Sentencia Contencioso-Administrativo 185/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 533/2022 de 18 de mayo del 2023

PRIMERO.- Quedó expuesto en los antecedentes fácticos que el objeto del presente proceso viene constituido por la pretensión anulatoria deducida por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas frente a la Resolución n.° 208/2022, de fecha 12 de agosto, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se desestima el recurso interpuesto por don Constancio, actuando en su condición de Decano de la Zona de Las Palmas del precitado Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, contra los Pliegos que rigen el procedimiento para la adjudicación del contrato denominado "REDACCIÓN DEL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN GC-1. MEJORAS DE ACCESOS Y ENLACES GC-1, LAS PALMAS GC - AEROPUERTO. FASE I: ACTUACIONES DE MEJORA DE FLUIDEZ DE LA GC-1, TRAMO: POTABILIZADORA - ENLACE DE SALINETAS. ISLA DE GRAN CANARIA.".

SEGUNDO.- El planteamiento impugnatorio adoptado por la dirección letrada de la actora viene adecuadamente expuesto en su escrito de conclusiones; documento, éste, en el que puede leerse:

"PRIMERA.- No se ha podido probar de contrario que los trabajos incluidos en la licitación vayan a tener una especial complejidad insalvable para el colectivo aquí representado.

Esta parte incluyó en su escrito de demanda un análisis pormenorizado de las asignaturas aplicables al objeto y las puso en relación con todos y cada uno de los trabajos que aparecían recogidos en los pliegos, y más allá de combatir dicha prueba, la demandada se ha limitado a alegar simplemente que los trabajos tienen un contenido complejo, remitiéndose al expediente administrativo que ya analizamos en nuestra demanda, y poniendo en valor una variable a la que otorgan una especial relevancia a la hora de probar dicha complejidad, como es la intensidad de vehículos que atravesarán la vía. Esta variable, desde el punto de vista técnico, solo supondrá el dimensionamiento mayor o menor de la solución a adoptar según unos valores tabulados en la normativa técnica aplicable a carreteras, pero no el aumento o disminución de la complejidad de la solución a proyectar. Acudiendo a un ejemplo

sencillo y simplista, para transportar un litro de agua o medio litro, se necesitará un recipiente de mayor o menor volumen, pero en definitiva, un recipiente cerrado. Por ello, la vía tendrá un mayor espesor de asfalto, composición de las mezclas a emplear, anchura de vía, etc., pero no por ello se necesitará la aplicación de unas técnicas desconocidas para los profesionales aquí representados.

Es por ello, que la mera descripción de los trabajos a realizar (sin mayor carga probatoria) no supone la motivación suficiente y necesaria para eliminar la arbitrariedad en la elección de un perfil profesional, mediando exclusividad, en detrimento de otros también competentes.

Esta parte anexó un informe a la demanda (documento número 1) elaborado por la Universidad Politécnica de Madrid (ente independiente), en la que se concluye que los aquí representados pueden llevar a cabo trabajos relativos a las infraestructuras lineales como las que nos ocupan. También se aportaron las guías de las asignaturas que se ajustaban al contenido de la licitación extraído de los pliegos.

No se ha tachado de contrario en su contestación la validez de las mismas en relación con el contenido de la licitación, ni se ha abordado nuestra reflexión recogida en la demanda consistente en que el Máster de Caminos no otorga competencias adicionales en materia de infraestructuras frente al Grado, que también deben cursar previo al Máster.

No se está debatiendo quienes ostentan mayores o menores competencias o carga lectiva en sus planes de estudios, ni las diferencias entre unas competencias u otras, sino si las que se ostentan se erigen como necesarias y suficientes para abordar los trabajos a realizar. Y de la prueba practicada, se deduce que las asignaturas que dan lugar a las competencias de la Orden CIN/307/2009 aplicables a los profesionales de la obra pública, son ajustadas a lo exigido en los pliegos, tal y como demuestran los visados que tradicionalmente tramita mi representada relativos a trabajos de infraestructuras (documento 2 y 3 de esta parte en su demanda), en las que no solo se abordan trabajos de infraestructuras, sino también trabajos geotécnicos, intersecciones, señalización de carreteras, trabajos estructurales, etc. Todos estos trabajos son los exigidos en los pliegos.

SEGUNDA.- Respecto el informe del Colegio de Caminos que aparece en el expediente y al que se alude de contrario (documento 12), cabe destacar los siguientes puntos que ya se han puesto de manifiesto en los autos PO 63/2022 seguidos ante este Tribunal (Tenerife).

