Sentencia Contencioso-Administrativo 16/2024 Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 146/2019 de 11 de enero del 2024

PRIMERO.- El presente procedimiento tiene por objeto la impugnación de la Sentencia de fecha 14 de febrero de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Las Palmas de Gran Canaria, en el Procedimiento Ordinario número 189/2017, por la que se acordó estimar el recurso contencioso administrativo y declarar la nulidad del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Pájara adoptado el 7 de junio de 2017, por el que se resolvía el procedimiento de revisión de oficio y declaraba nula la licencia urbanística otorgada el 22 de agosto de 2012 en la que se autorizaba la construcción de vivienda unifamiliar aislada en la parcela NUM000, DIRECCION000.

SEGUNDO.- La parte recurrente, apela la sentencia alegando, en síntesis lo siguiente:

Afirma que Montaña Cardón es espacio natural protegido (ENP) desde el año 1987. No se declaró monumento natural por la Ley 12/94, de 19 de diciembre, sino que ésta última reclasifica ese paraje natural en monumento natural para la adaptación de la nomenclatura a la ley estatal 4/89.

Por otro lado, afirma que las únicas declaraciones para las que la ley 4/89 exigía en su artículo 15 la previa elaboración y aprobación del PORN lo eran para parques y reservas naturales, pero no para monumentos naturales y paisajes protegidos.

Los monumentos naturales tienen además desde la ley 12/94 la consideración de áreas de sensibilidad ecológica a los efectos de lo prevenido en la declaración de impacto ecológico, siendo que la falta de evaluación de impacto y de declaración de impacto en áreas de sensibilidad ecológica determinan la nulidad de pleno derecho.

Concurrían causas de nulidad de pleno derecho suficientes para incoar expediente de revisión de oficio de la licencia, sin que pueda entenderse que operan los límites a la revisión o la conservación de trámites administrativo.

Afirma que concurren las causas de nulidad previstas en el artículo 47.1 e) y f) de la ley 39/15.

TERCERO.- La parte apelada fundamenta su oposición alegando, en síntesis, lo siguiente:

Considera que el único planeamiento aplicable al otorgamiento de la licencia era el Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura toda vez que el de Pájara no entró en vigor hasta la publicación de su normativa el 20 de abril de 2007 y las Normas de Conservación del monumento natural de Montaña Cardón no entraron en vigor hasta su publicación en el BOC el 24 de abril de 2005, siendo además ambos instrumentos inferiores jerárquicos del PIOF.

Exigibilidad del estudio de impacto ecológico para el proyecto de vivienda que nos ocupa. La sentencia impugnada consideró que el estudio de impacto ecológico no es una causa de nulidad radical, pero es que además el espacio natural protegido de Montaña Cardón debía considerarse ineficaz e inválido en 2002 por lo que no poseía la naturaleza de área de sensibilidad ecológica que es el presupuesto para la exigencia de dicho estudio de impacto.

No obstante cuando se aprobó el PIOF el ENP de Montaña Cardón no existía por haber devenido ineficaz su declaración por incumplimiento de la ley básica estatal al haberse declarado irregularmente por la ley 12/1994.

De forma subsidiaria solicita el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el TC contra el anexo del TRLOTENC,00 y su DA 6A.

La licencia otorgada que se pretende revisar es ajustada a derecho y al planeamiento vigente y aplicable en agosto de 2002.

Concurrencia de prácticamente todos los límites a la revisión previstos en el artículo 110 de la ley 39/2015.

Obligación en caso de revisión de conservar los actos no afectados por la supuesta causa de nulidad, lo que se solicita como situación jurídica individualizada.

CUARTO.- Sobre los hechos acontecidos.

En sesión de fecha 22 de agosto de 2002 la Comisión Municipal de Gobierno (actualmente Junta de Gobierno Local) adoptó, entre otros, el acuerdo de conceder a favor de Don Anibal licencia municipal para proyecto de ejecución de construcción de vivienda unifamiliar aislada en la parcela NUM000, DIRECCION000, término municipal de Pájara (Folios 20 a 24 del EA).

