Sentencia Contencioso-Administrativo 348/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 234/2021 de 20 de octubre del 2023

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO.- La sentencia objeto de apelación desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Elsa contra la resolución del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria dictada en fecha 17 de julio de 2020, la cual desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución de 2 de junio de 2020 por la que se acordaba el restablecimiento de la legalidad urbanística mediante la demolición de las obras realizadas sin título habilitante en inmueble sito en la CALLE000 número NUM000, de esta ciudad.

*La parte apelante invoca, como motivos de apelación, los siguientes:

-Incongruencia omisiva de la sentencia, al no entrar a valorar la argumentación esgrimida por la demandante acerca de la caducidad de la acción de restablecimiento.

-Improcedente afirmación de que la protección ambiental no permite la remodelación ni la remonta. Error en la valoración de la prueba.

-Error de la sentencia cuando declara que las deficiencias que presenta la ficha del catálogo del inmueble VT-127 es culpa de la propietaria.

-Error en la valoración de la prueba al dar mayor veracidad al informe pericial del Ayuntamiento.

-Error al no admitir la argumentación sobre la falta de prevención de mecanismos de justa equidistribución o de indemnizaciones en el estudio económico-financiero.

-Incongruencia omisiva al no valorar aspectos fundamentales tratados durante todo el procedimiento que versan sobre el recurso indirecto y falta de motivación.

**La parte apelada se opone e interesa la desestimación y la confirmación de la sentencia apelada por ser conforme a derecho.

SEGUNDO.- Con respecto al primero de los motivos de apelación no apreciamos el defecto denunciado, en cuanto que la sentencia da respuesta adecuada a la cuestión relativa a la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, al declarar que no aprecia la prescripción precisamente porque el inmueble se encuentra Catalogado con Grado de Protección Ambiental, siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 361.5º de la Ley 4/2017: "Las limitaciones temporales establecidas en los apartados anteriores no regirán para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de las siguientes actuaciones: (..) b) Las de construcción o edificación cuando hayan sido ejecutadas o realizadas: (.) 3º) Afectando a bienes catalogados o declarados de interés cultural en los términos de la legislación sobre patrimonio histórico".

Como declara la STC nº 301/2000 de 13 de noviembre: "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

El hecho de que no haya dado respuesta explícita al argumento que defiende la demandante en relación a que deba aplicarse el plazo de prescripción de 15 años que establece el artículo 1964 del Cc, no significa que se incurra en vicio de incongruencia. Por el contrario, la Juez a quo lo que viene a declarar es que en este caso la acción de restablecimiento no está sujeta a plazo de prescripción y, por tanto, desestima la solicitud de aplicación del plazo de 15 años.

No obstante, añadir que la tesis que defiende la apelante en modo alguno puede prosperar, y ello porque la aplicación supletoria del plazo de prescripción que establece el artículo 1964 Cc, sólo tiene lugar cuando las leyes especiales no establezcan otra cosa. Y en este caso, la Ley 4/2017, de 13 de julio sí que regulan el plazo para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad: es imprescriptible.

Precisamente las sentencias que cita la apelante lo que dicen es que el plazo de prescripción previsto en el artículo 1964 Cc es al que debe acudirse cuando ni la legislación urbanística, ni la general de procedimiento administrativo prevean plazos de prescripción.

En definitiva, la parte actora confunde la falta de regulación legal con el hecho de que la acción no esté sujeta a plazo de prescripción por así establecerlo expresamente la ley, de modo que sí existe regulación legal.

TERCERO.- Entrando en la cuestión de fondo, y en concreto, si procede o no exigir el restablecimiento de la realidad física alterada, se ha tratado de defender que en este caso las actuaciones realizadas en la cubierta del edificio son legalizables, y para ello recurre de forma indirecta las determinaciones de planeamiento asignadas al inmueble por el Plan Especial de Protección de Vegueta-Triana (API-01), FICHA VT-127 con grado de protección ambiental, alegando la improcedencia de la catalogación del inmueble y que las restricciones de ordenación que establece para los edificios catalogados son desproporcionadas en comparación con los edificios no catalogados.

En definitiva, viene a impugnar la catalogación del inmueble por ser el único motivo que se esgrime en el acto impugnado para no acceder a la catalogación.

Ahora bien, los concretos motivos alegados y desarrollados en la demanda para impugnar el PEP Vegueta-Triana de 2018 fueron los siguientes:

A) Deficiencias en las Fichas del Catálogo FV-127:

-Restricciones de la definición de Grado de Protección Ambiental, al no permitirse la remodelación, siendo la ficha ambigua, confusa y no describir de forma correcta el inmueble, solo se permiten los siguientes niveles de intervención: conservación, restauración, consolidación y rehabilitación. Se le imposibilita saber el modo de llevar a cabo los niveles de intervención permitidos, provocando que, de facto, no se pueda llevar a cabo ninguno de ellos.

