Sentencia Contencioso-Administrativo 1169/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 7/2023 de 05 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Consejero de Medio Rural y Cohesión Territorial 27 de septiembre de 2022, por la que se inadmite recurso administrativo de reposición interpuesto por el hoy demandante frente a la dictada por dicha Consejería el 14 de junio de 2021 por la que se aprueba definitivamente la concentración parcelaria de la zona de Villadestre-Villaoril (Cangas de Narcea).

Con la demanda presentada se solicita que se dicte sentencia por la que, con anulación de la recurrida, se emita alguno o algunos de los siguientes pronunciamientos:

A/ Se proceda a incluir al demandante la superficie que ostenta en el monte DIRECCION000 en una finca o fincas de reemplazo.

B/ Subsidiariamente a lo anterior, se proceda a incluir la superficie que ostenta la parte demandante en el Monte DIRECCION000 en una finca o finca de reemplazo como dueño no conocido en el periodo normal de investigación, a fin de que esta parte pueda acreditar sus derechos sobre ella.

C/ Subsidiariamente a lo anterior se proceda a la revisión de oficio a instancia de parte de los actos administrativos dictados referidos, en materia de concentración parcelaria de forma que tras los trámites legales se proceda a incluir a dicha parte en el monte DIRECCION000 en una finca o fincas de reemplazo y subsidiariamente, como dueño no conocido en el periodo normal de investigación, a fin esta parte pueda acreditar sus derechos sobre ella.

D/ Declarar que el perjuicio generado a dicha parte por la no inclusión del terreno descrito anteriormente, asciende a un monto total de 85.748,14€.

E/ Si procede estudiar esta reclamación como recurso a la resolución de la concentración no estando el recurso interpuesto fuera de plazo habida cuenta de que las adjudicaciones de nuevas fincas se basan en las peticiones de propiedad que se reclaman.

En defensa de sus pretensiones el demandante alega que aunque la documentación que se adjuntaba a su recurso de reposición no había sido aportada al procedimiento de concentración parcelaria con anterioridad -esto es, durante los trabajos de investigación de la propiedad- la Administración ya estaba en posesión de la misma, al haber sido aportada por los otros [co]propietarios del monte. Por ello, habiéndose incluido la totalidad del monte " DIRECCION000" en las bases definitivas, con el número NUM000, la Administración nunca pudo dejar de adjudicar la correspondiente propiedad de reemplazo al demandante o, subsidiariamente, debería haber adjudicado la superficie de reemplazo a que hubiere lugar a propietario desconocido, a reserva de ulterior investigación de la titularidad.

En todo caso señala que el recurso de reposición no debió ser inadmitido ya que no era extemporáneo pues -según dice- las adjudicaciones de nuevas fincas se basan "en las peticiones de propiedad[sic] que se reclama".

SEGUNDO.- El Letrado del Principado sostiene la conformidad a derecho de la resolución recurrida. Se alega, en síntesis, que si bien el escrito de impugnación fue titulado por el recurrente como "recurso de reposición", tal recurso constituye, en puridad, una reclamación de titularidad sobre el proindiviso nº NUM000 monte " DIRECCION000 pero, en la medida en que la resolución aprobatoria ya era consentida y firme en el momento en que se interpuso el recurso de reposición, éste hubo de ser inadmitido por extemporáneo.

En cuanto a las cuestiones planteadas, la demandada opone que el hoy demandante no aportara documentación alguna relativa a la propiedad, como le obliga el artículo 190.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (texto aprobado por Decreto 118/1973, de 12 de enero). Tampoco lo hizo en ningún momento posterior del procedimiento de concentración, difiriendo su reclamación de titularidad al recurso de reposición frente a la resolución que aprobó definitivamente la concentración parcelaria de la zona. Añade que del expediente resulta que el controvertido proindiviso nº NUM000 de la zona, denominado "Monte de DIRECCION000", está integrado por tres participantes (Sres. Juan Enrique, Ángel Jesús y Alfonso), cada uno de los cuales acreditó la titularidad de su cuota la suma de las cuales alcanza el 100% del controvertido proindiviso nº NUM000 por lo que resultaba materialmente imposible -como se sostiene de adverso- que la Administración recurrida tuviese conocimiento de la cotitularidad reclamada por el demandante en el proindiviso nº NUM000.