En fecha 9 de abril de 2015 se inicia la revisión de oficio tras la solicitud iniciada por la un particular por la que se pone en conocimiento del Ayuntamiento que entre las propuestas de incoación de expedientes de revisión de oficio de obras llevadas a cabo en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia del Juzgado de lo Penal nº 2 de Las Palmas no se incluya la licencia 148/2002 correspondiente a la parcela NUM000.

Tras la emisión de un informe técnico y jurídico en los que se propone la incoación del procedimiento de revisión de oficio de la licencia urbanística se incoa el correspondiente expediente en el que nuevamente se emiten informes técnico y jurídico y se recaba dictamen del Consejo Consultivo favorable a la declaración de la nulidad del acuerdo

En fecha 7 de junio de 2017 se dicta acuerdo plenario del Ayuntamiento de Pájara por el que se resuelve el procedimiento de revisión de oficio y se declara nula la licencia urbanística otorgada el 22 de agosto de 2012.

Sobre las cuestiones de fondo planteadas. Sobre la consideración de Montaña Cardón como ENP.

Considera la parte apelante que la Montaña Cardón es espacio natural protegido (ENP) desde el año 1987. No se declaró monumento natural por la Ley 12/94, de 19 de diciembre, sino que ésta última reclasificó ese paraje natural en monumento natural para la adaptación de la nomenclatura a la ley estatal 4/89.

La parte apelada por su parte afirma que el único planeamiento aplicable al otorgamiento de la licencia era el Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura toda vez que el de Pájara no entró en vigor hasta la publicación de su normativa el 20 de abril de 2007 y las Normas de Conservación del monumento natural de Montaña Cardón no entraron en vigor hasta su publicación en el BOC el 24 de abril de 2005, siendo además ambos instrumentos inferiores jerárquicos del PIOF.

La sentencia impugnada a este respecto dispuso que "(.) debiendo tenerse presente además que, tal y como se reconoce en la propia resolución recurrida, las normas de conservación del monumento natural Montaña de Cardón no se encontraban [con] aprobadas aún cuando se concedió la licencia el 22 de agosto de 2002, lo que supone que en aquel tiempo no era exigible la declaración de impacto ecológico (.)".

Para analizar la cuestión planteada debemos tomar en consideración la normativa dictada al respecto:

La Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias, declaró Montaña Cardón como paraje natural de interés nacional en su artículo 1 (Isla de Fuerteventura punto 3).

Posteriormente, Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, entre otras cuestiones, dispuso una nueva nomenclatura, acorde con lo cual la DT 2ª Segunda, a los efectos de la debida coordinación en cuanto a la aplicación de la normativa básica, estableció que las Comunidades Autónomas procedieran a la reclasificación de los espacios naturales protegidos que hubieran sido declarados conforme a su normativa y que se correspondan con las figuras reguladas en la Ley, de tal manera que los espacios ya declarados se adaptaran a las categorías de protección. Ahora bien, lo cierto es que la figura de Paraje Natural a la que hacía referencia la Ley 12/1987 no fue recogida en la nueva normativa.

Fue en el año 1994 en virtud de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales de Canarias, cuando el legislador canario procedió a adaptar la denominación de paraje natural de interés nacional Montaña Cardón a monumento natural.