-Añade no comprender el motivo de no permitir la remodelación en los niveles de intervención; remodelación que, según la definición contenida en el PEP, sería compatible con la protección de los elementos arquitectónicos de cierto interés del inmueble. Y que las obras llevadas a cabo podrían calificarse de remodelación parcial para incentivar la adaptación del edificio a sus necesidades funcionales.

-El artículo 4.3.2 de la Normas de Protección del PEP, apartado b) último párrafo, sobre la protección ambiental vulnera el artículo 45 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, al introducir una nueva definición del grado de protección ambiental, que, de facto, extiende la protección a todo el interior de la edificación, incluyendo cualquier dependencia que carezca de interés o relevancia tipológica.

B).- Características del entorno inmediato y próximo. Restricciones de la Altura zonal VT.

El inmueble está situado en una manzana con una altura máxima de 4 y 3 plantas, según la Norma Zonal VT-2018, a pesar que existen algunos edificios de hasta 10 y 8 plantas en el mismo tramo de la calle.

Y considera procedente la impugnación de la Ordenanza zonal de altura, debiendo establecerse en 5 plantas para la calle en la que se sitúa el inmueble.

C).- Nulidad del PEPRI Vegueta-Triana por vulneración del principio de justa equidistribución de beneficios y cargas derivadas del planeamiento, al no prever las compensaciones por la reducción de altura y catalogación del inmueble.

Finalmente, en la demanda incluso se argumentaba la nulidad del anterior PEPRI de 2001, al considerar que contiene graves deficiencias similares a las que se han denunciado del actual PEP de 2018, por lo que se solicitaba que, en caso de acogerse los motivos de impugnación indirecta, tampoco se podría aplicar el anterior, de modo que las obras serían legalizables; lo cual sorprende pues con tal afirmación lo que se pretende es que se entre incluso a examinar la legalidad de un Plan que no ha sido impugnado. Lógicamente tal argumentación y pretensión no puede ser examinada y mucho menos tener acogida.

Pues bien, comenzaremos por recordar que los motivos en los que se sustenta el recurso indirecto han de guardar una conexión con el contenido del acto administrativo de cuya aplicación se trata y que ha sido directamente impugnado. Hacemos esta observación porque, como veremos, acierta la Juzgadora cuando rechaza el examen de una de las cuestiones en que se fundamentó el recurso indirecto. Pero nosotros añadiremos otra más.

Así el hecho de que el artículo 26 LJCA emplee la expresión de "acto de aplicación" no es fruto del azar sino de la voluntad específica del legislador de que exista una vinculación específica entre el acto que se recurre y la disposición general de manera que el acto haga aplicación de la disposición general para adoptar una resolución u otra u optar por una u otra decisión. En este sentido se pronuncia, por ejemplo, la STS de 18/2/2004 cuando establece lo siguiente: "pero lo que resulta imprescindible es la previa existencia de un acto, jurisdiccionalmente impugnable, para poder -en relación con él- articular el recurso contra el Reglamento. En el supuesto de autos la sentencia de instancia considera viable el recurso indirecto en relación con la norma reglamentaria que constituyen las Normas Subsidiarias, pero, por las razones que la propia sentencia expone, no existen los actos de aplicación o ejecución del mismo, jurisdiccionalmente recurribles, lo que convierte en inviable el recurso indirecto".

En similar orientación "(...) si bien está admitida la impugnación indirecta de los instrumentos de planeamiento con ocasión de la impugnación de instrumentos de desarrollo o de actos de aplicación, ese mecanismo no puede desnaturalizarse de manera que el recurso se utilice para cuestionar el Plan General en aspectos que nada tienen que ver con aquellos que se combaten del instrumento de desarrollo o del acto de ejecución directamente impugnado." (TS 3ª 16-11-09)

"(...) el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su origen, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado." (TS 3ª 6-11-09).

Pues bien, tal y como se desprende del contenido de la demanda a la que hemos hecho referencia anteriormente, varias de las cuestiones por las que se discute la legalidad del PEP Vegueta-Triana no guardan relación con el concreto acto impugnado, que recordemos, declara la ilegalidad de las actuaciones llevadas a cabo en la cubierta del edificio y ordena el restablecimiento de la realidad física alterada.

Así, coincidimos con la Juez a quo en el sentido de que no procede examinar si el PEP adolece de mecanismos de justa equidistribución o de indemnizaciones en el estudio económico-financiero. El acto impugnado acuerda el restablecimiento de la legalidad urbanística mediante la demolición de las obras realizadas sin título habilitante, al considerar que son ilegalizables por tratarse de un edificio catalogado con grado de protección ambiental, estando prohibida dicha actuación de acuerdo con los tipos de intervención permitidos en la ficha del Catálogo.

Sin embargo, el motivo alegado acerca de la falta de mecanismos de justa equidistribución para impugnar el PEP Vegueta-Triana resulta ajeno al concreto motivo por el que se considera ilegalizable la actuación.

La propia parte demandante reconoció en su demanda que el Ayuntamiento pretende utilizar la catalogación del edificio como único motivo para sustentar la orden de restablecimiento por ser las obras ilegalizables, y que las restricciones que otorga el planeamiento a los edificios catalogados resultan desproporcionadas, de modo que, sin esas restricciones las obras realizadas hubieran sido clasificadas por los técnicos municipales como legalizables.

