Sentencia Contencioso-Administrativo 389/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 644/2021 de 29 de marzo del 2023

PRIMERO.- La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA), adoptado en sesión de fecha 30 de junio de 2021, que informa desfavorablemente y deniega la autorización previa solicitada por la recurrente para construcción de vivienda unifamiliar en Villanueva de Pría, término municipal de Llanes.

Se recogen en la demanda los siguientes antecedentes:

En virtud de escritura de compraventa autorizada por el Notario de Ribadesella Don José Luis Fernández Lozano el 23.04.2009, núm. 484 de protocolo, Don Luis Carlos Muñoz Rojas Alarcón y Doña Mª Teresa Entrecanales de Azcárate, casados en régimen de gananciales adquirieron la finca en el sitio de La Boquera, con una superficie de 24.605,24 m2.

Inscrita en el Registro de la Propiedad de Llanes al Tomo NUM000, Libro NUM001, Folio NUM002, Finca número NUM003.

Referencia catastral NUM004.

PROMOCIONES TERENSA, S.L. solicitante de la licencia es una sociedad mercantil participada íntegramente por los titulares del pleno dominio de la finca descrita anteriormente.

La parcela litigiosa descrita anteriormente procede de la segregación, agrupación y parcelación de fincas autorizada por licencia urbanística otorgada por resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Llanes el 4.12.2006 a la entidad ARADA ASTUR, S.L., anterior propietaria de los terrenos, de acuerdo con el "proyecto de parcelación de fincas y esquemas conjuntos" elaborado por el Arquitecto Superior Don Candido. Licencia que autorizó el proyecto de parcelación.

Con fecha 25.10.2006, el Secretario del Ayuntamiento de Llanes, con el visto bueno de la Alcaldesa, expide certificación urbanística sobre cuatro de las parcelas resultantes de la parcelación autorizada por resolución firme municipal de fecha 4.12.2006, en el que se da fe que, una vez realizados los trámites pertinentes y obtenidas las preceptivas licencias municipales, es posible la construcción de hasta 13 viviendas unifamiliares.

Una vez autorizado por licencia municipal el proyecto de segregación, agrupación y parcelación urbanística, dichas operaciones fueron protocolizadas en escritura otorgada ante el Notario de Ribadesella Don José Luis Fernández Lozano el 1.02.2007, núm. 130 de protocolo.

Entendiendo la propiedad la necesidad de hacer algunas correcciones y enmiendas en el "proyecto de parcelación de fincas y esquemas conjuntos" autorizado por licencia de fecha 4.12.2006, en abril de 2007 se solicita nueva licencia municipal de parcelación urbanística al documento modificado, que es otorgada por resolución firme del Ayuntamiento de Llanea de fecha 11.05.2007.

Posteriormente, la entidad propietaria ARADA ASTUR, S.L. agrupa las 14 parcelas provenientes de la parcelación, tras obtener la licencia de agrupación otorgada por el Ayuntamiento de Llanes por resolución de 6.03.2009. Se acompaña, como documento anexo nº 5, el informe del Arquitecto municipal de fecha 5.03.2009, favorable al otorgamiento de la citada licencia de agrupación, en el que se describe e identifica la superficie de 1.809,56 m2 objeto de cesión con destino a vial situado al Noroeste de la actuación.

Sigue la demanda que como se observa del tenor literal de la licencia municipal de agrupación de fecha 6.03.2009 y del informe técnico municipal, se establece como condiciones jurídicas mantener la cesión para la ampliación del camino sur de la parcela agrupada (140,20 m2 de retranqueo para su cesión), aceptar la segregación y cesión para nuevo vial de una superficie de 1.809,56 m2 colindante con el camino situado al Noroeste de la actuación urbanística; y la reducción de la edificabilidad en un 77% prevista en el proyecto de parcelación autorizado por la licencia de 4.12.2006, de forma que sólo sea posible la ejecución de una única vivienda unifamiliar aislada.

Se afirma que aunque se utilice el término de "agrupación", en la medida en que se prevén cesiones para viales, con las previas y oportunas segregaciones de los terrenos destinados a sistema viario municipal; realmente, la actuación urbanística que se autoriza consiste en una nueva parcelación urbanística.

Se advierte que la mayor parte de la superficie de la finca resultante de la agrupación autorizada en virtud de la licencia municipal de 6.03.2009 estaba incluida en el núcleo rural de Villanueva de Pría delimitado por el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes (PGOU de Llanes), aprobado definitivamente por acuerdo de la CUOTA de 10.07.2002, y su texto refundido, aprobado por acuerdo de la CUOTA de 15.04.2003.

El PGOU de Llanes fue anulado por la sentencia de esta Sala núm. 455/2007, dictada el 11.04.2007, en el procedimiento 946/2002. Sentencia anulatoria que fue confirmada por el Tribunal Supremo, en su sentencia de 4.01.2011, al desestimar el recurso de casación 3675/2007.