Se ha hecho hincapié en que los trabajos de "planificación" no se encuentran contenidos en la Orden CIN aplicables a los profesionales de la obra pública y sí en las correspondientes a las de ingeniería de caminos. Si acudimos a la RAE y realizamos una búsqueda sobre sinónimos de la palabra planificar, el buscador nos arroja el siguiente resultado: "proyectar" (no olvidemos que la licitación versa sobre la redacción de un proyecto). El último tema de la asignatura de Caminos aportada como documental a la demanda habla del proyecto de carreteras como documento que contiene las alternativas a un problema planteado de tráfico tras emplear "métodos de abstracción, análisis y síntesis" (véase las competencias adquiridas en la guía de la asignatura de Caminos aportada junto con la demanda), aplicando todas las técnicas contenidas en el resto del temario para la adopción de las alternativas más idóneas. Es decir, que antes de realizar un proyecto, es necesario analizar determinadas variables para elegir las soluciones más óptimas y llevar a cabo su definición técnica mediante la redacción del proyecto, o lo que es lo mismo, que la planificación es inherente a la proyección.

A mayor abundamiento, la asignatura de movilidad, que aportamos en este momento con motivo de la contestación, arroja la siguiente competencia o resultado del aprendizaje; "Conocimiento de las técnicas fundamentales de la planificación de la movilidad".

Se antoja del todo imposible la redacción de un proyecto sin una planificación de las necesidades, afecciones, costes, viabilidad técnica, etc., y todos esos elementos son los tenidos en cuenta a la hora de redactar un proyecto, ya lo llamemos planificación o previsión, estudio previo, etc., por lo que queda reducido este punto a un simple conflicto de interpretación semántica de los conceptos.

Respecto a las especialidades a las que alude dicho informe, baste remitirnos al excelente análisis de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el ámbito de la construcción de una carretera: "Por tanto, aun admitiendo que no todos los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas o Graduados en Ingeniería Civil puedan resultar competentes en todos los módulos de Tecnología Específica que refiere la Orden CIN/ 307/2009, resulta, en contra de lo que mantiene en su contestación a la demanda la Administración demandada (pagina 15 de su escrito) y el Colegio de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos en la suya al afirmar la necesidad de especialización en un único sector tecnológico, que no es admisible la conclusión a la que llegan de que todos títulos correspondientes al Graduados en Ingeniería Civil «sólo» habiliten para ejercer profesionalmente en «un» campo de especialidad: "o en construcciones civiles, o en hidrología o en transportes y servicios argumento en el que sustentan la afirmación de que las características del proyecto a redactar excede de sus competencias profesionales, en tanto que limitadas por la única especialidad técnica que hayan cursado. Pues como resulta de la sentencia citada, el Plan de estudios, considerando solo un bloque de formación básica de 60 créditos más un bloque común a la rama de ingeniería civil de otros 60 créditos y «un» bloque de 48 créditos correspondientes a uno de los ámbitos de tecnología, aparte del trabajo de fin de Grado de 12 de créditos, alcanza un total de 180, restando aún 60 para llegar a los 240 necesarios para obtener el título de Graduado, correspondiendo a cada Universidad -como refiere- rellenar esos créditos restantes con formación en otras especialidades...»."

Nos reiteramos en que la carga lectiva debe ser la necesaria y suficiente, no la mayor desde el punto de vista cuantitativo.

Se falta gravemente a la verdad en dicho informe al afirmarse, sin alusión a la normativa que lo ratifique, que la competencia de los ICCP "resulta exclusiva". (Página 12 del informe del documento 12 del expediente administrativo). No existe tal restricción, y baste remitimos nuevamente a nuestra demanda para comprobar como los Tribunales así lo confirman expresamente.

Por su parte, el resto del informe no deja de ser una mera reproducción de lo que esta parte ya sabe por ser público, que los títulos de unos y otros no son iguales, y que las profesiones tampoco son las mismas. Totalmente de acuerdo, pero no es lo aquí debatido.

TERCERA.- Si bien la discrecionalidad ya ha sido ligeramente abordada en el punto anterior al mencionar la arbitrariedad (y ampliamente en nuestro escrito de demanda), queremos detenemos en la alusión (que resalta) la parte demandada en relación con la idea de que la Administración no tiene porqué analizar todos los perfiles profesionales existentes, sino elegir aquellos que considera idóneos (principio de suficiencia).