Esta Sala se ha pronunciado recientemente en relación a una cuestión similar en la sentencia nº 15/2023, de 19 de enero de 2023 (rec. 27/2021), en los siguientes términos:

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Señala, entre otras, la STS de fecha 28 de junio de 2021 (rec casación 2861/2020 que: "Como es sabido -y así lo hemos recordado recientemente en nuestra sentencia nº 829/21 de 10 de junio dictada en el rec. 1977/2020-, en el proceso contencioso administrativo existen dos posibilidades para declarar la nulidad de una disposición general, su impugnación directa o su impugnación indirecta a través del acto administrativo que la aplica fundada en la ilegalidad de aquélla. En el primer caso, sometido al plazo perentorio del art. 46 LJCA, el objeto del recurso es la disposición general misma y, en el segundo, el objeto del recurso es el acto y sólo indirectamente la disposición en la medida en que se aplica en el acto recurrido. A estas dos modalidades de impugnación de las disposiciones generales se refiere el art. 26 LJCA, dedicándose el siguiente, art. 27, a articular la impugnación indirecta en función de si el órgano jurisdiccional que conoce del recurso contra el acto es o no competente, a su vez, para conocer del recurso directo contra la disposición.

En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, sólo es posible anular la disposición general por su disconformidad a derecho si esta disposición general ha sido efectivamente aplicada en el acto impugnado ya que el objeto del recurso no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es "indirectamente" impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica, precisamente, por entender que la norma aplicada en el acto no era conforme a derecho.

En definitiva, para que proceda una impugnación indirecta es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA.

Lo explican con claridad nuestras sentencias de 10 de diciembre de 2002 y 27 de octubre de 2003 - a las que se alude en la sentencia de 22 de septiembre de 2010, rec. 1985/2009, citada por el recurrente- en las que señalamos que:

"Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido.

Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción, siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnación directa de Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello.

Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma".

En el caso que nos ocupa, hay que tener presente que lo impugnado es la resolución del Ayuntamiento por la que se deniega la licencia urbanística solicitada por pretenderse un cambio de uso no permito por el PGO, por lo que el motivo de nulidad del PGO que invoca la parte no se traduce en la nulidad del acto impugnado, no existiendo, por tanto, la conexión exigida por la jurisprudencia citada. Y mucho menos puede servirse la parte de este cauce impugnatorio para pretender el abono de una indemnización en los términos articulados en su escrito de demanda, en total desconexión con el acto impugnado>>.

Por consiguiente, en este caso, la impugnación del PEP Vegueta-Triana por vulneración del principio de justa equidistribución de beneficios y cargas derivadas del planeamiento ninguna relación guarda con el acto administrativo impugnado.

*Igualmente consideramos que la impugnación de la Ordenanza zonal de altura tampoco guarda relación. Argumenta la recurrente que resulta procedente la impugnación de la Ordenanza zona de altura debiendo establecerse en 5 plantas para la calle en la que se sitúa su inmueble, favoreciendo de este modo la integración paisajística minorando el impacto ambiental de las medianeras desnudas y de la gran altura de los edificios no catalogados de su entorno.

Sin embargo, volvemos a repetir que no es ésta la cuestión por la que se ordena la demolición de lo construido, sino el hecho de ser un edificio catalogado en el que no está previsto la remodelación.

En definitiva, la cuestión que procede examinar es la relativa a si la actuación llevada a cabo es legalizable porque debería haberse permitido para este edificio en concreto, no solo las intervenciones que menciona la ficha, sino también la de remodelación. Cuestión que abordaremos a continuación.

CUARTO.- Lo primero que hemos de advertir es la existencia de otro expediente administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria que tuvo por objeto la solicitud de licencia para la legalización de las obras; Solicitud que fue presentada posteriormente a dictarse el acto administrativo que es objeto del presente procedimiento. Dicho expediente finalizó con una resolución denegando la licencia por no ser legalizables las obras realizadas (resolución de 25 de febrero de 2021), siendo recurrida en vía judicial, y cuyo conocimiento ha correspondido al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 (procedimiento ordinario nº 152/2021), quien finalmente dictó sentencia con fecha 1-09-2022, que ha sido recurrida en apelación y que aún no ha sido resuelto.

En segundo lugar, manifestar que las obras realizadas consisten en la construcción de dos viviendas unifamiliares en la cubierta del edificio, (tal y como la propia interesada manifestó en su recurso de reposición en vía administrativa y que ratifica el informe pericial que se acompañó con la demanda).

No compartimos la afirmación que se hace en el sentido de que se ha ampliado la planta 3, o como dice, por ejemplo, en la página 2 de la demanda, que actualmente es un edificio de 3 plantas y una ampliación de planta tercera.

No existen tres plantas, sino que se trata de un edificio que consta de planta baja (uso comercial) y de dos plantas. Todo ello sin perjuicio de que en la cubierta (que es plana) exista un cuarto lavadero.

