Sentencia Contencioso-Administrativo 756/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 342/2021 de 30 de junio del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. López Cuadrado en nombre y representación de ARCELORMITTAL ESPAÑA, S.A. el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Llanera en fecha 8 de abril de 2021, por el que se aprueba inicialmente la Ordenanza Reguladora de Tráfico, Aparcamiento, Circulación y Seguridad Vial del Concejo de Llanera, concretamente respecto del artículo 35.1, en los términos señalados en la misma.

SEGUNDO.- Alega la parte recurrente en los hechos de su demanda que el 22-1-1966 por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llanera, se otorgó autorización a ENSIDESA para que acondicionase el camino municipal entre el Puente de Cayes y la carretera general de Lugones a Avilés, para posibilitar el paso de camiones de gran tonelaje y se le autorizó a realizar ese uso especial intensivo de la vía pública, siendo realizadas las obras por la citada Sociedad, que ha sido sucedida en todos sus derechos por la recurrente, y que el uso de esa vía de comunicación se ha desarrollado sin incidencia alguna durante más de cuarenta años, a cuyo mantenimiento de la carretera contribuyen periódicamente las industrias asentadas en la zona, incluida la recurrente. Indicando que el día 20 de noviembre de 2009 la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Llanera decidió prohibir la circulación de vehículos con un peso superior a 10 toneladas por la carretera municipal de Bustiello a la AS-17a y que tras recabar los correspondientes informes internos y a la vista de todas las alegaciones e informes recibidos, el Ayuntamiento decidió, por Acuerdo de su Junta de Gobierno de 4 de febrero de 2011, revisar el anterior Acuerdo de 20 de noviembre de 2009, y no estando conforme con esta decisión, la Asociación de Vecinos de Cayés, intentó ejecutar por la vía del artículo 29.2 de la LJCA la prohibición. Dicha pretensión fue desestimada íntegramente por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Oviedo de fecha 5 de abril de 2011, en el Procedimiento Abreviado 5/2011, alegando asimismo que el mineral extraído de la cantera es imprescindible para el mantenimiento de la producción de altos hornos de la recurrente.

Y en los Fundamentos de Derecho alega que dado que el objeto del recurso es un acto de trámite del procedimiento de aprobación de la Ordenanza, invoca la demanda de tutela judicial, puesto que una interrupción en el suministro del mineral que se extrae de la cantera del Naranco podría interrumpir el proceso de producción de las fábricas asturianas de la compañía, afectando tanto a los altos hornos, como a otras fases de la producción, con un daño difícilmente reversible, en relación con la prohibición contenida en el artículo 35 de la Ordenanza aprobada inicialmente que supondría cortar el suministro de una materia prima esencial, invocando, en primer lugar, como motivo de recurso, la nulidad de la Ordenanza por incompetencia para imponer la prohibición del Ayuntamiento de Llanera, con cita del artículo 35.1 de la Ordenanza reguladora de tráfico, aparcamiento, circulación y seguridad vial del concejo de Llanera, es manifiesta y que el punto de partida para su análisis se encuentra en la letra k) del artículo 5 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, al definir las competencias en materia de tráfico del Ministerio del Interior, que corresponde a ese Departamento ministerial (y, por lo tanto, al Estado): "k) La regulación, ordenación y gestión del tráfico en vías interurbanas y en travesías, estableciendo para estas últimas fórmulas de cooperación o delegación con las Entidades Locales, y sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones y de las facultades de otros departamentos ministeriales".