Ante dicha reflexión, es necesario aludir a que el principio de igualdad debe impregnar y modular dicha decisión, y ante el amplio abanico de perfiles competentes, lejos de analizar todos ellos, deberá darse cabida, si lo solicitan como es el caso, a aquellos que cumplan con el criterio de competencia, aplicándose el principio de libertad con idoneidad. Es por ello, que frente al principio de suficiencia que parece querer activar la parte contraria, es necesario aplicar el principio de libertad con idoneidad, más concordante con el derecho de igualdad, y con los principios rectores de la contratación pública y con las normas con rango de Ley que son transposición de las Directivas europeas en relación con la libertad en la prestación de servicios y garantía de unidad de mercado.

Por economía, y por no ser este el momento procesal, nos remitimos a lo dicho en nuestro escrito de demanda.

CUARTA.- Resumen

No puede concluirse sobre una excepcional complejidad de una obra cuando el objeto de la licitación es precisamente la definición de los trabajos para su ejecución, limitándose los pliegos a dar unas pautas sobre las necesidades a cubrir.

Las asignaturas cursadas (y sus competencias derivadas) por los ITOP son concordantes con las necesidades reflejadas en los pliegos, sea cual sea su complejidad, tal y como se analizó punto por punto en el escrito de demanda y en lo analizado en estas conclusiones y su documental.

Ni el total de los créditos cursados por un máster en Caminos versa sobre infraestructuras, ni todos los másteres contienen una carga lectiva equivalente a 120 créditos.

El perfil básico buscado por la Administración debería ser la de un graduado con experiencia en carreteras, no un máster que abarca además otros ámbitos diferentes al que nos ocupa, como el de obras marítimas, ingeniería computacional, etc.

La realidad social -finaliza así la dirección letrada de la actora- nos muestra un espacio europeo uno de cuyos principios informadores es el de libre circulación de trabajadores y profesionales, lo que debe dar cabida a profesionales de otros países miembros en los que la configuración de títulos históricamente es la actual en España tras la implantación del sistema Bolonia.".

TERCERO.- Tras un exhaustivo estudio de la resolución recurrida, del recurso deducido ante el Tribunal de Contratos, de los razonamientos jurídicos de la resolución que tal recurso rechazó, así como de la demanda formalizada ante esta Sala y, finalmente, después de examinar atentamente el escrito de contestación redactado por el Sr. Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, la Sala, ante la brillantez y solidez de este acto procesal, unido a la simplicidad de la cuestión (en cuanto son numerosos los pronunciamientos en la materia, tanto del Tribunal Central de Contratación como del propio Tribunal Supremo), ha alcanzado la firme convicción de que para explicar porqué ha de ser confirmada la resolución impugnada -también espléndida-, lo mejor es que nos limitemos a hacer explícitamente nuestros los argumentos consignados en el escrito de referencia, pues, además, difícilmente podríamos exponer de modo tan claro y sencillo las pegas y obstáculos que hacen legalmente inviable la pretensión anulatoria que, no sin cierto atrevimiento, ha ejercitado el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

Así pues, sirvan aquí tales impecables consideraciones como instrumento mediante el que queda colmado a cabalidad el deber de motivación que sobre nosotros pesa.

Consagramos el siguiente ordinal a la tarea, incuestionablemente ineludible, de reproducir los razonamientos en cuestión.

CUARTO.- "Fundamenta la actora su pretensión -se inicia así el capítulo de razonamientos jurídicos del escrito de contestación a la demanda- en los siguientes argumentos:

- Que no se ha realizado una valoración técnica que justifique la no idoneidad de los Ingenieros Técnicos de Obra Pública para la prestación del servicio a contratar.

- Incumplimiento del especial deber de motivación, al tratarse de una actuación que perturba el adecuado funcionamiento del mercado.

- Que, en contra del criterio de la Administración, los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas tienen competencia para realizar ciertos trabajos para los que el pliego exige la figura de un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

En base a los mencionados argumentos, se acaba suplicando una sentencia que anule la resolución recurrida, la revoque, y ordene al órgano de contratación una nueva redacción de los pliegos con las siguientes consideraciones:

«- Incluir a los profesionales de la ingeniería técnica de obras públicas en las figuras de delegado consultor y autor del proyecto junto a los profesionales ya recogidos, tras considerar sus competencias profesionales en la materia objeto de la licitación.

Incluir a los profesionales de la ingeniería técnica de obras públicas en la figura de experto en tráfico sin la creación de situaciones de dependencia respecto ningún otro profesional».

La demanda, no obstante, no puede prosperar.