El edificio está Catalogado en grado de protección ambiental en el PEP Vegueta Triana (edificio característico de la arquitectura doméstica de la época, integrado en un conjunto urbano de interés a lo largo de la CALLE000); y conforme a la Ficha del catálogo de protección (VT-127) del PEP Vegueta-Triana se permiten los siguientes niveles de intervención: conservación, restauración, consolidación y rehabilitación.

Protección que ya se reconocía, con distinta denominación, en el anterior PEPRI de 2001 en el que estaba catalogado como edificio de interés histórico y tipológico (ejemplo de arquitectura neoclásica grancanaria, integrada en conjunto de interés).

La parte apelante considera que las restricciones que se imponen a los edificios catalogados son desproporcionadas con respecto a los edificios no catalogados. Que la Ficha del Catálogo VT-127 presenta deficiencias: es ambigua, confusa y no describe de forma correcta el inmueble, estableciéndose en las directrices de intervención únicamente que "deberán eliminarse las rejas de la planta baja de la fachada", lo que no permite saber el modo de llevar a cabo los niveles de intervención permitidos. Y los planos que se acompañan a la ficha no están actualizados.

Y no comprende que no se permita en este caso la remodelación, pues según la definición que se contiene en el PEP la misma sería compatible con la protección de los elementos arquitectónicos de cierto interés del inmueble. En concreto, le sorprende que no se permita la remodelación en la parte del interior del edificio transformada a lo largo de los años y carente de interés tipológico; remodelación parcial que favorecería incentivar la propiedad para adaptar el edificio a las necesidades funcionales actuales, y en las que tendría cabida las obras llevadas a cabo y objeto de este procedimiento.

Ahora bien, el concreto grado de protección que se establece en el Catálogo (grado de protección ambiental) se justifica en el PEP por ser edificio característico de la arquitectura doméstica de la época, integrado en un conjunto urbano de interés a lo largo de la CALLE000.

Incluso el informe pericial aportado por la actora concluye, en el apartado 4.3: Resumen, que "el grado de protección ambiental parece adecuado a las características del inmueble y su estado actual" (página 25 del informe); por lo que el grado de protección asignado parece que está fuera de duda (o en caso de que lo estuviera, la pericial de la parte acredita lo contrario).

Lo que se discute son los grados de intervención que se atribuye al edificio en la ficha del Catálogo, al no estar permitido la remodelación. La tesis que defiende la apelante es que la construcción realizada en la cubierta del edificio sería legalizable de permitirse la remodelación en la segunda y tercera crujía, y que las obras realizadas han supuesto una "remodelación de facto", afectando a la parte menos valiosa del inmueble; a lo que añade el hecho de que, en el edificio colindante, la Casa Museo Pérez Galdós, con el mismo grado de protección ambiental, se ha realizado una ampliación.

Sin embargo, como veremos, la construcción realizada en la cubierta del edificio no resulta legalizable, ya que el grado de protección otorgado al edificio lo impide, no estando prevista la remodelación.

Por otro lado, no apreciamos defecto alguno en la Ficha del edificio, así como tampoco vulneración del artículo 45 de la Ley de Patrimonio Histórico de Canarias.

Los niveles de intervención se establecen en el artículo 4.4 de las Normas de Protección; intervenciones que se aclaran y justifican para cada uno de los grados de protección en la Memoria de ordenación.

En el caso concreto de la Ficha VT-127, tal y como alegó la Administración demandada, a la hora de redactar el PEP no se pudo acceder al inmueble por causa no imputable a los encargados de redactar el PEP, por lo que no se pudo tener constancia de las obras que se habían realizado sin ningún tipo de autorización en la cubierta del edificio, razón por la cual, se mantuvo la descripción que se contenía en el anterior PEPRI 2001, el cual contemplaba el mismo grado de protección (aunque con distinta denominación).

El artículo 4.3.2 de las Normas de Protección del PEP, no introduce una nueva definición del grado de protección ambiental, sino que mantiene las mismas que se establecen en la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias (actualmente derogada por la Ley 11/2019, de 25 de abril de Patrimonio Cultural de Canarias).

Así, conforme al artículo 45 de la Ley:

"Los instrumentos de planeamiento urbanístico y, en su caso, los catálogos arquitectónicos municipales fijarán para cada uno de los inmuebles catalogados alguno de los siguientes grados de protección:

a) Integral: protege la totalidad de cada uno de los inmuebles en él incluidos.

b) Ambiental: protege el conjunto del ambiente urbano y la tipología de los inmuebles.

c) Parcial: protege elementos específicos".