Concluye señalando que nada obsta a que el actor reclame la propiedad que dice ser suya si bien, para hacerlo, habrá de acudir a la vía del artículo 232.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario. Finalmente que tampoco ha lugar a la revisión de oficio interesada de adverso, por cuanto nunca fue solicitada a la Administración ( artículo 106.1 de la Ley 39/2015), de modo que su toma en consideración en el presente recurso contencioso-administrativo sería una cuestión nueva y, por ende, merecedora del reproche de desviación procesal.

TERCERO.- En el examen de las cuestiones planteadas hemos de partir de los hechos no controvertidos y que obran en el expediente administrativo, en particular, los siguientes:

1º/ La zona de concentración parcelaria de Villadestre-Villaoril (Cangas de Narcea) fue declarada de utilidad pública, interés social y urgente ejecución por Decreto 200/2015, de 16 de diciembre, publicado en el BOPA de 24 de diciembre de 2015 (documento nº 1 del expediente administrativo).

2º/ Las bases provisionales de la zona fueron sometidas a información pública mediante inserción de anuncio en el BOPA de 25 de mayo de 2017 (documento nº 4 E/A), abriéndose a continuación un plazo de treinta días hábiles para presentar alegaciones.

3º/ Las bases definitivas de la zona fueron aprobadas mediante Resolución de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales (actualmente Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial) de 11 de mayo de 2018, y sometidas a información pública mediante inserción de anuncio en el BOPA de fecha 22 de mayo de 2018 (documento nº 6 E/A), siendo susceptibles de recurso potestativo de reposición o de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia.

4º/ La Resolución de 29 de octubre de 2019 de la Consejería de Desarrollo Rural, Agroganadería y Pesca (actualmente Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial) aprueba el proyecto de concentración cometiéndolo a información pública mediante inserción de anuncio en el BOPA de fecha 7 de noviembre de 2019 (documento nº 7 E/A), pudiendo los interesados formular observaciones o sugerencias al mismo por plazo de treinta días.

5º/ Mediante Resolución de 1 de diciembre de 2020, de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, se aprobó la resolución provisional de la concentración, que fue sometida a información pública mediante inserción de anuncio en el BOPA de fecha 23 de diciembre de 2020 (documento nº 8 E/A), pudiendo los interesados solicitar la reconsideración de la resolución durante quince días hábiles.

6º/ Por último, mediante Resolución de 14 de junio de 2021 de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial, se aprobó la resolución definitiva de la concentración parcelaria de la zona, que fue sometida a información pública mediante inserción de anuncio en el BOPA de fecha 2 de julio de 2021 (documento nº 9 E/A), siendo frente a la misma que el hoy demandante interpuso recurso administrativo de reposición el 28 de julio de 2021 (documento nº 10 E/A), aduciendo para ello ser titular de una porción proindiviso del monte " DIRECCION000".

7º/ El recurso administrativo de reposición fue inadmitido por Resolución de 27 de septiembre de 2022 (documento nº 11 E/A) "por haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso" siendo dicha resolución la sometida al presente recurso jurisdiccional.

CUARTO.- Lo primero que ha de revisarse es la conformidad a derecho de la resolución que inadmite, por extemporáneo, el recurso de reposición formulado puesto que de compartirse la extemporaneidad procedería sin mayores razonamientos la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Sin embargo y como advierte el letrado autonómico, la lectura de la resolución nos revela que la inadmisión del recurso no se refiere propiamente a su presentación fuera del plazo legalmente establecido; de hecho en los antecedentes se expresa que el plazo de interposición del recurso de reposición conforme al artículo 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas abarca desde el 3 de julio hasta el 2 de agosto de 2021 y que el Sr. Germán "propietario nº 7 de la zona, interpone RECURSO DE REPOSICIÓN contra la Resolución Definitiva de concentración de la zona, mediante escrito de fecha 28 de julio de 2021 (Reg. Entrada del Principado de Asturias nº NUM001, de 29 de julio de 2021)."