Se cuestiona por la actora la legalidad de los pliegos de clausulas administrativas particulares en lo que se refiere a las condiciones de solvencia exigidas a la empresa, y concretamente a la exigencia de la titulación de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos de ciertos medios personales que ha de aportar el contratista.

Procedemos a la reproducción de dichas clausulas:

9. MEDIOS MATERIALES Y PERSONALES DEL CONSULTOR

9.1. Medios personales para la redacción del estudio. Las empresas licitadoras detallarán la titulación profesional y la experiencia de la persona que prevean designar, en caso de resultar adjudicatarios del Contrato, para el cargo de Delegada/o de la empresa Consultora, que deberá tener residencia en Canarias. Deberá aportarse, de esta persona, copia del Título en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos. Se entiende por persona Delegada de la empresa Consultora, la persona con titulación profesional y la experiencia indicada en este apartado, entre las de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos o bien, en el caso de que el licitador sea una empresa extranjera, la titulación profesional equivalente, en el país de origen de dicha empresa, a la de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos (con la especialidad o las especialidades técnica necesarias y adecuadas).

Los licitadores designarán en la oferta, además, al Ingeniero/a Autor/a del Provecto (en lo sucesivo Autor/a) y a las personas facultativas que, bajo la dependencia de la persona Delegada, realizarán los estudios que comprende el presente trabajo. También designarán a las empresas que realicen o participen en la realización de dichas tareas. Deberá también aportarse, de esta persona, copia del Título de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Dadas las características del trabajo a redactar, se requiere la adscripción al equipo redactor del trabajo, de, al menos un/a Ingeniero/a de Caminos, Canales y Puertos con experiencia en la redacción de proyectos aprobados de carreteras. Deberá acreditar, al menos, haber sido autor/a de dos (2) proyectos de carreteras aprobados, terminados en los últimos diez (10) años, y con un presupuesto de ejecución material de la obra superior a cinco (5) millones de euros. Si la persona Delegada y la Autora no son la misma persona, la experiencia en proyectos de carreteras solo le será exigible la última de ellas. Se requiere igualmente, la adscripción al equipo de trabajo de personal técnico experto en Tráfico, entre los que haya al menos un/a Ingeniero/a de Caminos, Canales y Puertos con experiencia mínima demostrable de 5 años en la elaboración de estudios, modelizaciones y simulaciones de tráfico, comprensivos de todos los elementos que afectan al comportamiento del tráfico en carreteras, tanto para el estudio de capacidad del tronco de autovías, como de elementos tales como accesos, enlaces, tramos de trenzado, etc., y sus interrelaciones.

Contará con un/a coordinador/a de seguridad y salud durante la fase de proyecto que velará por el cumplimiento de la normativa vigente en dicha materia. Deberá tener los conocimientos y habilidades definidos en el RD 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, y deberá además necesariamente poseer la titulación académica de Ingeniería Técnica de Obras Públicas (ITOP) o Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos (ICCP) con el Máster Superior de Riesgos Laborales en la especialidad de Seguridad en el Trabajo. En caso de resultar procedente someter la actuación a la evaluación de impacto ambiental, presumiblemente al trámite simplificado, conforme a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 21/2013, los documentos ambientales para el procedimiento de evaluación de impacto ambiental deberán ser realizados por profesionales cualificados, que posean la capacidad técnica suficiente y deberán tener la calidad y exhaustividad necesarias para cumplir las exigencias de la ley, con el fin de agilizar y facilitar dicho trámite. A tal efecto, la empresa Consultora deberá designar una persona representante ambiental que coordinará las actividades del equipo técnico redactor de los documentos ambientales, así como del resto de personas expertas en materia ambiental que intervengan en el análisis, estudio y evaluación y propuesta de medidas y programa de vigilancia ambiental de las actuaciones a desarrollar.

Por su parte, la cláusula 4.4 del PCAP dispone lo siguiente en cuanto a la concreción de las condiciones de solvencia mediante el compromiso de adscripción de medios personales y materiales:

«4.4.- Concreción de las condiciones de solvencia

Al margen de acreditar la solvencia técnica en la forma establecida en la cláusula 4.3.2, las personas licitadoras deberán comprometerse a adscribir a la ejecución del contrato los medios personales y/o materiales suficientes para ejecutar el contrato, a tenor del párrafo 2 del artículo 76 de la LCSP.