Pues bien, a tenor de la normativa expuesta, consideramos que asiste la razón a la parte apelante, y es que Montaña Cardón ostenta la consideración de espacio natural desde el año 1987, y a ello no obsta el hecho de su "reclasificación" (terminología usada por la propia Ley en la DA 2ª) por la Ley 12/1994 dado que lo que hace la misma no es "declarar" Montaña Cardón como ENP sino que como consecuencia de la obligación de cumplir el mandato contenido en la Ley 4/1989 "reclasifica" la previa declaración existente de "paraje natural de interés nacional" integrándola en la correspondiente figura de protección regulada por la Ley 4/1989, en este caso montaña natural. De esta manera debe entenderse que "reclasificar" implica necesariamente que la declaración como ENP ya existía previamente, y lo que hace el legislador canario a través de la Ley 12/94, de 19 de diciembre, es adaptar la clasificación otorgada por la Ley 12/1987 a la nueva nomenclatura establecida por la Ley 4/1989, sin que se pueda entender en ningún caso que esa "reclasificación" implica una declaración ex novo, y ello a pesar de que la denominación "paraje natural de interés nacional" no se recogiera en la Ley 4/1989, dado que este hecho (que no se recogiera dicha denominación en la ley 4/1989) no puede interpretarse, como pretende la parte apelada (invalidez de la declaración), más al contrario, en ningún caso la Ley 4/1989 afectó, modificó o suprimió los ENP que ya habían sido declarados, simplemente estableció una nueva nomenclatura y la obligación de las administraciones competentes de reclasificar los espacios naturales a la misma.

Por otro lado, tampoco puede oponerse como motivo de ineficacia de la reclasificación llevada a cabo por la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, la falta de aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), y es que no podemos obviar que aunque el artículo 4 estableció la necesaria aprobación del PORN, como afirma la parte apelante, éste sólo era exigible a los Parques y Reservas Naturales pero no a los monumentos naturales de conformidad a lo dispuesto en el artículo 15, y a su vez en el propio artículo 36 de la Ley 42/2007, por lo que en nada afecta a la consideración de Montaña Cardón como ENP la inexistencia de PORN.

Asimismo, es cierto que en nuestras sentencia de fecha 1 de diciembre de 2020, recurso de apelación nº 15/2019; sentencia de 9 de junio de 2021, recurso de apelación 184/2019, y sentencia de 21 de julio de 2017, recurso de apelación nº 278/2019 y sentencia de 2 de junio de 2022, recurso de apelación 59/2019, hemos dicho "De otro lado, con ello, la Administración Pública apelante ya reconoce que no hay infracción alguna a la normativa territorial reguladora del Espacio Natural Protegido (Monumento Natural de El Cardón), sencillamente porque no se había aprobado, como afirma la Sentencia y, aquí, acepta la Administración. Tal aprobación tuvo lugar dos años después. Con ello, se evapora la atemporalidad de la acción de restablecimiento, ceñida, en este caso, a la declaración de la zona como Espacio Natural Protegido, contemplada como excepción en el apartado 2º al plazo general de cuatro años del art. 180 LOTENC". Sin perjuicio de que estas manifestaciones de refieran a una cuestión distinta de la aquí abordada (caducidad de la acción de restablecimiento) lo cierto es que una cosa es que las Normas de conservación del monumento natural de Montaña Cardón no entraran en vigor hasta su publicación en el BOC el 24 de abril de 2005, y cuestión distinta es que ese espacio contara con una declaración de ENP desde el año 1987.