Se aduce que con la anulación judicial del PGOU, el municipio de Llanes carece de instrumento de planeamiento que ordene integralmente el término municipal, siéndole de aplicación directa las normas legales contenidas en el Decreto Legislativo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TRLOTU), así como las normas reglamentarias de desarrollo contenidas en el Decreto 278/2007, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (ROTU). Se añade que de acuerdo con lo dispuesto en la DT 1ª.3.d) TRLOTU, en el caso de que el planeamiento no contenga una regulación de la clase del núcleo rural, como sucede en el municipio de Llanes que carece de planeamiento general, resultarán aplicables los arts. 137 y concordantes de las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de 29.12.1983 (NURMR), publicadas en el BOP núm. 25, de 31.01.1984. El art. 16 NURMR define las diferentes tipologías de núcleo rural en Asturias (denso, medio, disperso), en función de la densidad de población (más bien de edificaciones); mientras que el art. 134 NURMR establece los criterios de delimitación de los diferentes tipos de núcleo rural, atendiendo a las distancias a las viviendas más periféricas. Por su parte, el art. 135 NURMR regula la zona de influencia del núcleo rural.

Se señala que ante la inseguridad jurídica creada con la anulación judicial del planeamiento en un municipio con gran tensión urbanística, como es Llanes, el Ayuntamiento solicitó de la CUOTA que se informase sobre el procedimiento para la expedición de las licencias urbanísticas en el término municipal y que mediante Acuerdo de la CUOTA de 9.05.2011 (BOPA núm. 111, de 16.05.2011), se emitió un informe, con naturaleza de disposición general (reglamentaria), en el que, después de relatar los antecedentes administrativos y judiciales que provocaron la situación y plantear las alternativas a analizar en el nuevo escenario jurídico; para concluir, en lo que aquí interesa, que para determinar lo que ha de considerarse como Núcleo Rural ha de acudirse a los arts. 136 y 137 del TRLOTU y al ROTU, en concordancia con lo señalado en las NURMRA.

Se añade que no siendo de gran utilidad el acuerdo interpretativo de 9.05.2011 para resolver la problemática surgida con ocasión del estudio de los expedientes relativos a las Autorizaciones Previas para edificar en parcelas ubicadas en las Zonas de influencia de los Núcleos rurales del municipio de Llanes, mediante Acuerdo de la CUOTA de 21.03.2013 (BOPA núm. 99, de 30.04.2013), en el que se concluye, la reviviscencia con carácter general de las NURMR para Núcleo Rural, salvo para el caso de parcelas que hayan sido objeto de parcelación mediante el otorgamiento de licencia urbanística, durante la vigencia del planeamiento, que sí han de ser consideradas como integrantes del Núcleo Rural, como sucede en el caso que nos atañe. Se indica que el Acuerdo de la CUOTA de 21.03.2013 razona su conclusión, reconociendo la ejecutividad y eficacia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición (PGOU de Llanes) anulada, al reconocer que «no es posible obviar aquellos actos administrativos dictados al amparo del Plan General anulado, mientras continuaba la vigencia del planeamiento, y que no han sido declarados nulos por los tribunales. Nos estamos refiriendo a las licencias de parcelación otorgadas sobre parcelas que en momento de vigencia del planeamiento tenían la consideración del Núcleo Rural. El hecho de que hayan sido parceladas reflejan, por una parte, una voluntad de edificar, y por otra la existencia de un núcleo rural, sin que en el momento del otorgamiento se puedan considerar ese suelo clasificado como suelo no urbanizable de especial protección o interés».

Con fecha 29.10.2019, PROMOCIONES TERENSA, S.L. solicita al Ayuntamiento de Llanes licencia urbanística para la construcción de una vivienda unifamiliar aislada, de acuerdo con el proyecto básico redactado por el Arquitecto Superior Don Candido.

Se afirma que el proyecto edificatorio presentado se adapta al régimen en vigor y pretende, dado el carácter reglado de la licencia y de la autorización previa, la aplicación del Acuerdo de la CUOTA de 21.03.2013.

No es hasta el 21.02.2021, cuando la Arquitecta municipal emite su informe técnico a la solicitud de la licencia de construcción. El informe técnico de los servicios municipales entiende que la finca en la que se proyecta la edificación, que no está afectada por el Plan de Ordenación del Litoral asturiano (POLA), no puede ser considerada suelo urbano al no cumplir las condiciones de los arts. 113 TLOTU y 299 ROTU; ni tampoco puede ser considerada núcleo rural, al entender que no se ajusta a las determinaciones de los arts. 137 TRLOTU y 146 ROTU, por lo que entiende que se trata de "suelo no urbanizable sin calificación concreta".

Posteriormente, con fecha 26.02.2021, se emite el informe jurídico por parte del Técnico de Administración General, en el que refiere un informe desfavorable de los servicios técnicos municipales y la procedencia de remisión del expediente a la CUOTA, para que se pronuncie sobre la pertinencia del otorgamiento de la autorización previa, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de 9.05.2011, una vez anulado el PGOU de Llanes (no es exigible la autorización previa respecto de las obras y usos en suelos que tengan la condición de núcleo rural, ex art. 131.2 TRLOTU).