Se consideran suficientes, como mínimo, los medios enumerados en la cláusula 9 del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares»

Centrada la parte controvertida, procedemos a continuación al examen de las disposiciones de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que les resultan de aplicación y cuyo cumplimiento es cuestionado por la actora:

Artículo 74 que «Los requisitos mínimos de solvencia que deba reunir el empresario y la documentación requerida para acreditar los mismos se indicarán en el anuncio de licitación y se especificarán en el pliego del contrato, debiendo estar vinculados a su objeto y ser proporcionales al mismo».

Artículo 76: «La adscripción de los medios personales o materiales como requisitos de solvencia adicionales a la clasificación del contratista deberá ser razonable, justificada y proporcional a la entidad y características del contrato, de forma que no limite la participación de las empresas en la licitación».

Artículo 90.2, «En el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo, admitidos para la acreditación de la solvencia técnica de los empresarios que opten a la adjudicación del contrato, con indicación expresa, en su caso, de los valores mínimos exigidos para cada uno de ellos y, en los casos en que resulte de aplicación, con especificación de las titulaciones académicas o profesionales, de los medios de estudio e investigación, de los controles de calidad, de los certificados de capacidad técnica, de la maquinaria, equipos e instalaciones, y de los certificados de gestión medioambiental exigidos. (...)»

Siendo estos los términos del debate, procedemos a continuación a justificar que el órgano de contratación cumplió con las exigencias legales a la hora de redactar los pliegos:

El informe de necesidad e idoneidad (páginas 7 y 8 del documento n.° 9 del E.A.) justifica el contrato aludiendo lo siguiente:

«Los trabajos para los que se precisa este contrato de servicios constituyen una primera fase de la actuación recogida en el Convenio, en la medida que se actuará para mejorar la fluidez de la GC-1, reduciendo los problemas de funcionalidad existentes, debidos en buena medida a las perturbaciones derivadas por las interferencias entre los flujos de tráfico de largo recorrido con

aquellos de incorporación o salida de la GC-1 por los múltiples accesos existentes y, en menor medida, por problemas en ciertos enlaces.

Con una intensidad media diaria (IMD) que está entre las más altas de España, la funcionalidad de la GC-1 se ve especialmente comprometida en las horas punta. Es habitual que se registren retenciones y tráfico lento a primera hora de día entre la potabilizadora y los accesos a Telde, atascos que se prolongan si se registra cualquier incidente. Cualquier accidente, avería o incidente multiplica entonces las dificultades para dar salida a tanto tráfico, ya que por allí pasan a diario unos 160.000 vehículos en ambos sentidos, lo que supone el mayor aforo de la red de carreteras de Gran Canaria.

Los problemas de funcionalidad existentes en la GC-1 a su paso por el término municipal de Telde precisan de actuaciones de mejora y acondicionamiento, a fin de reducir la congestión que se produce en las horas punta y mejorar los niveles de servicio de la vía en general y de sus enlaces, concentrándose el ámbito de intervención entre la zona de la Potabilizadora y el Enlace de Salinetas, el cual se encuentra caracterizado por la existencia de numerosos accesos a lo largo de ese tramo en ambos márgenes de la vía, cuyo mal funcionamiento afecta negativamente al tráfico que circula por el tronco»

A lo anterior, debemos sumar lo desarrollado en el pliego de Prescripciones Técnicas, particularmente su clausula tercera, sobre las "características generales del trabajo" (páginas 14 a 19 del documento n.° 9 del E.A.) y su clausula 12 sobre "descripción de los trabajos a realizar" (páginas 24 a 88 del documento n° 9 del E.A); que no se reproducen aquí por su extensión, remitiéndonos al documento señalado consignado en el expediente administrativo.

De los documentos anteriores entendemos que resultan claramente acreditados la complejidad y el carácter cualificado de los trabajos contratados. Queda pues únicamente determinar si esta cualificación puede ser alcanzada por Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, como sostiene la actora, o ha de circunscribirse Únicamente a Ingenieros de Caminos Canales y Puertos, como determinan los pliegos.

A estos efectos, debemos remitirnos al informe del órgano de contratación (documento n.° 12 del E.A.), en el que, tras describir y justificar la complejidad de los trabajos a realizar, se argumenta la exigencia de la titulación en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, de acuerdo con los siguientes puntos:

- "Ingeniería del Transporte" y "Transporte y Territorio" son materias troncales únicamente en la titulación de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (Máster) . Ello significa que estos Ingenieros poseen un vasto dominio en materia de Carreteras, del que carecen otros titulados, para desarrollar los trabajos de TRAZADO y ESTUDIOS DE TRÁFICO.