El artículo siguiente (artículo 46) regula y define los tipos de intervención en los siguientes términos:

"Sin perjuicio de que establezcan ulteriores especificaciones para cada uno de los grados de protección, los catálogos determinarán las intervenciones de conservación, restauración, consolidación, rehabilitación y remodelación permitidas en cada una de las unidades catalogadas, según las definiciones que a continuación se indican:

a) Son medidas de conservación las que tienen por finalidad la realización de estrictas actuaciones de mantenimiento, en cumplimiento de las obligaciones de los titulares o poseedores de los bienes sobre las condiciones de seguridad, salubridad y ornato de las edificaciones, así como las reparaciones y reposiciones de las instalaciones.

b) Son intervenciones de restauración aquellas que pretenden, mediante una reparación o reposición de elementos estructurales o accesorios del edificio, restituir sus condiciones originales, sin incluir aportaciones que deterioren los valores que motivaron su catalogación.

c) Son intervenciones de consolidación las que tienen por objeto el afianzamiento y refuerzo de elementos estructurales e instalaciones para asegurar la estabilidad y adecuado funcionamiento del edificio en relación con las necesidades del uso a que sea destinado.

d) Son intervenciones de rehabilitación las de adecuación, mejora de las condiciones de habitabilidad o redistribución del espacio interior, manteniendo las características tipológicas del edificio.

e) Son intervenciones de remodelación las que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de los elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen".

Por su parte, el artículo 4.3 de las Normas de Protección del PEP queda redactado de la siguiente forma:

"Artículo 4.3 Grados de protección

1. A cada uno de los inmuebles y elementos incluidos en el Catálogo de Protección se le ha asignado un grado de protección de los definidos en artículo 45 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias. P.E.P. Vegueta-Triana

2. El grado de protección de cada inmueble se indica en la ficha correspondiente del Catálogo, pudiendo ser uno de los siguientes:

a) Integral: protege la totalidad de cada uno de los inmuebles en él incluidos. Se incluyen en este grupo los inmuebles que por su carácter excepcional cuenten con importantes valores artísticos, edificatorios, etnográficos y/o ambientales.

Se protege el inmueble o elemento en su totalidad, incluida la parcela, salvo que se indique lo contrario en el apartado "Valoración y Alcance de la Protección" de la ficha de protección

b) Ambiental: protege el conjunto del ambiente urbano y la tipología de los inmuebles.

Se incluyen en este grupo aquellos edificios con ciertos valores edificatorios y/o ambientales que mantienen, en buena parte, la tipología original, de tal forma que ilustran y sirven de referencia para comprender su época, lenguaje formal, temática funcional, tecnología constructiva u operación urbanística.

Excepto en aquellos casos en los que se indique otra cosa en la ficha del Catálogo, se protege el volumen, el aspecto exterior (tipo de cubierta, composición y materiales de fachada) y la organización interior (tipología, estructura portante, posición de escaleras y patios y espacios no edificados), así como aquellos acabados o elementos característicos de su época que se hayan conservado y que resulten de interés (pavimentos, zócalos, molduras, etc.)

c) Parcial: protege elementos específicos. Se incluyen en este grupo aquellos elementos que destaquen por sus valores en un edificio o entorno, y aquellos otros edificios que por su tratamiento peculiar y situación en el entorno tienen una fachada de interés histórico, arquitectónico o ambiental, pero cuyo interior no conserva o nunca ha tenido valores que merezcan protección. Los elementos a proteger son generalmente la fachada y la primera crujía. No obstante, se concretará para cada inmueble, en su ficha correspondiente del Catálogo, qué elementos se protegen.

Y los niveles de intervención se recogen en el Artículo 4.4:

"1. Los tipos de intervención permitidos serán los establecidos en el artículo 46 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias y son los siguientes:

a) Conservación: son medidas de conservación las que tienen por finalidad la realización de estrictas actuaciones de mantenimiento, en cumplimiento de las obligaciones de los titulares o poseedores de los bienes sobre las condiciones de seguridad, salubridad y ornato de las edificaciones, tal como se definen en el apartado 2 del artículo 4.5 de estas Nomas, así como las reparaciones y reposiciones de las instalaciones. Se trata de obras que se identifican con labores de mantenimiento periódicas que dejen el edificio como está, sin alteración de los acabados que lo caracterizan. Se deberán utilizar los mismos materiales existentes o, en todo caso, sustituirlos por otros de las mismas características mecánicas y cualidades de color, forma y aspecto.

b) Restauración: son intervenciones de restauración aquellas que pretenden, mediante una reparación o reposición de elementos estructurales o accesorios del edificio, restituir sus condiciones originales, sin incluir aportaciones que deterioren los valores que motivaron su catalogación.

Son obras que intentan devolver al edificio o ambiente protegidos a su estado original. Como idea básica se impedirá alterar la serie de intervenciones sucesivas, siempre que sean de calidad, y que han ido decantándose a lo largo de la historia de ese elemento patrimonial. Será imprescindible la documentación precisa que avale los trabajos a realizar, en todo lo que se refiere a la recuperación de huecos, ritmos y composición de la fachada, así como a la recuperación de elementos interiores y volumétricos. Los materiales, técnicas constructivas, texturas y acabados serán, en la medida de lo posible, los originales, justificándose debidamente, si no fuera así, su sustitución.

c) Consolidación: son intervenciones de consolidación las que tienen por objeto el afianzamiento y refuerzo de elementos estructurales e instalaciones para asegurar la estabilidad y adecuado funcionamiento del edificio en relación con las necesidades del uso a que sea destinado. Son las obras necesarias para evitar el desplome o la ruina del inmueble protegido