En realidad la mención a la extemporaneidad es más bien a la preclusión en cuanto que se refiere a que la documentación pretendidamente acreditativa de la propiedad en el proindiviso nº NUM000 de la zona " DIRECCION000" se había producido cuando ya había prelucido la fase para que tal aportación -y la pretensión que la acompaña- se produjera. No se trata por tanto de una inadmisibilidad strictu sensu que se pueda resolver mediante el cómputo del plazo transcurrido desde la notificación de la resolución hasta la presentación del recurso sino en atención a la materia a que dicha actuación se refiere, es decir, verificando la aplicación al caso de principio de preclusión de trámites que se abordará a continuación.

QUINTO.- La normativa sobre concentración parcelaria se contiene en el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, aprobado en virtud del Decreto 118/1973, de 12 de enero, que contiene la regulación estatal básica de la concentración parcelaria. Asimismo, la Ley asturiana 4/1989, de 21 de julio, de Ordenación Agraria y Desarrollo Rural, de acuerdo con el modelo estatal, establece las distintas fases de redacción del proyecto de bases provisionales (artículo 28), su aprobación como bases definitivas (artículos 29 y 30), la redacción del proyecto de concentración (artículo 31) y Resolución de Concentración y su aprobación provisional y definitiva (artículo 33).

Como pone de relieve su propia denominación, las bases de la concentración fijan el punto de partida para posteriormente reorganizar el terreno en las nuevas fincas de reemplazo en las sucesivas fases (proyecto, resolución provisional y resolución definitiva de concentración parcelaria). En este sentido, el artículo 29 prevé que durante el período de información pública del proyecto de bases provisionales, los afectados por la concentración podrán formular alegaciones, aportando los documentos en que fundamenten sus derechos. En base al examen de tales alegaciones (art 30) se procederá por el titular de la Consejería para su aprobación definitiva y posterior publicación. Una vez firme el acto de aprobación de las bases definitivas, se procederá a redactar el proyecto de concentración, que constará de un plano parcelario en el que se refleje la nueva distribución de la propiedad y relación de propietarios en la que se indiquen las fincas que en un principio se asignan a cada uno (art 31). Es decir, las bases definitivas definen las parcelas que se incluyen en la concentración, su cartografía, su superficie, su clasificación según el tipo de terreno, la titularidad de las mismas y, en su caso, las posibles cargas que las gravan. En consecuencia, una vez rebasada la fase de bases definitivas, hay que partir inexcusablemente de lo fijado en las bases de concentración, que incluyen la exacta delimitación de la zona afectada, la clasificación de las tierras afectadas y fijación de coeficientes para llevar a cabo las valoraciones y las compensaciones precisas, la declaración de propietarios de las parcelas y la relación de gravámenes sobre éstas, sin que sobre ello quepa discusión alguna en la fase ulterior del acuerdo de concentración.

Dicha necesidad de partir de los datos fijados en las bases firmes, se ha recogido en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, tal como resulta de la sentencia de 4 de noviembre de 2003, ES:TS:2003:6846, establece un sistema de garantías escalonado:

"Según resulta de reiterada doctrina de esta Sala (sentencias de 11 de octubre de 1988 , 29 de noviembre de 1988 , 17 de febrero de 1990 , 27 de octubre de 1990 , 5 de noviembre de 1991 , 16 de marzo de 1995 , 28 de junio de 1996 y 14 de octubre de 1996 , entre otras), el régimen peculiar de impugnación de los acuerdos de concentración parcelaria establecido en el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario es un reflejo de la complejidad de intereses presentes en acuerdos de esta naturaleza y de la existencia de un principio esencial de conservación de la nueva ordenación legal de la propiedad que informa la regulación legal de la concentración y se ajusta a los siguientes principios:

A) Los acuerdos de concentración parcelaria, sólo son susceptibles de recurso contencioso- administrativo, según el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario , en dos casos: a) por vicio en el procedimiento -que debe tener carácter sustancial- y b) por lesión en la apreciación del valor de las fincas en más de la sexta parte.

B) En la medida en que este régimen de impugnación puede comportar limitaciones al acceso a los Tribunales, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por la Constitución, debe ser objeto de una interpretación conforme a ésta, fundada en una consideración flexible de tales restricciones, en todo caso subordinadas a la justicia material y a la efectividad del acceso a los Tribunales.