A este respecto, además procede traer a colación la sentencia de esta Sala y Sección de 10 de junio de 2020, Procedimiento Ordinario 16/2018 en el que se debatía la pérdida de eficacia de la declaración del ENP de Jandía, si bien en ese caso se trataba de un parque natural. La referida sentencia se remite en sus razonamientos a la STS de 18 de Julio de 2013, Rec 5845/2009, Ponente D Rafael Fernández Valverde, "(.) pero si tal declaración de Parque o Reserva se hubiese efectuado por Ley, según prevé el artículo 18.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , la consecuencia de no haberse tramitado y aprobado el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona en el plazo de un año, como ordena el referido artículo 15.2 de esta misma Ley , es la pérdida de eficacia de tal declaración de Espacio Natural con todas las consecuencias que de ello pudiesen derivarse", por lo que la sentencia concluye que "Pues bien, la citada Sentencia del Tribunal Supremo anuló, por ser contraria al ordenamiento jurídico, la Resolución del Director General de Ordenación Territorio, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias, de fecha 1 de diciembre de 2006 (publicada en el Boletín Oficial de Canarias de 18 de diciembre siguiente), por la que se hizo público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006, relativo a la aprobación definitiva del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Jandía (F-3) (PRUG), y aunque dicha Sentencia no afectó ni a la declaración de Espacios Naturales, efectuada por la Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias y Ley 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales de Canarias como Parque natural de Jandía, ni tampoco al Plan de Ordenación de Recursos Naturales PORN/PIOF (a pesar de que la Sentencia consideró que el PORN del Parque Natural de Jandía integrado en el PIOF no cumple con las exigencias legales establecidas para tal tipo de instrumentos debido a los insuficientes términos en que ha sido redactado motivo por el que no puede ser un soporte válido para el PRUG), no puede entenderse, tal y como considera la parte demandada, que subsistiendo la declaración de Parque Natural de Jandía establecida por tales leyes sea de aplicación lo dispuesto en la Disposición Transitoria Quinta del TRLOTENC, más al contrario, dado que si bien es cierto que tales leyes no han sido declaradas inconstitucionales, y, por tanto, se encuentran vigentes en la actualidad, la citada STS establece a este respecto que, la consecuencia de que la declaración de Espacios Naturales se haya llevado a cabo sin PORN, no puede ser otra que la pérdida de vigencia e inoperancia de la norma declarativa del Parque o Reserva. Es decir, que aún estando vigentes las citadas leyes las mismas han perdido vigencia con todas las consecuencias jurídicas derivadas de ello". La conclusión que podemos alcanzar a sensu contrario es que en aquel supuesto la pérdida de vigencia de la declaración de espacio natural del parque natural de Jandía se produjo como consecuencia de la inexistencia del correspondiente PORN, sin embargo en el presente supuesto la cuestión es bien distinta dado que al tratarse de un monumento natural no resulta exigible la elaboración de un PORN, por lo que no podemos más que concluir la efectiva vigencia y eficacia de la declaración de Espacios Naturales, efectuada por la Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias y Ley 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales de Canarias.

Motivo por el que debemos dar la razón a la parte apelante y considerar que Montaña Cardón tiene la consideración de ENP, categoría de Monumento Natural desde la Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias.

Sobre la declaración de impacto ecológico y el informe jurídico del artículo 166.5 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el TRLOTENC.

Establece la sentencia impugnada "sobre esta cuestión debe partirse que es un hecho incontrovertido, pues no lo ha negado la parte actora, y además consta en expediente administrativo, que la licencia que se declara nula de pleno derecho en la resolución impugnada se concedió sin haberse emitido informe jurídico que exigía el artículo 166.5 a) del Decreto Legislativo 1/2000 que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales Protegidos de Canarias, cuestión que además fue advertida expresamente en el expediente de concesión de la licencia por el Secretario del Ayuntamiento el 29 de mayo de 2003 (folio 30 del expediente administrativo).

En cuanto a la naturaleza de la omisión del trámite del informe jurídico la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosas sentencias, llegando a la conclusión de que la omisión de los informes jurídicos u otros informes preceptivos han de tratarse como un supuesto de anulabilidad y de nulidad radical, pues no puede equipararse la omisión del informe a la ausencia total del procedimiento (.).

Por tanto, queda claro, sobre todo teniendo en cuenta las consideraciones del último párrafo transcrito, que la ausencia del informe jurídico debe ser tratado como una causa de anulabilidad y no como un supuesto de nulidad radical con las consecuencias que ello conlleva en las leyes del procedimiento administrativo.

Lo mismo cabe decir de la pretendida omisión de la declaración de impacto ecológico, que en todo caso sería también conllevaría la declaración de anulabilidad de la licencia y no su nulidad radical como sostiene el Ayuntamiento demandado, debiendo tenerse presente además que, tal y como se reconoce en la propia resolución recurrida, las normas de conservación del monumento natural montaña de cardón no se encontraban [con] cuando se concedió la licencia el 22 de agosto de 2002, lo que supone que en aquel tiempo no era exigible la declaración de impacto ecológico, y sin que ninguno de los informes emitidos técnicos [emitidos] como consecuencia de la solicitud de la licencia se hiciera mención a que fuera necesaria dicha declaración".

