marzo de 2022, así como el de reintegrar un importe de total de 5.217,17 € derivada de la regularización de la prestación en el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2021 y el 31 de mayo de 2022, dándole la opción a practicar descuentos parciales mencionados o practicar descuentos sobre el importe mensual total de la prestación, o proceder a la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, no formulándose alegaciones al trámite de audiencia y dictándose la Resolución de 25 de julio de 2022.

Posteriormente consta una comunicación de 29 de noviembre de 2022, de trámite de audiencia del Servicio de Gestión del Salario Social y otras Prestaciones, emitido en el marco del procedimiento de extinción de la prestación por superación del límite de acumulación de recursos provenientes de las pensiones reconocidas a los integrantes de la unidad de convivencia. Frente a la que el interesado ha realizado alegaciones el 3 de enero de 2023, solicitándose por el Principado de Asturias la inadmisibilidad del recurso en relación al mismo al tratarse de una comunicación del Servicio de Gestión del Salario Social y otras Prestaciones que constituye un "Trámite de audiencia con propuesta de extinción" distinto al de revisión/modificación del Salario Social Básico, constituyendo un acto de trámite no cualificado, en los términos del 112 LPAC y 25.1 LJCA.

TERCERO.- Planteadas en tales términos la presente controversia jurisdiccional es preciso señalar que el mismo no constituye un acto de trámite cualificado, no poniendo fin a la vía administrativa, no decidiendo directa o indirectamente el fondo del asunto, no determinando la imposibilidad de continuar el procedimiento y no producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Así El artículo 25.1 LJ , en relación con el recurso contencioso administrativo, declarara actos impugnables: "(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos". Examinaremos a continuación los argumentos de la parte recurrente en favor de la recurribilidad del requerimiento de información, que se han resumido anteriormente y que, en síntesis, se basaron en considerar que el requerimiento de información no era un acto de trámite o, en su caso, se trataba de un acto trámite cualificado y susceptble por ello de recurso. La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con las excepciones a que luego nos referiremos. Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. Así resulta del artículo 112.1 LPAC , que señala: La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento .

Es por ello que aquí se trata de un acto de trámite cuya finalidad era la de preparar o hacer posible una posterior decisión final o de fondo, razones que llevan a declarar la inadmisibilidad del mencionado trámite.

CUARTO.- En relación a la cuestión de fondo, y en relación a la Resolución de 25 de julio de 2022, es necesario comenzar señalando que hasta el 12 de julio de 2022 estuvo vigente la Ley Asturiana 4/2005, de 28 de octubre de Salario Social Básico; y desde esa fecha está vigente la Ley asturiana 3/2021, de 30 de junio, de Garantía de Derechos y Prestaciones Vitales.

Pues bien, la Ley asturiana 4/2005 conceptúa el salario social básico como "la prestación económica periódica dirigida a las personas que carezcan de recursos económicos suficientes para cubrir sus necesidades básicas, sobre la base de la unidad económica de convivencia independiente".

El Artículo 11 de la Ley autonómica establece las obligaciones de los beneficiarios del salario social básico, y durante el tiempo que sean acreedores al mismo, que estarán obligados a: "b) Solicitar la baja en la prestación económica en el plazo de un mes a partir del momento en el que se dejen de reunir los requisitos exigidos para su percepción"; y "c) Proporcionar a la Administración información veraz sobre las circunstancias personales, familiares y económicas que afecten al cumplimiento de los requisitos y sus posibles variaciones, así como colaborar con la Administración para la verificación de dicha información".

