Sentencia Contencioso-Administrativo 380/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 605/2022 de 23 de octubre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Oferta de Empleo Público Extraordinaria de Estabilización de Empleo Temporal del Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria , aprobada por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de fecha 19 de mayo de 2022, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas número 62, de 25 de mayo 2022 así como la rectificación de errores materiales cometidos en su Anexo aprobada por Acuerdos de la Junta de Gobierno de la Ciudad de fecha 26 de mayo y 2 de junio de 2022, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia número 69 de 8 de junio de 2022.

La Oferta de Empleo Público regulada por el artículo 70 del TREBEP es un instrumento de gestión de las necesidades de personal para convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional. Fijando unas previsiones concretas respecto a necesidades de personal y planificación de recursos humanos."

En el caso, la OEP impugnada esta destinada a satisfacer la convocatoria de los procesos de estabilización del empleo temporal y queda regulada por la Ley 20/2021 de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el sector público, que establece un régimen diferenciado para este tipo de procesos

El artículo 2 apartado primero de la Ley 20/2021 de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público establece que « se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020(...)

La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales»

En la Disposición Adicional Sexta de la se establece que «Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma».

En la disposición adicional octava se recoge que «Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016».

Y, por último, en la Disposición adicional novena se establece que «En el marco de lo establecido en el TREBEP y esta Ley, la administración de las Comunidades Autónomas, Entidades forales y locales, desarrollarán los procesos de estabilización y llevarán a cabo, en el marco de lo previsto en esta Ley, acuerdos con las organizaciones sindicales para lograr el objetivo de reducción de la temporalidad establecido en esta norma».

Es una cuestión nueva, y por ello, la Secretaria de Estado de Función Pública ha dictado la Resolución correspondiente para orientar la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, destacaremos en lo que interesa al recurso( documento 3 aportado con la demanda):

En el apartado 1.5 se establece que se puede incluir las plazas de personal indefinido no fijo por sentencia judicial siempre que las plazas cumplan con la naturaleza temporal, ocupación ininterrumpida y carácter estructural.

En el apartado 3.5 se recuerda que es proceso de estabilización de empleo y por tanto de plazas y no de personas.

SEGUNDO.- La primera cuestión que se plantea es de índole procesal, que pasamos a estudiar en primer lugar, ya que la estimación supondría la inadmisión del recurso.

*Falta de legitimación de las demandantes.

El Ayuntamiento demandado y el sindicato codemandado esgrime la ausencia de legitimación activa de las demandantes que son delegadas sindicales, y actúan en contra de los acuerdos adoptados por el sindicato del que son representantes, Intersindical Canaria, en lo que consideran los codemandados es una defensa de legalidad.

Las demandantes se identifican en la demanda como :

1.- DOÑA Maite, inició su relación con el Ayuntamiento mediante contrato laboral suscrito el día 24/07/2000 bajo la forma de obra o servicio determinado. Desde entonces, viene desempeñando sus servicios de forma continuada, adscrita al Servicio de Atención al Ciudadano con la categoría de auxiliar administrativo teniendo reconocida una antigüedad de 24/07/2000. Es Presidenta del Comite de Empresa del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.

- DOÑA Serafina es funcionaria de carrera con una antigüedad de 09/02/1995 adscrita al Servicio de Tributos y desempeñando el puesto de trabajo de Jefa de Negociado. Es delegada de personal por la sección sindical de Intersindical Canaria en la Junta de Personal.

- DOÑA Micaela es funcionaria de carrera con una antigüedad de 01/07/1981 adscrita al Servicio de Innovación y Nuevas Tecnologías y desempeñando el puesto de trabajo de Analista Programador. Es delegada de personal por la sección de Intersindical Canaria.

Los codemandados sostienen que existe falta de legitimación activa del artículo 19.1.a) de la LRJCA, y pasiva del Ayuntamiento demandado de conformidad con el artículo 21.1.a) de la LRJCA, sobre la legitimación pasiva de la Administración demandada.

La tesis de la Administración es que siendo las tres demandantes representantes sindicales de Intersindical Canaria no pueden desdecirse o ir contra los actos de su propio sindicato que ha desistido de los recurso contra la OEP. La defensa de los derechos articulados por la actora es del colectivo de funcionarios/as y personal laboral, y si el Sindicato que representa al colectivo, como ha sido el caso desiste del procedimiento, lo que no pueden sus representantes es litigar por su cuenta como si no representaran o pertenecieran al sindicato. Además, si pretenden litigar por sus derechos individuales, también carecerían de legitimación, porque para la demandante contratada laboral la OPE representaría una beneficio y para las dos funcionarias de carrera demandantes, no existirían ni beneficios ni perjuicios.