Pues bien, comenzaremos con el análisis de la necesidad de declaración de impacto ecológico.

A este respecto considera la parte apelante que la declaración de impacto ecológico previa evaluación de impacto, era preceptiva y esencial de tal manera que la ausencia de la misma constituye una causa de nulidad de pleno derecho. Afirma que los monumentos naturales tienen además desde la Ley 12/94 la consideración de áreas de sensibilidad ecológica a los efectos de lo prevenido en la declaración de impacto ecológico, siendo que la falta de evaluación de impacto y de declaración de impacto en áreas de sensibilidad ecológica determinan la nulidad de pleno derecho.

Por su parte la apelada considera que dado que el espacio natural protegido de Montaña Cardón debía considerarse ineficaz e inválido no poseía la naturaleza de área de sensibilidad ecológica lo que constituye un presupuesto necesario para la exigencia del estudio de impacto, si bien esta cuestión no fue tratada en la sentencia impugnada al considerarse directamente que la ausencia de estudio de impacto ecológico no constituye una causa de nulidad radical.

Pues bien, de lo expuesto hasta el momento resulta que como hemos establecido con anterioridad, Montaña Cardón fue reclasificada como monumento natural en virtud de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, cuyo artículo 22.1 establecía que "los parques naturales, reservas naturales, monumentos naturales y sitios de interés científico tienen la consideración de áreas de sensibilidad ecológica, a efectos de lo prevenido en la legislación de impacto ecológico". Resultando además que la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico (que se encontraba en vigor a la fecha del otorgamiento de la licencia en el año 2002) establecía "se someterá a evaluación básica de impacto ecológico todo proyecto o actividad objeto de autorización administrativa que vaya a realizarse en área de sensibilidad ecológica" (artículo 6), precisando el artículo 18 su carácter vinculante.

Posteriormente, el Decreto Legislativo 1/2000 por el que se aprueba el TRLOTENC (que deroga la Ley 12/1994, de 19 de diciembre) en su artículo 63.5 exigía un informe del órgano gestor, que en caso de ser negativo sería vinculante, debiendo ser en este caso el Cabildo quien emitiera el informe que sin embargo ni siquiera fue solicitado.

Tampoco puede obviarse que el Decreto 159/2001, de 23 de julio, sobre subsanación de las deficiencias no sustanciales del PIOF (en vigor desde el 23 de agosto de 2001) y que desarrolla el PIOF estableció en su artículo 93 "De conformidad con el artículo 22 de la Ley 12/94 de Espacios Naturales de Canarias se declaran áreas de sensibilidad ecológica (.) los monumentos naturales (... Montaña de Cardón.) (.) a los efectos de la aplicación de la Ley 11/1990 de 13 de julio de Prevención de Impacto Ecológico".

Por tanto, las consecuencias que podemos extraer de lo expuesto hasta el momento son las siguientes:

Montaña Cardón es ENP desde el año 1987, habiendo sido reclasificada por la Ley 12/1994 como monumento natural.

La Ley 12/94, de 19 de diciembre, estableció para los monumentos naturales la consideración de áreas de sensibilidad ecológica a los efectos de lo prevenido en la legislación de impacto ecológico, extremo este último que fue reiterado en el Decreto 159/2001, de 23 de julio, que declaró expresamente como área de sensibilidad ecológica el monumento natural de Montaña Cardón.

A tenor de lo dispuesto en la Ley 11/1990 de Prevención de Impacto Ecológico, es preciso someter a evaluación básica de impacto ecológico todo proyecto o actividad objeto de autorización administrativa que vaya a realizarse en un área de sensibilidad ecológica, siendo éste un trámite preceptivo y esencial, cuya ausencia es determinante de nulidad de pleno derecho.