- Comparando la orden CIN/309/2009, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, con la Orden CIN 307/2009 para los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas o Graduados en Ingeniería Civiles, se establece para los primeros la capacidad de planificar y proyectar obras de infraestructuras de transportes terrestres, que no se especifica para los segundos, y que resulta necesaria para los trabajos de TRAZADO, ESTUDIOS DE TRÁFICO y DESVÍOS DE TRÁFICO.

- El conocimiento para aplicar las capacidades técnicas y gestoras en actividades de I+D+i dentro del ámbito de la ingeniería civil se exigen en exclusiva a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, y son aplicables a la PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AVANZADA DE INFRAESTRUCTURAS.

- Otra diferencia es la capacidad para establecer diferentes alternativas válidas, elegir la óptima y plasmarla adecuadamente, previendo los problemas de su construcción, y empleando los métodos y tecnologías más adecuadas, tanto tradicionales como innovadores, fundamental para los trabajos de SEGURIDAD VIAL y PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AVANZADA DE INFRAESTRUCTURAS.

- También se reconoce exclusivamente a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos la capacidad para el proyecto, ejecución e inspección de ESTRUCTURAS y el diagnóstico sobre su integridad.»

Lo anterior, apuntalado por un «informe sobre la capacitación de los ingenieros de caminos, canales y puertos con relación a licitación de la redacción del proyecto de construcción "GC-1. Mejoras de accesos y enlaces GC-1, Las Palmas GC- Aeropuerto. Fase 1: Actuaciones de mejora de fluidez de la GC-1, tramo: Potabilizadora-Enlace de Salinetas. Isla de Gran Canaria", licitado por la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Vivienda del Gobierno de Canarias, y la falta de idoneidad de los graduados en Ingeniería Civil-Profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas», elaborado por la Dirección Técnica y Jurídica del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Dicho informe, al que nos remitimos (documento n.° 12 de. E.A.), llega a las siguientes conclusiones:

1.- En materia de infraestructuras, y en concreto de Carreteras, su proyecto y dirección de construcción, las competencias que ostentan los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos son las propias de su titulación, el Máster, más las que adquieren con el título necesario anterior de Graduado en Ingeniería Civil.

2.- Los Graduados en Ingeniería Civil no adquieren los conocimientos y capacidades que otorgan el cursado y superación del Máster en Ingeniería de Caminos Canales y Puertos, y en particular los de las asignaturas del Máster como, entre otras, las de Planificación y Gestión de Carreteras, Tipología Estructural Ingeniería y Territorio, Ingeniería Geotécnica o Sistemas de Transporte.

3.- La competencia global y extensa, sin limitaciones, en materia de Carreteras, y en particular de su proyecto y dirección de su obra, corresponde sólo a los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos.

4.- Los Graduados en Ingeniería Civil, que están habilitados para ejercer la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas (ITOP), tienen limitada la competencia a la especialidad cursada (Construcciones Civiles/ Hidrología/ Transportes y Servicios Urbanos) y, a su vez, a trabajos de menor envergadura y complejidad.

5.- Los Graduados en Ingeniería Civil (ITOPs) no pueden desempeñar funciones propias de los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos, ni controlar el trabajo de éstos.

6.- En la licitación de contratos de Asistencia Técnica para la Proyectos de Construcción y Acondicionamiento de Carreteras, al exigirse la titulación de Máster en Ingeniería de Caminos Canales y Puertos se tiene en cuenta el diferente nivel y extensión competencial de los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos respecto a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

7.- Los requisitos de titulación profesional y solvencia, al exigir Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, están vinculados al objeto del contrato y son proporcionados al mismo, sin que puedan ser calificados de restrictivos ni discriminatorios.

8.- Por todo lo anterior, la discrecionalidad técnica ampara a la Administración para solicitar que las funciones de Delegado del Contrato y Autor de Proyecto sean desempeñadas por Ingenieros de Caminos Canales y Puertos.

9.- Es plenamente aplicable a este caso la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) recogidas en sus Resoluciones n° 1221/2020 de 13 de noviembre de 2020 y n° 1215/2021 del TACRC de 16 de septiembre de 2021, en las que se desestiman recursos análogos del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en relación con la exigencia de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos en vez de Graduados en Ingeniería Civil (Ingenieros Técnicos de Obras Públicas).