Se utilizarán materiales cuya función estructural sea la misma que la original, de tal forma que no entre en contradicción con el funcionamiento mecánico cuyo problema se intenta resolver. Se justificará la introducción de diferentes materiales y sistemas estructurales cuando esto fuera necesario. En el interior de los inmuebles se podrán llevar a cabo obras de modernización y actualización de las instalaciones y áreas de servicios (entendiéndose por áreas de servicio piezas destinadas a: cocinas, baños y lavaderos).

d) Rehabilitación: son intervenciones de rehabilitación las de adecuación, mejora de las condiciones de habitabilidad o redistribución del espacio interior, manteniendo las características tipológicas del edificio. Es el tipo de intervención recomendado en todos aquellos casos en que se quiera revitalizar el edificio a través de acciones e ideas que se deriven de un proyecto de arquitectura. Por lo general proviene de una búsqueda de habitabilidad o de un cambio de uso que precise del acondicionamiento o la alteración del edificio en aras precisamente de su protección. Se podrán llevar a cabo obras de modernización y actualización de las instalaciones, los cambios de tabiquería sin afectar a la estructura portante, así como la eliminación de las obras añadidas (extremo que deberá demostrarse documentalmente, a la petición de la licencia)

Deberá realizarse en todos los casos un estudio previo del estado del edificio que justifique la posibilidad de ejecución de las obras proyectadas. En cualquier caso, se deberán conservar todos los elementos interiores -edificatorios y ornamentales- de importancia, respetándose en lo posible la estructura tipológica original del edificio así como sus características morfológicas.

e) Remodelación: Son intervenciones de remodelación las que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de los elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen. En la ficha de catálogo correspondiente, en el apartado "Directrices de Intervención" se indicará el alcance posible de toda intervención de remodelación, así como la normativa a seguir.

2. Los tipos de intervención permitidos en cada inmueble se determinan en su correspondiente ficha del Catálogo, en el apartado "Nivel de Intervención". En los casos en que se considere necesario, se dispondrán en el apartado "Directrices de Intervención", observaciones y pautas de actuación que también serán de obligado cumplimiento".

En relación al grado de catalogación y tipos de intervenciones, esta Sala se pronunció en la Sentencia n.º 4/2009, de 19-01-2009 (rec. 323/2004) declarando que "los PEPRI son una figura de ordenación de carácter normativo, cuya finalidad es salvaguardar la arquitectura histórica resaltando la unidad ambiental del conjunto urbano, si bien es posible que, en el mismo marco espacial, incida más de una ordenanza siempre que se justifique la decisión conforme a la realidad urbanística actual y propósito del planificador para el futuro, y no se acredite la irracionalidad o desviación de tal decisión.(.); la protección ambiental supone la protección del edificio, no aisladamente considerado, sino en relación al conjunto del ambiente urbano y tipología de los inmuebles. Dicho en otras palabras, la consecuencia de la protección ambiental es extensiva y debe tener su reflejo en el conjunto del ambiente urbano. En cuanto a las intervenciones posibles, según la Ley 4/99, cuando se trata de rehabilitación, son las de adecuación, mejora de las condiciones de habitabilidad o redistribución del espacio interior, manteniendo las características tipológicas del edificio.(46.d LPH), por lo que también el cambio incide en la intervención prevista y que al pasar a remodelación por sustitución (salvo los elementos protegidos para los que mantiene la rehabilitación) conlleva un alcance muy superior que, de paso, permite que puede dejar de tenerse en cuenta el conjunto del ambiente urbano y la tipología de los inmuebles, esto es, se trata de una modificación que afecta e incide en el entorno y no solo en los edificios protegidos cuyo régimen se modifica".(.). (el subrayado es nuestro).

Añadiendo "en consecuencia, en el tipo de intervención, cuando se parte de un grado de protección ambiental, de forma desconectada o separada de lo que es la ordenación prevista en el Plan Especial para el entorno, pues, como hemos apuntado, los PEPRI son también una figura de ordenación de carácter normativo, cuya finalidad es salvaguardar la arquitectura histórica y con un objetivo de unidad ambiental del conjunto urbano, y, en el caso, al afectar el cambio en fase de aprobación definitiva a la protección y a la intervención posible, se está incidiendo en esa unidad ambiental que es objetivo primero y último del Plan".

De lo hasta ahora expuesto se concluye que, una vez catalogado el edificio en grado de protección ambiental, deben protegerse los valores que se han tenido en cuenta para ello, y que el tipo de intervención consistente en la remodelación afecta a la tipología del edificio, pero también, a todo su entorno.

En este caso, ya el anterior PEPRI de 2001 cataloga el inmueble como edificio histórico y tipológico, ejemplo de arquitectura neoclásica grancanaria, integrada en conjunto de interés. En el vigente PEP se tiene en cuenta que se trata de un edificio característico de la arquitectura doméstica de la época, integrado en un conjunto urbano de interés a lo largo de la CALLE000; describiéndose a continuación en la Ficha sus concretas características.