En el supuesto enjuiciado, el procedimiento se inició por el requerimiento de fecha 1 de marzo de 2021, comunicándose por el interesado extemporáneamente la variación de las circunstancia en su unidad económica, así el art 37 del Decreto 29/2011, establece: "Durante el tiempo de percepción, las personas beneficiarias del Salario Social Básico tienen las siguientes obligaciones: (...) c) Proporcionar a la Administración información veraz sobre las circunstancias personales, familiares y económicas que afecten al cumplimiento de los requisitos y sus posibles variaciones, así como colaborar con la Administración para la verificación de dicha información y comunicar cualquier incidencia en el plazo de un mes desde que se produzca (...) h) Comunicar las modificaciones sobrevenidas en el número de miembros de la unidad económica de convivencia independiente o en los recursos que hay servido de base para el cálculo de la prestación en el plazo de un mes".

El art 38.2 señala: "Circunstancias sobrevenidas con incidencia en la prestación. La persona titular de la prestación deberá presentar una declaración responsable a la Consejería competente en materia de asuntos sociales, sobre las incidencias que se produzcan en la unidad económica de convivencia independiente con relevancia en el mantenimiento de los requisitos de acceso a la prestación o en su cuantía económica, en el plazo de un mes desde que se produzcan".

Es por lo que el recurrente comunicó la variación de la cuantía de la PNC por la Administración el 15 de abril de 2021, y dicha variación ya se había producido en la mensualidad de febrero de 2021, con efectos económicos de 1 de enero de 2021 incumpliendo el plazo de un mes anteriormente señalado, por lo que el mismo está obligado al reintegro de las cantidades indebidamente percibidas fijadas en la cantidad de 5.217,17 € toda vez que el derecho de la Administración a solicitar las devoluciones de ingresos indebidas prescribirá a los cuatro años.

Sobre este particular ha de tenerse en cuenta la interpretación establecida por esta Sala en vía de casación autonómica en la Sentencia de 9 de diciembre de 2021, en el que distinguíamos entre revisión de oficio y revisión a instancia de parte del Salario Social, y, en particular por lo que se refiere a la revisión de oficio establecíamos el criterio interpretativo conforme al cual:

Rec. 1/2021) " Como bien razona la sentencia de referencia, ni la Ley del Principado de Asturias 4/2005, de 28 de octubre, de Salario Social Básico, ni el Reglamento de desarrollo, fija un plazo de caducidad para este tipo de expedientes . En este punto, procede aclarar que de la lectura del art. 66 , no se deriva que se establezca en él un plazo de caducidad, sino simplemente un plazo para resolver y notificar, que transcurrido no lleva aparejada la caducidad del procedimiento . Sus consecuencias se concretan en los efectos y eficacia de la resolución dictada, lo que es acorde a normas sobre plazo de resolución, notificación, y efectos de la infracción de aquellos que regula la LPACAP (artículos 39, 40 y 48.3). De esta forma, iniciado un procedimiento de oficio, y a falta de norma específica en la Ley del principado, es preciso acudir a la regulación del art. 21 de la LPACAP, cuando regula: " 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses . Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación".

En definitiva, en este tipo de procedimientos que se inician de oficio, a través del correspondiente acuerdo de incoación, rige lo establecido en el art. 21 de la LPACAP; y en su caso, lo previsto en el art. 25.1.b) del mismo Texto legal , para el supuesto de silencio administrativo.

2º A diferencia de lo que se acaba de razonar, cuando la resolución que se dicta en supuestos de revisión o extinción regulados en el reglamento se dicta a instancia de parte, hay que considerar varios supuesto:

A/ En primer término que el interesado/a cumpla con la exigencia temporal que establecen los artículos 37.h), 38 y 62 del citado reglamento. Es decir que comunique el cambio de circunstancias dentro del plazo de un mes desde que se produzca la variación fáctica que determina ese cambio. En este caso, puede acontecer que la Administración no precise de más información, en cuyo caso deberá dictar la resolución dentro del plazo que fija el art. 38.4., sin más trámites. O puede acontecer que precise de más información, por lo que entrara en juego la previsión del art. 64, es decir " requerirá su aportación a la persona interesada, concediéndole un plazo de diez días para hacerlo, con la advertencia de que si no lo hace el expediente quedará paralizado y, transcurridos tres meses en esa situación, caducará". Si no resolviera la administración en ese plazo, entra en juego lo preceptuado en el art. 66.3.