Por lo tanto, sostiene que la ordenación y regulación del tráfico, en su sentido más amplio es una competencia de la Administración del Estado, siempre que la vía, con independencia de su naturaleza o titularidad, sea una vía que soporta tráfico interurbano o una travesía, por lo que todas las competencias municipales en ordenación del tráfico están estrictamente limitas a las vías urbanas, con exclusión de las travesías en las que la regulación del tráfico corresponde al Estado, a través del Ministerio del Interior. Por ello, aduce que es esencial tener en cuenta la definición tanto de vía urbana, como de travesía, que se encuentra en el anexo I del TRLT, bajo el título "conceptos básicos". En este contexto, incluso si se pudiese llegar a considerar como poblado el núcleo rural de Cayés, es obvio que todas las carreteras implicadas que configuran el itinerario desde las canteras del Naranco a la AS-17a, no pueden ser, en modo alguno, calificadas como vías urbanas, porque tienen como finalidad permitir el tráfico rodado entre diversos núcleos de población e industrias y no sólo servir al tráfico local, como demuestra tanto la conexión entre todas estas vías y su continuidad, como su propio origen en las obras realizadas por ENSIDESA para conectar sus explotaciones con la, entonces, carretera nacional y garantizar así el suministro de materia prima a sus factorías en Avilés y Gijón. Así como que el Ayuntamiento no desconoce en absoluto la condición de travesía y no de vía urbana de la carretera en cuestión; añadiendo que de hecho, es muy significativo que en la versión inicial del borrador de la ordenanza se haya configurado la prohibición aquí discutida contenida en el artículo 35, con el siguiente tenor literal: "1. Queda prohibida la circulación por las vías urbanas de Llanera de vehículos cuya masa máxima autorizada exceda de 5.500 kgs. y que no tengan destino local". Para añadir en el siguiente párrafo el contenido del actual apartado 1 del citado artículo 35: "Queda prohibida la circulación por la vía de titularidad municipal que sirve de unión entre la AS-385 y la Ll-11, que cruza los núcleos de Cadage y Cayés de vehículos cuyo peso total exceda de 3.500 Kgs. y que no tenga destino local". Y que si el Ayuntamiento incluyó en la redacción inicial de la ordenanza esta prohibición específica, que hoy se mantiene, junto a la prohibición genérica de circulación por vías urbanas, es porque era perfectamente consciente de que la vía en cuestión no es una vía urbana en el sentido del TRLT (ni en ningún otro sentido), y puede ser considerada, a lo sumo, una travesía, en la medida en que, al atravesar los núcleos rurales de Cayés y Cadage, discurre por una zona poblada, aunque sea dispersamente. Y alega asimismo como motivo de recurso, desproporción de la medida y ausencia de una alternativa vial adecuada, y vulneración del principio de libre circulación de bienes, conforme ha dejado señalado.

A dichas pretensiones se opuso el Ayuntamiento de Llanera en los términos que constan en su escrito de contestación a la demanda, alegando, entre otros extremos, en los hechos 5º y 6º que "En el periodo de información pública se presentaron varias alegaciones, entre ellas la de Arcelormittal España (doc. 26)" y que "No habiendo sido objeto de contestación las alegaciones presentadas, ni existiendo acuerdo de aprobación definitiva ni publicación de la norma municipal, por parte de la anterior se ha interpuesto el recurso contencioso que nos ocupa". Y en los Fundamentos de Derecho, Inadmisibilidad, ya que el objeto del litigio es un acto de trámite, pues la parte recurrente ha interpuesto su recurso contra el acuerdo plenario de la aprobación inicial de una Ordenanza, solicitando en el suplico de la demanda que se declare la nulidad del artículo 35.1 de la misma, así como que se solicitó la medida cautelar de suspensión del acto recurrido que fue denegada por Auto de 18-6-2021, firme y consentido. Indicando asimismo que el Ayuntamiento formuló alegaciones previas que fueron desestimadas por Auto de fecha 4-1-2022, lo que le obliga a insistir en la causa de inadmisibilidad, pues la aprobación inicial de esta Ordenanza por el Ayuntamiento de Llanera, en cuyo procedimiento se está pendiente de resolver las alegaciones presentadas y de adoptar, en su caso, acuerdo de aprobación definitiva, no es un acto de trámite que decida directa ni indirectamente el fondo del asunto, ni determine la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produzca indefensión, ni perjuicio irreparable a derechos e intereses de la actora. Y que además la recurrente interpuso paralelamente este contencioso, mientras presentaba escrito de alegaciones en igual fecha, lo que no es sino un acto propio reconocedor y demostrativo de la naturaleza del acto que aquí impugna. Sin duda, el acuerdo plenario de aprobación inicial de la Ordenanza, no decide directamente el fondo del asunto, porque está pendiente de adoptarse resolución de aprobación definitiva. Tampoco se produce perjuicio irreparable porque, a día de hoy la actora sigue haciendo uso de esta vía municipal, de este camino público, como anteriormente a la adopción del acuerdo Plenario que impugna. Mostrando también su disconformidad con la supuesta incompetencia del Ayuntamiento de Llanera, alegando que se trata de una vía local, sin numerar, cita las Normas Subsidiarias de Planeamiento, la Ley 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras del Principado de Asturias, artículos 2, 5 y 6, así como el Texto Refundido de la Ley de Tráfico, artículo 5.1.k, Anexo I y que la vía es municipal, según ha dejado señalado; oponiéndose asimismo a los motivos de recurso relativos a la desproporción de la medida y ausencia de una alternativa vial adecuada, así como con la vulneración del principio de circulación de bienes, interesando la desestimación del recurso.