Con fecha 22.06.2021, la Arquitecta de la CUOTA emite informe desfavorable a la propuesta presentada. El informe técnico reseña la situación jurídica del planeamiento en Llanes y señala los requisitos legales establecidos en los arts. 136 y 137 TRLOTU para cumplir con las condiciones para ser delimitar el núcleo rural en el planeamiento; para concluir, sin medición que lo avale o justifique, que en el caso concreto la parcela consultada quedaría totalmente excluida de cualquiera delimitación futura de núcleo rural. Se añade que el informe técnico de la Arquitecta de la CUOTA no atiende al régimen jurídico aplicable a la solicitud de licencia y alude al Acuerdo de la CUOTA de 30.09.2020 (BOPA núm. 228, de 25.11.2020), muy posterior, olvidando que la modificación del criterio interpretativo no es aplicable a solicitudes anteriores a su publicación, como tampoco a los casos en que se haya obtenido certificación urbanística previa reconociendo la condición de núcleo rural, como literalmente señala el Acuerdo de 30.09.2020.

Con fecha 23.06.2021 emite informe jurídico desfavorable el Jefe de la Sección de Apoyo Jurídico de la CUOTA (folio 9 expediente CUOTA 209/2021), al entender que la parcela objeto de expediente es resultado de una agrupación realizada con licencia de 2009, que no está integrada en un núcleo rural aplicando los criterios de delimitación establecidos en las NURMR, no siendo autorizable el uso residencial sin vinculación agropecuaria.

El acuerdo de la CUOTA de fecha 30.06.2021 deniega la autorización previa para la construcción de vivienda unifamiliar en Villanueva de Pría, Llanes.

Como fundamentos de derecho se invoca el principio de legalidad y la naturaleza reglada de los títulos administrativos de naturaleza urbanística y la inderogabilidad singular de los Reglamentos.

Se alega la arbitrariedad del acuerdo denegatorio de la autorización previa al otorgamiento de la licencia municipal.

En relación a la afirmación de la resolución recurrida de que la parcela objeto del expediente CUOTA 209/2021 queda "totalmente excluida de cualesquiera delimitación de NRD", se señala que no consta en el expediente ningún levantamiento topográfico ni medición de densidad de viviendas del núcleo rural de Villanueva de Pría a que se refieren los arts. 15 y 16 de las NURMR, ni las distancias establecidas en los arts. 134 y 135 NURMR.

Se añade que la alteración del criterio interpretativo respecto de los terrenos provenientes de parcelaciones urbanísticas autorizadas en virtud de actos firmes, cuando dichas parcelas no puedan formar parte del ámbito de un núcleo rural en atención a los criterios de delimitación establecidos por las NURMR de 1983, adoptado por Acuerdo de la CUOTA de fecha 30.09.2020, además de la falta de justificación del incumplimiento de los criterios de dichas NURMR para el supuesto concreto, ignora, omite u olvida que existe una certificación urbanística previa expedida por el Ayuntamiento de Llanes de fecha 25.10.2006 (anexo nº 2), en la que se adveraba la posibilidad de edificar en los terrenos litigiosos que provenían de una parcelación autorizada por acto firme de otorgamiento de licencia; y también prescinde que la incoación del procedimiento de otorgamiento de licencia, mediante la presente solicitud del promotor interesado es más de un año anterior a la publicación en el BOPA de 25.11.2020 del acuerdo que cambia los criterios interpretativos previos de la CUOTA para la consideración de un núcleo rural en el término municipal de Llanes.

Se aduce que el acuerdo de la CUOTA de 30.06.2021 impugnado es contrario a Derecho, por infracción del art. 35 LPAC, la DT 1ª.3.d) TRLOTU y los acuerdos interpretativos de la CUOTA de fecha 21.03.2013 sobre la consideración de núcleo rural en Llanes y el de fecha 30.09.2020, en el que se apoya la decisión denegatoria que se discute, por lo cual merece ser anulado, conforme establece el art. 48 LPAC.

Se alega la procedencia del otorgamiento de la autorización previa al otorgamiento de la licencia urbanística municipal.

SEGUNDO.- Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias que la parcela litigiosa es realmente el resultado de una agrupación jurídica de 14 parcelas autorizada por el Ayuntamiento de Llanes en el año 2009, siendo aquellas parcelas el resultado de una parcelación previa autorizada en el año 2006. En consecuencia, en puridad no estamos ante el supuesto contemplado en el acuerdo interpretativo adoptado por la Comisión Ejecutiva de la CUOTA en acuerdo de 21 de marzo de 2013, que permite considerar como integradas dentro de un núcleo rural a las parcelas resultado de una parcelación realizada con licencia urbanística, puesto que no se trata de una parcela resultante de un proceso de parcelación, sino de una única parcela resultante de un proceso de agrupación.

