Sentencia Contencioso-Administrativo 1243/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 612/2022 de 19 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Por el Procurador Sr. Serrano Martínez en nombre y representación de D. Torcuato se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada el día 24 de marzo de 2022 por la Consejería de Hacienda que desestimó la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho, en el expediente NUM000, relativo al procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho, en los términos señalados en la misma.

SEGUNDO.- Alega el recurrente en los hechos de su demanda que el 20 de julio de 2016 los Servicios Tributarios del Principado de Asturias iniciaron la vía de apremio, así como las actuaciones seguidas en orden a la valoración del bien inmueble y que el 13 de junio de 2017 dichos Servicios Tributarios aceptaron como valor del bien el de 329.434,82 €, precisando que el 11 de diciembre de 2017 se le notifica al recurrente la resolución dictada en fecha 20 de septiembre de 2017 por la Jefatura del Área de Recaudación de los Servicios Tributarios del Principado de Asturias, por la que se acuerda "la enajenación mediante subasta del bien inmueble constituido en garantía del aplazamiento incumplido", y la fecha de celebración de la subasta -el día 22 de febrero de 2018-, con más otras cuestiones generales entre las que no figura mención alguna sobre el procedimiento o destino del bien, caso en que la subasta fuera declarada desierta. Así como que llegado el día de celebración de la subasta del bien inmueble el citado 22 de febrero de 2018, resultó la misma desierta en la primera y la segunda licitación y que tras declararla desierta, en el mismo día, 22 de febrero de 2018, se acordó la iniciación del trámite de adjudicación directa, a realizar en el plazo de 6 meses, admitiéndose ofertas, sin sujeción a tipo, y que en fecha 19 de octubre de 2018 la Jefatura del Área de Recaudación de los Servicios Tributarios del Principado de Asturias procedió a adjudicar el local comercial a un tercero por el precio de 70.132 €, cuando el mismo bien había sido valorado por los Servicios Tributarios del Principado de Asturias a efectos de obtener la cuota tributaria del Impuesto sobre Sucesiones en 337.579,18 €, primero, y en 479.829,66 €, después.

Y en los Fundamentos de Derecho siguiendo el mismo orden de exposición del recurrente, alega como motivos de su recurso, en primer lugar, nulidad de pleno derecho del acuerdo de iniciación del procedimiento de adjudicación directa del bien inmueble adoptado el 22 de febrero de 2018, así como la de todas las actuaciones posteriores realizadas en ejecución o desarrollo del mismo, y especialmente el acuerdo de adjudicación directa del bien de 19 de octubre de 2018, al haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de acuerdo con los artículos 47-1-e) de la Ley 39/2015 y artículo 217-1-e) de la L.G.T. Al sostener que cuando se acordó la adjudicación directa abierta el citado 22 de febrero de 2018, en esa fecha había entrado en vigor la reforma del Real Decreto 1071/2017, que suprimía la posibilidad de que, desierta la subasta en segunda licitación, se acordara la enajenación de los bienes hipotecados por el procedimiento de adjudicación directa, resultando, por el contrario, procedente conforme a los artículos 109 y 112 la posibilidad de proponer de forma motivada al órgano competente su adjudicación a la Hacienda Pública en pago de las deudas no cubiertas y caso de no ser acordada, comenzar un nuevo procedimiento de enajenación a través de una nueva subasta, poniendo de manifiesto los perjuicios causados al recurrente. Y, subsidiariamente, en segundo lugar, aduce que para el caso de que se considere aplicable el procedimiento de adjudicación directa del artículo 107 del Reglamento General de Recaudación, en su redacción anterior al 1 de enero de 2018, se alega nulidad de pleno derecho del acuerdo de iniciación del procedimiento de adjudicación directa del bien inmueble adoptado el 22 de febrero de 2018, así como la de todas las actuaciones posteriores realizadas en ejecución o desarrollo del mismo, y especialmente el acuerdo de adjudicación directa del bien de 19 de octubre de 2018, al haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y además con vulneración de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, de acuerdo con los artículos 47-1-e) y a) de la Ley 39/2015 y artículo 217-1-e) y a) de la L.G.T., por quebrantamiento del plazo al haber superado el plazo de seis meses y por la ausencia de notificación. En tercer lugar, nulidad de pleno derecho del acuerdo de adjudicación del bien propiedad del recurrente a favor de un tercero adoptado el 19 de octubre de 2018, por haber sido dictado lesionando los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, según los artículos 47-1-a) de la Ley 39/2015 y artículo 217-1 a) de la L.G.T., en relación con el artículo 31 de la C.E. Y, finalmente, alega sobre las consecuencias de la nulidad/anulabilidad de los actos, con retroacción de actuaciones, conforme ha dejado señalado.