Por otro lado, ya hemos visto que el artículo 46 de la LPHC establece que corresponde a los catálogos determinar las intervenciones de conservación, restauración, consolidación, rehabilitación y remodelación permitidas en cada una de las unidades catalogadas, según las definiciones que a continuación establece. Y en relación a la intervención de remodelación la define, al igual que el PEP, como aquélla que tiene por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de los elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen. Este tipo de intervención implica ir más allá del concreto grado de protección ambiental atribuida, ya que incluso permite la modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen, que es lo que se pretende por la parte apelante, es decir, permitir que en este caso concreto sea procedente el remonte del edificio, con objeto de poder legalizar la construcción.

Precisamente, por la alteración que supone en la tipología del inmueble, este tipo de intervención -remodelacion-, en edificios con grado de protección Ambiental, sólo está previsto en el PEP en casos concretos y determinados, justificándose de forma muy detallada en la Memoria de Ordenación; lo cual es lógico puesto que, repetimos, este grado protege no sólo el conjunto del ambiente urbano (por lo que se presupone el volumen y el aspecto exterior del inmueble) sino también la tipología del inmueble catalogado.

Tal y como se recoge en la Memoria de Ordenación "debe conservarse íntegramente el aspecto exterior, a excepción de aquellos casos en que haya sido alterado, así como su organización interior (elementos que definen el tipo arquitectónico), entendiendo por ésta, el volumen edificado, fachada, cubierta y estructura portante, así como el trazado de los patios con las galerías que conforman dicho espacio, si las hubiera, y las escaleras principales. En aquellos casos en que la disposición de huecos y tratamiento de los mismos se haya alterado, deberá restablecerse a su estado inicial, reflejándose dicha obligatoriedad en la correspondiente ficha de Catálogo. Por regla general, las fichas con grado de protección ambiental no especifican estos elementos, sino que se sobreentiende que por tipología quedan protegidos todos los elementos que definan ese tipo arquitectónico. Por ello, aunque en algunos inmuebles de grado de protección ambiental sólo se describa la fachada no significa que en el interior no se conserven los valores que le otorgan dicho grado.

Así pues, resumiendo, podríamos afirmar que el grado Integral tiene por objeto de protección la totalidad del inmueble, el grado Ambiental su tipología y el grado Parcial, elementos puntuales con valores destacados".

Y en lo concerniente a la altura máxima permitida, la Memoria establece: "por norma general deberá respetarse la altura de la edificación original (incluyendo las sucesivas intervenciones históricas cuyos valores se puedan documentar). No obstante, se ha considerado en algunos casos muy puntuales el remonte, es decir la posibilidad de añadir una o dos plantas más para conseguir una mejor integración en el entorno.

En cuanto a los remontes, como aumento del volumen construido en edificios protegidos, se justifican en base a lo siguiente: El objeto principal del Plan Especial, recogido en el apartado 5.1 de la Memoria de Ordenación, es la ordenación y gestión de los Conjuntos Históricos de Vegueta y de Triana, garantizando la conservación del patrimonio histórico, arquitectónico y paisajístico de estos barrios. Para conseguir este objetivo de conservación del patrimonio, debe garantizarse, además de la preservación de los valores individuales de cada inmueble, la integración de estas edificaciones en un entorno apropiado que enaltezca sus cualidades particulares y favorezca el diálogo entre los distintos elementos, tanto protegidos como renovados o susceptibles de renovación

Con este espíritu, durante los trabajos de campo iniciales del Plan Especial, se hizo un estudio de las fachadas y tramos de vías que conforman el ámbito, confeccionando a partir del mismo una serie de planos de información que han servido para diagnosticar el estado de los distintos entornos y calles. En estos planos se trabajaron diferentes aspectos como la delimitación de unidades ambientales, los tipos de vías existentes, los elementos naturales, el mobiliario urbano, el estado de la edificación y el paisaje de cubiertas. Así pues, aunque el Plan Especial propone conservar la altura original en la inmensa mayoría de las edificaciones protegidas, en algunos casos muy puntuales, ha permitido el remonte, es decir la posibilidad de añadir más altura sobre la edificación original. Debe aclararse que esta propuesta ya se incorporaba en el PEPRI-2001, que contemplaba la posibilidad de aumentar alturas sobre edificios protegidos en algunos casos concretos (especificados en la ficha de catálogo en el apartado de obras a realizar).