Se añade que, sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia emanada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en relación con las licencias de parcelación otorgadas al amparo del Plan General de Llanes declarado nulo, permite deducir, por un lado, que las licencias de parcelación no otorgan derechos edificatorios, porque distintas son las licencias de parcelación y las de edificación y, por otro, que la ejecución de una licencia de parcelación o de agrupación exige la materialización jurídica y física de la misma ( sentencia del TSJ de Asturias de 30 de abril de 2021, recurso de apelación nº 14/2021, con cita de la sentencia del mismo Tribunal de 21 de mayo de 2020, recurso 361/2019).

Se indica que aplicando esta jurisprudencia a este caso concreto, no ha quedado acreditado que la licencia de agrupación que ampara la constitución de la finca de la que se trata de 23.771 m² de superficie, se encuentre materialmente ejecutada. En consecuencia, las obligaciones que impone la licencia de agrupación no se han ejecutado, por lo cual dicha licencia no puede considerarse materializada y, en consecuencia, la parcela resultante no puede considerarse como integrada dentro de un núcleo rural.

Se afirma que no estamos ante un supuesto de parcelación, ni ante un núcleo rural delimitado por plan alguno, ni delimitable en aplicación de los criterios contemplados por las NURMRA y que el Acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020 está plenamente fundamentado en la jurisprudencia de esta Sala.

Se aduce que el Acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020 no constituye una norma jurídica de rango reglamentario, sino únicamente la publicación de un informe que contiene los criterios interpretativos de la Comisión; y que, en este caso, modifica los anteriores para adaptarlos a los pronunciamientos de la SALA.

Asimismo se señala que no estamos ante una solicitud de autorización urbanística previa presentada con anterioridad a la publicación del Acuerdo. La solicitud de la licencia es previa. Pero el informe de la Arquitecta Municipal de 26 de febrero de 2021 concluye que para cualquier edificación en SNU, se requiere autorización previa de la CUOTA. Y, el Ayuntamiento remitió su solicitud a la CUOTA el 5 de marzo de 2021.

TERCERO.- Señala la recurrente que el ordenamiento jurídico aplicable al procedimiento de referencia está formado, en esencia, por el TRLOTU el ROTU y las NURMR de 1983, con la interpretación ofrecida por los acuerdos de la CUOTA de 9-5-2011 sobre el régimen de otorgamiento de licencias, y especialmente por el Acuerdo de la CUOTA de 21-5-2013, relativo a la aclaración sobre la determinación concreta de lo que ha de considerarse como núcleo rural en el concejo de Llanes. Se añade que los acuerdos interpretativos de la CUOTA publicados en el BOP tienen naturaleza de disposición general al innovar el ordenamiento jurídico y producir efectos erga omnes desde su publicación en el BOPA.

No podemos acoger esta última alegación por las razones ya expuestas en la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2022, recurso 139/2022, en la que señalamos que: "Los acuerdos de la CUOTA de 9 de mayo de 2011 y 21 de marzo de 2013, no constituyen, como sostiene la recurrente, instrumentos normativos. No son normas jurídicas ni, por tanto, tienen naturaleza reglamentaria, sino que se trata de informes que contienen criterios o pautas interpretativas sobre la situación jurídica surgida a raíz de la sentencia de nulidad del Plan General de Ordenación de Llanes. Tales informes no pueden modificar o modular los efectos propios de la sentencia que invalida dicho Plan y desde la publicación de dicha sentencia su eficacia no está sujeta o condicionada a la actuación del órgano administrativo que debe ejecutarla".

Se aduce por la recurrente que aunque se consideren dichos acuerdos hermenéuticos como actos administrativos, vincularían a la Administración autonómica que los adoptó (CUOTA) y que en el acuerdo de la CUOTA de 30-9-2020, posterior a la solicitud de licencia, y que modifica el criterio interpretativo adoptado previamente, se señala de forma expresa que "la modificación del criterio interpretativo no afectará a aquellos casos en los que ya se hubiera obtenido una certificación urbanística previa reconociendo la condición de núcleo rural de las parcelas amparadas por una licencia de parcelación, ni a las solicitudes de autorización urbanística previa presentadas con anterioridad a la publicación de este acuerdo". Se añade que existe una certificación urbanística que reconoce la posibilidad de edificar en los terrenos que se incluyen en el núcleo rural de Villanueva de Pría, expedida por el Ayuntamiento de Llanes el 25-10-2006 y además la solicitud de licencia fue presentada por Registro del Ayuntamiento de Llanes el 29-10-2019.

No podemos acoger estas alegaciones.

En el acuerdo de la CUOTA de 21 de marzo de 2013 relativo a la aclaración sobre la determinación concreta de lo que ha de considerarse como núcleo rural en el concejo de Llanes en relación con el Acuerdo adoptado por la Comisión Ejecutiva de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA) en su sesión de 9 de marzo de 2011, relativo al informe sobre la situación jurídica y el procedimiento de expedición de licencias en el concejo de Llanes a raíz de la sentencia de nulidad del Plan General de Ordenación de 4 de enero de 2011, se había señalado que "se puede concluir que la zona de influencia no es Núcleo Rural conforme al TROTU y este sólo determina la reviviscencia de las NURMRA para Núcleo Rural, salvo para el caso de parcelas que hayan sido objeto de parcelación mediante el otorgamiento de licencia urbanística, durante la vigencia del planeamiento, que sí han de ser consideradas como integrantes del Núcleo Rural".