A dichas pretensiones se opuso el Principado de Asturias, alegando que la controversia se centra en la adjudicación directa como posterior al seguimiento de una subasta infructuosa y más en concreto, en determinar cuál es la norma aplicable al caso "ratione temporis", al haber sido modificado el artículo 107 del Real Decreto 1071/2017, eliminándose la adjudicación directa como procedimiento posterior y subsiguiente al de subasta, con cita de la Disposición Transitoria Cuarta del mismo, y que el órgano gestor tributario entiende que la norma aplicable es el artículo 107 en su redacción original, puesto que la Administración Tributaria defiende que el hito temporal esencial es el acuerdo de enajenación y su notificación y que dicha actividad administrativa se inicia con el procedimiento de subasta que sucede objetivamente el 20 de septiembre de 2017 y el 11 de diciembre de 2017, respectivamente, así como que no se trata de un supuesto de nulidad de pleno derecho, puesto que no se trata de una infracción clara, manifiesta y ostensible, con cita de la sentencia dictada por esta Sala el 23 de junio de 2022 y el criterio seguido por otras Administraciones, en los términos que constan en su escrito de contestación a la demanda, que serán examinados a continuación, interesando la desestimación del recurso.

TERCERO.- Planteados los términos del recurso en el sentido expuesto y vistas las alegaciones de las partes, es preciso tener en cuenta que como ha señalado esta Sala en sentencia de 23-10-2023 el artículo 213 de la LGT establece que "1. Los actos y actuaciones de aplicación de los tributos y los actos de imposición de sanciones tributarias podrán revisarse, conforme a lo establecido en los capítulos siguientes, mediante:

a) Los procedimientos especiales de revisión.

b) El recurso de reposición.

c) Las reclamaciones económico-administrativas.

2. Las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos, así como los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones sobre los que hubiera recaído resolución económico-administrativa, no podrán ser revisados en vía administrativa, cualquiera que sea la causa alegada.

Las resoluciones de los órganos económico-administrativos podrán ser declaradas lesivas conforme a lo previsto en el artículo 218 de esta ley". El art. 216 señala: " Son procedimientos especiales de revisión los de: a) Revisión de actos nulos de pleno derecho"; el art. 217: "1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico- administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Que tengan un contenido imposible.

d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. El procedimiento para declarar la nulidad a que se refiere este artículo podrá iniciarse:

a) Por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico.

b) A instancia del interesado.

3. Se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales..."; afirmando el art. 215: " 1. Las resoluciones de los procedimientos especiales de revisión, recursos y reclamaciones regulados en este título deberán ser motivadas, con sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho".

En la aplicación de estos preceptos la doctrina jurisprudencial viene destacando la naturaleza extraordinaria de este procedimiento de revisión de actos nulos, y su interpretación restrictiva. Así, la reciente STS de 22 de noviembre de 2022 (recurso 2666/2021), con cita de otras anteriores, como la de 30 de noviembre de 2021 (recurso 1506/2020) y la de 17 de junio de 2021 (recurso 1123/2020), recuerda: "En el ámbito tributario el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho se regula en el art. 217 de la LGT, que a diferencia del de revocación puede no sólo iniciarse de oficio, sino también instarse a iniciativa del interesado contra actos -aparte de las resoluciones de los órganos económico administrativos- que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, y sólo y exclusivamente en alguno de los supuestos que de forma tasada se recoge en su apartado 1.

En la línea que apuntamos se ha pronunciado numerosísimas veces este Tribunal, valga como referencia, por su proximidad temporal, la sentencia de 18 de mayo de 2020, rec. cas. 2596/2019, en la que se dijo que: "La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria, de manera que -dada la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente- 'la revisión de oficio no es remedio para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de pleno derecho" ( sentencia de 14 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007)".

El art. 217 de la LGT reconoce que los interesados están facultados para instar la acción, se le reconoce, pues, una verdadera y propia acción de nulidad; lo que da lugar, prima facie, a que se inicie el procedimiento, que bien puede terminar con su inadmisión de concurrir alguno de los supuestos que se contempla en su apartado 3, o bien continuar el procedimiento hasta su terminación, que cuando se ha iniciado a instancia del interesado puede producirse por silencio negativo o por resolución expresa acogiendo o no la nulidad instada....