C) En cuanto al primero de los citados aspectos -limitación de la impugnación a vicios formales- su fundamento radica, como recogen las sentencias, entre otras, de 4 de noviembre de 1988 y 6 de noviembre de 1981 , en que en materia de concentración parcelaria el ordenamiento regulador establece un sistema de garantías escalonado, en el que primero se fija un procedimiento para la determinación de las bases y, una vez firmes éstas y efectuadas las operaciones técnico- materiales correspondientes, la impugnación del acuerdo aprobatorio se ve limitada a los supuestos de infracción de las formalidades o vulneración de las bases rectoras, pues este escalonamiento en fases determina la previa fijación de las bases, cuya firmeza - artículo 197 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario -, es trámite preclusivo para que la Administración pueda adoptar, siguiendo el procedimiento legalmente establecido, el acuerdo de concentración.

(...)

En este mismo sentido, esta Sala ha mantenido una interpretación conforme a la cual y por referirse a la sentencia de 15 de enero de 2019, recurso nº 886/2017, ES:TSJAS:2019:62, reiterada en la más reciente de 13 de junio de 2023, ES:TSJAS:2023:1502, argumentábamos:

"Siendo preciso señalar como doctrina general, como ha declarado el Tribunal Supremo, entre otras, en su sentencia de 12 de marzo de 1998 , que los acuerdos de concentración parcelaria están sujetos a un régimen peculiar de impugnación, según el artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario , consistente en un vicio sustancial del procedimiento y en la lesión en la apreciación del valor de las fincas superior a la sexta parte del valor de las parcelas aportadas, que, sin embargo, debe ser objeto de una interpretación acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la Constitución Española ) y a la plena revisión jurisdiccional de la actividad administrativa ( artículo 106 C.E ), de manera que dicho precepto no suponga una exclusión parcial del control jurisdiccional, sino la fijación de los efectos que cabe atribuir a los vicios de que pueda adolecer la actuación administrativa en la concentración parcelaria. Así, ha de considerarse que un defecto procedimental de escasa importancia, no causante de indefensión, o una limitada lesión en la apreciación del valor de las fincas, cuando no llegue a la sexta parte del valor, no tiene virtualidad invalidante de la concentración parcelaria y en este sentido se ha pronunciado la doctrina del Tribunal Supremo que, además, ha considerado el prevalente interés público en la estabilidad de la concentración ya realizada considerando que la eventual lesión causada debe corregirse mediante atribuciones que absorban, en su caso, diferencias económicas conforme a los principios rectores de la propia concentración y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28.2 de la LRDA ( SSTS 29 de febrero de 1988 y 17 de febrero de 1990 )."

De lo expuesto hasta el momento resulta con meridiana claridad que el acuerdo de concentración ha de ajustarse estrictamente a las bases, teniendo en cuenta, en la medida que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada partícipe, según disponen los artículos 196 y 200.2 LRDA. Pero una vez rebasada esa fase, y cuando el proceso concentrador se halla en la fase del acuerdo de concentración, ya no cabe la inclusión y exclusión de terrenos en el perímetro de la zona, del mismo modo que ya no cabe la declaración del dominio sobre las fincas de aportación, porque lo impide el principio de preclusión, según el cual cada fase de la concentración parcelaria tiene su cometido y finalidad, sin que sea posible volver atrás en el procedimiento para denunciar cuestiones que ya resultaron firmes y que tuvieron su momento oportuno para la impugnación.

Dicho en otras palabras, el acuerdo de concentración ha de ajustarse a las bases, pero en la fase propia de aquél no cabe la impugnación de un extremo que es propio de éstas, tal y como aquí acontece con las pretensiones del demandante (identificadas en los apartados A y B del suplico) en cuanto reclama la inclusión de terrenos que considera de su propiedad en el perímetro de la zona DIRECCION000. Esta pretensión en relación con una cuota del proindiviso nº NUM000 hubiera debido hacerla en una fase anterior, como le obliga el artículo 190.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