En el acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020 relativo a la aclaración sobre la determinación concreta de lo que ha de considerarse como núcleo rural en el concejo de Llanes en relación con los acuerdos adoptados por la Comisión Ejecutiva de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA) en su sesiones de 9 de marzo de 2011 y 21 de marzo de 2013, se modifica el anterior criterio interpretativo en el sentido de que "se consideran en situación de disconformidad sobrevenida las licencias de parcelación otorgadas en aplicación del plan nulo, cuando las parcelas resultantes no puedan formar parte de un núcleo rural en aplicación de los criterios de delimitación de las NURMRA".

En dicho acuerdo de 30 de septiembre de 2020, se motiva ese cambio de criterio: "A la vista de los razonamientos jurídicos de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA de 21 de mayo de 2020, especialmente, cuando afirma que la licencia de parcelación no prejuzga ni otorga específicas condiciones edificatorias ya que distintas son la licencia de parcelación y la licencia de uso o edificación, con distintas condiciones, y declara la disconformidad sobrevenida de la licencia de parcelación otorgada bajo la vigencia del plan anterior declarado nulo por sentencia firme que es contraria a la nueva ordenación urbanística en el concejo de Llanes, las NURMRA".

Hemos de señalar que la Administración puede separarse válidamente de sus precedentes siempre que ello lo motive ( art. 35.1.c) de la Ley 39/2015), lo que ha realizado en este caso, adaptando su nuevo criterio a las sentencias de esta Sala, como superior intérprete del derecho autonómico.

Sentado lo anterior, señalaremos que, como se recoge en la resolución recurrida, la parcela litigiosa procede de una agrupación y no de una parcelación, y aunque se entienden los argumentos esgrimidos en el proyecto presentado en cuanto a que en ambos casos se trata de una operación de formación de fincas y parcelas con fines edificatorios, el supuesto de agrupación de fincas no aparece recogido en el acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020, por lo que no resulta aplicable la previsión contenida en el último párrafo de este acuerdo, referido a las parcelas amparadas por una licencia de parcelación (en este sentido, el certificado del Ayuntamiento de Llanes de 25 de octubre de 2006 se refiere, a la vista del proyecto de parcelación presentado, y una vez realizados los trámites administrativos pertinentes y obtenidas las preceptivas licencias municipales, a la posibilidad de construir trece viviendas unifamiliares, mientras que el presente proyecto se refiere solo a una vivienda unifamiliar).

Por otra parte, el mencionado acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020, en su último párrafo se refiere a las solicitudes de autorización urbanística previa presentadas con anterioridad a la publicación de dicho acuerdo. En el caso de autos, la recurrente presentó el 29-10-2019 una solicitud de licencia para construcción de vivienda unifamiliar y no una solicitud de autorización previa (art. 131.1 del TROTU). A este respecto, el art. 132 del TROTU dispone que: "El procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones a las que se refiere el artículo precedente es anterior e independiente del propio de la concesión de licencia urbanística, y se desarrollara del modo siguiente:

a) La petición del interesado, formulada en los términos que se establezcan reglamentariamente, será presentada en la entidad local correspondiente, quien la tramitará íntegramente y resolverá si tal competencia le corresponde o le hubiera sido delegada, elevando, en caso contrario, el expediente a la decisión de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias. (...)".

Como hemos visto, la actora no solicitó la autorización previa, sino directamente la licencia, pese a que la autorización previa constituye un procedimiento anterior e independiente. En este sentido, el informe de la arquitecta municipal de 26 de febrero de 2021 concluye que para cualquier edificación bajo la consideración de Suelo No Urbanizable, se requiere autorización previa de la CUOTA y el Ayuntamiento remitió su solicitud a la CUOTA el 5 de marzo de 2021, por lo tanto con posterioridad a la publicación del acuerdo de 30 de septiembre de 2020.

Sin perjuicio de lo anterior hemos de señalar que es criterio de esta Sala (a quien no vinculan los acuerdos interpretativos de la CUOTA), en relación a las licencias de parcelación otorgadas al amparo del Plan General de Llanes declarado nulo, que las licencias de parcelación no otorgan derechos edificatorios, porque distintas son las licencias de parcelación y las de edificación.

Así, la sentencia de este Tribunal de 21 de mayo de 2020, recurso 361/2019, señala que: "... la licencia de parcelación no prejuzga ni otorga específicas condiciones edificatorias ya que distintas son la licencia de parcelación y la licencia de uso o edificación, con distintas condiciones. Una cosa es que la licencia de parcelación sea presupuesto para otorgar la licencia de edificación y otra muy distinta que aquélla comporte un acto declarativo de derechos edificatorios, los cuales fueron silenciados al tiempo de promover y otorgarse aquélla".