En consecuencia de todo lo anterior resulta que, contrariamente a lo establecido en la sentencia impugnada, debemos considerar que la evaluación básica de impacto ecológico era preceptiva.

En cuanto al informe jurídico del artículo 166.5 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el TRLOTENC.

Dispone el artículo 166.5 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el TRLOTENC "5. Reglamentariamente se determinará el procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas, debiéndose contemplar los siguientes actos de instrucción:

Los informes técnico y jurídico de los servicios municipales sobre la conformidad del acto pretendido con la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística aplicable".

Consta en el expediente administrativo que el referido informe no fue recabado, habiendo sido advertido este extremo de forma expresa por el Secretario del Ayuntamiento el 29 de mayo de 2003 (folio 30 del EA), tratándose también en este caso de un informe de carácter preceptivo.

Sobre la procedencia de la revisión de oficio. Concurrencia de causa de nulidad.

La STS de 17 de Enero de 2006, Rec 776/2001, establece en relación a la revisión de los actos administrativos firmes que la misma "se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto.

La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros". De esta manera "(...) el artículo 102 de la Ley 30/1992 tiene como objeto facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia. Ahora bien, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.

En definitiva, la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino sólo aquellas que constituyan un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 (...). Además, la solución contraria conduciría a una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes" ( STS de 6 Marzo de 2009, Rec 9007/2004y STS de 19 de Diciembre de 2001, Rec 6803/1997).

En el mismo sentido la STS de 18 de Diciembre de 2007, Rec 9826/2003 establece que "Es doctrina jurisprudencial que la acción de nulidad es una acción imprescriptible, ejercitable sin limitación de tiempo, y que vincula a la Administración autora del acto declarativo de derechos o de la disposición de carácter general a iniciar procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser acorde con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado u órgano afín de la Comunidad Autónoma, pues la expresión "podrán" empleada no supone una facultad de la Administración, sino un deber, una obligación de la Administración a desarrollar los actos de instrucción adecuados para la revisión solicitada.

Mas ello, de modo alguno excluye que la Administración venga legitimada y habilitada para realizar un primer enjuiciamiento o valoración de la pretensión anulatoria ejercitada, y si la estimara manifiestamente improcedente rechazarla de plano sin iniciar el consiguiente procedimiento que obligaría, entre otros trámites innecesarios, a un pronunciamiento del Consejo de Estado u órgano de la Comunidad Autónoma, de ahí que quepa -tras la expresada reforma de la LRJPA- la inadmisión expresa de la solicitud sin iniciar el procedimiento, sometido a unos requisitos taxativos y rígidos en beneficio del principio de seguridad jurídica, pues de otro modo bastaría en cualquier momento la mera alegación de causa nulidad para obligar a tramitar y decidir cuestiones que jurídicamente murieron tiempo atrás (.) debe, por tanto, existir, una cierta consistencia en la citada relación entre las circunstancias o hechos narrados y el elemento determinante de la causa de nulidad, o, dicho de otra forma, debe aparecer ya, desde esta perspectiva inicial, una apreciable configuración fáctica de la que poder deducir, con los habituales criterios de la lógica jurídica, la posibilidad de integrar o acreditar, a lo largo del procedimiento que se inicia, los diversos requisitos que las causas de nulidad requieren; ha de contarse, en consecuencia, con algún dato relevante del que poder deducir, con un cierto grado de certeza, la concurrencia de los elementos determinantes de las causas de nulidad alegadas.

No basta, pues, con la simple cita de la causa de nulidad, ya que es preciso que, no obstante la provisionalidad que debe caracterizar tal examen inicial, se cuente al menos con datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho, a acreditar en el procedimiento que se inicia. Debe, por ello, desde este momento inicial, poder contrastarse la verosimilitud y consistencia de la causa de nulidad alegada."