Por último, consideramos también importante señalar que la clausula octava del pliego de prescripciones técnicas establece que «en cumplimiento del contenido de la cláusula 5ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Estudios y Servicios Técnicos, la Dirección General de Infraestructura Viaria designará la persona (Ingeniera/o de Caminos, Canales y Puertos) de esta Consejería, responsable de llevar a cabo la Dirección del Contrato», entendiendo, en este caso, que lo proporcionado y racional es que los principales actores en la ejecución de los trabajos contratados ostenten el mismo nivel de formación que la Dirección Facultativa.

Los motivos argumentados de contrario no obstan a la validez de la resolución impugnada.

En primer lugar, la actora reprocha que no se hubiera realizado trabajo previo de valoración sobre la idoneidad de los ingenieros de obras públicas.

Lo cierto es que, a la vista del expediente de contratación, y en la línea argumentada en este escrito, se parte de la premisa de que las tareas a contratar revisten de una complejidad tal, que solo pueden ser ejecutadas por un perfil especializado en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos.

Esta parte discrepa absolutamente de la argumentación formulada de contrario en cuanto a que «la potestad de decisión del órgano de contratación a la hora de redactar los pliegos para la prestación de servicios licitada en detrimento de otros igualmente competentes, debería de haber ido precedida de una valoración técnica relacionada con la idoneidad de éstos para los trabajos de ingeniería a realizar (...) .

El órgano de contratación no tiene que hacer una baremación de la idoneidad de todos los colectivos profesionales que pudieran considerarse postulables para el desempeño de los cargos controvertidos, puesto que goza de discrecionalidad técnica para determinar y valorar las condiciones para la adjudicación de los contratos.

En un supuesto muy similar al que nos ocupa, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Resolución nº. 1221/2020 de 13 de noviembre) profundiza en esta figura de la discrecionalidad técnica:

«Además, en tal ocasión recordamos también que dicha figura había sido analizada por la jurisprudencia ( Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1997, recurso contencioso-administrativo 530/1990 y de 7 de febrero de 1998, recurso 1803/1990), concluyendo que "De dichas normas se deriva con claridad que las decisiones atinentes a la elección del 'Delegado del Consultor' se mueven en un ámbito singularmente dominado por la discrecionalidad técnica, en donde el criterio de la Administración acerca de cuál sea la titulación más apta para interpretar y poner en práctica las órdenes emanadas de su Director, y para proponer a éste o colaborar con él en la resolución de los problemas que puedan plantearse, deviene merecedor de respeto siempre, claro es, que no sea contrario a las previsiones del Ordenamiento Jurídico en materia de atribuciones profesionales, y que no pueda tacharse de arbitrario. Se trata así de una decisión no dominada exclusivamente por el criterio de atención a la capacitación que de modo general y abstracto puedan ofrecer las distintas titulaciones, pues, respetando esa capacitación general y abstracta, admite también la atención de matices o singularidades, siempre relacionadas con el objeto particular del estudio o servicio y para el logro de la mayor eficacia y eficiencia de éste".

Lo anterior no obsta a que, planteada la discrepancia por un colectivo profesional, como es el caso, a través de un recurso especial en materia de contratación, se realice la ponderación que la actora pretende, y se valore la idoneidad del colectivo recurrente; cuestión que se ha cumplido convenientemente con el informe del órgano de contratación y el del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

Para finalizar, hemos de añadir que la discrecionalidad técnica que el ordenamiento jurídico reconoce a los órganos de contratación es de tal envergadura, que la propia jurisprudencia atenúa la intensidad del control jurisdiccional de los actos emanados a partir de aquella, siempre, obviamente, que no haya una contravención del ordenamiento jurídico.

Conviene a este respecto, traer a colación la reciente

sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 28 Sep.2022, Rec. 646/2018, que determinó lo siguiente:

«La doctrina expuesta ha de completarse con las consideraciones recogidas en la STS de 14 de marzo de 2018, que pueden aplicarse también al ámbito de la contratación:

" I.- La primera es que, en el control jurisdiccional en la materia de que se viene hablando, el tribunal de justicia debe respetar siempre el margen de discrepancia que suele reconocerse como inevitable y legítimo en la mayoría de los sectores del saber especializado; y, en consecuencia, no puede convertirse en árbitro que dirima o decida la preferencia entre lo que sean divergencias u opiniones técnicas enfrentadas entre peritos o expertos del específico sector de conocimientos de que se trate cuando estas no rebasen los limites de ese ineludible y respetable margen de apreciación que acaba de indicarse.