"En relación con la revisión de los actos tributarios firmes y las potestades del órgano judicial para acordarla, a tenor de la decisión que haya sido adoptada al respecto por la Administración, hemos sentado una doctrina reiterada que puede resumirse en los siguientes términos:

1. El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados, en relación con los actos tributarios, en el apartado 1 del artículo 217 de la Ley General Tributaria), expulsar del ordenamiento jurídico aquellas decisiones que, no obstante su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del ordenamiento jurídico ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 122/2016 ).

2. Tal procedimiento sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando ésta es vulnerada de manera radical, lo que obliga a analizar la concurrencia de aquellos motivos tasados "con talante restrictivo" ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 6165/2011).

3. La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria, de manera que -dada la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente- "la revisión de oficio no es remedio para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de pleno derecho" ( sentencia de 14 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007)".

CUARTO.- Sentado cuanto antecede, la cuestión que ha sido sometida a la decisión de la Sala en este caso gira en torno a determinar cuál es la normativa aplicable, pues mientras que el recurrente se apoya en la nueva redacción del Real Decreto 1071/2017, del Reglamento General de Recaudación, en aras a considerar que vigente la misma impide a la Administración a que una vez desierta la segunda subasta acuda a la adjudicación directa por considerar que ha sido suprimida tal posibilidad y que, a su juicio, se debió optar por el régimen nuevo, aduciendo al efecto que la adjudicación directa del bien resultaba inaplicable, al haber entrado en vigor la reforma del citado Reglamento General de Recaudación, operada por el Real Decreto 1071/2017, de 29 de diciembre, con expresa cita del día 22 de febrero de 2018 y asimismo del 19 de octubre de 2018. Sin embargo, el Principado de Asturias sostiene todo lo contrario, al alegar que la norma aplicable es el artículo 107 en su redacción original, y defender que el hito temporal esencial es el acuerdo de enajenación y su notificación, al indicar que dicha actividad administrativa inicia el procedimiento de subasta, lo que sucede objetivamente el 20-9-2017 y el 11-12-2017, así como que no se trataría de un supuesto de nulidad de pleno derecho, ya que no nos encontramos ante una infracción clara, manifiesta y ostensible, como exige el Tribunal Supremo. Asimismo se remite a los razonamientos contenidos en los detallados Fundamentos de Derecho de la resolución recurrida en la que muestra su disconformidad con el dictamen del Consejo Consultivo emitido el día 30-9-2021, nº 187/2021, obrante a los folios 399 a 419 del expediente administrativo, en los que a su vez se apoya el recurrente.

A dicho fin y para su resolución es preciso acudir al expresado Real Decreto 1071/2017, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento General de Recaudación, que en su Disposición Transitoria Cuarta que lleva por rúbrica "Régimen transitorio de las subastas" establece que "Las normas relativas al desarrollo del procedimiento de subasta a través del Portal de Subastas de la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado se aplicarán a los procedimientos iniciados a partir del 1 de septiembre de 2018". Norma legal específica a la que se ha de estar, que desplaza a la general, y señala de forma imperativa "se aplicarán" y en cuanto se dicta expresamente, como así se enuncia, para el régimen transitorio de subastas y en cuyo contenido se contempla el "desarrollo" y de forma reiterada "procedimiento", y no una fase aislada del mismo.

En dicho sentido así lo ha señalado esta Sala en sentencia de fecha 23-6-2022, citada expresamente por el Principado de Asturias, en la que se señala que " En este punto rechazamos el planteamiento de la abogacía del Estado de situar la referencia a la normativa reglamentaria aplicable en el tiempo en que se acordó la enajenación por subasta firmado el 14 de junio de 2020, pues la primera subasta por enajenación del bien tuvo lugar en junio de 2017 (...) sin que las sucesivas subastas encaminadas a la realización del bien, aunque con distinta valoración (ahora sensiblemente inferior ...) alteren la referencia de la normativa vigente, que por lo expuesto según la disposición Transitoria Cuarta del R.D. 1071/2017, de 29 de diciembre , el nuevo procedimiento será aplicable a los "procedimientos iniciados a partir del 1 de septiembre de 2018". Y en consecuencia, al procedimiento que nos ocupa sería aplicable (...) el Reglamento de recaudación en la versión original aplicable al caso". Indicando asimismo en su apartado final que " con la tramitación del procedimiento con arreglo al Reglamento de Recaudación en la redacción previa a la reforma operada por el R.D. 1071/2017, de 29 de diciembre, ya que el inicio del procedimiento recaudador ejecutorio, tuvo lugar en junio de 2017".