De todo lo anterior se deduce que la posibilidad de revisión de oficio exige que el acto administrativo sea nulo de pleno derecho, de manera que la revisión de oficio integra un supuesto impugnatorio de naturaleza excepcional que no puede ser objeto de aplicación fuera de los supuestos específicamente contemplados y exige, además, invocar una causa concreta de nulidad de pleno derecho ( STS de 6 de marzo de 2009, Rec 9007/2004).

Pues bien, es preciso analizar si la ausencia del informe jurídico y la evaluación de impacto son determinantes de nulidad.

Dispone el artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos cuando hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Este precepto no hace referencia a todos aquellos actos que sean practicados con un vicio procedimental -actos que por regla general serán simplemente anulables- sino solamente a aquellos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento legalmente establecido, si bien ese olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo con ausencia de todo procedimiento. Siempre hay unas ciertas formas, un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea en el actuar de los órganos administrativos. La expresión legal hay que referirla pues a la omisión de los trámites esenciales, integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese procedimiento es inidentificable. En el caso que nos ocupa debemos considerar que concurre la causa de nulidad invocada, y es que como afirma la parte apelante, debe valorarse en su conjunto la ausencia de los dos trámites no llevados a cabo por la administración. En concreto, era necesario recabar un informe técnico, un informe jurídico (ambos informes debían ser elaborados por el Ayuntamiento) y debía practicarse una evaluación ambiental (que debía llevarse a cabo el Cabildo Insular). Tanto el informe jurídico como la evaluación ambiental eran preceptivos, resultando además que ésta última era vinculante de tal manera que en caso de resultar desfavorable nunca hubiera podido otorgarse la licencia urbanística, debiendo en ese caso procederse al archivo del expediente. Es por ello que se trataba de unos trámites que resultaban decisivos y en el caso de la evaluación determinante del resultado del propio expediente, lo que no puede más que conducirnos a la conclusión de que se trataba no de un mero defecto procesal en la tramitación del expediente, sino de la omisión de los trámites esenciales, que hacen al procedimiento en sí mismo inidentificable al despojarlo de dos de sus elementos esenciales y determinantes, y despojando al propio acto (en este caso la licencia) del sustrato fáctico necesario para dictarlo. Lo que nos lleva a la estimación del presente recurso.

Sobre el resto de cuestiones planteadas.

El hecho de la estimación del presente recurso conlleva el necesario examen de otras cuestiones planteadas por la parte ahora apelante.

Respecto de los límites a la revisión previstos en el artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, debemos remitirnos al informe emitido por el Consejo Consultivo de fecha 11 de mayo de 2017 obrante en el expediente administrativo con cuyos razonamientos esta Sala coincide plenamente, y en el que tras establecer que los límites establecidos en el artículo 110 de la Ley 39/2015 deben ser interpretados restrictivamente se dice <

Todas estas consideraciones son aplicables al presente caso, en el que, sin duda alguna, la legalidad se vio tan gravemente afectada que fue necesaria la intervención de la jurisdicción penal a resultas, justamente, del otorgamiento por el Ayuntamiento de un conjunto de licencias cuya irregularidades dieron lugar, nada menos, que al dictado de una sentencia condenatoria. Por lo tanto, es verdad que cabe hablar aquí de una "deficiente gestión administrativa" (por llamarla de alguna forma); pero no menos verdad es que la "descuidada actividad" de la corporación local dio lugar a la incoación de un procedimiento penal en toda regla, que concluyó con la condena por la comisión de un delito continuado contra la ordenación del territorio de quien a la sazón fue Alcalde del Ayuntamiento de Pájara y de dos de sus concejales. Este es el contexto delictivo en el que se otorgó la licencia 148/2002 LUM, aunque por error no figura en el listado de licencias cuya "revocación y anulación" se ordena en la parte dispositiva de la sentencia [se trata de un patente error material lo demuestra el hecho de que el mencionado listado constan expresamente las licencias 147/2002 (referida a la parcela 13- A) y 149/2002 (referida a la parcela NUM000)]. Por ello, tampoco estamos ante una situación consolidada, a no ser que se pretenda, por un lado, vaciar de contenido la sentencia de 13 de febrero de 2013, del Juzgado de lo Penal número 2 de Puerto del Rosario, y por otro, dar pábulo al mantenimiento de una clara vulneración de la legislación vigente al permitir la existencia de una edificación en un espacio protegido en el que se ubica un monumento natural y ser la zona área de sensibilidad ecológica.