Por las mismas razones tampoco cabe considerar la existencia de una finca de reemplazo con dueño no conocido a fin de que el hoy demandante pueda instar su reconocimiento (art 205). En primer lugar porque también esta reclamación, en la medida en que supone la exclusión de la titularidad de una de las fincas, corresponde la fase de aprobación de las bases. En segundo lugar, y a mayor abundamiento, porque no cabe colegir de la documentación aportada por los titulares del proindiviso que la suma de sus participaciones dejara una parte de los terrenos sin dueño conocido. En este sentido la escritura de liquidación de sociedad de gananciales y adición y manifestación y aceptación y adjudicación de herencia, protocolo 61 fecha 22/01/2014 otorgado ante Dña. Miryan Calzón García, Notario Cangas de Narcea, finca número dos, refiere la adjudicación en favor de D. Juan Enrique, del pleno dominio de la mitad de la finca que nos ocupa, ocho dieciséis avas partes y de la otra mitad, tres octavas partes indivisas de los terrenos bravos de pueblo de DIRECCION000. A ello se añaden otras "cinco suertes, varas o porciones" de las dieciséis en que se divide la finca conforme a la Escritura de manifestación y aceptación de herencia de fecha 28/02/1984 protocolo 138, ante el notario D. Luis Núñez Boluda, a nombre de D. Alfonso y D. Miguel, D. José, Dña. Estrella . Es en atención a estos títulos que en el expediente resulta (véase complemento del expediente unido a los autos, consistente en el Boletín de propiedad y fichas del proindiviso nº NUM000 monte " DIRECCION000") que el controvertido proindiviso nº NUM000 de la zona, denominado "Monte de DIRECCION000" se consideró integrado por tres participantes (Sres. Juan Enrique, Ángel Jesús y Alfonso), cada uno de los cuales acreditó la titularidad de su cuota, cuya suma alcanza el 100% del controvertido proindiviso.

Es por todo ello que ha de considerarse ajustada a derecho la resolución impugnada en cuanto declara la inadmisión del recurso de alzada dado que por razón de la materia suscitada en el mismo era procedente declarar su inadmisión al haber precluido el tiempo para que aquélla pudiera plantearse.

Por lo demás, ese pronunciamiento no deja indefenso al recurrente si considera que las parcelas de bases definitivas no fueron asignadas a su legítimo titular, porque el 205.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario establece que se podrá reconocer el dominio de las fincas que sustituyan a las parcelas de desconocidos dentro de los cinco años siguientes a la fecha del acta de reorganización a quien así lo acredite suficientemente y así lo prevé igualmente al art 37 de la Ley asturiana. Además, no cabe olvidar que el artículo 232.1 de la misma Ley estatal dispone que "Los derechos y situaciones jurídicas que no hubieran sido asignados en las Bases a su legítimo titular no quedarán perjudicados por las resoluciones del expediente de concentración, aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y con sujeción a las norma de este artículo, sobre las fincas de reemplazo adjudicadas a quien en las Bases apareciera como titular de las parcelas de procedencia objeto de tales derechos o situaciones antes de la concentración y, en su caso, sobre la compensación en metálico a que se refiere el artículo 240".

SEXTO.- Igual suerte desestimatoria han de correr las restantes pretensiones planteadas en la demanda ya que las mismas se plantean, por primera vez, en esta vía jurisdiccional cuando la naturaleza revisora de esta jurisdicción exige, según jurisprudencia reiterada (por todas STS de 28 de enero de 2021, recurso casación 5982/2019), que lo actuado en la vía administrativa no pueda ser soslayado en la vía jurisdiccional. En el presente caso, la lectura del escrito presentado (doc. 10 del exp.adm) nos revela que lo que se presentó es un recurso potestativo de reposición en el que se indica que "una vez revisados los planos de la Resolución de la Concentración...se ha incluido el proindiviso de DIRECCION000, del cual de las dieciséis partes dos eran de mi padre D. Arcadio" solicitando "que me sea adjudicada la parte del Monte que me corresponde antes de dar por concluida esta concentración parcelaria de Villadestre-Villaoril". Ello impide reconocer en favor del recurrente el derecho a que su pretensión sea tramitada como revisión de oficio de los actos administrativos y menos aún, el reconocimiento de un daño que únicamente correspondería anudar, en su caso, a la anulación de alguno de los actos dictados en materia de concentración parcelaria

SÉPTIMO.- Conforme al artículo 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y dada la complejidad de las cuestiones suscitadas en esta litis no se considera procedente hacer imposición de costas.