Consecuentemente con lo expuesto, dado que en el caso de autos ha quedado acreditado y así lo ponen de manifiesto tanto la resolución recurrida en el hecho noveno que señala que "Con fecha 20 de septiembre de 2017, la Jefa del Área de Recaudación acuerda la enajenación mediante subasta (...) Dicho acuerdo se notifica personalmente a D. Torcuato el 11 de diciembre de 2017, según consta en acuse de recibo. (...) Posteriormente, se publica en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de fecha 22 de diciembre de 2017 (núm. 294) el anuncio de subasta". Como en la contestación a la demanda, en el F.Dº.3º. y asimismo el recurrente en el antecedente de hecho octavo de su demanda, a cuyo tenor en dicha fecha aún no había entrado en vigor aquélla.

Como igualmente sucede con la fecha señalada en aquél acuerdo para la celebración de la subasta el día 22 de febrero de 2018 y considerando en dicho sentido que en el expresado acuerdo de 20 de septiembre de 2017 ya se contenía la fecha para la celebración de la subasta fijada para el día expresado de 22 de febrero de 2018, como así se ha indicado en el citado hecho noveno de la resolución recurrida y en el antecedente de hecho octavo de la demanda. Fecha esta última igualmente anterior al 1 de septiembre de 2018. Ya que como expuso esta Sala en la citada sentencia de 23-6-2022 " sin que las sucesivas subastas encaminadas a la realización del bien (...) alteren la referencia normativa vigente, que por lo expuesto según la disposición Transitoria Cuarta del R.D. 1071/2017, de 29 de diciembre , el nuevo procedimiento será aplicable a los "procedimientos iniciados a partir del 1 de septiembre de 2018", lo que determina el rechazo de las alegaciones de la parte recurrente, máxime teniendo en cuenta la acción ejercitada en el presente procedimiento, ya que, como se expuso en el Fundamento de Derecho anterior, la doctrina jurisprudencial viene destacando la naturaleza extraordinaria de este procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho y su interpretación restrictiva, en los términos expuestos.

Y sin que a lo expuesto obste la invocación que realiza el recurrente acerca de que la Disposición Final Única del Real Decreto 1071/2017 establece que "Este real decreto entrará en vigor el día 1 de enero de 2018", no sólo por los anteriores razonamientos señalados, sino porque previamente a la misma se encuentra la citada Disposición Transitoria Cuarta que regula expresa y específicamente el "Régimen transitorio de las subastas", lo que excluye cualquier otra generalidad, en tanto que aquella Disposición Transitoria Cuarta, en los términos ya expuestos, indica de forma imperativa que "se aplicarán a los procedimientos iniciados a partir del 1 de septiembre de 2018", pues sostener lo contrario, supondría dejar sin efecto y vacía de contenido dicha Disposición Transitoria, prevista por el legislador expresamente al efecto y con dicha distinción, lo que conlleva a la desestimación de las alegaciones del recurrente.

Y, por consiguiente, dicha desestimación en la vía o cauce utilizado por el recurrente arrastra o deja subsumidas las restantes alegaciones del recurrente en cuanto que no encajan dentro de los motivos esgrimidos por el mismo acerca de haberse vulnerado o prescindido total o absolutamente del procedimiento legalmente establecido, no solo por lo razonado, sino porque como ha señalado el Tribunal Supremo al respecto en sentencia de fecha 2-2-2016 " es sabido que la ausencia de algunos trámites procedimentales o las irregularidades formales que hayan podido producir indefensión o priven al acto de requisitos indispensables para alcanzar su fín, no se encuentran entre los supuestos contemplados en el artículo 62.1, sin perjuicio de que constituyan causa de anulabilidad del acto administrativo del artículo 63.2 de la LRJPA . La causa de nulidad del artículo 62.1.e) está reservada para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento, requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de ellos por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental ( SSTS de 5 de diciembre de 2012 , Rec. 6076/2009, de 9 de octubre de 2012 , Rec. 110/2009, de 14 de febrero de 2012 , Rec. 567/2008, de 7 de noviembre de 2011 , Rec. 1322/2009 , y 14 de abril de 2010 , Rec. 3533/2007 )"; ni en la vulneración de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, ni en cuanto al artículo 31 de la C.E., ya que como ha señalado esta Sala en la citada sentencia de 31-10-2023 "en lo tocante al artículo 31 de la CE , que no estamos ante un derecho de los susceptibles de amparo".

Por todo ello y de acuerdo con los razonamientos expuestos es por lo que procede desestimar el recurso.

QUINTO.- Conforme al artículo 139 de la Ley 39/98 ante las circunstancias concurrentes no ha lugar a hacer expresa condena en costas.