El anteproyecto de la Ley de Modificación de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, en el artículo 46, en el que se exponen los tipos de intervención permitidos, en el apartado h), ya establece la remonta como una de las obras posibles a realizar en edificios catalogados, siempre que el aumento de altura no introduzca efectos negativos en el ambiente en el que se insertan. Es decir, que hasta la legislación en materia de Patrimonio se hace consciente de la necesidad de permitir la remonta en determinados casos, reconociendo así la posibilidad de utilizar este mecanismo para tratar adecuadamente la relación entre lo viejo y lo nuevo. Esta concepción del modo de intervenir sobre la arquitectura histórica también es bien acogida en los círculos intelectuales relacionados con en urbanismo y patrimonio

Evidentemente, la elevación de alturas sobre inmuebles preexistentes debe ser siempre una intervención muy respetuosa que anteponga a cualquier otro parámetro la puesta en valor de la edificación original, pero entendemos que en casos concretos este tipo de actuaciones son necesarias y pueden contribuir a mejorar los entornos de protección. Consideramos que, estableciendo en la norma y en la ordenanza estética los requisitos adecuados para la formalización de los remontes, de tal manera que la nueva arquitectura exalte los valores protegidos y se integre con lo existente desde un lenguaje contemporáneo, se puede aumentar puntualmente la altura de ciertas edificaciones históricas. No obstante, para favorecer la integración de "lo nuevo" se ha considerado establecer esta diferenciación ya desde el plano de fachada, entendiendo que el retranqueo a fachada es la opción más conveniente para los remontes, por ello, en esta fase de valoración de alegaciones se elimina la generalidad de alinear a fachada en este tipo de intervenciones. Por lo expuesto, se considera el retranqueo a fachada la opción más conveniente en aquellos supuestos en que se admita el remonte, a no ser que la propia Ficha, Directrices de intervención, contenga disposición en contrario con carácter expreso. Así pues, y con el carácter de excepcionalidad resaltado, se fijan dos situaciones en las que se ha optado por permitir el remonte de determinadas edificaciones; cuando existe un salto en la altura definida por una línea de cornisa o saliente estético que remarca los forjados del tramo de manzana y cuando en una esquina se genera un conflicto entre las alturas de los dos tramos correspondientes de manzana. En consecuencia, se eleva puntualmente la altura de las siguientes edificaciones protegidas:...(entre ellas la manzana T30 Malteses, 24 / General Bravo, 4 y 6 (VT-607) 1 planta (de 2 a 3)]

(..) Se propone, como norma general, que el incremento de altura sobre la edificación original se realice con un retranqueo de 2 m respecto a la fachada existente, excepto en aquellos casos concretos donde este retranqueo perjudique la integración especificando la solución adoptada en la ficha del Catálogo

(.) Así pues, se fijan las siguientes concreciones para los criterios de protección expuestos: Interés Ambiental

Se fija como criterio de protección general el interés ambiental, siendo inherente a la propia declaración de Conjunto Histórico. Así, los Conjuntos Históricos de Vegueta y Triana deben conservar los valores ambientales y arquitectónicos peculiares al ser unidades representativas del proceso evolutivo, conforme a su propia definición contenida en el artículo 29 de la Ley de Patrimonio Histórico de Canarias. Se resalta el valor arquitectónico de los edificios al estar integrados en un conjunto urbano de interés a lo largo de determinadas calles o entornos, donde, ese conjunto de inmuebles tienen elementos espaciales distintivos como son la continuidad - perspectiva del paisaje urbano común, la forma urbana del entorno y la percepción de conjunto. El paisaje urbano-cultural es el resultado de la ocupación humana del suelo a lo largo de las estrategias, factores socioeconómicos y criterios de edificación-urbanización específicos de cada período cronológico de formación y crecimiento de estos Conjuntos Históricos de Vegueta y Triana".

En consecuencia, tal y como se pone de manifiesto por la representación del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, se permite excepcionalmente el remonte, siempre y cuando no se produzcan efectos negativos en el inmueble, o en el ambiente urbano en el que se inserta.

Y lo cierto es que, en el caso que nos ocupa, la obra realizada en la cubierta no sólo no está permitida por el tipo de intervención que supone, sino que además, no cumple ninguna de las excepciones que permitirían las remonta, pues la propia estética de la actuación llevada a cabo produce un gran impacto en la propia tipología del edificio así como en su entorno, careciendo de cualquier valor arquitectónico que mejore la estética del edificio o del conjunto de la CALLE000; tampoco se justifica que las viviendas construidas en la cubierta resulten necesarias para la funcionalidad del edificio.

Así, el informe pericial aportado por la parte apelante tan solo describe muy por encima las obras de la siguiente forma: "obras de ampliación para 2 pequeñas viviendas en planta 3ª, aprovechando los cuartos existentes con anterioridad a 1987 y ocupando el espacio entre la crujía trasera y la segunda crujía alineado con la caja de escalera. Construcción a base de muros de carga de fábrica de bloques y cubierta ligera a base de paneles tipo "sándwich". Asimismo se ha realizado la cubrición parcial del patio trasero de iluminación y ventilación mediante planchas de policarbonato. La superficie construida de la ampliación de esta segunda fase es de 47, 01 m², que suma un total de esta planta 3ª de 80,08 m²".

Y las fotografías existentes corroboran que las obras rompen la estética y tipología del edificio.

Por todo ello procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia objeto del mismo.

QUINTO.- En cuanto a las costas, y por aplicación del artículo 139.2 de la LJCA, procede imponerlas a la parte apelante al haber sido desestimado íntegramente su recurso de apelación.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha adoptado el siguiente