B / Si el interesado/a comunica la modificación de circunstancias fuera de ese plazo, entra en juego lo previsto en el art. 38.3 del Reglamento: " 3. En ausencia de comunicación en plazo, los efectos favorables a la persona interesada que resulten de la revisión correspondiente se devengarán a partir del primer día del mes siguiente al de la comunicación tardía o del conocimiento de las incidencias por la Administración por otros medios.

Los efectos que resulten desfavorables se aplicarán en el plazo establecido en el apartado primero de este artículo, con exigencia de la devolución de las cantidades que se hayan podido percibir indebidamente hasta el momento de la revisión del expediente", y ese apartado 1º señala: " 1. Las modificaciones sobrevenidas en el número de integrantes de la unidad económica de convivencia independiente o en los recursos económicos que hayan servido de base para el cálculo de la prestación darán lugar a la revisión del mismo con efectos desde el primer día del mes siguiente a la fecha en que se produzca la variación". Esta previsión reglamentaria no es más que desarrollo de lo regulado en el art. 11.f) de la Ley 4/2005, de 28 de octubre, de Salario social Básico, cuando establece: " Los beneficiarios del salario social básico, y durante el tiempo que sean acreedores al mismo, estarán obligados a:...

f) Reintegrar las cantidades indebidamente percibidas, que tendrán la consideración, a todos los efectos, de ingreso de derecho público".

En definitiva, en un supuesto, como el analizado en la sentencia recurrida en casación, en el que se comunica extemporáneamente la variación de circunstancias, dado que nos encontramos ante un plazo fatal, no precisando la Administración de complemento de información o documentación, procedía el dictado, de forma directa, de la resolución procedente. No puede beneficiarse la recurrente de su propio incumplimiento, pretendiendo la caducidad de un procedimiento que en realidad no ha sido tal, puesto que comunicada extemporáneamente la variación, a la Administración le incumbía comprobar los datos, y si no precisaba de complemento, resolver.

Ahora bien, no puede obviarse que la administración, tras la comunicación de agosto de 2017, no dicta resolución alguna hasta el 26 de agosto de 2019, ni si quiera se respeta el plazo del art. 38.4 del Reglamento, ni del art. 66.1, tras la solicitud de parte de 9 de abril de 2019. Por ende, la consecuencia de este incumplimiento tiene que ser la referida a los efectos de la resolución, es decir, que estos se producen desde la notificación tardía. Pero como quiera que el art. 38.3 imponga la obligación de devolución desde el mes siguiente, la interpretación conjunta de estos preceptos debe llevar a fijar como doctrina que resultará de aplicación el instituto de la prescripción, conforme a lo dispuesto en el art. 16.1 del TR de Régimen Económico Y Presupuestario del Principado de Asturias , tal y como recoge la sentencia recurrida. Como quiera que en este caso, no transcurrieron cuatro años desde la notificación de la resolución, en relación con la variación de las circunstancias, no se habría producido la prescripción de ningún periodo, en relación a la obligación de devolución de prestaciones indebidamente percibidas.

En el mismo sentido, y en un supuesto de revisión realizada a instancia de parte, se ha pronunciado esta sala con anterioridad a la Sentencia recurrida. Así, en la Sentencia de fecha 15 de enero de 2019 (recurso 243/18 ), que se remite a la de 6 de febrero de 2017 (recurso 331/16 ), (aun cuando en el supuesto analizado por esta última, la comunicación de parte, había dado lugar a un inicio de oficio del procedimiento)."

Es por ello que no habiendo transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años, procede la desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- En virtud de lo previsto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa es preciso imponer las costas a la parte actora pero por un máximo por todos los conceptos de 200 euros, más el IVA si procediere.