A.- Pretensión

En primer lugar, y a los efectos de estudiar la legitimación activa de las demandantes debemos revisar su pretensión que es la nulidad de la Oferta de Empleo Público aprobada por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, no se esta impugnando un puesto o plaza concreto, sino que lo que se pretende es que no se oferten, o al menos no se oferten las plazas, tal y como se ha aprobado por el Consistorio.

Hacemos este primer análisis a los efectos de abordar el estudio de la legitimación colectiva, y en su caso, individual de las actoras.

Legitimación colectiva

Las demandantes concurrieron a las elecciones sindicales en la candidatura del Sindicato Intersindical Canaria, una de ellas es presidenta del Comité de Empresa, y dos de ellas delegadas de personal. Además Intersindical Canarias (bajo cuyas siglas se presentaron las demandantes) presentó un recurso contencioso administrativo seguido ante ésta Sala con el número 593/2022, contra la misma OEP del que se les tuvo por desistidos en Decreto del LAJ de 1 de febrero de 2023.

La prueba más evidente de la carencia de legitimación activa de las actoras es la demanda- su contenido-. La demanda es practicamente la misma que la presentada en aquél recurso 593/2022 por Intersidical Canaria en defensa de derechos colectivos. Los intereses que defienden las recurrentes son los intereses colectivos de los trabajadores/trabajadoras del Ayuntamiento, por lo que están pretendiendo ejercitar la misma acción y con la misma fundamentación , que la del sindicato al que pertenecen, quien ha desistido. Reiteramos que la demanda presentada en ambos procedimientos es prácticamente la misma. Simplemente en éste procedimiento se han adicionado algunos pequeños párrafos para intentar justificar la legitimación individual de las actoras, pero el contenido en cuanto al fondo y las razones que provocarían la anulación, es el mismo.

Las recurrentes como funcionarias o contratadas indefinidas del Ayuntamiento pudieran haber litigado individualmente en relación a determinados puestos o plazas de la OEP explicando en qué medida resultaban afectadas sus derechos o esfera patrimonial. Pero han utilizado la misma demanda que había utilizado el sindicato para atacar la legalidad de la OEP para lo que carecen de legitimación a título individual.

TERCERO.- Hemos realizado un primer planteamiento de la cuestión, debido a la naturaleza eminentemente casuística de la legitimación activa,pero no debemos dejar de reproducir qué es lo que ha dicho la jurisprudencia sobre la legitimación activa, cuestión eminentemente casuística pero sobre la que existe una amplia doctrina y numerosas sentencias. Comenzaremos por las más recientes:

1.- La STS de 8 de mayo de 2023( casación 5991/2021) en su FJ 4º nos resume la Jurisprudencia acerca de la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo que intentaremos sintetizar en lo que afecta a éste recurso:

a) Si bien se interpreta con amplitud la noción de interés legítimo, queda excluida la legitimación de la persona física o jurídica que pretenda recurrir actuando como mero defensor de la legalidad, sin justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses.

b) La legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

c) El interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ,se define como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación

Literalmente señala la STS con cita de la Sentencia del Pleno del TS de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012) reiteradas en pronunciamientos posteriores, como son las STS de 5 de abril (casación 218/2016 ) y 20 de junio (recurso contencioso-administrativo 47/2021) «El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación " ad processum " y la legitimación " ad causam ". La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación " ad causam ", como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03 , FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3 ) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09 , FJ 6)>>.

2.-La Sentencia del TS de 10 de noviembre de 2015 (Rec 165/2014) en relación a representantes de trabajadores que carecen de legitimación, por no resultar afectados por la resolución administrativa impugnada.

« Respecto a su condición de representantes de los trabajadores lo son en cuanto miembros del Comité de Empresa, sin que dicha condición, considerada individualmente, les otorgue la cualidad de interesado para interponer el presente recurso.

Así, frente a los artículos invocados y, en concreto el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores , el artículo 63.1 de la citada norma , establece que el comité de empresa es el órgano representativo y "colegiado" del conjunto de los trabajadores, reconociéndole el artículo 65 capacidad, como tal órgano "colegiado", para ejercer acciones administrativas o judiciales en todo lo relativo al ámbito de sus competencias, "por decisión mayoritaria de sus miembros".

En este caso, no consta que los tres recurrentes actuaran como tal órgano colegiado, ni se ha aportado documento alguno en que se constate la decisión mayoritaria del Comité de Empresa para interponer el presente recurso. Por tanto, es evidente que no se les puede reconocer legitimación activa.

No cabe reconocer un interés legitimo en los recurrentes por el hecho de que hayan sido despedidos el 92,3% de los miembros de su candidatura electoral, y ello desde el momento en que los otros siete recurrentes, pertenecientes a la candidatura del sindicato LAB, voluntariamente se adhirieron al acuerdo alcanzado entre la dirección de empresa y de UGT.

Finalmente, en lo referente a su supuesta legitimación por ser miembros de la Sección Sindical de LAB en Dynamobel, lo cierto es que no se ha acreditado la existencia de la misma ni tampoco la adopción por parte de dicha Sección de ningún acuerdo para interponer el recurso judicial.

Respecto al reconocimiento de la legitimación de estos tres concretos recurrentes en vía administrativa, no impide que el Tribunal sentenciador pueda acoger como causa de inadmisibilidad del recurso la falta de legitimación por tratarse de una cuestión de orden público que afecta a la válida constitución de la relación jurídica procesal y aunque haya podido ser reconocida en sede administrativa, como se ha dicho reiteradamente.»

CUARTO.- En el caso que enjuiciamos "Intersindical Canaria" desistió del recurso interpuesto contra el acto impugnado; sin embargo, tres de sus afiliadas y representantes pretenden con la misma demanda la nulidad del acto al que el sindicato al que pertenecen desistió. Todo ello además de ir contra los actos propios del colectivo al que pertenecen, podría ir contra sus actos propios, al no constar en autos que hayan votado en contra del acto de abandono de la acción procesal ya ejercitada.

Es decir, que como representantes y pertenecientes al sindicato ejercitaron una acción procesal de la que desistieron y ahora pretenden ejercer a titulo individual. Pero se plantea en éste procedimiento un problema y es que la falta de legitimación "ad causam" porque la acción tal y como la ejercen en cuanto al fondo debió de ejercerla el sindicato.

El Ayuntamiento demandado expone además que la representantes y delegadas sindicales además, no han renunciado a los derechos inherentes a su representación sindical, conforme al artículo 9 LOLS, es decir, su crédito horario, su derecho a estar en las mesas. Es decir que continúan representando al sindicato que ha desistido de la acción procesal, se benefician como representantes sindicales de una serie de derechos pero a su vez en contra de lo que el sindicato ha decidido el desistimiento, mantienen no una nueva demanda o pretensión, sino la misma demanda que el sindicato no quiso mantener.

QUINTO.- Debemos analizar, agotando la tutela judicial efectiva, si pueden ejercitar la acción individualmente, obviando que la demanda presentada es la del sindicato.

En este punto, estimamos con el Ayuntamiento demandado que las actoras no han superado la carga de acreditar su legitimación:

1.- La trabajadora laboral indefinida con una antigüedad de 24/07/2000 por cuanto el acto administrativo podría implicar una disminución de sus opciones en el concurso y, de superarlo, supondría el cambio directo de vínculo, de laboral indefinido a funcionaria de carrera, perdiendo los derechos que le pueden corresponder por el vínculo original y entrando en desigualdad de condiciones al concurso, pues su tiempo de servicios prestados como laboral computaría menos que el de funcionarios con la misma categoría (de la misma u otra administración)".

La OEP de estabilización se limitó a ofertar por concurso la plaza que está ocupada por la demandante como contratada laboral. En contra de los perjuicios que alega, la Disposición Adicional Sexta de la Ley 20/2021 establece una Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración como hemos expuesto con anterioridad, con un sistema excepcional y más beneficioso de concurso, pero para unas situaciones concretas: plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. De ahí su excepcionalidad que radica en que sólo se pueden realizar una vez.

Por tanto, en principio la Oferta de Empleo Público cuestionada se ampara en la Ley 20/2021. El Ayuntamiento de Las Palmas de GC se ha limitado a aprobar la OEP e incluir en lo que afecta a la recurrente la plaza por el sistema de concurso. Sin que sea este el momento oportuno para discernir como se valorarán los méritos en el concurso; ni tampoco los eventuales e hipotéticos efectos de no superar el proceso selectivo, para los que se prevé una indemnización en la citada norma. No se está pretendiendo con la OEP cambiar vínculos ni funcionarizar a empleados laborales sino remediar una situación concreta como explica su exposición de motivos:

«Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989, 27/1991 y 60/1994).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999).

Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio.

La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de

empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.»

El Ayuntamiento además expone que la plaza ocupada es estructural por lo que se ofertó como establecía la normativa.

En definitiva, no ha acreditado un interés legítimo, individual que sea tutelable, quizás por ello termina la justificación de su legitimación señalando que su interés es como" Presidenta del Comité de Empresa (receptora directa del compromiso de la Administración de respetar el informe de la Asesoría Jurídica, fuera cual fuese el resultado) y persona, tiene un interés legítimo en el cumplimiento de los acuerdos adoptados por las partes en las Mesas de Negociación". Para la defensa de ese interés reiteramos una vez más estaba Intersindical Canaria que desistió de ello, por tanto trata de defender individualmente la la legalidad.

2.- En cuanto a las otras demandantes son funcionarias de carrera con una antigüedad de 09/02/1995 y de 01/07/1981, por lo que difícilmente pueden tener legitimación para impugnar una oferta de empleo público que en nada les afecta. Esgrimiendo como interés su condición de representantes sindicales que han estado en la mesa de negociación y que deben velar por el cumplimiento de los acuerdos adoptados en las Mesas de Negociación.

El problema que subyace es que en la Mesa de Negociación intervinieron los representantes sindicales en su condición de tal, y la pretensión de la actoras, es intervenir como terceros en defensa de lo que consideran legalidad, cuando quienes estuvieron presentes en las negociaciones, sindicatos, han decidido no recurrir la OEP.

Como señala el sindicato codemandado, en suma, las tres demandantes se erigen en representantes sindicales sin el respaldo de su propio sindicato, faltando el ejercicio colectivo propio de un Sindicato según lo dispuesto en el artículo 15. b) del TREBEP.

En suma, como señaló el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de enero de 2023( casación 3960/2021) si bien respecto a otra normativa, pero que en esencia son trasladables" as medidas que reducen la temporalidad y pretenden estimular la duración indefinida en el desempeño de la función pública, mediante la cobertura definitiva de las plazas, como es el caso, no pueden vulnerar la Directiva 1999/70/CE , que se basa fundamentalmente, según su propio Preámbulo, en "reconocer que los contratos de duración indefinida, son, y seguirán siendo, la forma más común de relación laboral". No se transgrede el Acuerdo Marco de la expresada Directiva cuando la finalidad es la reducción de la temporalidad y la cobertura indefinida de las plazas ofertadas. "

En definitiva la pretensión de las demandantes entendemos al igual que la STJ de Madrid de 6 de julio de 2023( rec 1455/2021) que " no guarda relación con los actos recurridos, pues ni la Oferta de Empleo Público, ni los procedimientos selectivos para la estabilización de empleo temporal, se refieren a puestos concretos, y por lo tanto, no puede reprocharse a la convocatoria que incluya el puesto que los demandantes ocupaban interinamente, pues no lo hace, ni solicitarse que se excluya, pues la convocatoria no contiene una relación de puestos concretos, sino de plazas ofertadas." La Administración ha ofertado plazas para la estabilización temporal de empleo que cumplen los requisitos de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 20/2021 sin que a la vista de los expuesto concurra ningún motivo de

ilegalidad, ni siquiera apreciamos que las demandantes tengan legitimación activa para la impugnación.

Se impone la inadmisión del recurso por falta de legitimación "ad causam" ya que si bien la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24.1 CE "incluye el derecho a obtener una resolución judicial de fondo cuando no existen obstáculos legales para ello" ( SSTC 107/1993, de 22 de marzo, FJ 2, y 148/2016, de 19 de septiembre, FJ 3, entre otras muchas). Este derecho, al ser un derecho de configuración legal, ha de ejercerse mediante los cauces procesales existentes y cumpliendo los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso. Por tal razón, queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia ( SSTC 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3, y 6/2018, de 22 de enero, FJ 3)".

SEXTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la inadmisibilidad que, ya se ha razonado, declararemos a continuación hace improcedencia un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en este recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación