Sentencia Contencioso-Administrativo 131/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 160/2019 de 13 de abril del 2023

PRIMERO.- Sobre el acto impugnado y las alegaciones de la parte recurrente.

Es objeto del presente recurso, la Resolución 147 del Sr. Viceconsejero de Hacienda y Planificación, de 8 de mayo de 2019, por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 69/2019 de 1 de marzo de 2019 de la Dirección General de Patrimonio y Contratación que aprobó la tasación de los bienes y derechos patrimoniales de estaciones ITV y su agrupación en lotes para su enajenación onerosa, contra la Resolución 70/2019 de 04 de marzo de 2019 del mismo órgano que acordó el inicio del expediente RP-02/ 19 de enajenación mediante subasta pública de los bienes y derechos patrimoniales integrados en las concesiones cuyo titular es Applus Iteuve Technology, S.L.U, y contra las comunicaciones realizadas de inicio del cómputo del plazo de 30 días naturales para el ejercicio de su derecho de adquisición preferente.

Alega la parte que Applus Iteuve Tecnology, S.L es titular de uno de los contratos concesionales para la explotación del servicio público de inspección técnica de vehículos en dos zonas (GC.2 y TF.3) en esta Comunidad Autónoma, concesión que le fue adjudicada en el año 1988, comprendiendo la zona T.F.3, que aquí interesa, las estaciones de Güimar (término municipal de Arafo) y San Miguel (en el municipio de San Miguel de Abona). También opera la estación de Adeje (número de código 3808), sita en el municipio del mismo nombre, que fue autorizada con posterioridad.

Extinguido el plazo de 30 años fijados para la concesión y como antesala del procedimiento de enajenación de bienes y derechos sujetos a reversión, por la Administración se dictaron las siguientes resoluciones:

- Resolución del Ilmo. Sr. Director General de Patrimonio y Contratación núm. 69/2019, de 1 de marzo de 2019, aprobando la tasación de bienes y derechos patrimoniales y su agrupación en lotes para su enajenación onerosa;

? Resolución de la misma Dirección General núm. 70/2019, de 4 de marzo de 2019, por la que se dispone el inicio del procedimiento de enajenación onerosa mediante subasta pública, de bienes y derechos patrimoniales sobre estaciones de inspección técnica de vehículos en régimen de concesión a favor de Applus ITV Technology, S.L., y se declara el inicio del cómputo del plazo para el ejercicio del derecho de adquisición preferente por parte de la actora.

Interpuesto recurso de alzada contra las anteriores resoluciones, el mismo es estimado parcialmente mediante Resolución del Sr. Viceconsejero de Hacienda y Planificación, por la que se anulan las resoluciones 69/2019 y 70/2019, pero acuerda "

Mantener las actuaciones preparatorias iniciadas de los procedimientos encaminados a formalizar los negocios jurídicos patrimoniales que procedan sobre los bienes y derechos de referencia con operadores del servicio de ITV que estén en activo o acrediten las condiciones requeridas para estarlo, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a la aprobación de la tasación de los bienes y derechos patrimoniales que integran las diez estaciones de ITV mencionadas en el Antecedente 1 y su agrupación en lotes, continuando las actuaciones a partir de ese momento procedimental", incluyéndose dentro de estas actuaciones preparatorias la Estación ITV de Adeje, siendo éste el único extremo que se cuestiona en el presente procedimiento.

Los motivos de impugnación en los que sustenta el recurso interpuesto son, en síntesis, los siguientes:

- Que la Estación de ITV Adeje no es concesional y debió ser habilitada en régimen de autorización administrativa.

- Que la Resolución de fecha 31 de octubre de 2011 por la que se autorizó la estación ITV de Adeje bajo un régimen concesional infringe la Orden de 2 de enero de 2004 que disponía taxativamente que las nuevas estaciones que hubieran de construirse por los concesionarios para atender el crecimiento de la demanda del servicio estarían en régimen de autorización.

Sobre la base de lo expuesto, solicita la actor el dictado de una Sentencia con los siguientes pronunciamientos: " que se se anulen las resoluciones impugnadas en el concreto punto en el que se mantiene, respecto a la Estación ITV con código 3803 y emplazamiento en la C/ Bentinerfe 42, Polígono Industrial Bco. Las Torrres, 38670 Adeje (Tenerife), cualquier actuación preparatoria que hubiese sido iniciada en el marco de los procedimientos encaminados a formalizar los negocios jurídicos patrimoniales que procedan sobre los bienes y derechos integrados en las concesiones del servicio de ITV próximas a finalizar ; excluyendo en consecuencia aquella Estación del ámbito de tales procedimientos y declarando que dicha Estación se encuentra sujeta al régimen de autorización administrativa, no procediendo su reversión ni su inclusión en el procedimiento de enajenación onerosa mediante subasta pública de bienes concesionales. Con imposición de costas a la Administración demandada".

SEGUNDO.- Alegaciones de la Administración.

La Comunidad Autónoma se opone al recurso interpuesto, alegando:

- Inadmisibilidad del recurso al amparo del Art. 69 c) en relación con el Art. 28 de la LJCA al tratarse de actos que son reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

- Inadmisibilidad del recurso por no agotar la vía administrativa.

- Que el régimen aplicable a la estación de Adeje es el concesional, ya que todo el expediente administrativo que desemboca en su puesta en funcionamiento se ha tramitado en el marco jurídico determinado por el contrato de gestión de servicio público de 1 de agosto de 1988 y su pliego de concesiones, en el que se le adjudica la concesión del servicio en las zonas geográficas identificadas como GC-2 y TF 3-.

- Que todas las normas que se han ido dictando han respetado el régimen concesional previsto y que la Orden de fecha 2 de enero de 2004 quedó derogada por el Decreto territorial 93/2007, Decreto que estuvo suspendido durante la tramitación del todo el procedimiento autorizatorio.

TERCERO. Sobre las causas de inadmisibilidad planteadas por la Administración.

Se excepciona, en primer lugar, que el acto impugnado es reproducción de otro anterior definitivo y firme y confirmatorio de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En concreto, argumenta la Comunidad Autónoma que la entidad mercantil recurrente procedió a instalar la ITV de Adeje en virtud de una concesión adquirida en el año 1987, que nunca ha impugnado ni atacado, estableciéndose expresamente que finalizado el plazo establecido para la concesión, dichas instalaciones revertirían en su totalidad a la Administración, y que no es admisible que el interesado cuestione la sujeción de esta estación al régimen concesional cuando así fue determinado en la Resolución de autorización núm. 699, de 13 de octubre de 2011, que no fue impugnada, por lo que es firme y consentida.

Como ya hemos dicho en nuestra Sentencia de fecha 1 de diciembre de 2022, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 186/2019, en el que se planteaban idénticas cuestiones a las ahora examinadas: "...el artículo 28 de la LJCA establece "no es admisible el recurso contencioso- administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de los consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y3 forma ".

En cuanto a los conceptos de acto reproducción de otro anterior y acto consentido, debe entenderse en el sentido de que ambos aluden al mismo fenómeno, es decir, que el segundo acto establezca lo mismo que el primero, lo cual explica que la jurisprudencia y doctrina reduzcan la prohibición a un solo tipo de actos, hablando por lo general de actos confirmatorios.

El Tribunal Constitucional ha venido considerando que la prohibición establecida por el artículo 28 de la LJCA es compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto sirve al principio general de seguridad jurídica ( STC 126 /1984; STC 48/1998; STC 24/2003; STC 182/2004; STC 87 /2008, entre otras ) y por otro lado, que dicha causa ha de ser objeto de interpretación restrictiva, con la finalidad de lograr dicha compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva ( STC 132 /2005).

Por otro lado, el Tribunal Supremo ha seguido la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional, aplicando el precepto con un criterio restrictivo y exigiendo una completa identidad entre el acto que quedó consentido y el confirmatorio del anterior ( STS de 6 de abril de 2011, Rec 1786/2007). La STS de 26 de mayo de 2000, Rec 5456/1994 establece "para estimar que un acto administrativo es reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme es necesario que concurran los siguientes requisitos: identidad de contextos, que se trate de los mismos hechos y argumentos y que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado en su contenido y fundamento. O, dicho en otros términos, que el segundo acto o decisión administrativa no represente la más mínima novedad del anterior, del que debe constituir una simple reiteración. La identidad de ambos acuerdos debe ser absoluta para poder entender que revela un aquietamiento con una decisión administrativa anterior, aunque no se exija la coincidencia literal entre el primer acto y el segundo ". En el mismo sentido se pronuncian otras sentencias entre las cuales podemos citar la STS de 21 de junio de 2004, Rec 2567/2002; STS de 1 de diciembre de 2009, Rec 12/2007; STS de 6 de octubre de 2009, Rec 2315/2005; STS de 6 de abril de 2011, Rec 1786/2007 y STS de 22 de marzo de 2012, Rec 6034/2009, si bien esta última sentencia precisa que no es suficiente para poder hablar de un acto confirmatorio la mera semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en el acto confirmado.

La exigencia de identidad ha sido aplicada por la doctrina jurisprudencial entendiendo que tal identidad queda excluida cuando quien actúa en uno y otro acto es una administración distinta, cuando varían las personas destinatarias de los actos, o cuando existen disparidades entre los hechos en que los actos sucesivos se basan, en su fundamentación jurídica o entre las pretensiones ejercitadas por los administrados. Pero la advertencia de que la identidad no debe entenderse en el sentido de igualdad literal entre los dos actos, el consentido y el confirmatorio, priva a esta doctrina de su carácter aparentemente automático. En cada sentencia el juez o Tribunal deberá realizar un análisis casuístico comparativo entre los actos, rechazando la inadmisión cuando aprecia que no existe identidad suficiente entre el acto consentido y el sucesivo.

En el supuesto que nos ocupa resulta que la resolución nº 111/2019, de 9 de julio de 2019, del Viceconsejero de Industria, Energía y Comercio por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Dirección General de Industria y Energía nº 957/2019, de 26 de abril, por la que se reconoce expresamente a dicha entidad la autorización para continuar explotando provisionalmente la ITV 3808 sita en el4 término municipal de Adeje. Por su parte, la resolución número 699 de 31 de octubre de 2011, acordó "Autorizar a la empresa Applus Iteuve Technology SL, de acuerdo con lo indicado en el artículo 7 de la Orden de 28 de abril de 1987, en régimen de concesión administrativa, la construcción de una estación ITV. en Adeje en la zona concesional TF3".

De la contraposición de una y otra resolución queda claro que si bien pueden tener una cierta relación al tratar sobre el mismo objeto, esto es, ambas resoluciones se refieren a la estación de ITV de Adeje, sin embargo el contenido de las mismas es distinto ya que la resolución de 9 de julio de 2019 tiene por objeto desestimar un recurso de alzada en cuanto a la autorización para la continuación de la explotación provisional de la estación de ITV, mientras que la segunda resolución, la de 31 de octubre de 2011, tuvo por objeto autorizar a la entidad para la construcción de la estación. Es por ello que no puede mantenerse que la resolución de 9 de julio de 2019 constituya una reproducción de la anterior resolución de 31 de octubre de 2011, por lo que procede desestimar el motivo de inadmisión planteado".

Idénticas consideraciones cabe efectuar en relación al acto que se impugna en el presente procedimiento. En este caso, el recurso se dirige contra la resolución del Viceconsejero de Hacienda y Planificación de fecha 8 de mayo de 2019 que, estimando parcialmente el recurso de alzada interpuesto por la actora, anula las resoluciones 69/2019 y 70/2019, por las que, respectivamente, se aprobó la tasación de los bienes y derechos patrimoniales que integran las ITV y su agrupación en lotes, y se acuerda el inicio del procedimiento de enajenación onerosa mediante subasta pública de los bienes y derechos patrimoniales integrados en las concesiones de las que es titular la actora, pero mantiene determinadas actuaciones preparatorias, resolución que si bien guarda con la resolución de fecha 31 de octubre de 2011, en cuando acto autorizatorio previo, en modo alguno puede considerarse como un acto reproductorio o confirmatorio de dicha resolución, por lo que la causa de inadmisión opuesta ha de ser desestimada.

Distinta suerte debe correr la segunda de las excepciones invocadas, referidas, en esta ocasión, a la falta de agotamiento de la vía administrativa. Argumenta la Comunidad Autónoma que al haberse anulado y retrotraído las actuaciones, el expediente ha vuelto al inicio y no ha finalizado, sin que la decisión de mantener determinadas actuaciones sea susceptible de recurso cuando ya la resolución que ponía fin a los expedientes (tasación de bienes públicos e inicio de procedimiento de subasta) ha sido revocada, y añade que la pretensión de la parte actora de que se excluya del procedimiento administrativo las instalaciones de la ITV de Adeje no es admisible en este procedimiento judicial, ya que las resoluciones recurridas 69/2019 y 70/2019 son accesorias respecto de la declaración de la reversión.

Frente a dichas alegaciones, opone la recurrente, en su escrito de conclusiones, que la Resolución núm. 147 no se limita a anular las resoluciones 69/2019 y 70/2019, y a acordar la retroacción de las actuaciones, sino que también ordena "mantener las actuaciones preparatorias iniciadas de los procedimientos", esto es, todos los trámites realizados en ellos y hasta el momento inmediatamente "anterior a la aprobación de la tasación", lo que implícitamente también supone mantener la inclusión de la ITV de Adeje en el procedimiento de valoración y venta. Concluye, por tanto, que nos encontramos ante un típico acto de trámite cualificado de los que deciden directa e indirectamente el fondo del asunto, puesto que la resolución definitiva del expediente deberá incluir obligatoriamente a la estación referida entre las valoradas y puestas en venta.

La Resolución 69/2019, de 1 de marzo de 2019, dictada por la Dirección General de Patrimonio y Contratación,acordó aprobar la tasación de bienes y derechos patrimoniales de estaciones ITV, y su agrupación en lotes para su enajenación onerosa y la Resolución 70/2019, de 4 de marzo de 2019, dictada por la Dirección General de patrimonio y contratación, acuerda el inicio del expediente RP-02/2012 de enajenación mediante subasta pública de los bienes y derechos patrimoniales integrados en las concesiones titularidad de Applus Iteuve Technology, SLU.

Contra las anteriores resoluciones se interpuso recurso de alzada, que fue resuelto por la Resolución 147 dictada por el Viceconsejero de Hacienda y Planificación, de 8 de mayo de 2019, que estimando parcialmente el recurso de alzada, acuerda anular la Resolución 69/2019, de 1 de marzo de 2019, por no estar adecuadamente fundamentados los importes de las tasaciones aprobadas, y la Resolución de 70/2019, de 4 de marzo de 2019, como consecuencia de la anulación de la resolución número 69, acordando al mismo tiempo mantener las actuaciones preparatorias iniciadas de los procedimientos encaminados a formalizar los negocios jurídicos patrimoniales que procedan sobre los bienes y derechos de referencia con operadores de servicios de ITV, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a la aprobación de la tasación de los bienes y derechos patrimoniales.

Con respecto a la anulación de las resoluciones 69/2019 y 70/2019 la resolución impugnada acuerda la retroacción de las actuaciones del expediente administrativo, volviéndose a iniciar éste, de tal manera que en relación al procedimiento de tasación de bienes y derechos patrimoniales y el procedimiento de enajenación ninguna duda existe de que no se ha agotado la vía administrativa.

La controversia se centra en dilucidar si resulta admisible el recurso interpuesto respecto del pronunciamiento del acto impugnado por el que se acuerda el mantenimiento de las actuaciones preparatorias, siendo este el único extremo del acto que es objeto de impugnación en el presente procedimiento, conforme a la delimitación de la controversia efectuada por la propia recurrente . Pues bien, pese a los esfuerzos argumentales efectuadas por dicha parte, lo cierto es que el pronunciamiento impugnado no tiene carácter resolutorio ni incorpora decisión alguna susceptible de generar indefensión, ni resuelve de manera directa o indirecta el fondo de las cuestiones que se suscitan, tratándose de un pronunciamiento de carácter meramente procesal e instrumental cuya finalidad es la de conservar determinadas actuaciones preparatorias de los procedimientos cuya retroacción fue acordada. Será en la resolución que ponga fin a dichos procedimientos donde la actora podrá discutir si resulta procedente o no la inclusión de la estación de Adeje en el procedimiento de reversión y enajenación, cuestión respecto de la que el acto ahora impugnado nada resuelve, ni directa ni indirectamente.

Procede, en consecuencia, declarar a inadmisiblidad del recurso interpuesto.

CUARTO.- No obstante lo expuesto, aunque se entrara en el fondo, el recurso interpuesto tampoco podría prosperar. Y es que la cuestión suscitada en el recurso interpuesto ya ha sido resuelta por esta Sala en la Sentencia de fecha 1 de diciembre de 2022, dictada en el Procedimiento Ordinario 186/2010 en los siguientes términos:

"Sobre la cuestión de fondo.

Parte la actora de considerar aplicable el régimen previsto en la Orden de 2 de enero de 2004.

Como ya hemos expuesto, la resolución nº 699 de 31 de octubre de 2011 de la Dirección General de Industria acordó "Autorizar a la empresa Applus Iteuve Technology SL, de acuerdo con lo indicado en el artículo 7 de la Orden de 28 de abril de 1987, en régimen de concesión administrativa, la construcción de una estación ITV. en Adeje en la zona concesional10 TF3". No consta que por parte de la actora se haya recurrido dicha resolución, aquietándose al régimen de concesión administrativa que ahora se discute.

No obstante lo anterior, la demanda incurre en un equívoco respecto del régimen jurídico de este tipo de instalaciones que trataremos de aclarar.

Como hemos dicho con anterioridad la Orden de 2 de enero de 2004 de la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías por la que se estableció el régimen transitorio de prestación del servicio de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias, cuya aplicación pretende la parte actora, trae causa del Real Decreto Ley 7/2000, de 23 de junio y Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, que resultaron afectados, respectivamente por la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de diciembre de 2005 declaró que el artículo 7.2 vulneraba las competencias autonómicas al imponer un régimen de autorización para la prestación del servicio de un ITV a las CCAA con competencias en materia de Industria, y, la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2006 que anuló el régimen transitorio previsto en el mismo, motivo por el que la referida orden de 2 de enero de 2004 había perdido validez a la fecha en la que se dictó la resolución número 699 de 31 de octubre de 2011, motivo por el que no puede pretenderse su aplicación. Es por ello que la parte actora admitió en la referida resolución el régimen de concesión administrativa.

Asimismo, y a mayor abundamiento resulta que el Decreto territorial 93/2007, de 8 de mayo, por el que se estableció el régimen de autorización administrativa para la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias, estuvo suspendido en su vigencia, por resoluciones judiciales adoptadas como medidas cautelares, desde Septiembre de 2007 hasta octubre de 2011, por lo que no se produjo en ese lapso temporal una variación del régimen jurídico aplicable a las ITV. Precisamente, en ese sentido nos pronunciamos en nuestra sentencia nº 384, de 5 de julio, Procedimiento Ordinario 495/2014 en la que dijimos "Dicho en otras palabras, la suspensión judicial de la vigencia de la norma reglamentaria excluye su aplicación y eficacia, lo que supuso que no se hubiera producido, en ese lapso temporal, una variación del modelo concesional vigente hasta entonces, lo que deja zanjada la cuestión y permite constatar que no es un pago indebido, que genere derecho a devolución, el abono del canon correspondiente a la concesión".

En atención a lo expuesto procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo".

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa, procede hacer expresa imposición de costas, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 2.000 euros, euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,