Por lo que respecta a los otros límites del artículo 110 LPACAP, la buena fe implica un deber de comportamiento, que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever. En este caso, la buena fe no puede estar de parte de los interesados, que pretenden beneficiarse de una situación a todas luces contraria a derecho y constitutiva, además, de infracción penal.

Por la misma razón, la equidad, que obliga a que se consideren las circunstancias específicas y singulares del caso concreto y se ponderen los perjuicios que la declaración de nulidad comportaría al interés público y al de los particulares, se decanta claramente a favor de la administración, que al pretender el restablecimiento del orden jurídico alterado por el delictivo comportamiento de una serie de personas que en su momento ocuparon determinados cargos en dicho Ayuntamiento, solo está defendiendo el interés general y la legalidad (restaurada en virtud de un pronunciamiento del orden jurisdiccional penal y por la propia actuación administrativa con este procedimiento revisor).

Además y como con acierto señala la propuesta de resolución, no puede olvidarse que el artículo 106.1 LPACAP dispone que la revisión de oficio podrá declararse "en cualquier momento", tras el cumplimiento de los trámites legalmente previstos. Dicho de otra manera, con arreglo a la Ley 39/2015, norma posterior en el tiempo al TRLOTENC y dictada con carácter básico ex art. 149.1.18ª de la Constitución, no existe límite temporal para el ejercicio de la potestad administrativa para proteger la legalidad y restablecer el orden jurídico perturbado (no siendo, además, aplicable lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley 39/2015, como bien se expone en la propuesta)>>, razonamientos que hacemos propios.

Respecto de la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional del Anexo del TRLOTENC,00 y su DA 6ª que mantiene por ley la declaración del espacio natural Montaña del Cardón sin la previa aprobación del PORN. A este respecto la cuestión de inconstitucionalidad se podrá plantear cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de Ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional ( artículo 163 de la Constitución y artículo 35 de la LOTC) , en aquellos supuestos en los que la decisión de ese proceso haya de hacerse en base a una Ley cuya compatibilidad con la Constitución sea dudosa a juicio del órgano que ha de dictar el fallo, duda que puede haber surgido espontáneamente en el Tribunal o haber sido suscitada por alguna de las partes.

No obstante, en el caso que nos ocupa ya hemos expuesto con anterioridad los razonamientos que consideramos permiten considerar Montaña Cardón como ENP, motivo por el que esta Sala considera que no concurre circunstancia alguna que permita plantear cuestión de inconstitucionalidad.

Respecto a la alegación relativa a que la licencia otorgada que se pretende revisar era ajustada a derecho, no procede pronunciarse al respecto al versar el presente proceso sobre la cuestión relativa a la procedencia o no de la revisión de oficio y concurrencia o no de causa de nulidad de pleno derecho, llegando a reconocer la propia parte apelada que el acuerdo impugnado no hace alusión a estos extremos, motivo por el que no procede examinar esta cuestión (v. folio 15 del escrito de oposición al recurso de apelación).

Respecto de la solicitud de reconocimiento como situación jurídica individualizada de la obligación en caso de revisión de conservar los actos no afectados por la causa de nulidad. Tampoco procede este pronunciamiento como consecuencia de que el reconocimiento de una situación jurídica individualizada conlleva necesariamente la estimación de la pretensión principal de la parte, lo que no acontece en el presente supuesto en el que se estima el recurso de apelación y se procede a revocar el pronunciamiento estimatorio de la instancia.

QUINTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas en la presente apelación.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,