CUARTO.- Se alega por la recurrente la arbitrariedad del acuerdo denegatorio de la autorización previa al otorgamiento de la licencia municipal. Se señala que la fundamentación técnica y jurídica ofrecida por el acuerdo denegatorio de la autorización se limita a dos consideraciones erróneas o no justificadas: 1ª.- La parcela objeto de expediente CUOTA 209/2021 queda "totalmente excluida de cualesquiera delimitación de NRD" (informe técnico de 22-6-2021). Sin embargo, afirma la actora, no consta ni se refleja en el expediente ningún levantamiento topográfico, ni medición de la densidad de viviendas del núcleo rural de Villanueva de Pría a las que se refieren los arts. 15 y 16 NURMR, ni las distancias establecidas en los arts. 134 y 135 NURMR, a las que se remite la DT 1ª.3.d) TRLOTU, al no existir en Llanes planeamiento que regule la clase de suelo de núcleo rural. Se añade que la ausencia de justificación técnica que avale o demuestre la afirmación anterior la convierte en arbitraria, al carecer de la debida motivación. 2ª.- La alteración del criterio interpretativo respecto de los terrenos provenientes de parcelaciones urbanísticas autorizadas en virtud de actos firmes, cuando dichas parcelas no puedan formar parte del ámbito de un núcleo rural en atención a los criterios de delimitación establecidos por las NURMR de 1983, adoptado por Acuerdo de la CUOTA de fecha 30.09.2020, además de la falta de justificación del incumplimiento de los criterios de dichas NURMR para el supuesto concreto, ignora, omite u olvida que existe una certificación urbanística previa expedida por el Ayuntamiento de Llanes de fecha 25.10.2006 (anexo nº 2), en la que se adveraba la posibilidad de edificar en los terrenos litigiosos que provenían de una parcelación autorizada por acto firme de otorgamiento de licencia. Se añade que en la Memoria Urbanística del proyecto constructivo se justifica el uso, las condiciones de edificación, la clasificación urbanística y la inclusión de la parcela en el núcleo rural de Villanueva de Pría, de acuerdo con las normas de aplicación directa contenidas en las NURMR.

Ciertamente el informe de la arquitecta de la CUOTA de 22 de junio de 2021, después de mencionar los arts. 15, 16 y 134 de las NURMUR, señala que en este caso concreto, la parcela consultada quedaría totalmente excluida de cualesquiera delimitación de NRD.

En cuanto a la existencia de una certificación urbanística previa expedida por el Ayuntamiento de Llanes de fecha 25.10.2006 (anexo nº 2), en la que se adveraba la posibilidad de edificar en los terrenos litigiosos que provenían de una parcelación autorizada por acto firme, ya hemos visto que no se trata de una parcela resultante de un proceso de parcelación, sino de una única parcela resultante de un proceso de agrupación. Por otra parte, la mencionada certificación se refiere a la posibilidad de construcción de 13 viviendas unifamiliares, de acuerdo con un plan anulado, debiéndose reiterar el criterio de la Sala según el cual la licencia de parcelación no prejuzga ni otorga específicas condiciones edificatorias ya que distintas son la licencia de parcelación y la licencia de uso o edificación, con distintas condiciones. Además el proyecto actual se refiere solo a una vivienda unifamiliar.

El recurrente propuso en su demanda la práctica de una prueba pericial de designación judicial que versaba, entre otros particulares, sobre la "Consideración de núcleo rural de los terrenos que conforman la parcela catastral NUM004, de acuerdo con el régimen dimanante de la interpretación del Acuerdo de la CUOTA de 21.03.2013 (BOPA núm. 99, de 30.04.2013), relativo a la aclaración sobre la determinación concreta de lo que ha de considerarse como núcleo rural en el concejo de Llanes".

A este respecto, la perito designada judicialmente doña Carmen, en su informe pericial de 10 de mayo de 2022, señala que: "El Plan General de Ordenación Urbana de Llanes aprobado el 10 de julio de 2002, y su Texto Refundido de 15 de abril del 2003, fueron anulados por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en 2007, sentencia ratificada por el Tribunal Supremo el 4 de enero de 2011 .

Ante esta situación que dejaba sin planeamiento urbanístico de aplicación, la Comisión Ejecutiva de la CUOTA, en sesión de 9 de mayo de 2011 (BOPA de 16/05/2011, adjunto al informe en el ANEXO), adopta un acuerdo relativo al informe sobre la situación jurídica y el procedimiento de expedición de licencias en el Concejo de Llanes y se establecen unas directrices.

El Acuerdo de CUOTA de 2011 fue posteriormente objeto de aclaraciones mediante otro Acuerdo de la CUOTA, éste de 21 de marzo de 2013 (BOPA de 30/04/2013), relativo a la determinación concreta de lo que ha de considerarse como núcleo rural en el concejo de Llanes.

En éste nuevo Acuerdo aclaratorio se señala que las parcelas que hubieran sido objeto de parcelación mediante el otorgamiento de licencia urbanística, durante la vigencia del planeamiento antes de su anulación, sí habían de ser consideradas como integrantes del Núcleo Rural, basándose en los siguientes argumentos: "... El hecho de que hayan sido parceladas reflejan por una parte, una voluntad de edificar, y por otra la existencia de un núcleo rural, sin que en el momento del otorgamiento se puedan considerar ese suelo clasificado como suelo no urbanizable de especial protección o interés."