TERCERO.- Planteados los términos del recurso en el sentido expuesto y vistas las alegaciones de las partes, en primer lugar, procede entrar a resolver la inadmisibilidad del recurso invocada por el Ayuntamiento de Llanera y llevada al suplico de su contestación a la demanda, al alegar que la parte recurrente ha interpuesto el presente recurso contra la aprobación inicial de una Ordenanza y que si bien fue interesada dicha inadmisibilidad en las alegaciones previas formuladas insiste en dicha contestación a la demanda en tal inadmisibilidad, al sostener que dicha aprobación inicial de la Ordenanza por el Ayuntamiento de Llanera, no se trata de un acto de trámite que decida directa ni indirectamente el fondo del asunto, ni determine la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produzca indefensión, ni perjuicio irreparable a derechos e intereses de la actora, en cuanto que ha seguido haciendo uso de esa vía municipal o camino público, y que además la parte recurrente ha presentado escrito de alegaciones en el período de información pública, esto es, paralelamente a la interposición de este recurso, con cita de sentencias.

Por la parte recurrente en su demanda, en los Fundamentos de Derecho de carácter técnico procesal en el apartado I, relativo al Objeto, ha señalado que "Dado que el objeto del recurso es un acto de trámite", expresa las razones por las que ha interpuesto en este momento el recurso contencioso administrativo, apelando a la tutela judicial efectiva, a las consecuencias económicas y especiales circunstancias que, a su juicio, le confieren al acto recurrido en un acto de trámite cualificado y que le permiten un recurso autónomo y que el Ayuntamiento carece manifiestamente de competencia incurriendo en una nulidad de pleno derecho.

Resulta incontrovertido que el recurso contencioso administrativo ha sido interpuesto contra la aprobación inicial de la Ordenanza Reguladora de Tráfico, Aparcamiento, Circulación y Seguridad Vial del Concejo de Llanera, como ya se ha expuesto en el F.Dº.1º., y siendo ello así es preciso tener en cuenta que como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 25-6-2015 "Ciertamente que la sentencia considera que la aprobación provisional de una Ordenanza no es un acto de trámite, pero éste es un criterio que en absoluto podemos compartir. (...) es lo cierto que los actos de aprobación inicial y provisional, que tienen lugar en procedimientos complejos, son actos de trámite, que no tienen otra finalidad y trascendencia que el de posibilitar el camino hasta llegar al acto de decisión definitivo en la vía administrativa, que abre la posibilidad de su impugnación por los interesados afectados. En este sentido, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala acerca de que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística sólo es recurrible en la vía judicial contencioso-administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación (por toda ella, Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2005, recurso de casación 2051/2003). Igualmente, se ha considerado acto de trámite el de aprobación provisional de un presupuesto municipal ( Sentencia de 4 de marzo de 1992, recurso de apelación 2171/1989 ). Lógicamente, no puede ser diferente la solución a adoptar en materia de aprobación de Ordenanzas fiscales (...) Y como el acuerdo municipal de aprobación provisional de la Ordenanza Fiscal, por definición, no decide el fondo del asunto ni impide la continuación del procedimiento, ni tampoco produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, es por lo que procede estimar el motivo y casar la sentencia impugnada, sin que sea necesario resolver sobre los demás motivos, que resultan referidos al fondo de la controversia suscitada. En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la L.J.C.A . procede resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que debe hacerse atendiendo a la alegación formulada en el escrito de contestación a la demanda, en el que tras transcribir el artículo 25 dela L.J.C.A . se manifiesta que "al ser un acto de trámite deberá ser declarado inadmisible el presente recurso" ,y así debe hacerse a la vista de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la L.J.C.A." Añadiendo en el Fallo "Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recuso contencioso- administrativo".