Así debe ser por estas razones: (i) un órgano jurisdiccional carece de conocimientos específicos para emitir un definitivo dictamen, desde una evaluación puramente técnica, que dirima lo que sean meras diferencias de criterio exteriorizadas por los expertos; (ii) la solvencia técnica y neutralidad que caracteriza a los órganos calificadores impone respetar su dictamen mientras no conste de manera inequívoca y patente que incurre en error técnico; y (iii) el principio de igualdad que rige en el acceso a las funciones públicas ( artículos 14 y 23.2 CE) reclama que los criterios técnicos que decidan la selección de los aspirantes sean idénticos para todos ellos. (...)».

El segundo motivo de oposición a la demanda -continúa la representación procesal de la Administración- es una supuesta inobservancia del especial deber de motivación en actuaciones que puedan producir perturbaciones en el correcto funcionamiento del mercado, por imperativo de la ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Nos remitimos aquí a lo concluido en la resolución impugnada, que con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, transcribe el siguiente párrafo de la Sentencia de 3 de julio de 2015: «la motivación del acto no nos permite examinar la entraña de la decisión técnica, producto de la indicada discrecionalidad técnica, y sustituir ese juicio técnico por el que expresa la recurrente o el propio tribunal. Lo que nos permite la motivación, en definitiva es controlar que efectivamente se han puesto de manifiesto, de forma comprensible, las razones de la puntuación expresada, y además, que esa decisión no es arbitraria, no incurre en desviación de poder, no se opone a los principios generales del derecho, o incurre en defectos de índole formal.»

Pues bien, tal y como hemos venido justificando en este escrito, entendemos que la exigencia de motivación ha sido convenientemente satisfecha a través de los propios documentos del expediente de contratación y los informes aportados con ocasión del recurso especial en materia de contratación.

Por último, la demandante trata de justificar la equivalencia (a los efectos que nos ocupan) entre la titulación de Ingeniería Técnica de Obras Públicas e Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, tras la aplicación del Plan Bolonia, que determinó que un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos sería un Ingeniero Técnico de Obras Públicas que hubiera superado el máster habilitante para la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

A este respecto, y a fin de evitar reiteraciones, damos por reproducido el informe del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que justifica, con referencias legales y jurisprudenciales, que es precisamente este máster el que otorga una competencia extensa y global en el ámbito de la ingeniería civil y de obras públicas, que dada la envergadura del proyecto, resulta requisito necesario. Por contra, tal y como se justifica en el informe, la ley 12/1986 de 1 de abril, sobre la regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, circunscriben la competencia de estos colectivos a su ámbito de especialidad (vease artículo 2 del mencionado texto normativo).

Nos encontramos ante un proyecto de calado en una de las principales y más problemáticas infraestructuras viarias de Gran Canaria, que (tal y como se justifica en el pliego técnico) aborda complejas actuaciones de diversa naturaleza, sistematizadas en el punto 12 de dicho pliego, y que van desde la cartografía a la geología, sismología, hidrología, planeamiento, tráfico, geotecnia, estructuras, cálculo, medioambiente, etc; lo que exige que los puestos que aquí se discuten sean desarrollados por profesionales de alta polivalencia, polivalencia que, como venimos defendiendo, aporta el Máster en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos.

Este informe además incorpora algunas de las materias que se estudian en el máster y que no tienen cabida en los estudios de Ingeniería Técnica de Obras Públicas que, si son cotejadas con la descripción de trabajos que incorpora el pliego técnico (clausula 12), queda más que patente la inidoneidad del colectivo demandante (sin ánimo de exhaustividad: planificación y gestión de carreteras, ingeniería geotécnica, cálculo o estructuras); y que ha determinado que la jurisprudencia (que cita) haya excluido a colectivos como el demandante de trabajos de la envergadura que se cuestiona en este procedimiento.

Antes aludíamos que la dirección facultativa de la obra se encomienda a un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos de la Comunidad Autónoma, entendiéndose por esta parte que lo racional sería que los principales actores en la ejecución de las tareas del contrato fueran personas con la misma titulación. Pues bien, un Ingeniero de Caminos de la Comunidad Autónoma nunca podría ser un Ingeniero de Obras Públicas sin el máster, tal y como se justifica en la página 16 del informe, con referencia a jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo (1241/2019, 1268/2019) que determinó que estos titulados no pueden formar parte de los Cuerpos de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del Estado (y por ende, de la Comunidad Autónoma).

En virtud de todo lo expuesto -concluye así su exhaustiva respuesta el Sr. Letrado de la Administración-, esta parte entiende que la demanda no puede sino ser desestimada, por ser los pliegos y, consecuentemente también, la resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Canarias, ajustados a Derecho.".

QUINTO.- Las costas serán abonadas por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,