La CUOTA entendió entonces que el hecho que se hubiera realizado una parcelación era un dato determinante para entender la parcela comprendida dentro del Núcleo Rural, ya que un planificador había estudiado el territorio y había llegado a la conclusión de que era núcleo y no otro tipo de suelo.

Según éste criterio interpretativo, está claro que los terrenos que conforman la parcela catastral NUM004 deberían tener la consideración de núcleo rural".

Pero, a continuación se añade en el informe pericial que: "No obstante, no podemos obviar que posteriormente, de nuevo otro Acuerdo de la CUOTA, de 30 de septiembre de 2020 (BOPA de 25/11/2020, cuya copia se adjunta en el ANEXO), determina un cambio de criterio a raíz de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 21 de mayo de 2020 :... "esta Comisión estima necesario cambiar el criterio interpretativo que hasta ahora venía manteniendo, de tal manera que, con carácter general, se consideran en situación de disconformidad sobrevenida las licencias de parcelación otorgadas en aplicación del plan nulo, cuando las parcelas resultantes no puedan formar parte de un núcleo rural en aplicación de los criterios de delimitación de las NURMRA."

Es decir, lo que determinará si una licencia de parcelación SÍ está vigente será que las parcelas resultantes puedan considerarse incluidas dentro de la delimitación de un núcleo rural delimitado según NURMRA (artículo 134: el perímetro trazado con una línea envolvente que equidiste de las viviendas más periféricas una distancia de 30, 70 y 100 m para los núcleo densos, medios y dispersos respectivamente)".

Otro de los puntos sobre los que versaba la proposición de prueba pericial de designación judicial se refería a la "Densidad de viviendas por Hectárea para la consideración de las tres tipologías de núcleos rurales previstas en el art. 16 de las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural (NURMR) aprobadas por resolución de 29.02.1983 (BOPA 25, de 31.01.1984) y de las distancias establecidas en los arts. 134 y 135 de las NURMR para delimitar los diferentes tipos de núcleo rural y la zona de influencia de los núcleos rurales".

A este respecto, en el informe pericial se señala que: "Las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de Asturias (NURMRA en adelante) en su Artículo 16 establecen una clasificación por tipologías de núcleos en función de la distancia entre edificaciones y la densidad media de viviendas por hectárea (articulado incluido en la publicación del BOPA del Acuerdo de la CUOTA, ya adjuntado en el Anexo a este informe):

Artículo 16.- Tipos de núcleo rural.

1. Se definen tres tipos distintos de núcleos rurales:

a) Núcleo rural denso. Es aquel que, formado por un mínimo de 5 viviendas agrupadas, tiene una densidad de población superior a 6 viviendas por hectárea, con una distancia entre edificaciones de hasta 50 m. Suelen corresponder a zonas de topografía accidentada, a las áreas mineras y a zonas con escasas áreas de cultivo, de economía básicamente ganadera (carne o pastoreo).

Como variante de esta modalidad, se define el núcleo lineal, normalmente de montaña, para el cual se establece un sistema particular de determinación mediante el desarrollo exclusivo sobre caminos públicos existentes, pero nunca sobre otro tipo de viales de superior categoría.

b) Núcleo rural medio. Es aquel que, formado por un mínimo de 5 viviendas agrupadas, su densidad de población oscila entre 3 y 6 viviendas por hectárea y la distancia entre edificaciones es de 30 a 70 m. Corresponde a zonas de topografía ondulada, de difícil mecanización para los cultivos, pero con buenas condiciones para frutales, ganado de leche, etc.

c) Núcleo rural disperso. Es aquel que, formado por un mínimo de 10 viviendas agrupadas, su densidad de población es inferior a las 3 viviendas por hectárea con una separación entre edificaciones de 50 a 100 m. Aparecen en las áreas más llanas, zona de vega o de rasa con agricultura mecanizable en explotación. Las edificaciones se presentan por lo general más vinculadas a la propia explotación que entre sí.

2. Para la adscripción a uno u otro tipo de núcleo rural, será más significativa la cadencia de distancia entre edificaciones (o grupos de ellas) que la densidad de ocupación del territorio definido.

También según NURMRA, en su Artículo 134, se establecen los criterios de delimitación gráfica de los núcleos:

Artículo 134.- Criterios de delimitación.

1. Una vez fijada la tipología de un Núcleo Rural, según señala el artículo 16, se podrá establecer la delimitación de su perímetro mediante el trazado de una línea envolvente que equidiste de las viviendas más periféricas una distancia de 30 metros, 70 metros y 100 metros, para los núcleos Densos, Medios y Dispersos, respectivamente.

En la variedad de los núcleos densos lineales, la envolvente del núcleo podrá alcanzar hasta 50 metros desde la vivienda más periférica, siempre y cuando se sitúe sobre un viario estructurante, que será aquel camino público o acceso de carreterasnacionales o regionales de cualquier clase.