Como en el mismo sentido ha señalado esta Sala en sentencia de fecha 18-3-2015 al señalar que "es necesario tener en cuenta que el Tribunal Supremo ha señalado en sentencia de fecha 20-7-2012 " Es jurisprudencia reiterada, como se recoge en STS de 12 de mayo de 2006, la que afirma que, como regla general, los actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no son susceptibles de recurso contencioso- administrativo, pues se trata de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva; siendo en ese momento ulterior en el que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal. Dicha jurisprudencia puede verse, por todas, en la STS de esta Sala de fecha 1 de febrero de 2005 (dictada en el recurso de casación 250 de 2002), así como en la de 19 de octubre de 1993 (dictada en el recurso de apelación 544 de 1991), de oportuna cita pues en ella se concretan cuales son las excepciones a esa regla general de la no impugnabilidad de aquellos actos.

Descansa esa jurisprudencia y la regla general que consagra la lógica apreciación de que mientras no recaiga la aprobación definitiva se ignora en realidad el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y, también, si han quedado subsanados, o no, posibles defectos formales invalidantes; por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse; sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que ésta está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de que se crea asistida.

También en este sentido puede consultarse las SSTS de 23 de enero de 2004, RC 1325/2002, y las que en ella se citan y en la más reciente de 14 de marzo de 2011, RC 3323/2010 en que declaramos que "es doctrina reiterada de esta Sala que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística sólo es recurrible en la vía judicial contencioso- administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación (por todas, Sentencia de 18 de mayo de 2005 (RC 2051/2003) ".

Como excepción a esta regla general, hemos afirmado ---es el caso de la anteriormente citada sentencia de 14 de marzo de 2011, RC 3323/2010 ---, que "(...) a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos, que los actos de trámite previos a la aprobación final pueden ser susceptibles de impugnación autónoma pero únicamente cuando incurren en una causa de nulidad de pleno derecho por defectos de forma que sean independientes del resultado final del procedimiento. Es decir, la impugnación se debe dirigir contra requisitos de forma del acto interlocutorio para cuyo enjuiciamiento no sea necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. ( Sentencias de 15 de octubre de 2010 ( RC 4629/2009), de 25 de junio de 2010 ( RC 4513/2009), de 26 de junio de 2008 ( RC 1662/2007) o de 24 de junio de 2008 ( RC1662/2007)".

E igualmente ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 11-12-2013, con cita de la expresada sentencia dictada por el Tribunal Supremo el 26-6-2008.

Sin que en este caso, atendidas las alegaciones de las partes, concurra la nulidad de pleno derecho invocada por la parte recurrente, habida cuenta que, como se señala en las citadas sentencias del Tribunal Supremo, ha de tratarse de "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento", es decir, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido, lo que no acontece en este caso, toda vez que en el mismo la ratio decidendi básicamente, entre otros, gira en torno a la competencia o incompetencia del Ayuntamiento de Llanera, en cuyo extremo las partes mantienen posturas totalmente antagónicas.

Por todo ello, de acuerdo con los razonamientos expuestos y en virtud del principio de unidad de doctrina, encontrándonos ante la aprobación inicial de una Ordenanza, ya expuesta en el F.Dº.1.º, es por lo que procede acoger la inadmisibilidad del recurso de acuerdo con el artículo 69.c) de la Ley 29/98, considerando en dicho sentido que conforme consta en el citado Acuerdo impugnado "se abre un período de información pública y audiencia a los interesados por plazo de treinta días (...) para que puedan presentarse alegaciones y/o sugerencias que serán resueltas por el Pleno de la Corporación. Se deja constancia que, de no presentarse ninguna alegación o sugerencia durante el plazo de exposición, se entenderá definitivamente adoptado el actual acuerdo inicial".

Siendo así que en este caso, según consta en el documento nº 26 del expediente, la parte recurrente frente al precitado Acuerdo de aprobación inicial presentó sendas alegaciones, en las que terminó suplicando que se estimen las mismas "y, por lo tanto, no se ha de aprobar definitivamente la ordenanza", en los términos indicados en dicho escrito de alegaciones.

Habiendo certificado el Secretario del Ayuntamiento de Llanera que se presentaron alegaciones, entre otros, por la parte recurrente, desconociéndose en este momento el estado actual en que se encuentra, por lo que en virtud de dichos razonamientos es por lo que procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

CUARTO.- En materia de costas, conforme al artículo 139 de la Ley 29/98, no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes y la inadmisibilidad del recurso.