2. La superficie delimitada por el perímetro definido en el apartado anterior, se considera como Núcleo Rural a los efectos de estas Normas.

3. En los casos en los que el Núcleo Rural se encuentre incluido o linde con un Suelo No Urbanizable de Especial Protección, las distancias utilizadas para la delimitación se reducirán a 20, 30 y 40 m, respectivamente.

4. Las reglas generales de delimitación que aquí se recogen, podrán ser reducidas si, al realizar una delimitación gráfica concreta, existieran elementos naturales o artificiales que estructuraran o condicionaran el área propia del núcleo, aconsejando su delimitación más ajustada.

5. Las distancias serán referidas a la pendiente natural del terreno, y nunca en proyección horizontal sobre el mismo.

(...)

Teniendo en cuenta estas distancias, podría considerarse que se asimila a un NR Denso (NRD), aunque estudiando el conjunto de Villanueva de Pría: Si bien existen zonas con las condiciones de NRD, el núcleo en su conjunto, de una forma más extensa, debería considerarse que se trata de un NR de tipología mixta, en parte NR Denso y en parte NR Medio (NRM).

Tal como se aprecia en la fotografía aérea, Villanueva de Pría tiene dos tipologías de núcleo: por un lado, unas zonas concentradas y densas, con edificaciones agrupadas e incluso adosadas entre ellas (distancia entre edificaciones siempre menor de 50 m); por otro lado, un poblamiento algo más disperso, propio de las rasas marinas onduladas, de edificaciones casi siempre aisladas y en parcelas independientes, con una distancia entre edificaciones de entre 30 a 70 m.

(...)

La convivencia de dos tipos de núcleo dentro de la misma población no es algo extraño, sino que se da en muchos casos, especialmente en asentamientos de la rasa costera o en áreas de topografía poco pronunciada del interior (Villaviciosa, Navia, Parres, Llanera...).

Para la delimitación del Núcleo Rural, tal como establece el artículo 134 de las NURMRA:

1. Una vez fijada la tipología de un Núcleo Rural, según señala el artículo 16, se podrá establecer la delimitación de su perímetro mediante el trazado de una línea envolvente que equidiste de las viviendas más periféricas una distancia de 30 metros, 70 metros y 100 metros, para los núcleos Densos, Medios y Dispersos, respectivamente.

Por lo tanto, para conseguir esta "línea envolvente que equidiste de las viviendas más periféricas" deberemos trazar círculos de 30 metros de diámetro desde las viviendas del compacto y círculos de 70 metros de diámetro desde el resto de las viviendas.

Es el sistema de delimitación gráfica de los núcleos rurales que se conoce con el nombre coloquial de "huevos fritos".

La representación la hemos realizado en otro programa de dibujo (AUTOCAD) que nos permite realizar todas las acotaciones simultáneamente".

A continuación la perito ha procedido a reflejar sobre un plano realizado sobre la fotografía aérea del IGN los siguientes círculos: de color rojo los de 30 metros y de color amarillo los de 70 metros. Con los círculos que marcan la equidistancia, se realiza la línea envolvente, que se representa de color naranja para la consideración del NRD y en azul claro para la consideración de NRM, de lo que resulta que tan solo parte la zona Norte de los terrenos que conforman la parcela catastral NUM004 se encuentran incluidos dentro de una teórica delimitación del núcleo rural.

También ha procedido la perito a medir la distancia desde los lindes de la parcela de referencia a las viviendas más periféricas del núcleo rural de Villanueva de Pría, que refleja en una imagen, señalando que las más cercanas son las viviendas que se encuentran al Norte, que están a unos 25 o 26 metros lineales aproximadamente. Las viviendas al Este de la parcela que nos ocupa están a unos 54 metros lineales aproximadamente.

Por tanto ya que, según el informe pericial de designación judicial realizado, solo una parte de la finca se encuentra en Núcleo Rural, lo que no resulta suficiente para considerar incluida la finca entera en dicha categoría de suelo, y dado que no se justifica que el emplazamiento de la vivienda que se pretende construir en la parcela, según el proyecto sometido a autorización previa, se sitúe en los terrenos que podrían ser considerados como núcleo rural, la denegación de la autorización previa que contiene el acuerdo de la CUOTA recurrido resulta ajustada a derecho, sin que puedan acogerse las alegaciones de la recurrente en trámite de conclusiones de que debió solicitarse por la Administración autonómica y municipal una subsanación o rectificación del proyecto, alterando el emplazamiento de la vivienda, en cuanto no estamos ante irregularidades o defectos formales del proyecto presentado (documentación incompleta, error material o de cálculo etc.) o que se refieran a cuestiones de puro trámite, sino que afectan a un punto sustancial del proyecto presentado (el emplazamiento de la vivienda), que resulta incompatible con la normativa urbanística aplicable, sin perjuicio de la posibilidad de presentar ante el órgano competente un nuevo proyecto que se adapte a dicha normativa.

Por todo ello, procede acordar la desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- En materia de costas, no procede su imposición, a la vista de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA).